LE ROLE DE LA REPRÉSENTATION NATIONALE DANS LA DÉCISION DE LA GUERRE

Dans le droit constitutionnel, le problème se présente sous l'aspect de la déclaration de (jiierre.

A diverses époques de l'histoire, et notamment au moyen âge, tout acte d'hostilité était réputé félonie et crime tant que l'agresseur n'avait pas envoyé à soa adv^ersaire une notification solennelle de son intention de rompre la paix dans un délai déterminé. Notre époque de pleine civilisation n'a pas respecté ces vieux usages de chevalerie, qui lui paraissent entachés de naïveté maladroite. Il arrive souvent, ou bien que cette notification solennelle de l'intention de commencer les hostilités est absente, ou tout au moins qu'elle ne précède pas les hostilités, qu'elle leur est absolument concomitante ou même postérieure. La guerre résulte donc du simple exercice de la force d'un État au préjudice d'un autre État qu'il prétend dominer. Le problème pratique et important est donc de savoir qui peut décider la guerre : le droit constitutionnel continue à se demander qui peut la déclarer. Or, ici encore, nous trouvons, avec des nuances, comme pour la conclusion des traités, la règle générale de la prédominance du Gouvernement sur les Parlements. C'est d'abord un principe sans exception que le Gouvernement, le chef de l'État dans les pays où l'exécutif est incarné par un seul homme, est appelé à représenter l'État dans ses relations extérieures : c'est donc toujours lui qui déclare la i;uerre. Dans certaines constitutions, il peut la déclarer seul ; dans d'autres, il ne peut le faire que s'il y est autorisé par le Parlement ; mais, dans ce second groupe, lui seul peut en prendre l'initiative.

Au point de vue de l'intervention des représentants du peuple dans la déclaralion de guerre, les constitutions se divisent donc théoriquement en deux groupes.

1° Dans un premier groupe, inspiré de la tradition monarchique, le roi peut déclarer la guerre de son propre mouvement et sans avoir à consulter les Chambres. C'est le système qui a dominé en France sous la monarchie constitutionnelle, de 181 4 à 1848. C'est la solution admise par la constilution roumaine et qui a été appliquée dans les mémorables circonstances rér centes : le roi Carol avait consulté le Conseil de la couronne, avant de déclarer la guerre à la Russie, parce qu'il craignait de n'être pas suivi par son peuple ; mais son successeur, le roi Ferdinand, a convoqué le même Conseil pour lui notifier sa résohition déjà prise de faire la guerre à l'Autriche. C'est le principe actuellement «n vigueur en Angleterre. Voilà donc la théorie « littéraire » de la constitution britannique : c'est une prérogative propre de la Couronne-d'apprécier si l'honneur et les intérêts de la nation exigent la guerre : elle n'a pas à obtenir le consentement préalable du Parlement avant de commencer ou de terminer les hostilités. Il en résulte dans la stricte doctrine constitutionnelle que le Parlement manquerait à ses devoirs si, d'une façon quelconque, il prétendait paralyser l'exercice de cette faculté d'appréciation de la Couronne : lorsque le roi a déclaré la guerre, c'est l'obligation juridique du Parlement de voter toutes les mesures nécessaires pour la soutenir sans entrer dans l'examen de la justice ou de l'opportunité de la guerre. Dans une interprétation monarchiste qui peut se réclamer des plus hautes autorités, le Parlement ne pourrait même pas user à cette occasion de son droit de contrôler les ministres. Le 3i mars i854, Disraeli, alors leader de l'opposition, dit en faisant allusion à la guerre russe : u Le pouvoir de déclarer la guerre est la prérogative de la Couronne. Je considère cette prérogative comme une prérogative réelle, et si Sa Majesté envoie un message au Parlement, et nous informe qu'elle trouve nécessaire d'engager la guerre, j'estime que ce n'est pas pour nous une occasion de rechercher l'opportunité ou l'inopportunité de l'opinion qui a guidé Sa Majesté. C'est notre devoir en pareille circonstance de rallier le trône et d'attendre d'autres

occasions d'apprécier la politique du gouvernement de Sa Majesté. » Palmerston affirme la même doctrine, le 3 février 1867, à propos de la guerre avec la Perse. Etle 11 juillet 1857, il y revient : « Je nie que la doctrine d'après laquelle la Couronne n'a pas le droit de faire la paix ou la guerre sans une communication préalable et un accord préalable avec le Parlement, soit une partie de la constitution anglaise. »

Le Parlement ne pourrait pas davantage essayer d'empiéter sur la prérogative de la Couronne en usant de son piirse power, c'est-à-dire en refusant les crédits. Lorsqu'une guerre est engagée, quelque immoral qu'en soit le but, l'opposition ne peut refuser les crédits nécessaires : les soldats, qui sont sur le champ de bataille, doivent recevoir leur solde, les marchandises livrées ou commandées doivent être payées : sinon, les Chambres répudieraient les obligations de l'État. Par conséquent, la guerre une fois engagée, il n'y a plus de contrôle juridiquement possible pour le Parlementa M. Ponsonby cite une statistique d'après laquelle, au cours du dix-neuvième siècle, le gouvernement anglais n'aurait pas engagé moins de 18 guerres sans en avoirparlé aux Chambres. Ce chiffre est exact, mais il englobe une quantité de petites expéditions coloniales, motivées par des incidents qui rendaient impossible une déclaration de guerre. A l'heure actuelle, s'il s'agissait d'une guerre avec une grande nation, le gouvernement ne s'y engagerait pas sans avoir la complète assurance d'avoir derrière lui le Parlement et le Pays. Tout le développement des négociations à la fin de juillet 191^ et au cours de la guerre met en pleine lumicre la détermination inflexible 'avec laquelle le gouvernement anglais, et notamment sir Edward Grey (aujourd'hui lord Crey), s'est obstinément refusé à conclure une entente, à former une alliance, à donner une promesse, à contracter un engagement, à prendre une décision importante sans l'appui du Parlement et avant de lui

1. Discours du député Fawcett à la Chambre des communes, le IG décembre 1S78.

Josi:i>ii-B.vuthi';lemy. 20

avoir exposé la situation. Certainement, si la Chambre^ avait insisté pour conserver la paix avec TAllemagne au mois de juillet 1914» Grey aurait démissionné, et l'Angleterre serait restée en dehors du conflit. Le gouvernement anglais ne peut pas faire de guerre contre la volonté de la Chambre des communes : déjà en 1791, Pitt fut obligé d'abandonner une guerre qu'il avait projetée contre la Russie par déférence pour l'opinion de la Chambre des communes, exprimée indirectement, mais clairement, après un message adressé par le roi au Parlement sur ce sujet. Avec une théorie monarchiste, la Grajide-Brelagne a donc une pratique démocratique : nous avons déjà indiqué que cette pratique n'a pas toujours été favorable à la paix du monde, et que si notamment, à la fin de juillet 1914, le gouvernement anglais avait eu une plus grande liberté d'action pour affirmer à l'Allemagne quelle serait l'attitude de la Grande-Bretagne, le grand conflit aurait peut-être pu être ajourné. Cependant, le pouvoir indirect résultant, pour le Parlement, de son droit de contrôle général sur les ministres, de son droit de voter les crédits, de son contrôle spécial sur l'armée et la marine grâce aux Annual Acts S a paru insuffisant aux logiciens de la démocratie anglaise et surtout aux germanophiles qui déplorent de voir leur pays aux côtés des Alliés : ils font en ce moment une campagne pour que la gu erre, « dont les misères, disent-ils, doivent être supportées par le peuple, soit décidée par les représentants du peuple^».

1. Il y a en Angleterre un certain nombre de lois qui « expi- • rent annuellement » et ne reprennent vigueur que par un vote parlementaire qui est en général donné en bloc. Ce sont par exemple les lois qui autorisent le gouvernement à mainlenir sous les armes un certain contingent ou qui punissent la désobéissance des militaires. ■

2. M. J. G. Swift Mac Neil, Foreign Policy and Parliamentary Control, dans Fortnighily Review, 1911, t. \, p. 212; Pon- Bonby, Democracy and Diplomacy, chap. i ; cf. Gilbert Murray, Démocratie Control of Foreign Policy, dans Conlemporary Review, février 1916, p. 190. La constitution suédoise donne au roi le droit d* « entreprendre la guerre et de conclure la paix ». Le parti socialiste réclame depuis longtemps le transie-jt de cette attribution à la représentation populaire [Hamburger Echo, 1- avril 191(;).

En dépit des apparences, c'est dans cette première catégorie de pays où la déclaration de guerre dépend du gouvernement seul qu'il faut ranger 1 Empire allemand. Sans doute l'article ii de la constitution soumet^ en principe, cette prérogative de l'empereur à Tassentiment préalable du Bundesrat : mais cette assemblée n'est à aucun degré une représentation du peuple ; elle est composée de plénipotentiaires représentant les gouvernements des Etats confédérés et non la population de ces Etats. D'ailleurs, la consultation du Bundesrat ces-se d'être obligatoire dans le cas où « une action hostile a eu lieu au préalable contre les territoires ou les côtes de l'empire ». A raison de la fable ridicule, et d'ailleurs démentie postérieurement par les Allemands eux-mêmes, de l'attaqué de Nuremberg par des avions français, l'empereur s'est considéré comme autorisé à déclarer la guerre, de sa seule autorité, contre la France ; les Allemands ont inventé de l'autre côté une incursion de cosaques en Prusse orientale, avec le même résultat. Comme on ne pouvait imaginer une invasion de l'Allemagne par des forces roumaines, le Bundesrat a été consulté pour la déclaration de guerre à la Roumanie (28 août 1916). Mais ce qu'il importe de souligner à notre point de vue, c'est que, en aucun cas, la représentation populaire, le Reichstag, ne doit être consulté sur l'opportunité d'une guerre. Des problèmes de cette nature dépassent de trop hauiden bornierten Untertanenverstand (l'entendement borné des sujets). Le Reichslag a été appelé à se prononcer indirectement sur la guerre,. après qu'elle eut été déclarée, par le vote des crédits militaires. On sait dans quelles conditions cette assemblée les accorda à l'unanimité. Le 29Juillet 1914, à Bruxelles, au cours d'un meeting, présidé par Vandervelde, le sozialdemokrate Ilaase dénonça « le crime de déclaration de guerre autrichienne ». Il ajouta : « L'Allemagne ne doit pas intervenir, même si la Russie intervient. » Mais, le 4 août, la sozialdemokratie au complet, Haase et Liebknecht en tête, conlribuaft à l'unanimité du vote des crédits de guerre, se rendant ainsi ouvertement coin})lic(' du massacre de l'Europe. Ce sont des choses

que tout le monde sait, mais qu'il est opportun de répéter pour enlever toute excuse à des illusions que l'évidence finira par rendre criminelles. Ainsi, voilà qui doit nous mettre en garde contre la fantasmagorie des règles constitutionnelles. Deux États adoptent des principes dont les formules paraissent équivalentes, et ils arrivent cependant à des conclusions pratiques opposées. En fait, un gouvernement anglais ne se lance pas dans une guerre avant d'être sûr d'être appuyé par l'opinion publique ; le gouvernement allemand déchaîne au contraire un conflit mondial sans consulter l'opinion, la presse, la représentation populaire, parce qu'il peut compter sur la complicité servile de ses sujets et de son Reichslag.

2° Un autre groupe de constitutions, s'inspiranl des doctrines démocratiques, laissent au chef de l'État la compétence pour déclarer la guerre; mais il ne peut le faire qu'après avoir obtenu l'assentiment de la représentation populaire.

La constitution montagnarde du 24 juin 1798 (art. 54) avait même rangé la déclaration de guerre au nombre des lois simplement proposées par le Corps législatif et qui ne devenaient définitives que par le vote du peuple lui-même : « Quelle puissance, s'écriait le conventionnel Thuriot, donne au Corps législatif cet assentiment unanime des volontés î Si la nation veut la guerre, il a toutes les forces nationales à sa disposition. Il requiert et prend sans crainte tous les moyens de défense, l.e citoyen soutient avec courage, et même avec une espèce de rage, une guerre qu'il a librement volée*. » Comment les choses devaient-elles se passer pratiquement? Un député du Corps législatif devait prendre l'mitiative de la déclaration de guerre; cette propf>sition devait faire l'objet d'un rapport; elle ne pouvait être discutée que quinze jours après le dépôt du rapport; lorsque la proposition était adoptée, elle était envoyée à toutes les communes de la Républi(|ue. Les citoyens

J. 15 juin 1793, Archives parlemenlaires, t. LXVI, p. M:->.

avaient quarante jours pour examiner le projet de déclaration de guerre; si, au cours de ce délai, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux n'avait pas réclamé, le projet devenait loi : la guerre pouvait être déclarée^ Mais, s'il y avait réclamation, les assemblées primaires devaient être convoquées pour se prononcer directement sur la déclaration de guerre (art. 56 à 60).

Ainsi, le délai minimum entre le dépôt de la proposition de la déclaration et la déclaration elle-même était de 55 jours. Il était naturellement beaucoup^ plus long en cas de réclamation. L'ennemi qui avait insulté la France avait le temps de l'écraser; dans tous les cas, il disposait largement de la possibilité de se préparer avant que celte interminable procédure se fût déployée. C'est un des exemples les plus frappants de la prédominance de l'idéologie démocratique sur les intérêts nationaux. C'était aussi une des innombrables causes de l'inapplicabilité de cette constitution utopique. La Convention se hâta d'ailleurs, lorsqu'elle fut aux prises avec des difficultés internationales, d'inlliger un démenti à ses précédentes déductions théoriques^ On sait qu'elle reconnut^ à son pouvoir exécutif, le Comité de Salut public, les pouvoirs les plus larges dans la direction des relations de la France avec les autres puissances.

La constitution dé la Suisse elle-même, qui passe pour être une des plus démocratiques du monde, n'est pas allée aussi loin que notre constitution montagnarde au sujet du rôle dévolu au peuple dans la déclaration de guerre. M. Bryaa, un des chefs du parti démocrate aux États-Unis d'Amérique, a entrepris, au mois de décembre 1916, une campagne pour obtenir du Congrès le vote d'une loi aux termes de laquelle les États-Unis ne pourraient entrer en guerre que sur un référendum plébiscitaire, sauf en cas d'invasion du pays. — M. Maurras ne nie pas qu'il serait juste, avant de faire la guerre, de consulter ceux qui vont se battre. Mais il ajoute, avec raison : « Cela serait peut être juste, mais cela ne serait point possible, à moins de tuer le

pays *. » Sans doute, il ne faut pas de guerre contre l'opinion du pays; mais l'idéç d'une consultation positive et formelle des citoyens au moment de la déclaration de guerre est une idée chimérique, anarchique, antinationale.

Les pays qui se préoccupent d'observer le principe de la souveraineté nationale se bornent, en général, à exiger qu'avant de déclarer la guerre le chef de l'État obtienne l'autorisation du Parlement. C'est la solution que, après des débats mémorables, fit triompher Mirabeau devant la première Constituante. Pour engager la nation dans une épreuve aussi terrible, ce n'était pas trop du concours de toutes les volontés qui la représentaient. Dans la forme, la déclaration de guerre était une notification du roi au peuple ennemi; mais il ne pouvait y procéder qu'a;vec l'autorisation préalable du législatif; à lui seul, il appartenait de demander cette autorisation; le Corps législatif ne pouvait la lui offrir. Le roi se trouvait donc exercer une initiative qui lui était refusée pour toutes les autres matières. « La guerre ne peut être décidée que par un décret du Corps législatif rendu sur la proposition formelle et nécessaire du roi et sanctionné par lui » (const. 1791, tit. III, ch. m, sect. I, art. 2). Cette solution est passée dans la constitution de l'an III, dans celle de 1848, et enfin dans la constitution actuelle : « Le président de la République ne peut déjclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres > (L. 16 juillet 1875, art. 9).

Il y a trois catégories de cas dans lesquels la nécessité de cette autorisation préalable du Parlement reste douteuse. C'est d'abord dans le cas ou les hostilités sont poursuivies contre des peuplades qui ne constituent pas un État : c'est dans cette catégorie que l'on range les expéditions coloniales. H n'y a pas déclaration de guerre ; le Parlement n'intervient que pour voter les crédits nécessaires à l'expédition, et, comme ils correspondent à des dépenses déjà effectuées, les Chambres se trouvent en présence du fait accompli. Il