Freycinet, Souvenirs, u, p

2. Sans faire entrer ses fonctions de ministre d'Ktat pendant la guerre.

3. En Angleterre, c'est une tradition presque constante que le Foreign Secretary est un lord ; la tradition a été interrompue

particulièrement puissant; et, jusqu'à un certain points il tient entre ses mains les destinées de la France.

Il est une limitation à son espèce d^autocratie qui devrait résulter du fonctionnement normal du régime parlementaire. Le ministère des Alîaires étrangères devrait toujours faire sa diplomatie d'accord avec celui de ses collègues qui est considéré comme principalement responsable de l'ensemble des affaires : le président-du Conseil des ministres, le Premier. 11 serait par conséquent souhaitable que, tout au moins en temps^ normal, la présidence du Conseil ne soit pas cumulée avec le portefeuille des Affaires étrangères.

Mais ce n'est pas seulement une pensée de contrôle qui nous inspire ce désir. Le Premier, en effet, a une fonction spéciale à remplir ; il doit veiller à ce que la politique du ministère des Affaires étrangères s'appuie sur une politique intérieure, navale et militaire correspondante. M. Delcassé, ministre des Affaires étrangères avec M. Waldeck-Rousseau (1899-1902), conserva son portefeuille avec M. Combes (1902-1905). Il continua à poursuivre une politique étrangère de rétablissement de l'équilibre européen contre l'hégémonie allemande et d'extension de notre empire colonial, notamment dans le nord de l'Afrique. On lui a très vivement reproché d'avoir poursuivi cette politique, bonne en elle-même, sans se préoccuper de savoir si elle était servie par l'administration de ses collègues de la Guerre le général André) et de la Marine (M. Pelletan). On sait l'humiliation qui s'en est suivie : la révocation de M. Delcassé par Guillaume II, empereur allemand. Ce fut là un incident pénible, mais qui ralentit à peine la réalisation du plan arrêté, puisque, peu après, notre diplomatie triomphait à Algésiras. Je suis loin de prétendre que le ministre des Affaires étrangères doive se précipiter en avant, dans le chemin qu'il s'est tracé, avec

pour sir Edward Grcy, mais reprise avec lui, puisque au mois de juillet 1916 il a été élevé à la pairie. Cette situation aggrava les difficultés de contrôle de la Chambre des communes, puisqu'en principe les ministres anglais n'ont entrée que dans la- Chambre dont ils sont membres.

des œillères sur ce que font ses collègues. Un de ses devoirs les plus essentiels comme diplomate est d'asseoir sa spéculation sur une suffisante encaisse militaire et maritime. Il n'en reste pas moins certain que la coordination entre les divers départements ministériels est la mission propre et particulière du président du Conseil. Or M. Combes se désintéressait de la politique étrangère ^ Il se laissait absorber par la crise intérieure. Dès lors, le ministre des Affaires étrangères se trouvait à peu près affranchi de tout contrôle. Ce n'est pas la seule fois que la France a manqué d'un véritable « Premier ».

I 5. — Les ageïsts du miîjistère DES Affaires étrangères.

Les grandes lignes de l'organisation générale du ministère des Affaires étrangères sont sensiblement les mêmes dans tous les pays. Cette organisation suppose une administration centrale, des agents à l'extérieur.

C'est d'abord l'administration du ministère. Elle comprend, comme dans tous les autres, des bureaux, sous la direction de chefs éminents. L'organisation en a été souvent modifiée, peut-être trop souvent, au cours de ces dernières années ^.

1. Pendant la guerre russo-japonaise, il fit cependant à un journaliste des déclarations qu'un diplomate russe caractérisait ainsi : « Il est désagréable, alors que nous ne vous demandons rien, d'entendre votre premier ministre crier sur les toits que vous ne voulez rien nous donner » (Tardieu, France et Alliances, p. 25).

1 Décrets 16 et 17 janvier 1907, 29 avril 1907, 13 août et 18 décembre 1910, 2 septembre 1911, 29 janvier 1912, 22 décembre 1913, 31 mars 1915, etc. Sur ces modifications, l'interpellation de M. Bouge, 20 novembre 1911 ; le discours de M. Paul Deschanel, 30 novembre 1911 ; le rapport de M. Louis Marin, 22 septembre 1913, etc. Baron Guillaume, Organisation des ministères des Affaires étrangères dans un certain nombre de pays, Bruxelles, 1910 ; Escott, History of t/ie Britisli diplomacy, 1908 ; The War and Democracy, Londres, 1915, excellent petit livre de vulgarisation, par Selon Watson et autres; René Millet, le Ministère des Affaires étrangères, dans Revue liebdomadaire.

Parmi les chefs de l'administration centrale, le plus important sans doute est le directeur des affaires politiques : il doit connaître tout le personnel extérieur, suivre de près toutes les négociations, être pour le ministre un répertoire vivant en même temps qu'un conseiller plein de tact; c'est lui qui est Tinstrument immédiat et souvent anonyme de la tradition, de la continuité et de Tunité de la diplomatie. Il doit être le bras droit du ministre. On ne peut pas être surpris qu'une charge aussi lourde ait été écrasante pour certaines épaules, ou tout au moins qu'elle n'ait pas été exercée sans quelques défaillances par les hommes les plus éminents ^ Aujourd'hui, il y a un autre personnage qui double la direction des affaires politiques dans cette mission générale d'unification, de coordination et d'assistance générale au ministre : c'est le « secrétaire général », fonction qui est remplie par- M. Cambon, ancien ambassadeur à Berlin, et dont la création s'explique par ce fait que M. Briand, absorbé par les devoirs écrasants de la présidence du Conseil, ne peut pas consacrer tous les soins nécessaires à la gestion du ministère des Affaires étrangères dont il est titulaire, et qu'il a besoin d'être tout particulièrement assisté dans cette partie de sa tâche.

C'est dans l'administration centrale que Ton trouve les dignes successeurs de ces agents qui ont été les instruments précieux et le plus souvent anonymes de l'ancienne diplomatie royale, et que l'on appelait les « commis », dénomination supprimée par Talleyrand, qui lui substitua des titres modernes. Sous l'ancienne monarchie, il y avait une séparation très tranchée dans

11 mars 1911. On trouvera un exposé très clair de celle organisalion dans le rapport remarquable de M. Louis Marin, 22 décembre 1913, n» 3318, p. 7.

1. V. la chronique de M. Recouly, dans Revue polilique et parlementaire, décembre 1911. M. Cruppi étant ministre des Affaires étran{?ères avait protesté contre l'occupation par l'Espagne de certaines parties du Maroc : Larache, El Ksar. Devant la Commission sénatoriale, son successeur,M. de Selves, assisté du directeur des affaires politiques, déclara qu'il n'y a pas eu de protestation ; ce n'est que peu après et trop lard que les souvenirs se sont précisés.

Joseph-Bartuélemy. 11

le personnel des Affaires étrangères : les grands postes diplomatiques n'étaient pas confiés à des personnages de la carrière, mais à des personnages jouissant d'une situation élevée dans la société ou dans le monde politique : représentants de la noblesse, soldats illustres, membres marquants des grands conseils royaux désignés avant tout par l'éclat de leur nom ou Tautonié de leur situation personnelle. Ces hauts personnages étaient assistés par un personnel d'un ordre tout différent : les secrétaires ou commis. C'étaient ceux-là qui formaient la carrière ; ils étaient appliqués dès leur jeunesse à l'étude des questions diplomatiques, qui était même souvent une tradition de famille.

Ainsi, au dix-huitième siècle, le poste de premier commis est occupé successivement par les deux frères Ledran, et à la fin par Gérard de Rayneval, le père, puis le fils. Ces commis pouvaient arriver à des situations honorables et suffisamment rémunérées; l'un d'eux, Tercier, fit partie de l'Académie des Inscriptions ; un autre, l'abbé de La Ville, de l'Académie française. Mais il ne leur était pas permis d'aspirer au premier rang^ Cette division du personnel en deux couches s'expliquait par la constitution aristocratique de rMiciennj& société, non pas qu'au point de vue intérieur l'accès de hauts emplois fût difficile pour les individus qui n'étaient pas nés, mais surtout parce que, au point de vue extérieur, on voulait qu« ceux qui avaient l'honneur de représenter la personne du roi puissent traiter au moins d'égal à égal avec les ambassadeurs des autres puissances et avec l'élite du pays dans lequel Uâ étaientenvoyés. Cette séparation devait disparaître dans une société démocratique. Mais on a voulu y voir encore une saine application de la division du travail : les commis étaient particulièrement aptes à étudier les affaires ; les grands personnages, avec moins de connaissances

1. Duc de Broglie, le Ministère des Affaires étrangères avant et après la Révolution, dans Histoire et Diplomatie, p. 97 ; Armand Baschel, Histoire du dépôt des Affaires étrangères ; Masson, le Déparlement des Affaires étrangères pendant la Révolution.

peut-être des traditions et des textes des traités, privés de la préparation laborieuse nécessaire pour comprendre les questions, n'ayant pas fait d'apprentissage diplomatique, étaient mieux préparés à faire triompher des solutions. Cette explication n'est certes pas dénuée de fondement; mais il n'en reste pas moins que la constitution aristocratique avait maintenu au second rang des personnages modestes qui auraient mérité d'occuper le premier. Les armées de la Révolution ont trouvé leurs véritables états-majors tout prêts dans les cadres inférieurs de l'armée royale, au-dessous des généraux et des colonels; de même, c'est à d'anciens commis, ramenés à la surface par la tourmente, que la République dut ses premiers succès diplomatiques : ainsi le négociateur de la paix de Bâle (1795), François Barthélémy, s'était préparé à ce rôle par trente ans passés -comme commis au service de la diplomatie royale. Les diplomates improvisés de la Convention, comme Ginguené, à la cour de Sardaigne, n'avaient que médiocrement réussi *. L'avènement de la démocratie a supprimé toutes les cloisons étanches. Les passages sont fréquents de l'administration centrale aux postes du deliors. Mais il est arrivé que tels qui avaient fait d'excellents « commis » n'ont brillé dans les ambassades que d'un éclat secondaire.

Le personnel à l'étranger comprend le service diplomatique et le service consulaire.

Le service diplomatique, qui s'occupe d'une façon générale des questions politiques à l'étranger, comprend des conseillers (titre qui a été supprimé, puis rétabli), des secrétaires et attachés d'ambassade, des interprètes, des drogmans..., sous la direction de hauts fonctionnaires dont chacun réside dans la capitale de l'État auprès duquel il est accrédité. Dans les plus importantes, ces agences prennent le nom d'ambassade et sont placées sous la direction d'un ambassadeur; dans les moins importantes, il y a des légations sous la direction d'un

1. V. la note insérée por Talleyrand au Moniteur de l'an III, p. 1114.

aninislrc. Il y a dix ambassadeurs et une quarantaine de ministres. Ces ambassadeurs et minisires sont les agents directs du ministre des Affaires étrangères pour .toutes les négociations avec les puissances. D'après le vieux protocole établi par le Congrès de Vienne (1816), le titre et le rang d'un agent diplomatique sont déterminés par l'État qui le délègue; et cependant ce titre et ce rang ont une importance internationale. L'ambassadeur a des privilèges sur le simple ministre ou sur le <îhargé d'affaires : accès plus facile auprès du chef de l'État, droit de préséance, etc. Le litre de « doyen du corps diplomatique » n'est confié dans un poste qu'à l'agent le plus ancien du grade le plus élevé : là où il y a un ambassadeur, les simples ministres ne peuvent donc prétendre au décanat, qui comporte dans certains cas des privilèges assez appréciables. Le député Rœnne ayant critiqué au Landtag le titre d'ambassadeur donné aux envoyés prussiens à Londres et à Paris, Bismarck mit en lumière les avantages de cette réforme : Tambassadeur a droit de préséance sur l'envoyé; si l'envoyé vient au jour de l'audience à midi, il peut, au bout de deux heures d'attente, voir passer devant lui un ambasjsadeur introduit aussitôt qu'arrivé *.

En général, deux nations éctiangent des envoyés du même grade; mais ce n'est pas une règle absolue. Il semblerait dans ces conditions qu'une nation devrait toujours assurer à son envoyé les avantages du titre d'ambassadeur; pourquoi en est-il empêché? D'abord, par une raison d'économie : la nation qui envoie un ambassadeur se doit à elle-même de l'entourer d'un certain éclat, de lui donner les moyens d'une large représentalion ; ensuite, par affirmation de désintéressement diplomatique, et enfin, c'est le point qui nous intéresse particulièrement, par affectation de simplicité démocratique. Pour ces deux derniers motifs, la grande République américaine se borna pendant longtemps à envoyer de simples ministres dans les capitales d'Europe. Elle n'a pas tardé à s'apercevoir des inconvénients de cette sim-