DÉFINITION* DU TRAITÉ SECRET

Il s'agit d'abord de bien définir le « traité secret »» car ce terme s'applique dans la pratique à des actes trè& différents.

1. Temps, 4 février 1915, 4 novembre 1916, et à la séance de ]»- Chambre des députés du 4 juin 1917, des représentants du parti socialiste ont de nouveau institué le procès de la diplomatie secrète, et M. Ribot, président du conseil, ministre des Affaires étrangères, a déclaré : « Il ne peut pas y avoir de diplomatie secrète. « — Cf. Maxime Leroy, la Société des Nations, 1917.

a) Traité secret régulièrement conclu. — Dans ses éléments les plus simples, un traité secret est un traité régulièrement conclu par les autorités compétentes et qui n'est pas publié. Celte définition, on va le voir, n'est pas pure lapalissade. En dehors des exceptions limitativement énumérées par le texte constitutionnel (art. 8, loi 16 juillet 1875), le Président de la République négocie et ratifie seul tous les traités. Cette disposition doit être évidemment complétée par celle de rarticle 3 de la loi du 25 février 1875 : u Chacun des actes du Président de la république doit être contresigné par un ministre. » Un traité est donc valable en principe par la. signature du Président de la République et le contreseing du ministre des Affaires étrangères; la constitution en ordonne la publication, mais en laissant au gouvernement toute liberté pour la date où elle aura lieu. Un traité régulieripeuipar conséquent rester secret pendant un temps indéfini.

Un traité dont la validité est soumise à l'approbation préalable des Chambres ne peut donc pas être régulièrement un traité secret. En Angleterre, où le gouvernement est théoriquement compétent pour conclure seul tous les traités, on confond assez fréquemment les propositions tendant à étendre le contrôle parlementaire sur les traités avec celles qui demandent la suppression de la diplomatie secrète.

b) Traités non seulement secrets, mais irréguliers. — Mais il faut savoir que, dans la langue poHtique courante, on qualifie de traités secrets des traités qui, en outre de leur défaut de publication, présentent quelque irrégularité constitutionnelle.

a) Traité secret conclu par les autorités aptes à représenter la nation à l'extérieur, mais sans les formalités exigées par le droit public interne. — Voilà par exemple un traité qui, pour sa validité, doit être soumis à Tapprobation préalable du Parlement; à raison des circonstances le gouvernement croit devoir garder le secret sur ce traité. Il ne peut donc obtenir l'approbation parlementaire. Le traité sera secret et irrégulicr. Il arrivera sans doute un moment où il devra être publié et approuvé ;

[OCRATIE ET DIPIjOMATIE

mais le chef de rEtat le signe aussilôt, en se portant J'ort, soil expressément, soit tacitement, qu'il ne rencontrera pas postérieurement d'opposition au point <de vue interne.

Il arrivera, rarement d'ailkurs, que le chef d'un État contitutionnel se mette directement en conflit avec ia constitution : c'est cependant ce qu'avait fait Je roi Carol de Roumanie en signant les traités de i883 et de 1888 qui unissaient la Roumanie à la Triple-Alliance; ces traités, complétés par une convention militaire, avaient été périodiquement renouvelés; ils avaient été contresignés chaque fois par le président du Conseil ^; mais ils n'avaient pas été, ainsi que l'exigeait la consâilution, ratifiés par les Chambres. L'existence n'en a été pour la première fois mentionnée dans un acte officiel que dans la déclaration de guerre de la Roumanie à l'Autriche (27 août 1916). Ce n'est cependant ni à raison de leur irrégularité, ni à raison de leur secret, que le Conseil de la Couronne s'est opposé à leur exécution, à l'unanimité moins la voix de M. Carp, ancien président du Conseil signataire, lorsque le roi les exhiba au mois d'août 1914? pour en demander l'exécution : c'est pour le motif que, par ces traités, la Roumanie avait adhéré à la Triple-Alliance, qui n'existait plus par la sécession de l'Italie; c'est aussi parce que ces ententes avaient des intentions exclusivement défensives, et que, dans ces conditions, la Roumanie n'avait pas à se faire la complice des agressions criminelles des empires du Centre.

Le plus souvent, la violation constitutionnelle dont se compliquera le secret ne sera pas aussi directe que dans cette hypothèse : les représentants des deux États en présence émettront des déclarations ou bien se borneront à arrêter dans un instrument diplomatique quelconque, auquel ils appliqueront une qualification quelconque, « convention, protocole, entente », les lignes

1. Les autres membres du Cabinet continuant d'ailleurs aies ignorer complètement, ainsi qu'en a témoigné M. Dissesco dans son discours au Sénat du 13 décembre 1914, dans le journal la Roumanie, 17 (30) décembre 1914.

directrices de la politique qui sera désormais suivie. Ainsi, rentente franco-anglaise de 1878 relative à la Tunisie résulte seulement d'un échange de lettres entre lord Salisbury et M. Waddington.

8) Traités secrets conclus dans des conditions irrégulières par des personnages qui servent d'instruments de la politique étrangère, mais sans avoir qualité pour obliger le pays. — Nous avons supposé jusqu'ici que l'accord international est conclu par les autorités qualifiées pour le négocier, parles seules autorités que connaissent juridiquement les puissances étrangères : il y a eu, en somme, irrégularité de droit constitutionnel plus qiie de droit international. Mais il y a des cas où le secret se complique d'une irrégularité de droit international, c'està-dire que le traité n'a pas été conclu par les autorités chargées de représenter la nation à l'égard de l'étranger.

C'est ce qui se produit d'abord pour les ententes conclues directement entre chefs d'État seuls, alors que ces chefs d'État ne peuvent accomplir aucun acte sans l'assistance et le contreseing d'un ministre. Il paraît très vraisemblable que le roi Constantin de Grèce a, en dehors de ses ministres et de ses agents diplomatiques normaux, sinon conclu des ententes, du moins noué des négociations secrètes avec l'empereur allemand.

A l'inverse, on rencontre souvent des instruments diplomatiques qui portent la seule signature des ministres des Atïaires étrangères : ce sont des conventions, des ententes, des déclarations. Ainsi l'accord de 1909 avec l'Allemagne se complétait d'une partie secrète, sous la ^orme d'une lettre explicative, qui était d'ailleurs aussi claire que le traité public était obscur. Sans vouloir examiner ici la régularité de procédés de cette nature, nous pouvons toutefois affirmer qu'ils n'ont pas été prévus par notre constitution.

y) Combinaisons occultes par des personnalités inconi' pétentes, en dehors des voies régulières. — Au dernier degré de l'irrégularité dans la diplomatie secrète, il faut enfin placer les ce négociations occultes », les « affaires » engagées, en dehors des voies régulières, par des personnalités incompétentes, mais cependant assez

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haut placées dans rÉiat pour avoir l'apparence de pouvoir l'engager. Je ne fais pas allusion aux conférences entre parlementaires de pays étrangers, ces manifestations ayant pour objet avant tout de préparer l'opinion. Il s'agit d'ententes amorcées ou conclues par des membres isolés du gouvernement, en dehoi-s du chef de l'État, du ministre des Affaires étrangères, du Conseil des ministres et des agents diplomatiques. C'est par les incidents pénibles du mois de janvier 1912 que le public a été informé de la possibilité d' « affaires » de ce genre. Les faits semblent avoir été singulièrement grossis par la passion politique. En voici l'essentiel. Il y aurait^eu deux séries de négociations occultes; la première pendant le printemps, la seconde pendant l'été de 1911. Celles du printemps ont été conduites par M. Caillaux, ministre des Finances, et par M. Messimy, ministre des Colonies, en dehors du président du Conseil, M. Monis, et duministredea Affaires étrangères, M. Cruppi. Ces deux ministres auraient engagé des pourparlers avec l'Allemagne au sujet de compensations,économiquesà accorder à cette puissance dans le Congo français. Le courtier de cette négociation officieuse était M. Fondère, ancien administrateur colonial, et devenu directeur d'une compagnie commerciale au Congo; ce personnage s'était abouché avec le baron de Lancken, premier secrétaire de l'ambassade allemande à Paris, et M. Semmler, député allemand et colonial notoire. Ce dernier aurait été concessionnaire du chemin de fer Cameroun-Congo. Extérieurement, il s'agissait donc de faire desservir le Congo français par un chemin de fer allemand.

Mais les adversaires du gouvernement affirmaient que, sous couvert d'une concession de chemin de fer, il s'agissait de livrer aux Allemands, comme zone d'influence, économique d'abord, politique ensuite, les bassins de la Sangha, du Chari et de l'Oubanghi, en un mot toute l'Afrique équatoriale française. Les adversaires des ministres affirmaient également que ces négociations avaient été conduites à l'insu du Président de la République, du président du Conseil, du ministre

des Affaires étrangères ; mais c'est là un point qui reste douteux; d'après d'autres \ le Conseil des ministres aurait été saisi de la question. Dans tous les cas, il ne paraît pas s'en être beaucoup intéressé.

J'ai voulu donner un exemple de ce qu'est une combinaison occulte, par opposition à un véritable traité secret : je fais toutes réserves sur la réalité historique de cet exemple.

Au cours de l'été de 1911, les négociations occultes continuent, mais le négociateur a changé de caractère : M. oaillaux est devenu président du Conseil. A l'insu du ministre des Affaires étrangères, du Président de la République et de notre ambassadeur à Berlin, le chef du gouvernement aurait encore négocié avec l'Allemagne, cette fois-ci sur l'ensemble de la politique mondiale. En sorte que les représentants officiels se trouvaient. discrédités et dépourvus d'autorité, l'Allemagne étant secrètement, mais sûrement, prévenue que la France ferait des concessions beaucoup plus larges qu'elle ne le proclamait officiellement. Peut-être encore ici a-t-on quelque peu grossi les faits. Certes, les financiers ont une conception un peu spéciale des procédés à employer dans la gestion de. la politique étrangère d'un grand pays. Mais il n'était pas impossible, comme l'affirmait le Temps âaas son plaidoyer du i3 janvier 1912, de trouver des précédents à des démarches de ce genre : en 1905, un journaliste apprend à M. Rouvier que le délégué allemand à la conférence d'Algésiras, M. de Rosen, a confessé qu'il n'avait pas reçu l'ordre de son gouvernement de maintenir jusqu'au bout toutes ses exigences : grâce à cette information, le président du Conseil français n'hésite plus à s'engager à fond et emporte un accord favorable à la France; en 1908, M. Clemenceau prie certaines personnes allant à Berlin de lui donner des informations personnelles; M. de Selves cherche à être renseigné sur les dispositions personnelles de l'ambassadeur d'Allemagne. Peut-être les démarches de l'été de 1911 '