DES SERVICES PUBLICS INTERNATIONAUX

161. — Si l'Eglise catholique, en qualité de société à base individuelle, n’est pas une personne du droit international public, est-ce que les individus ou sociétés à base individuelle entrant dans les sociétés mixtes envisagées au cours de notre première partie ne sont pas, eux, sujets du droit international public ? L'individu qui plaidait devant un Tribunal arbitral mixte ou celui qui naviguait sur le Danube maritime soumis à la Commission européenne ne manifestait-il pas sa qualité de membre de la communauté internationale ? Souffrant des exceptions à son caractère purement étatique, la communauté internationale serait alors dans la réalité une communauté mixte composée de sociétés à base étatique et aussi d'individus ou de sociétés à base individuelle, voire de sociétés elles-mêmes mixtes.

Nous bornant à exposer notre point de vue, nos explications seront ici très courtes et se grouperont autour de deux hypothèses, selon que les fonctionnaires et les usagers individuels ou collectifs sont contraints ou non par leurs Etats à prendre cette qualité.

Supposons, par exemple, qu'une confédération entre en contact avec les citoyens de ses Etats membres au moyen de ses propres services publics, sans passer par l’intermédiaire des Etats. Cette confédération sujet du droit international public est l'association des Etats qui se sont unis. Si cette confédération prend des mesures d'autorité concernant les Etats membres, dans le cadre du pacte, ces décisions sont des règles du droit international public et les Etats qu’elles touchent y sont soumis en application du pacte signé, lui-même acte du droit international public. Les décisions de la confédération sont applicables à ses membres parce que ceux-ci ont consenti à se soumettre dans une certaine mesure à une direction commune. Le droit international public est en effet, dit-on souvent, un droit de coordination et non de subordination. :

Au contraire, lorsque au lieu de faire réaliser ses desseins par les Etats membres en prenant des décisions les concernant, la confédération édicte elle-même des mesures d’autorité directement applicables aux citoyens des Etats par le moyen de services publics confédéraux, elle agit sans souci de s'assurer du consentement des individus intéressés, de la même façon qu’un Etat édicte des lois et règlements à usage international concernant les étrangers résidant sur son territoire. Nous sommes dans le domaine de la subordination, incompatible avec celui du droit international public.

Il faut donc distinguer dans les règles juridiques internes

d’une confédération : d’abord celles qui s'adressent aux Etats membres et qui sont une portion du droit de la communauté internationale, règles spéciales de droit international public en harmonie avec les règles générales impératives de ce même droit ; puis les règles qui s'adressent aux individus et qui, n'ayant rien de commun avec le droit international public, forment un ordre juridique à part comme chaque droit étatique interne (83).

162. — La situation est évidemment la même pour les établissements publics internationaux, capables de prendre à la fois des décisions opposables aux Etats qui les ont créés ou qui ont adhéré à leur statut, et des décisions opposables aux individus qui utilisent leurs services : seules les premières règles juridiques appartiennent au droit international public;les secondes ne forment qu’un droit interne sans lien matériel avec lui. Mais qu'arrive-t-il si les usagers ou les fonctionnaires se soumettent d'eux-mêmes au régime d’un service public international, acceptant en pleine connaissance de cause, au moment du contrat d’adhésion, la situation qui sera la leur pendant son exécution ?

Pour résoudre cette question plus délicate, il nous faut discerner la différence qu'il y a entre un Etat qui adhère à un service public déjà existant et un individu ou une société à base individuelle qui utilise volontairement ce service ou accepte de lui prêter son concours. La différence recherchée apparaît dans le cas particulier d'un tribunal arbi-

S (83) Cela est vrai que l'on soit moniste ou dualiste.

tral ouvert à l'accès des Etats et des individus. Un individu membre de l’un des Etats créateurs de l'organisme international cite devant celui-ci un Etat co-créateur du tribunal. L'Etat cité n’est pas soumis au même ordre juridique suivant qu’on le considère par rapport aux autres Etats créateurs du tribunal ou par- rapport à l'individu demandeur. Dans le premier cas, nous sommes sur le plan de la communauté internationale ; dans le second, sur le plan de la société mixte au sein delaquelle les relations sont soumises à un ordre juridique particulier qui n’a rien de commun avec le droit international public.

Les « droits individuels internationalement créés » dont parle M. Ténékidès (84) sont, dans cette hypothèse, des droits de l'individu établis par les Etats créateurs et législateurs de. sociétés internationales mixtes, et non pas des droits susceptibles d’être invoqués au sein de la communauté internationale. Cet auteur dit que de tels droits sont garantis par le droit des gens (85); mais en réalité, ils ne sont garantis que par le droit particulier dont nous parlons : ce que le droit des gens garantit, c’est le droit des Etats de voir fonctionner l'organisme, droit auquel les Etats peuvent du reste renoncer.

Or, il est absolument contraire aux principes du droit international public que des personnes juridiques de cet ordre aient des droits à la merci d’autres personnes. Aussi, pouvons-nous affirmer que, dans son état actuel, « le droit des gens ne reconnaît pas la personnalité internationale des individus » (86). Ce que certains juristes du droit international, comme M. Karl Strupp (87), appellent des « droitsreflets » de l’individu, ce sont tout au plus des droits de l'individu dans un autre ordre que le droit international public. C’est au fond ce qu’exprime le Pr Verdross lorsqu'il dit : « Dans ce cas, il est vrai, tous les droits et obli-

(84) G. TénékinËs, L’individu dans l'ordre juridique international, thèse, Paris, 1933, pp. 163 et suiv. É

(85) G. Ténékinès, op. cit., n° 88, p. 213.

(86) S. Tac, La souveraineté et ladite de l'Etat, 1930, p. 20.

(87) K. Srrurr, Eléments du Droit international public interet européen et américain, 1927, p. 23.

SOCIÉTÉS À BASE INDIVIDUELÈE OÙ MIXTE gel

gations de ces individus découlent directement d’une source non étatique, créée par un organe international. Mais ils restent tout de même des sujets passifs de ce droit interne créé par un organe international, étant donné qu'ils ne participent nullement à la formation des règles s'imposant à eux (88). »

En résumé, les organismes internationaux membres de la communauté internationale ne sont jamais des sociétés mixtes, mais toujours uniquement des sociétés à base étatique ; les sociétés mixtes qui peuvent se développer sous leur égide sont soumises non au droit international public, mais à un droit interne de ces organismes.

(88) A. Veroross, Règles générales du droit international de la paix, R. C. A. D. I., 1929-V, p. 349.

Conclusion.

163. — «La musique moderne peut avoir un grand charme pour les chercheurs d’impressions inédites. Les explications modernes d'institutions traditionnelles n'ont pas le même mérite.» Cette boutade du doyen Berthélemy, par laquelle il veut justifier sa Défense de quelques vieux principes (1), pourrait servir d’excuse au classicisme (2) de la plupart des résultats auxquels nous sommes arrivé dans le cours de ce travail.

Qu'est-ce que la communauté internationale ? C'est, avons-nous voulu montrer, la société globale à base étatique. C'était, disait-on, la société des Etats (3). Nous avons seulement voulu préciser par notre formule moins concise que les Etats unitaires ou fédéraux ne sont pas les seuls membres juridiques de la communauté considérée, et que celle-ci comprend en outre des sociétés d'Etats : confédérations et établissements publics internationaux.

Tel est le centre de notre thèse, non posé «a priori mais déterminé après coup. Elle s'appuie sur des résultats intermédiaires qui rejoignent aussi, pour la plupart, la tradition des théories classiques du droit international ou du droit en général : admission de la personnalité morale, souveraineté

(1) Dans Mél. H., p. 812.

(2) Nous entendons par théories classiques ou traditionnelles, non pas celles qui ont été soutenues à une époque déterminée, car de tout temps des opinions juridiques se heurtèrent, mais les théories les plus communément admises dans la période contemporaine par les praticiens et par la doctrine.

(3) V. par exemple : F.DE Manrens, Traité de Droit international, trad. Léo, 1883, t. I, $ 45, p. 266. — Ch. Cazvo, Le droit international théorique et pratique, éd. 1896, t. I, Prem. Part., $ 1, p. 139. — H. Bon- FILS et L FauemLce, Manuel de droit international public, éd. 1912, n° 1, p. 2. :

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politique et juridique de l'Etat, inexistence d’une société juridique humanitaire ayant l'individu pour base.

C'est surtout au sujet de ce dernier point que nous avons désiré réagir contre les tendances individualistes qui paraissaient gagner du terrain dans la doctrine à la veille de l’actuel cataclysme. Sinon en politique, du moins en philosophie, nous sommes individualiste, ardemment ; en droit, ou du moins dans les branches juridiques étudiées à nos Facultés, nous sommes nécessairement étatiste. Non point qu'un Etat soit la source de tout droit ; mais il possède une telle puissante incomparable d’action interne et externe que le droit est naturellement amené à tenir compte, dans la mesure la plus grande, de cet élément considérable lorsqu'il veut régler la conduite des hommes.

Pendant les vingt années de paix qui se sont écoulées avant cette guerre, certains esprits crurent à l'avènement international de l'individu comme maître de ses destinées. Le rêve fut brutalement interrompu lorsque les Etats précipitèrent de nouveau ce même individu dans une guerre d'anéantissement. Ce n'était plus l'individu qui soumettait l'Etat, mais l'Etat qui continuait à diriger l'individu. L'opinion publique ne guidait plus l'Etat, mais l'Etat façonnait son opinion publique, et il passait outre en cas de résistance. Au fur et à mesure que chaque gouvernement

portait plus haut et au grand jour un homme sur le pavois, les autres hommes disparaissaient plus profondément dans l'ombre. En unirréductible paradoxe, l'individualisme gouvernemental écrasait l'individu.

Pour la période de paix qui suivra cette guerre, nous ne

pouvons pas espérer un brusque changement de la réalité internationale. Les Etats qui auront fait la guerre feront la = paix; ils ne se détruiront pas eux-mêmes dans l'édifice nouveau qu'ils auront créé. Il ne faudra pas recommencer à penser que, délivré du cauchemar de la guerre, l'individu aura repris son règne. Ce règne, il ne l’a jamais eu à l’échelle mondiale dans la période contemporaine, et c’est peut-être d’avoir imaginé le contraire qui a rendu si graves les maux dont nous souffrons. Les remèdes préventifs proposés étaient inadéquats à la maladie en germe.

324 CONCEUSION

C'est contre l'affirmation fréquente de la réalité d'un idéal qui nest encore qu'une utopie, que nous nous sommes élevé dans les passages traditionalistes de notre ouvrage ; nous pensons avec le doyen Deryng que « l’étude objective de la réalité internationale, en évitant les illusions inutiles, contribuera certes le mieux à opérer un rapprochement véritable entre les nations (4) ».

164. — Mais cette thèse n’est pas un simple retour vers le classicisme juridique. Nous pensons, en effet, avoir développé sur certaines questions des idées qui sortent de la tradition. Notre souhait est que ces vues personnelles ne paraissent pas d’une trop imprudente originalité.

Pendant longtemps, avant le décret du 20 avril 1895 sur la thèse de doctorat en droit, les candidats à ce grade universitaire joignaient à leurs dissertations une liste de leurs « positions » sur lesquelles ils acceptaïent de discuter. Au cours du présent travail, et pour nous borner aux principales positions que nous croyons neuves, nous avons soutenu en particulier les quatre affirmations suivantes :

A — La personnalité juridique des groupements ne résulte ni de l'existence d'une volonté collective ni de celle d’un intérêt collectif distinct, mais de l'unité d'action dont ils sont les centres. Le droit règle en effet des activités humaines et il peut tenir compte, pour parvenir à ses fins, des unifications déjà réalisées au sein des sociétés organisées notamment par leurs ordres juridiques particuliers. Si les activités ainsi unifiées sont contraires aux buts poursuivis par le droit de la communauté ambiante, le droit de cette communauté remontera à la source même du mal en réglementant ou en interdisant le groupement. Si les activités unifiées peuvent être utiles à l’économie générale de la communauté, celle-ci se servira de l'action du groupement sur ses membres pour parvenir plus aisément à ses fins sociales. Bien entendu, la

(4) A. DerynG, Les méthodes de recherches scientifiques et d'enseignement supérieur dans leur application aux rapports internationaux, mémoire présenté à la XI° session de la Conférence permanente des Hautes Etudes Internationales, tenue à Prague en 1938 (Recueil A. ZiMMERN, L'enseignement universitaire des Relations internationales, 1939). | :

personnalité juridique peut ne pas être reconnue aux groupements si le droit envisagé se désintéresse de leur action. Elle peut, à l'inverse, être fictivement attribuée à des ensembles humains qui ne constituent pas des personnes morales. La réalité ou la fiction qui base la reconnaissance comme personne juridique est une question d'espèce.

B — Un Etat ne fait pas partie de la communauté internationale du seul fait de son existence, mais il suffit qu'il soit reconnu comme membre par une seule collectivité appartenant déjà à la communauté internationale, pour qu'il en fasse désormais partie. Lorsqu'une personne morale réunit en elle les caractéristiques de l'Etat (5), sans être l’objet d’une reconnaissance de la part d’un membre de la communauté internationale, sa capacité de jouissance est nulle au regard du droit international public ; elle n’a point la personnalité juridique dans cet ordre ; elle n’est pas membre de la communauté internationale. Au contraire, si la liaison est faite, par une reconnaissance même unique, entre cet Etat et la communauté internationale, il acquiert une certaine capacité au regard du droit international public, capacité plus ou moins grande suivant le nombre de ses reconnaissants. Il devient personne juridique de ce droit, donc membre de la communauté internationale.

C — Le critère des Etats fédéraux par rapport aux Etats unitaires réside non dans la particularité interne de la participation des collectivités locales à l'élaboration des décisions étatiques, mais dans la particularité à la fois interne et externe de la décentralisation de certaines activités internationales. Sur le plan de la communauté internationale, les organes d’un Etat unitaire sont toujours, constitution-

(5) Condition passée sous silence par M. Guerry lorsqu'il écrit : « La doctrine pouvait-elle dire qu’un Etat devient personne internationale dès qu'il entre en relation avec un seul des Etats étrangers ? C'eût été conférer à n'importe quel Etat le pouvoir de sacrer, à lui seul, personne internationale une collectivité quelconque représentée par un chef. » (Recherches sur la personnalité internationale de l'individu, thèse, Paris, 1923, p. 63.) — Nous avons tenu, pour notre part, à distinguer soigneusement la reconnaissance d’une collectivité comme Etat et la reconnaissance d’un Etat comme personne de la communauté internationale. V. supra, n° 92.

nellement, des agents du pouvoir central, même pour les objets d'intérêt local ; la constitution d’un Etat fédéral prévoit au contraire, dans certains cas, une action internationale des collectivités locales. Cette distinction est la seule qui permette de séparer rigoureusement les collectivités composant les Etats fédéraux des collectivités locales organisées qui sont en même temps circonscriptions électorales des Etats unitaires : chez la plupart des Etats, on ne sait si les délégués élus à l’une des Chambres du Parlement représentent les circonscriptions qui les ont choisis ou le pays tout entier.

D — La situation internationale de la Papauté peut s’expliquer en dehors de toute appartenance juridique à la communauté internationale. Cette affirmation ne nous est point personnelle (6), mais nous précisons notamment qu’un nonce peut être un diplomate sans que pour cela sa situation soit régie par le droit international public, et sans cesser d'avoir le rôle interne de conseiller technique, religieux ou moral, du gouvernement auprès duquel il est accrédité. Il ne faut pas dire, en effet, que lorsqu'on se trouve en présence d’immunités diplomatiques c'est que l’on rencontre une situation de droit international public ; on peut seulement affirmer que cet ordre juridique prévoit dans certains cas des immunités parce qu’on se trouve alors en matière diplomatique.

Telles sont les quatre propositions qui nous vaudront peutêtre les plus graves critiques parce qu'elles n’ont derrière elles aucun passé, parce que leur auteur n’a pour lui aucun soutien doctrinal. Mais elles ne lui sont en rien moins chères. Aussi est-ce avec les ressources, quelquefois vaines mais toujours encourageantes, fournies par la conviction à la raison, que nous affronterons de bonne grâce les arguments qu'on voudra bien nous objecter, tant sur les opinions personnelles que nous avons cru devoir formuler, que sur les théories traditionnelles que nous avons voulu faire revivre.

(6) V. par ex. en ce sens’ A. S. De BusramanTE, Droit international public, trad. Goulé, 1934, t. I, n° 148, p. 137. ;

N. B.-- Au cours de notre travail, nous avons été amené à nous occuper de nombreuses questions du droit interna-

- tional public et même du droit en général. Nous ne sau-

rions citer dans la liste qui suit tous les livres qu'il pourrait être utile de consulter pour approfondir chacun de ces points : en ces matières nous renvoyons à la Bibliographie générale des sciences juridiques, politiques, économiques et sociales de A. GRANDIN et à ses quatorze suppléments (éd. Sirey). Ici, l’on trouvera seulement indiqués les ouvrages que nous avons personnellement consultés, en raison soit

de leur importance notoire, soit de la commodité de leur

consultation. Nous tenons, toutefois, à mentionner une étude que les circonstances ne nous ont pas permis de nous

procurer mais qui est susceptible de présenter un intérêt assez grand pour le sujet que nous avons traité : PApaLI- GOURAS (Panayis), Théorie de la société internationale, thèse, Genève, 1941 (Zurich, Ed. polygraphiques).