Temps, 13 janvier

étaient-elles de cette nature, mais elles devaient certainement être plus importantes, puisque, après le triste coup de théâtre du 9 janvier 1912, devant la commission sénatoriale des Affaires étrangères, après un démenti public infligé à son président du Conseil, M. de Selves envoya une démission ainsi motivée : « Je ne saurais assumer plus longtemps la responsabilité d'une politique extérieure à laquelle font défaut Funité de vues et Tunité d'action solidaire. »

Je ne voudrais pas, en rappelant ces incidents, paraître tomber dans le travers qui fut celui de la majorité du fnonde politique d'alors et les considérer comme les faits les plus remarquables de cette époque. Non, l'événement capital, c'est que, par le traité du 4 no« vembre 191 1, grâce à la cession congolaise, l'Allemagne fut mise hors du Maroc. Les négociations occultes, les différends entre M. de Selves et M. Caillaux ne furent que des épisodes accessoires ^ Je les ai rappelés seulement pour donner une idée de ce qu'est une combinaison occulte. On voit que ce système, que l'on englobe souvent sous la dénomination générale de <( diplomatie secrète », est cependant différent du traité secret proprement dit. Le traité secret est ignoré du public, mais il a été étudié par le gouvernement, et il est conclu parles per.sonnages qualifiés et responsables. La combinaison occulte, conduite au contraire dans l'ombre par des personnes non qualifiées et qui, sous prétexte de compléter l'action officielle, vont souvent la contrecarrer, donne, lorsqu'elle est découverte, une impression de désordre et de désorganisation.

Un juriste professionnel, habitué aux méthodes et aux modes de raisonnement du droit privé, dirait sans

1. La cession congolaise a été extrêmement pénible à l'amourpropre national. Si nous avions été plus forts, nous aurions évidemment été plus libres, et c'est sans compensation que nous aurions mis l'Allemagne hors du Maroc. La Chambre a considéré que, vu les circonstances, l'accord était le moins mauvais possible et l'a approuvé sans difficulté ; la Commission sénatoriale prétendit en ouli'* savoir comment il avait été obtenu.

doute que, en dehors du traité secret régulièrement conclu par le gouvernement sous sa responsabilité, toutes les autres catégories que nous venons d'énumérer sont frappées d'une nullité radicale pour incompétence ou vice de forme. Et sans doute, c'est la vérité juridique; mais la réalité politique et pratique est souvent différente. Les personnages qui ont conclu un accord irrégulier peuvent se considérer comme liés en dépit de cette irrégularité; les autres autorités peuvent considérer également le pays comme lié ; et enfin, la puissance avec qui a été conclu l'accord en exigera l'exécution, si elle y a intérêt; et alors, le problème deviendra une question de force.

En quoi consiste le secret du traité? En ceci, que le texte n'a pas été publié par une des voies officielles: en France, communication aux Chambres pour approbation, insertion au Journal officiel ou dans un Livre jaune. Mais, dans le plus grand nombre des cas, l'existence elle-même du traité et ses lignes générales seront portées à la connaissance du public par un des nombreux moyens que nous avons signalés à propos des négociations. Ainsi, le traité d'alliance franco-russe est un traité secret, il est même secret encore aujourd'hui, après avoir produit ses effets ; mais l'existence s'en manifesta, le 25 juillet 1891, parla visite, à Cronstadt, de la flotte de l'amiral Gervais; elle fut publiée, presque officiellement, deux mois après, par le discours de M. Ribot à Bapaume, et dans la suite, par les échanges de toasts du président de la République et du tsar, notamment par l'emploi, par les deux chefs d'État, des mots « nations amies et alliées », par les voyages réguliers des chefs d'Etat et des minisires, des visites d'escadres, des inspections par les généralissimes de chaque nation de forces militaires de l'autre, et enfin par le placement en Russie de formidables capitaux français. Le 10 août 1890, le chancelier de Caprivi lui consacrait au Reichstag un discours important. Quoique le contenu en reste secret, on connaît l'existence des trois documents — accord du 22 août 1891, convention mili-

taire de 1892, traité de 1894 — dans lesquels elle s'est confirmée et précisée.

Le monde entier connaissait également le traité d'alliance gréco-serbe, et ce traité est cependant resté secret, en dépit de la publication, par le Temps (i5 août 1916), de ses dispositions principales.

Tous les traités secrets ne se caractérisent d'ailleurs pas par cette relativité du secret; il en est dont l'existence elle-même ne se révèle que par l'exécution; il doit en être qui ne sont jamais connus que par les signataires. En outre du secret absolu ou relatif, on peut distinguer, me semble-t-il, le secret pur et simple et le secret avec piège. Je range dans cette catégorie les clauses secrètes jointes à un traité public. Lorsque le gouvernement publie un traité, en demande l'approbation au Parlement, les Chambres et le Pays sont en droit de supposer que le traité publié se suffit à luimême et est seul à régler la situation. C'est donc (en enlevant à ce mot son sens péjoratif, puisque nous devons présumer que le seul intérêt du pays inspire les actions des gouvernants) une sorte de tromperie que de publier un traite qui forme un ensemble en apparence complet, que d'en demander l'approbation aux Chambres, sans dévoiler que des clauses secrètes en modifient la portée ^

Après avoir ainsi défini les principales manifestations de la diplomatie secrète, nous pouvons essayer d'en rechercher la légitimité.

§2. — Conformité de la diplomatie secrète : r avec LES PRI^CIPES démocratiques; 2° avec la constitution de 1875.

1° La démocratie secrète et les principes démocratiques. — Il y a une doctrine démocratique qui, appliquée aux

1. Quand le Parlement a donné son approbation à la déclaration franco-anglaise du 8 avril 1904, il n'a pas été averti qu'une annexe de ce traité réglait la situation de l'Espagne au Maroc. On lui a donc soumis intentionnellement une vérité partielle.

problèmes constitutionnels, peut se résumer ainsi : le plus possible de pouvoir au peuple lui-même; à défaut, le plus possible de pouvoirs aux représentants élus du peuple; dans tous les cas, le moins de pouvoir possible au pouvoir exécutif, quel que soit son mode de nomination. Il est évident que la diplomatie secrète est directement à l'opposé de cette conception. Non seulement, en effet, le peuple ou ses représentants ne sont pas appelés à consentir au traité, mais ils n'ensont même pas informés I On devine tous les développements qu'il est facile de broder sur ce thème : Quoi ! on dit au peuple qu'il est le maître de ses destinées, et c'est si peu vrai que non seulement il ne les conduit pas, mais les ignore ! Le l^résident de la République assisté d'un ministre peuvent, dans le silence d'un cabinet, eux seuls, engager le sort de quarante millions d'hommes 1 MM. Loubet et Delcassé, c'est Louis XV et Ghoiseul ! M. de Ghoiseul pourrait reprendre son portefeuille : il trouverait les mêmes bureaux, les mêmes mœurs, les mêmes pouvoirs absolus ! Eh ! que dis-je ! ces pouvoirs absolus sont beaucoup plus considérables en fait : car les victimes des guerres déchaînées par la diplomatie secrète de la monarchie, ce n'étaient que quelques reîtrès allemands, quelques mercenaires suisses, ou bien une poignée de pauvres diables racolés sur le. Pont- \euf par les sergents La Fleur et Brindamour. Aujourd'hui, l'armée, c'est la nation. C'est la nation tout entière que la diplomatie secrète enverra au combat, sans que la nation ait pu y consentir, sans qu'elle ait pu le prévoir, sans qu'elle ait pu donner son opinion, sans qu'elle ait été prévenue. La situation a l'air d'être la même que sous Louis XV ; en réalité, elle a empiré. Aune armée nationale doit correspondre une diplomatie nationale; ce n'est que s'ils sont conscients de la cause qu'ils défendent que les citoyens opposeront à l'ennemi le bloc unanime des forces de la nation.

Et à un autre point de vue encore, la situation est plus grave que sous la monarchie : car ceux qui engagent la nation avec des allures monarchiques n'ont, du monarque, ni les devoirs, ni les responsabilités, ni Un-

lérêt continu. Dans la théorie démocratique, le peuple a la libre disposition de ses destinées à l'intérieur; il doit en être également le maître à Textérieur. Le peuple n'est plus la chose d'un homme; il ne doit obéir qu'à la loi qu'il a consentie, soit directement, soit par l'intermédiaire de ses représentants ; donc, il ne doit pas être tenu par un contrat qu'il n'a pas consenti de la même manière, à plus forte raison par un traité qu'il n'a pas connu. Si tes relations internationales peuvent s'établir en dehors de lui, il est dans la dépendance des hommes qui le gouvernent; il devientobjet de pouvoir; il cesse d'être souverain. Car sa souveraineté n'est plus qu'une vaine apparence si un personnage quelconque, quelque haut placé qu'il soit, ou un groupe minuscule de personnages peut prendre en son nom des engagements qu'il ignore et qui mettent en jeu sa vie, ses biens, son honneur, la paix. Le peuple ne doit pas pouvoir être conduit là où il ne veut pas aller. Par son argent, en impôts, par son sang, à la guerre, c'est le peuple qui subit tous les .contrecoups de la politique étrangère. Qui a la responsabilité doit avoir l'autorité ; c'est la volonté du peuple qui doit triompher, et il n'y a personne placé au-dessus de lui pour juger si cette volonté est bonne ou mauvaise. Il suffit qu'elle soit pour s'imposer. Par conséquent, une volonté qui est étrangère à la volonté du peuple, même par la connaissance, est une volonté illégitime.

Tels sont les principes que nous avons entendu proclamer avec vigueur; tour à tour par des publicistes d'extrême droite et par des publicistes d'extrême gauche^, ce qui n'est pas pour nous surprendre : il n'y a pas de plus rigoureux logiciens que les opposants; il n'y a pas de plus grands théoriciens que les gens qui ont un intérêt de parti à défendre ou une défaite politique à venger \

11 n'est pas douteux que la diplomatie secrète est en

1. Anatole France, Jaurès et Séa'iWes, Diplomalie et Démocratie^ Paris, 1906; Albertde Mun, Discours du 15 décembre 1910; Jacques Piou, Discours du 1" mars 1912, Joiii*naî officiel, p. 551 et suiv. — A la séance du 1"^ juin 1917, il a été assez piquant d'entendre le député socialiste, M. Marcel Cachin, demander»

contradiction avec une certaine logique d'une certaine conception de la démocratie.

Je dis d'abord : une certaine logique. Car cette logique n'a que l'apparence de la rigueur. S'il est en effet aussi' certain qu'on a l'air de l'affirmer que les volontés du peuple doivent régler la politique internationale, il faut lui donner le pouvoir juridique de le faire par le referendiim et non point par un référendum arbitrairement limité aux mâles d'un certain âge, mais étendu à tous les éléments raisonnables de la nation. Cette conséquence, malgré son évidente logique, n'est, à ma connaissance, réclamée par aucun des adversaires résolus de la diplomatie secrète ; on sait d'ailleurs que le peuple le plus démocratique du monde, la Suisse, n'a pas osé soumettre les traités au référendum, et que la constitution montagnarde, qui consacrait tellement d^impossibilités, a cependant reculé devant celle-là. Dès lors le prétendu peuple, dont on invoque la volonté, n'est plus que la partie la plus hardie et la plus bruyante de la nation ; c'est tout au plus une opinion publique plus ou moins flottante que chacun interprète à son gré ; ce sont quelques individualités qui s'arrogent le droit de parler en son nom.

Tout le monde reconnaît que, pour la direction de la politique étrangère, on est obligé de s'en remettre à des représentants. Il s'agit de savoir quels vont être ces représentants. Car c'est une erreur de penser qu'il y a une représentation générale et complète du peuple par le Parlement*; la représentation nationale est organisée et distribuée par la constitution au mieux des intérêts généraux. Il est admis que le Parlement est le représentant du peuple, mais pour la fonction législative; le Président de la République est son représentant pour la . fonction gouvernementale interne. Le problème est de

avant d'exposer les impressions de son voyage dans la Russie révolutionnaire, que la Chambre se constitue en Comité secret. — Si on reconnaît qu'il y a des cas où des observation» simplement personnelles ne peuvent pas sans danger être livrées à l'ensemble du pays, comment peut-on affirmer que toutes les conversations, négociations, conventions officielles doivent être publiées ?

déterminer l'organe constitutionnel qui semblera le plus apte à ôtre le représentant du peuple pour la direction de la politique étrangère ; dès lors, il se réduit à une question d'art politique et d'organisation constitutionnelle*. Et l'expérience générale des peuples est là pour affirmer que c'est le pouvoir exécutif qui est jusqu'ici le meilleur représentant de la nation dans les relations internationales.

Il y a aussi des conceptions diverses de la représentation politique. Pour nous, les organes constitutionnels d'un pays ne représentent pas des tendances plus ou moins passagères, qui se dessinent avec plus ou moins de netteté dans le corps électoral ; ils représentent le pays lui-même, dans son passé et dans son avenir, dans ses aspirations et dans sesdevoirs, dans sa mission historique; ils ne représentent pas un nombre plus ou moins grand d'individus, mais la personne morale qui est la nation. Un publiciste très distingué n'a pas craint d'écrire: « C'est le peuple qui doit dans les aiTaires internationales, comme dans les questions intérieures, faire prévaloir son opinion, bonne ou mauvaise-... n « Mauvaise », c'est-à-dire contraire aux intérêts de la France; il faut que le pays soit compromis, pour complaire à ce que, dans un langage courant depuis la Révolution, on appelle « le peuple », c'est-à-dire soit une minorité de citoyens, soit une chambre élue, comme la

1. H Un trailé n'est pas un acte de législation, mais un acte de yoauernemenl. Or, dans une démocratie de l'oindre de celle-ci, où le peuple est forcé de déléguer l'exercice même du pouvoir à une assemblée nombreuse, cette assemblée est forcée ellemême de déléguer l'exercice du gouvernement soit à un corps distinct, soit à une partie de ses membres, comme dans le gouvernement provisoire actuel; et, soit dans l'un, soit dans l'autre gouvernement, la nécessité du secret a été également sentie et admise sur plusieurs points. La question s« réduira donc à savoir s'il y a nécessité ou non à l'admettre sur ce point donné. » (La Reveillère-Lépeaux, discours à la Convention, 23 ventôse an III : Moniteur du 29, p. 732.)

2. « Les députés, insiste le même auteur, ont le pouvoir et le devoir d'arrêter des négociations qu'avec le pays ils jugent, à tort ou à raison, néfastes pour la nation. » V. l'excellente étude scientifique de Gaston Jèze, dans Reuue du droit public, 1912, p. 313.

nôtre, par une minorité ! Pour ma part, je n'ai aucune peine à avouer que pareille logique m'effare. Si la majorité des électeurs se liguait contre un juste ou contre un innocent, le devoir du gouvernement serait d'être pour la justice contre les électeurs ; si nous étions obligés de reconnaître à une masse inorganique le pouvoir d'arbitraire et d'injustice qui fut théoriquement celui des anciens rois, nous pourrions regretter que nos pères n'aient pas fait l'économie des révolutions ; si la majorité des électeurs se liguait contre les intérêts du pays, le devoir du gouvernement serait encore d'être pour le pays contre les électeurs. Je sais bien que la démocratie ne connaît pas d'incompétence ; je sais bien qu'à la Constituante de 18^8 a été proclamé le principe qu'on n'est pas républicain si on ne croit pas, non seulement que le peuple a le droit de participer au gouvernement, mais qu'encore il a toutes les lumières et les facultés pour le faire; que, par conséquent ,^tout ce que veut le peuple est bien, juste et conforme aux intérêts du pays. Mais je sais aussi que ce n'est pas avec des fictions de celte nature que l'on peut diriger les destinées d'un grand pays. Je crois plutôt, avec les républicains incontestables qui ont composé le Federalist, que le constituant doit prendre des précautions contre les erreurs possibles du peuple.

Ne nous laissons pas impressionner surtout par une prétendue logique des institutions républicaines, invoquée aussi souvent parles adversaires delà République que par ses partisans trop dévoués*. Les instruments que le gouvernement doit pouvoir mettre au service du pays sont les mêmes, quel que soit le régime. Et la république idéale est encore aujourd'hui conforme à la délinition qu'en donnait Cicéron : un mélange de démocratie par la reconnaissance au peuple des droits politiques, d'aristocratie par l'influence reconnue à l'expérience et à la supériorité des talents, de monarchie par

1. Dans son discours du 1" mars 1912 [Journal officiel, p. 551), M. Jacques Piou appelait l'article 8 de la loi du 16 juillet 1875 « cette disposition d'origine monarchique égarée dans une constitution républicaine ».

une large indépendance d'action reconnue à l'exécutif^ et hors de laquelle il n'y a qu'anarchie et impuissance ^

Les publicistes que nous avons cités cherchent u la solution républicaine » de notre problème; o par l'alliance russe, dit M. Sembat^,la République a cessé d'être républicaine ». Voilà lâché le grand mot, et qui dispense de raisonnement et même de réflexion. Avec de pareils mots, on excommunie, du haut de la doctrine, des catégories de solutions et des classes de citoyens. Pour moi, je persiste à considérer comme républicain en matière de politique extérieure le système le plus favorable à la « chose publique », à la sécurité et à la grandeur de la France. Le problème de la diplomatie secrète ne relève donc pas du raisonnement abstrait ; les logiciens prétendus de prétendus principes nous ont déjà fait assez de mal ; il s'agit simplement de savoir quelle est^ en fait, l'organisation constitutionnelle qui servira le mieux les intérêts du pays. Nous nous trouvons en présence, non point d'un problème de logique pure, mais d'une question pratique de haute opportunité nationale. C'est comme une question pratique qu'il faut donc l'étudier.

2° La diplomatie secrète et la com^titution de 1875. — Les doctrinaires qui prononcent ainsi ex cathedra la condamnation de la diplomatie secrète, au nom des purs principes démocratiques, prétendent aussi la condamner au nom de la constitution de 1875. Le terrain serait ici plus solide ; mais il leur échappe complètement. C'est un fait contre lequel on peut protester, mais c'est tout de même un fait que la constitution de 1875 autorise aussi clairement qu'il est possible le secret de la diplomatie, et non seulement le secret des négociations, mais encore le secret des traités.

Le texte (art. 8, l. 16 juillet 1875) est à ce point de vue d'une clarté qui ne laisse rien dans l'ombre : a Le président de la République négocie et ratifie les traités. // en donne connaissance aux Chambres aussitôt que Vin-

1. Laboulaye, Questions consîilulionnelles, édit. 1872, p. 03.