Bismarck au Landtag, 3 mars 1868 [Discours, t. I, p

Le secret des négociations est souvent nécessaire pour assurer la paix. Si le gouvernement est sûremeat informé des manœuvres hostilies d'un Etat étrang:er, doit-il en faire Tobjet d'une publication officielle ? Nojai, il' écartera le danger par des négociations prudentes eÈ dont le secret permettra l'apaisement des passions. L'Amérique est arrivée par la politique prudente d« ses présidents à empêcher que des conflits fussent dangereuisement envenimés : ainsi Lincoln a évité la guerre avec l'Angteterre dans TalTaire dm Trent. Dans feiëm des cas, \at discussion sur la place publique et le contrôle démocratique direct des affaires publiques aurait amené pour le pays d'inextricalbles difficultés.

Mais, dans ces conditions, concluons-nous que ks négociations dx)ivent être secrètes ? C'est encore beaueoup dire. Car il est faux de dire que les négociations n'engagent à rien. 11 y a des négociations poussées si loin qu'elles lient moralement le pays. De sorte que si on publie seulement le résultat de longues négociations, si môme, dans les termes de la constitution, le gouvernement demande pour ce résultat une approbation expresse des Chambres^, le Parlement et l'opinion publique se trouvent mis en réalité devant un fait accompli sur lequel il n'y a plus à revenir; de sorte que le pays peut se trouver engage contre sa volonté dans une voie où il ne voulait pas aller, et que l'on n'a que les apparences de la démocratie.

La conclusion la plus nette à laquelle on puisse aboutir, c'est donc que le gouvernement doit publier ses négociations toutes les fois qu'il n'y voit pas d'inconvénients, et aussitôt qu'il lui paraît que cette pu*blicité est compatible avec les intérêts et avec la sûreté de l'État. Nous allons voir bientôt dans queUe forme se fait cette publication.

§ 2. DEUXlK\fR l'KUlODU:.

Mais voilà le traité conclu et nous le supposons publié, conformément aux prescriptions constitution-

tielles; nous pouvons supposer également qu'il est de ceux qui ne peuvent être ratifiés qu'avec l'autorisation des Chambres. — Ou bien des négociations ont échoué ou semblent subir un sérieux point d'arrêt. Bref on se trouve en présence d'un résultat, positif ou négatif. Les négociations qui l'ont précédé doivent-elles être intégralement soumises à l'appréciation du Parlement et de l'opinion? A cette période, les motifs que nous venons d'invoquer pour justifier le secret cessent d'être pertinents. Toutefois, on ne peut pas poser encore en termes absolus la règle de la publicité : la France peut avoir intérêt à garder secrètes certaines concessions qu'elle avait consenties sous la pression des circonstances; d'autre part, une négociation est une conversation : c'est une règle bien établie de la courtoisie internationale qu'un gouvernement ne peut pubHer une pièce sans l'aveu des autres gouvernements intéressés, La tâche serait rendue impossible pour les ambassa- -deurs si leurs moindres paroles, démarches, tentatives, ^conversations étaient intégralement soumises au pUr blic. Je n'oublie pas que cette conclusion favorisera lies tendances de la diplomatie à s'envelopper d'ombre; 1^ mystère dont elle s'entoure n'a pas toujours couvert des conceptions géniales; et derrière le secret de la prétendue raison d'État se sont trop longtemps abrités des intrigues, des calculs mesquins d'ambitions égoïstes, et parfois des médiocrités gonflées démesurément. Il n'y a pas d'institution parfaite. Les problèmes politiques ne comportent jamais une solution sans réserve; ils ne se résolvent que par une balance des avantages et des inconvénients. Si le silence est souvent le refuge des diplomates embarrassés et conscients de leurs fautes, il ne faut pas oublier qu'il est parfois aussi une arme nécessaire au pays \

1. C'est cette opinion qu'exprimait sir Edward Carson, membre de l'opposition à la Chambre des communes, le 7 novembre 1916 : (( Un grand nombre de membres trouvent que la diplomatie britannique a échoué — par exemple dans les Balkans — •ou que la Grande-Bretagne a manqué de fermeté dans la question grecque. Mais veulent-ils que, dès maintenant, toutes les •dépêches qui ont été échangées entre notre pays et la Bulgarie,

Quoique les principes soient en apparence restés les mêmes, quoiqu'on continue à reprocher à la diplomatie ses procédés archaïques, il n'en reste pas moins que les allures de la diplomatie moderne diffèrent singulièrement de l'ancienne. Ce n'est pas la première fois que l'on voit la critique s'accrocher toujours dans les mêmes termes à des institutions quiévoluent. Si la diplomatie, comme on l'a dit, a vécu, pendant des siècles, de silence et de secret, elle s'est trouvée, dans la période moderne, impuissante à se soustraire à la curiosité toujours en éveil, à l'indiscrétion de la presse. En fait, le public n'est pas toujours au courant du détail et du sens exact des négociations; il en est peu cependant sur lesquelles son attention ne soit rapidement attirée par les journaux.

D'ailleurs, le gouve-rnement lui-même contribue à satisfaire cette légitime curiosité. Par des communications qu'il dose à son gré, à des journaux de son choix (le Temps, et le Journal des Déhais semblent jouir en France d'une sorte de privilège de fait comme organes officieux de publication) ou à des agences qu'il favorise, le gouvernement tient le public au courant de ses négociations dans la mesure qu'il estime compatible avec les intérêts généraux du pays et avec son propre prestige.

Un second procédé de publicité gouvernementale consiste dans les communications aux Chambres. Elles prennent des formes diverses. Elles peuvent se faire devant les commissions : ainsi, à propos des affaires marocaines, la commission sénatoriale exigea du ministère un exposé détaillé des négociations qui avaient abouti au traité franco-allemand, un véritable « Livre jaune parlé ». Elles peuvent aussi être faites à Tune

la Roumanie, la Grèce et la Serbie, l'année dernière et l'année précédente, soient mises sous les yeux de la Chambre et du pays, de manière qu'elles puissent être commentées et qu'elles deviennent dans quelques pays la condamnation du gouvernement britannique?... Je n'ai jamais vu, au cours des nombreuses années que j'ai siégé à- la Chambre, la manière dont •ces communications pourraient être faites à la Chambre et au pays, sans faire beaucoup plus de mal que de bien. »

im DEMOCRATIE ET mPLOMATIE

des Chamb'Fes, soit spontarïément, dans une déelaration ministérielte, sort en répo-nse à une interpellation, que cette interpellation émane véritablement de l'initiative parlementaire, ou qu'elle soit une iiiterpetlation de complaisance engagée d'accord avec le gouvernement et pour lui fournir l'occasion de s'expliquer. Il est bien entendu d'ailleurs que le gouvernement reste toujours juge de la question de savoir si l'intérêt de l'État permet de satisfaire l'es curiosités parlementaires, quelque légitimes qu'elles soient. Interpellé par M. Painlevé sur les négociations avec les Alliés au sujet de >a Bulgarie, M. Viviani pouvait répondre : w Ces renseignements m'ont été communiqués pour que je les utilise, non pour que je les publie » (i^ octobre r9i5).

En dehors de l'enceinte parlementaire, le gouveraement pourra informer directement le pays par un des nombreux moyens que Tusage met à sa disposition : discours de ministre ou du chef de TÉtat, toast dans un banquet, paroles prononcées dans une cérémonie ou solennité quelconque.

Les communications par le canal de la presse ou dans des discours présentent toujours un grave inconvénient : elles manquent de la précision que, seule, donne le « document ». Aussi le grand procédé officiel de publicité pour les négociations diplomatiques reste le Livre jaune ^. C'est le second Empire qui a inauguré cette publication officiellede documents diplomatiques. En 1860, elle reçut la couverture de couleur qui lui a donné son nom ; elle devint en principe annuelle; il y avait chaque aiinée un seul Livre jaune, avec pagination continue, quoique les affaires fussent exposées dans des dossiers séparés. En cas de négociations particulièrement graves, on publiait des Livres jaunes supplémentaires. Après la chute de l'Empire, la pubhcation perd son apparence périodique : le gouvernement publie un Livre jaune sur une matière déterminée, sous un titre particulier, quand il le juge à propos. De 187^ a

1. Voir Louis Marin, Rappori à la Chambre, 22 décembre 1913, t. II, p. 50, et 11 juillet 1»11, p. 297.

LE SECRET DANS LA DIPLOAfATIE 185-

1877, années cependant fertiles en négociations délicates, surtout avec la menace allemande de 1875, l'opportunité de pareille publication n'est jamais apparue au gouvernement. En 1877, il donna un livre sur les affaires d'Orient. Depuis cette date, il y a eu de nombreux Livres jaunes ; on leur reproche à juste titre de n'être pas assez nombreux, de porter de préférence sur des questions secondaires de technique internationale, rarement sur les grandes affaires politiques, de contenir un nombre insuffisant de documents, de telle sorte que. souvent, pour connaître les négociations françaises, on est obligé ^de consulter les parliamentary papers d'Angleterre. Ainsi, depuis le mois de novembre 1910, pendant tout le cours de Tannée 1911 et les premiers mois de 1912, pendant vingt mois environ, aucun Livre jaune n'a paru : on traversait cependant une période d'activité diplomatique particulièrement intense, oti se trouvèrent soulevés les plus graves problèmes politiques, et notamment celui de la conservalion de la paix. A la veille de la guerre, l'habitude semblait tendre à s'établir de ne publier des Livres jaunes que sur les réclamations du Parlement*. C'est là une méthode évidemment très critiquable qui doit disparaître grâce à la bonne volonté gouvernementale et à l'énergie du Parlement. Certains pays étrangers peuvent à ce point de vne servir de modèles ou tout au moins fournir des suggestions : le Foreign Office a l'habitude de publier des notes sur les grandes négociations diplomatiques; le ministre des Affaires étrangères de Norvège relate dans une feuille mensuelle les principaux événements en cours. Serait-ce trop exiger de la diplomatie démocratique que de lui demander d'en revenir au principe posé par le second Empire d'un Livre jaune annuel? On a signalé souvent les dangers du défaut d'esprit public en matière de politique étran-

1. 5 décembre 1911 : vote par la Chambre d'une résolution proposée par M. Damour réclamant la publication d'un Livre jaune sur l'accord franco-allemand ; promesse de M. de Selves ; 15 mars 1912 : nouvelles réclamations ;de M. Jaurès; 15 mars : promesse de M. Poincaré : le Livre jaune est à l'Imprimerie nationale. Il ne parait que vers la fin de 1912.

gère : le gouvernement n'en est-il pas partiellement responsable par son défaut d'inilialive, sa paresse, ses hésilalions et sa crainte des précisions, son désir d'échapper au contrôle démocratique ? Mais le poids le plus lourd de cette responsabilité pèse évidemment sur la Chambre, qui n'a pas demandé à être éclairée avec l'énergie et la persévérance nécessaires : « L'histoire la regarde, s'écriait M. Albert de Mun, celle de demain, cachée dans l'obscurité du présent; celle d'hier, debout dans le deuil du passé : et celle-là vous crie avec des mots terribles de quelles responsabilités se chargent les assemblées quand, aux heures critiques, au lieu d'exiger toute la vérité, elles obéissent aux sommations d'un pouvoir aveugle. »

§ 3. — Le secret des archives.

Les négociations sont terminées; les problèmes auxquels elles se rapportaient ont quitté depuis plusieurs années le premier plan de l'actualité. Est-ce qu'enfin les archives du ministère des Affaires étrangères vont être ouvertes à la curiosité légitime des historiens et du public? Les règlements sur ce point prennent des précautionsrigoureuses contre les révélations prématurées. Le décret du 6 avril i88o, pris sur l'initiative de M. de Freycinet, s'est borné à entr'ouvrir ces dépôts extraordinairement riches: jusqu'en 1791, c'est la zone franche, les documen^ts peuvent être librement publiés; de 1791 à i8i/|, c'était la zone réservée, les historiens ne pouvaient prendre de copie qu'avec l'approbation de la direction des archives; à partir de 1814, c'était la zone complètement interdite. Le règlement général du 6 avril 1880 a été modifié par un arrêté du 2 juin 1909, qui prolonge la période autorisée des recheiches jusqu'au 23 février i8-^|8 pour les fonds de la Correspondance politique et des Mémoires et documents et ouvre l'accès de la Correspondance consulaire jusqu'au i4 septembre 1791. Il est probable que ces barrières seront encore élargies, car la lave diplomatique se

refroidit très rapidement. Les principes démocratiques supposent le libre examen, une certaine foi en un minimum de raison publique; or la création de dossiers secrets et ultra-secrets de l'histoire est contraire à cette doctrine, puisque, en définitive, elle équivaut à un refus de communication au souverain des affaires qui le concernent. Une démocratie a le droit de connaître ses propres archives. L'histoire est le tribunal de la conscience nationale devant lequel sont appelés à comparaître les gouvernements; elle est aussi le guide de la raison politique; elle enseigne, par l'exemple du passé, à organiser le présent et à préparer l'avenir.

Au secret des négociations, il faut rattacher les fonds secrets, mis à la disposition du ministère des Affaires étrangères, sous le contrôle du Président de la République. Ces fonds sont destinés, notamment par des subventions à la presse étrangère, à seconder l'action gouvernementale. L'histoire pourra peut-être donner un jour quelques précisions sur le rôle joué par les fonds secrets dans la politique orientale de l'Allemagne. Le plus grand reproche que Ton puisse adresser aux fonds secrets votés par le Parlement français, c'est leur insuffisance : i million en temps de paix, 25 millions depuis la guerre. L'emploi de ces fonds échappe à la règle de la publicité de la comptabilité : avec une périodicité analogue à celle qui s'est manifestée pour la suppression des sous-préfets, le Parlement entend des propositions tendant à organiser le contrôle parlementaire des fonds secrets, qui, dès lors, cesseraient de mériter cette qualification. 11 n'y aurait peut-être pas grand inconvénient à un contrôle parlementaire restreint exercé, par exemple, par une délégation de trois membres nommés par la commission du budget ^ Il n'y aurait pas

1. Le 22 septembre r.)l(), M. Jean Bon, socialiste, appuyé par vingt et un de ses collègues adversaires du gouvernement, et empruntés à tous les partis, déposa une proposition tendant à faire contrôler par tous les ministres l'emploi des fonds secrets par le ministre des AITaires étrangères. La proposition a été rejetée à mains levées. L'emploi des fonds secrets, tant à lin-

non plus un notable avantage : les fonds secrets ne sont qu'une goutte d'eau dans la marée montante de l'océan budgétaire : on peut bien, sur ce point minuscule, faire confiance au ministre et au Président de la République. Aussi bien, les propositions de suppression, ou, ce qai revient au même, de contrôle des fonds secret», sontelles inspirées par l'idée de tenter une manœuvre politique plus souvent que par une sincère préoccupation des principes démocratiques.

Le gouvernement peut donc engager des pourparlers, prendre des initiatives, tenter des démarches, non seulement en toute liberté, mais même sans que le pays le sache. Peut-il dans les mêmes conditions contracter des engagements qui lient définitivement le pays? C'est le problème des traités secrets.