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envoyé diplomatique d’un Etat, du territoire d'un Etat tiers, un accord intervient d'habitude préalablement entre cet Etat et celui qui accrédite le diplomate, ne serait-ce que pour lui faciliter la traversée du pays. Aussi, en pratique, comme nous l'avons vu pour l'Italie, la situation des diplomates étatiques qui se rendent au Vatican ou qui en reviennent est tout de même régie par le droit international public (68).

156. — Non seulement les rapports entre l'Eglise et les Etats se nouent par le moyen d’agents qui ont une situation tout à fait spéciale, mais encore nous allons voir qu'ils aboutissent à des accords de nature également particulière, les concordats.

Les concordats sont des accords en forme de traités, mais réglant des questions « fort différentes de celles qui font l'objet de traités entre Etats » (69). D’ordinaire, les traités procurent à chacun des Etats contractants une prestation quiétait hors de sa portée territoriale, moyennant la fourniture à l’autre contractant d’une prestation hors de la siennes Le trait intéressant des concordats est qu'ils règlent des questions exclusivement intérieures à la compétence étatique : condition du clergé à l'égard de l'Etat, situation juridique des congrégations, etc. L'Etat pourrait dans tous ces

(68) Il ne subsiste pas moins de notre conception de la diplomatie, surtout s’il se confirme par la suite que l'Eglise catholique n’est pas une personne juridique de la communauté internationale, qu’une atteinte portée aux immunités du nonce par l'Etat qui le reçoit n’est pas une violation du droit international public. Si une telle atteinte est causée par un Etattiers lors du passage du nonce sur son territoire, il en est - de même en principe ; mais il existe une hypothèse où cette atteinte de-

vient une violation du droit international publie à l'égard de l'Etat où se rend le nonce ou d’où il vient : c’est le cas où le passage du nonce avec les prérogatives de sa qualité a été demandé et obtenu par l'Etat auprès duquel ce nonce est accrédité.

(69) L. Le Fur, Eléments de droit international public, 1941, p. 154. — V. dans le même sens : G. GipeL, Quelques idées sur la condition internationale de la Papauté, R. G. D. I. P., 1911, p. 613 et suiv. —

F. DesraGner estime aussi qu’on ne peut juger de la politique internationale d’un gouvernement « d’après la manière dont il réglemente chez lui, d’accord avec le Pape, le fonctionnement du culte catholique ».

(La Diplomatie de la troisième République et le Droit des Gens, 1904, Préf., p. vi.) |

cas agir unilatéralement, de sorte que M. Joseph-Barthélemy a pu dire : « Le Saint-Siège stipule pour les sujets mêmes de l'Etat avec lequel il signe le concordat (70). » Hauriou estimait aussi que d’une certaine façon « le concordat est un pacte quele Gouvernement passe avec une partie de ses sujets par l'intermédiaire du Saint-Siège » (71).

Un concordat n’a donc pas un objet international mais essentiellement national, plus exactement intraétatique, c’est-à-dire entrant dans le cadre intérieur de l'Etat, partie au concordat. Ou bien cet Etat désirait connaître ce qu'il pouvait exiger de ses membres catholiques sans heurter leur croyance ; et le chef de l’Eglise souhaitait de son côté sauvegarder l’orthodoxie catholique sans pourtant amener dans l'Etat une rupture intérieure entre le catholicisme et la légalité. Ou bien l'Eglise voulait voir accroître dans l'Etat les prérogatives appartenant déjà à sa confession pour satisfaire aux désirs des membres catholiques de l'Etat ;, et l'Etat entendait ménager son groupe catholique, sinon s’appuyer sur lui pour se gouverner.

M. Scelle quine partage pas cette opinion estime que les concordats ne sont pas étrangers aux relations internationales, qu'ils sont même assimilables aux autres traités de droit international, qu'ils sont plus précisément des «traitéslois constructifs » (72). Cet auteur appuie principalement sa théorie sur trois sortes d'arguments : un concordat ne contribue pas à l’organisation d’un service public interne mais à celle d’un service public international; la validité juridique d'un concordat a pour base le droit international ; un concordat ne peut pas être abrogé mais seulement dénoncé, notamment en vertu du jeu normal de la clause rebus sic stantibus. Examinons successivement ces trois points.

157. — Pour M. Scelle, les concordats « constituent une réglementation commune des compétences des gouverpants ecclésiastiques et des gouvernants étatiques dans une

(70) J. BarrnéLemy, Politique intérieure et droit international, R. C. A. D. I., 1937-I, p. 464.

(71) M: Haurmiou, Principes de droit public, 1910, p. 390.

(72) G. Scære, Précis de Droit des Gens, 1932, t. I, p. 300.

circonscription internationale » (73). L'existence même du Saint-Siège montrerait le caractère international des quèstions réglées ; celles-ci ne relèveraient donc pas uniquement du droit public interne de l'Etat. L'Eglise catholique, organisée comme elle l’est, constituerait à l’égard des Etats un service public international de culte, comparable aux services de la Société des Nations : le Pape et les dignitaires ecclésiastiques seraient des fonctionnaires internationaux, et la nationalité vaticane elle-même ne serait qu’ « une expression des immunités généralisées à tous les fonctionnaires du Saint-Siège » (74).

I y a là, à notre avis, une interprétation ingénieuse mais forcée, donc inexacte, de la situation réelle. Il est, sans doute, dans la logique de la société internationale globale telle que la conçoit M. Scelle de considérer comme service public international toute société internationale organisée à base indivi-

duelle (75) ; mais cette théorie partage les critiques que nous

avons adressées à la sociétéglobale. Elle repose suruneextensionexcessive de la notion deservice publicinternational. Pour nous, un service public internationalest un service public de la communauté internationale, uneinstitution au service des membres ou de certains membres de cette communauté. Même si les services publics internationaux n'étaient pas tous de pure création étatique, du moins dépendraient-ils tous plus ou moins des Etats qui les reconnaissent comme services publics (75 a). Or, existe-t-il une autorité plus indépendante des Etats que le Pape, même quant à son élection ou son maintien dans ses fonctions religieuses ? Le Pape serait un «fonctionnaire international » ? Pas à

- (73) G. Scezee, op. cit., t. I, p. 299.

(74) G. Scezze, op. cit., t. I, p. 307.

- (75) G. SceLce, op. cit., t. I, p. 58.

(75 a) « Les fonctionnaires internationaux doivent être sous le contrôle

médiat ou immédiat des Etats intéressés ». S. Baspevanr, La condition

juridique des fonctionnaires internationaux, thèse, Paris, 1930, p. 26. — Dans son Manuel élémentaire de 1943 (p. 260), M. Scezze semble se rallier à cette opinion lorsqu'il définit les services publics internationaux proprement dits « des institutions ayant pour origine une initiative d'un ou, plus généralement, de plusieurs Gouvernements qui se mettent d’ac-

cord pour conférer compétence à un corps de techniciens chargés de leur gestion ».

un autre titre que le président d’une ligue privée et française pour les bonnes mœurs n’est un « fonctionnaire national ». Le terme « fonctionnaire » a un sens technique beaucoup plus restreint.

L'Eglise catholique a une existence, en tant que secte religieuse et morale, ne dépendant que d’elle-même : elle est, dit M. Le Fur, «un fait social » (76) et elle impose son existence indépendamment de toute intervention étatique par l’activité unifiée des individus qui la composent. Où l’on pourrait, à la rigueur, parler d'intervention étatique ce serait relativement à la reconnaissance ‘de la Cité du Vatican ; mais tenir compte du territoire pontifical reviendrait à soutenir que la nature juridique du Saint-Siège aurait été modifiée en 1870 et 1929 en ce qui concerne son rôle cultuel, ce qui est manifestement contraire aux faits et au comportement des Etats. M. Scelle reconnaît lui-même qu'une telle modification de la condition internationale de l'Eglise catholique est une « impossibilité juridique » (77). L'Eglise estune société internationale, mais à base individuelle, et sa seule qualité de société extraétatique nous permet d’expliquer les concordats comme elle nous a déjà permis d’expliquer la situation de ses envoyés diplomatiques.

158. —- « La validité juridique des concordats, poursuit M. Scelle, n’a pour base première ni le droit canon, ni le droit interne, mais le droit international (78). » Pour l’établissement d'un concordat, la collaboration des deux pouvoirs religieux et étatique est en effet nécessaire et l’acte ne pourrait être modifié que parle concours des deux pouvoirs ayant contribué à sa formation.

Avant de se demander d'où vient la validité juridique des concordats, il faudrait se demander si les concordats ont bien une valeur juridique. Car il est des actes bilatéraux, simples tractations d'opportunité sans caractère juridique, qui ne font que préparer des actes juridiques unilatéraux. La réalisation et l’exécution de ceux-ci se trouvent de la

(76) L. Le Fur, Précis de droit international public, éd. 1939, n° 277< p. 142.

(77) G. SceLLe, op. cit.,t. I, p. 301.

(78) G. SceLLE, op. cit., t. I, p. 300.

sorte facilitées, mais ils pouvaient juridiquement se passer des actes bilatéraux préparatoires et auraient été sans eux tout aussi juridiquement valides. Dans le cas qui nous occupe présentement, nous estimons que s’ily a pacte concordataire et échange de signatures au bas du concordat, c'est avant tout à l'adresse des fidèles qui habitent le territoire de l'Etat comme garantie que si cet Etat agit en conformitéavec les stipulations du concordat il aura l’approbation de l’autorité religieuse supérieure. L’adhésion de principe du Saint-Siège au projet étatique issu d’une délibération commune ne fait naître ni droits ni obligations : c’est par la décision législative qui suivra que les fidèles catholiques de l'Etat seront juridiquement liés à l’égard de l'Etat ; c'est par le mot d'ordre ecclésiastique qu’ils seront juridiquement liés à l'égard de l'Eglise ; quant à l'Etat, il sait seulement que s’il ne se conforme pas aux clauses du concordat ses nationaux catholiques ne seront point liés en conscience à son égard, et que des difficultés d'application, des résistances plus ou moins brutales pourront alors en fait surgir en son sein, lors de l'entrée en vigueur de son statut interne du catholicisme. à

Aussi, selon nous, les catholiqües d'un pays n'ont pas de droits acquis à faire valoir dans quelque ordre juridique que ce soit, si leur Etat abroge leur situation par une loi contraire ; l'Eglise ne peut alors quedésapprouverdoctrinalement les nouvelles mesures sans invoquer aucune violation de droit. Voilà quelle est notre opinion. Mais supposons à la rigueur que l’on puisse concevoir les concordats comme des actes juridiques bilatéraux, et même comme des actes juridiques ne ressortissant pas à l'ordre interne des Etats mais à celui d’une société internationale mixte : nous allons voir, à propos de l'examen du troisième argument du Pr Scelle, que cet ordre juridique n'aurait, sur ce point comme sur ceux ci-dessus étudiés, rien de commun avec le droit international public.

159. — « Une annexion, un changement de gouvernement peuvent nécessiter la dénonciation d’un concordat. Celui-ci ne peut rester le même avec un gouvernement confessionnel ou dans un régime de séparation, Mais il n’y

a rien là de plus que le jeu normal de la clause rebus sic

stantibus (79). » Nous ne partageons pas cette opinion de M. Scelle et nous pensons même que s'applique dans ce cas la solution inverse de celle à laquelle conduirait le jeu de la clause rebus sic stantibus. C'est ce que nous allons voir.

Pour reprendre l'exemple de M. Scelle, supposons dans un Etat concordataire un changement radical des tendances gouvernementales au point de vue confessionnel. Le Pr Scelle reconnaît que le régime de la religion catholique ne peut être le même avec un gouvernement confessionnel et avec un gouvernement séparatiste, et cet auteur justifie alors une rupture du concordat existant par le jeu de la clause rebus sic stantibus. Mais au profit de qui cette clause permettrait-elle la rupture ?

Si l’on voulait appliquer la clause au cas du concordat comme elle s'applique aux traités de droit international public, la faculté de dénonciation ne pourrait jouer qu’en faveur du Saint-Siège. En effet, l'Etat qui a changé de gouvernement a opéré ce changement interne, qui n’influe du reste en rien sur la continuité de sa personnalité juridique de droit international public, parce que ses membres — ou tout au moins ceux qui /proclament agir en leur nom — l’ont bien voulu. Or, cet Etat ne peut invoquer, pour dénoncer un traité, un fait qu'il a lui-même provoqué ! Seul le Saint-Siège pourrait donc, en vertu de ce principe, dénoncer le concordat.

Mais qu'est-ce que cela signifierait ? Il faudrait supposer que le nouveau gouvernement, quoique moins favorable au catholicisme que l’ancien, continue à respecter le concordat et que ce soit le Saint-Siège qui rompe cet accord tout en reconnaissant que l'Etat s’y conforme: l’on ne voit pas dans quel but ni en vertu de quel intérêt religieux. Si le nouveau gouvernement se conforme au concordat, le Saint-

(79) G. SceLce, eod. loc. — Dans le même sens R. JarriGe (Contribution à l'étude de la souveraineté de l'Etatet de la personnalité du droit des gens, thèse, Paris, 1930, p. 322) : cet auteur précise que d’après le jeu de la clause rebus sic stantibus, l’on conçoit très bien qu'à la suite d’une modification de son régime politique, un Etat en vienne à une vue différente de la répartition des compétences temporelle et spirituelle.

Siège a tout intérêt au maintien du statu quo ; si le gouvernement ne respecte pas le concordat, il n'y a plus besoin d’invoquer la clause rebus sic stantibus pour expliquer la

nouvelle attitude de l'Eglise : elle se déduit de la raison

pour laquelle le concordat a été signé et de l’inexistence actuelle de cet acte du fait de la violation étatique.

Dans la pratique, la rupture d’un concordat est toujours, à notre connaissance, l’œuvre de l'Etat, ou du moins telle est l’interprétation qu'en donne l’Eglise qui n’invoque point la clause rebus sic stantibus. Toutefois, il est à notre époque une hypothèse concevable où l'Eglise pourrait se résoudre à mettre cette clause en jeu : si, pour des raisons politiques ou militaires, l'Italie dénonçait le Traité de Latran sans violer le Concordat (80), il est permis de penser, conformément à l'attitude pontificale déjà adoptée au lendemain de la loi des Garanties, que Le Pape pourrait commander à ses fidèles italiens une autre conduite que celle découlant du Concordat. On dit souvent que le maintien du Traité de Latran est lié à l'existence du Concordat italien, mais il semble non moins vrai que le respect de ce Corcordat de la part du Saint-Siège est lié, dans son esprit, au respect du Traité de la part de l'Italie. °

Quoi qu’il en soit, quel est l’aspect juridique de cette rupture ? Nous estimons que la rupture d’un concordat est ajuridique parce que le concordat n'avait lui-même aucun caractère juridique si l’on fait abstraction de sa mise en application comme loi de l'Etat et comme loi de l'Eglise. Tout ce qu’on peut dire, à notre avis, c'est que l'attitude nouvelle de l'Etat à l’égard de ses membres catholiques n'a plus l'approbation des autorités catholiques supérieures. Toutefois, nous admettrions à la rigueur qu'on attribuât à l'événement un caractère juridique dans un ordre juridique

(80) Le seul passage du Concordat (art. 45) où il soit question du Traité vise seulement l'entrée en vigueur de la convention. Il est ainsi conçu : « Le présent Concordat entrera en vigueur dès l'échange des ratifications en même temps que le traité stipulé entre les mêmes Hautes Parties, lequel élimine la Question romaine. » Une fois entré en vigueur,

le Concordat n’a donc pas son existence liée littéralement à celle du

Traité.

qui serait en vigueur dans les relations entre l'Etat et l'Eglise considérés. Mais nous nous refusons absolument à penser qu'on puisse interpréter cette rupture d’après le droit habituel dela communauté internationale pour les divers motifs que nous venons d'indiquer.

160. — Pour nous résumer, nous voyons d’abord que la faculté dont le Pape use d'échanger des diplomates avec les gouvernements étatiques n'implique pas que les rapports en découlant soient régis par le droit international public : la diplomatie déborde le cadre de la communauté internationale, et les immunités diplomatiques qu'établissent certaines règles du droit international public ont leur raison d’être nou dans cette appartenance juridique mais dans leur caractère diplomatique, étant une condition nécessaire à toute franche discussion. En outre, la liberté d’action religieuse du nonce sur le territoire de l'Etat qui le reçoit et la préséance qu’on lui reconnaît sur les diplomates envoyés par les Etats étrangers montrent que les règles habituelles de la communauté internationale ne s'appliquent pas aux agents des rapports entre l'Etat et l'Eglise. Enfin, les concordats conclus à l’occasion de ces rapports ont eux-mêmes une nature différente de celle des traités ordinairement conclus au sein de la communauté internationale.

La question qui se pose à nous est désormais la suivante : devons-nous, en tant que juriste constructeur après avoir été observateur, considérer l'Eglise catholique comme sujet du droit international public ou devons-nous lui dénier la qualité juridique de membre de la communauté internationale ? C'est un problème d’opportunité technique que nous avons à résoudre et aucune règle juridique ne peut dicter impérativement notre choix : d’une part en effet nous avons montré que les règles habituelles du droit international public n'étaient pas applicables à notre hypothèse, mais d’autre part le droit international public peut très bien contenir des règles spécialement applicables à certains rapports existant au sein de la communauté internationale.

Nous n'avons aucune raison de ne pas suivre la ligne déjà tracée par les positions que nous avons successivement prises. Nous avons notamment conçu l'Etat de telle manière

que nous avons été amené à définir la communauté internationale comme étant la société globale à base étatique, et nous nous demandions à la fin de la section précédente si le caractère extraétatique de l'Eglise permettait, étant données nos prémisses, d'expliquer sa situation internationale ou si nous devions, pour traduire la réalité juridique, modifier quelque notion précédemment établie. Notre réponse peut ressortir nettement des explications fournies àu cours de la présente section : le caractère extraélatique de l'Eglise catholique permet à lui seul, sans autre artifice de construction, de traduire la situation réelle de cette Eglise. Conformément à la définition fournie de la communauté internationale, nous pouvons sans inconvénient considérer que l'Eglise catholique ne fait pas partie de ses membres.

Bien entendu, la Cité du Vatican telle qu’elle résulte du Traité de Latran n’est pas, par cela seul, exclue de la com- munauté internationale. Elle est une unité politique susceptible d'accomplir des actes politiques, et nousavons dit pourquoi nous pensons qu'elle constitue un Etat (81) membre de la communauté internationale (82). Dans les accords du 11 février 1929 entre le Saint-Siège et l'Italie, le Traité était distinct du Concordat. Toutelois, les organes internationaux de l'Etat pontifical sont les mêmes que ceux de l'Eglise. - Mais il est évident, par exemple, qu'un nonce ne peut se servir des prérogatives que lui confère son caractère religieux et que lui refuserait le droit international public, pour effectuer des menées politiques en territoire étranger, notamment pour appuyer par voie de propagande des revendications territoriales du Pape.

(81) V. supra, n° 143.

(82) L'acte du 9 mars 1929, par lequel le corps diplomatique accrédité auprès du Vatican félicita le Pape de la conclusion du Traité de Latran, peut être considéré comme une reconnaissance implicite de la situation nouvelle.

Section Il