THÉORIE LITTÉRAIRE DE LA CONSTITUTION

Notre texte constitutionnel met le Président de la République à la tête des forces de terre et de mer. (( Il dispose de la force armée », dit l'article 3 de la loi du 25 février 1875. Ces termes font du Président de la République le véritable chef de l'armée, pouvant la commander seul, comme un chef mihtaire, à l'égal du roi de Prusse ou du tsar de Russie. Si le moindre doute pouvait subsister en présence d'un texte si clair, il serait facilement levé par Texamen des travaux préparatoires et des conditions dans lesquelles ce texte a été adopté. Le i'-'' février 1875, M. Marcel Barthe déposa son fameux amendement : il proposait qu'après les mots « Il dispose de la force armée », on ajoutât cette restriction capitale : « sans pouvoir la commander en personne ^ ».

En faveur de cette prohibition adressée au chef de l'État d'exercer le commandement militaire suprême, M. Marcel Barthe aurait pu invoquer la trjadition des constitutions démocratiques de Tan III (art. i44) et de 1848 (art. 5o) ; mais il s'en tenait surtout à la leçon des événements récents; c'est dans la disposition contraire, insérée dans l'article 6 de la constitution du 14 janvier i852 : « il commande les forces de terre et de mer », que l'on pouvait voir les premiers germes de nos malheurs

politique el parlemenlaire, cet le appréf'iation favorable sur l'aclivité des Cliambrep, un corij^eiller d'État éminent, membre de l'Institut, me lit l'honneur de m'écrire pour me réfuter : il avait été témoin des effort^gouvernementaux et administratifs à la fin de 1914, et j'^aVais singulièrement exagéré, me disait-il, l'importance de ces mouches du coche qu'ont été les Chambres et leurs commissions.

1. Annales de r Assemblée nalionale.l. XXXVÏ, p. 386.— Cet amendement ne faisait d'ailleurs que reproduire l'article 14 du projet de constitution déposé par Dufaure «u mois de mars 1873.

de 1870. Le chef de l'État, à qui est reconnu ce pou^ voir redoutable, doit être induit dans la tentation de s'en servir ; il en acceptera trop facilement l'occasion, si toutefois il ne la fait pas naître. — L'Assemblée se serait peut:èlre laissé entraîner par ces arguments, mais elle dut tenir compte d'une circonstance remarquable: c'est que le président qu'elle avait mis à la tête de la République, pour une durée de sept ans, était un illustre soldat; le ministre de l'Intérieur, général de Chabaud-Latoiir, demanda, en ces termes, le rejet de l'amendement : « Je suis autorisé à déclarer à l'Assemblée que, s'il était adopté une disposition qui empêchât le maréchal de Mac-Mahon de tirer son épée pour défendre son pays, il ne resterait pas vingt-quatre heures à déposer le titre de Président de la République. » L'auteur de l'amendement essaya encore de le défendre; il fit remarquer qu'il ne s'agissait pas d'organiser les pouvoirs d'un homme, mais bien de rédiger une constitution impersonnelle. Il ajouta d'ailleurs qu'il n'entendait pas, pour le jour du danger, priver la France des services du maréchal, et que, si la guerre venait à éclater, on ferait l'union sacrée autour de lui, et qu'une loi lui attribuerait exceptionnellement le pouvoir de commander l'armée. Mais un membre objecta qu'on ne pourrait pas faire une loi contre la constitution, et l'amendement fut rejeté.

Ainsi le maréchal de Mac-Mahon sauva pour lui et pour ses successeurs, puisque le texte était impersonnel el qu'aucune revision n'a eu lieu sur ce point, le droit d'exercer les fonctions effectives du chef militaire suprême ^ Puisque la constitution a reconnu cette attribution au chef de l'État, elle a entendu par là même lui donner la possibilité de l'exercer comme elle doit l'être, sanscontrôle, sans supérieur, sans entraves, sans contreseing : le commandement militaire suprême doit s'exer-

1. Les Souvenirs de M. de Freyciiict ot surtout ceux du général du Barail mettent en lumière le goût et le zèle particulier que mit le maréchal à exercer ses attributions constitutionnelles de chef de l'armée. Il a démissionné pour ne pas révoquer des chefs de corps.

cer en toute liberté et avec une entière responsabilité. Donc la constitution a voulu apporter sur ce point une exception aux règles ordinaires du régime parlementaire. On a appelé celte attribution une « attribution équestre » ; elle ne pourrait être exercée, dit-on, que par un président cavalier, capable de monter à cheval pour conduire ses troupes, et on a fait ressortir l'impossibilité d'exercer cette attribution pour des présidents peu préparés, par leur carrière antérieure, à ces exercices guerriers. — Ces considérations, est-il besoin de le dire? sont inspirées par une vue assez puérile des choses : la guerre moderne exige des chefs beaucoup moins d'efforts physiques qu'autrefois. Le maréchal de Saxe à Fontenoy, Masséna à Essling, commandèrent en voiture. Ces exceptions célèbres sont aujourd'hui la règle : pour les chefs d'unités importantes, l'automobile a remplacé le cheval, et, avec les avions et le téléphone, leur place n'est plus sur le champ de bataille; on ne verra plus de longtemps un général d'armée donner de sa personne comme Bonaparte à Arcole et Lodi.

A plus forte raison, le commandement suprême de toutes les armées ne s'exerce-t-il pas sur les champs de bataille ; le voivode Putnick a pu tenir tête aux Autrichiens sans sortir de sa chambre de malade. De son cabinet de l'Elysée, le Président de la République pourrait commander en personne les armées de terre et de mer. Voilà ce qu'a voulu, voilà ce qu'a permis la constilulion ^

11 est même difficile de construire la théorie juridique de l'abstention du chef de l'État en cette matière : une compétence en eûet n'est pas un droit dont on puisse disposer, auquel on ail la faculté de renoncer; c'est un devoir que l'on a i'obligalion de remplir.

Voilà la théorie constitutionnelle. Que faut-il en penser?

1. Aussi, je ne souscris pas à l'opinion de M. Esmein qui csUniaitque si un président, à- qui 1 art militaire seraitiBconriu, voulait invoquer la constitution pour diriger les armées en caiiipagiie, et coniprometlail ainsi le salut delà Patrie, il j.ourr.iiï être considéi é comme cout^able de haute trahison! La haute trahison pour avoir voulu exercer une attribution conëlii niounelle ! Incapacité nest pas trahison.

Et d'abord, les principes démocratiques restent assez incertains en la matière. Nous avons sans doute cette constatation que les constitutions républicaines de l'an III et de 18/^8 ont interdit, aux directeurs et au Président de la République, le commandement militaire*. Mais, par contre, la grande démocratie américaine ne voit pas d'inconvénient à ce que le président^ en cas de guerre, commande effectivement les armées de terre et de mer. Pendant la guerre de Sécession, Lincoln n'a pas hésité à .exercer des attributions proprement militaires.

Il y a toutefois une idée de bon sens : c'est qu'on ne s'improvise pas stratège ; un président de la République n'est pas préparé par son passé d'avocat, d'ingénieur ou de commerçant, à exercer l'art militaire, pas plus qu'un militaire n'est préparé à être avocat ou commerçant. On pourrait objecter sans doute que la démocratie est un gouvernement d'amateurs, qu'elle ignore Tincompétence et que tout individu doit être considéré comme apte à une fonction du moment qu'il y a été élu ou nommé: mais ces paradoxes ne sont pas de mise lorsqu'il s'agit du salut de la patrie. — La question serait beaucoup plus délicate si un militaire de profession était appelé à la première magistrature de l'État, car, alors, il se trouverait en droit de dire : « La constitution m'a fait généralissime inamovible. » Il pourrait avoir été choisi pour un autre motif que ses qualités militaires, pour ses vertus de citoyen, sa droiture, etc., et cependant, militaire médiocre, il pourrait prétendre exercer le commandement suprême. Il serait difficile, de trouver des motifs pertinents pour repousser sa prétention. Je ne demande pas que, pour cette défectuosité, on ouvre la procédure dangereuse de la revision de la constitution, car il ne faut pas recourir au marteau-pilon pour écraser une noix. Mais si un jour une large revision paraissait nécessaire, il serait bon d'adopter l'amendement Marcel Barthe.

1. La constitution de l'an III l'interdisait au Directoire en> corps et à chacun des directeurs pendant la durée de ses fonctions et pendant les deux années suivantes.

Maintenant, est-il bon, au point de vue militaire, que le chef de l'État soit en môme temps le chef suprême de l'armée? Les Allemands le pensent. Ils croient que c'est, chez nous, une cause de faiblesse que Tarmée soit commandée par un simple général, « qu'une majorité parlementaire, selon l'expression du général Pelet de Narbonne, peut à chaque instant mettre de côté ». — La présence du souverain non loin des troupes peut ^tre en certains cas une s.ource de, force morale. Louis XIV n'avait pas absolument tort de conduire ses Iroupes en Hollande, sentant, disaît-il, que « chacun en ferait mieux son devoir ».

Mais quel va être le rôle du chef de l'État « sur le front»? Il sera par exemple celui que s'était assigné Guillaume P"", se bornant à une sorte de rôle de haute représentation, laissant la direction des opérations militaires à des spécialistes, comme Moltke; le chef de l'État représente alors l'unité de la Patrie : c'est ce rôle qu'a joué le vieux roi Pierre de Serbie aux moments les plus tragiques de l'actuel conflit; c'est celui que s'est assigné le roi d'Italie, le tsar ; il peut être joué par le Président de la République, et son succès dans cet ordre d'idées dépendra de son prestige personnel. Ceci est d'ailleurs également vrai des monarques. Napoléon III n'a apporté aucune force morale à SCS troupes. Ballotté de l'armée de Metz à l'armée de Sedan, réduit au rôle de grand spectateur, s'abstenant de donner des ordres malgré le titre de chef suprême de l'armée, il constituait exclusivement une gêne pour ceux qui avaient la responsabilité des opérations; on n'attendait pour le faire rentrera Paris que la première occasion d'une victoire qui, hélas ! ne vint pas.

Le chef de l'État pourra aussi prétendre donner des ordres; ce sera parfait, s'il a le génie de Napoléon. Sinon, il fera mieux de laisser la liberté et la responsabilité aux chefs militaires. On connaît la lettre célèbre de Pélissier à Napoléon III prétendant, de son château des Tuileries, diriger les opérations de Crimée: « L'exécution radicale de vos ordres est impossible. C'est me placer, Sire, entre l'indiscipline et la déconsidération.

Jamais je n'ai connu Tune. Je ne voudrais pas subir l'autre. Que Voire Majesté me dégage des lignes étroites qu'elle m'assigne, ou qu'elle me permette de résilier un commandement impossible à exercer à l'extrémité, quelquefois paralysante, d'un fil télégraphique. i>

Les généraux reprirent leur initiative et Sébastopol fut enlevée. Enfait, personne n'attend du Président de la République qu'il assume lui-même la direction des opérations ; mais cela ne l'empêche pas de jouer un certain rôle comme chef de l'armée. Dans un discours connu, prononcé en 1895, M. Ribol disait de M. Félix Faure : le pays lui est reconnaissant « de présider non seulement le Conseil des ministres et d'exercer l'influence considérable qu'y a nécessairement le premier magistrat du pays, mais de présider le Conseil supérieur de la Guerre^ de ne rester étranger à rien de ce qui constitue la fonce peVmanente et supérieure du pays ».

Dans le ministère « resserré » du 11 décembre 1916, a été constitué un « comité de guerre » composé des cinq ministres des Affaires étrangères, des Finances, de la Guerre, de la Marine et des Armements. En fait, le Président de la République a présidé sans exception les premières séances de ce comité jusqu'au jour où sont écrites ces lignes. La note officieuse communiquée aux journaux du 20 décembre informait le public que, par suite d'absences ou de maladies, le « comité » se composait seulement des ministres de la Guerre et de la Marine sous la présidence du chef de l'État, qui, dans ces conditions, pouvait paraître exercer le commandement militaire qui lui est conféré par la constitution.

Si on n'attend pas du chef de l'État qu'il dirige en personne les opérations militaires, le pays compte sur lui cependant pour choisir ou contribuer à choisir ceux qui seraient désignés par leur valeur pour cette direction. La- découverte des véritables qualités militaires est une mission très délicate et de première importance. On raconte qu'un président ayant voulu présenter des observations sur une promotion militaire, les

ministres lui auraient fait sentir que cette interventioD était déplacée et qu'il n'avait qu'à signer, et il signa. Il ne faudrait pas généraliser ce cas : il y a eu des présidents sans énergie; il y a eu des rois fainéants. — Nous sommes trop près de certains événements pour en parler; nous sommes au milieu d'eux; nous manquons de recul. Mais peut-être l'histoire dira-t-elle un jour que. contre des méfiances ou des impatiences, nées de la longueur de la guerre qui semblait traîner» un grand chef fut défendu par la confiance inébranlable du Président de la République, « commandant des armées de terre et de mer ».

Sans doute le président confie la direction des opérations à un organe spécialisé et technique, mais on voit qu'il ne laisse pas complètement inerte la totalité des attributions dont il est investi à ce litre. Il participe en outre à l'exercice des attributions d'importance capitale qui appartiennent, en ce qui concerne la conduite de la guerre, au gouvernement dont il est te premier et le plus fixe des rouages. Ce sont ces attributions que nous allons maintenant étudier.

SECTION III