LES RAPPORTS ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LE COMMANDEMENT MILITAIRE

On ne peut pas dire qu'il y ait une doctrine démocratique qui interdise au chef de l'État de prendre directement le commandement des armées, puisque la grande république américaine l'admet; c'est un des motifs pour lesquels le président des Etats-Unis -apparaît aux esprits français comme une sorte de roi électif : chez nous, en effet, il y a une tradition démocratique qui enlève au ch<?f de l'État la qualité effective de chef militaire, tradition qui a sa raison d'être dans les précédents de l'an VIII et de i852. Dans notre constitution parlementaire, cette incapacité militaire du chef de FÉtat s'aggrave i^^ suite de l'axiome qu'il

ORGANISATION EN VUE DE LA GUEBRE 'di^

préside et ne gouverne pas. Il y a eu une sorte de revision tacite de la constitution, qui fait que, pratiquement, on y sous-entend les mots que M. Marcel Barthe proposait d'y introduire.

En fait, le Président de la République n'est pas chef de l'armée. A qui donc ce rôle va-t-il revenir effectivemeiit? Sur qui va reposer en déflmtive la responsabilité de la direction suprême des opérations militaires?

C'est là un problème de la plus haute complexité. Interrogé sur ce point au Sénat, dans la séance du 19 juin 1911, le général Goiran refusait de donner pour le moment une réponse ferme, alléguant qu'il était depuis trop peu de temps au ministère -pour avoir une opinion arrêtée : mais il indiquait qu'à son avis c'était au ministre^de la Guerre que devait appartenir la direction suprême des opérations. — Quelques mois auparavant, M. Berleaux, lui aussi ministre de la Guerre, avait déclaré que cette direction appartenait à un généralissime. — Mais M. Monis, président du Conseil dans le ministère dont faisait partie le général Goiran, expliquait, dans une interview, que la direction suprême de la guerre est une prérogative inaliénable des « conseils du gouvernement ». Ainsi, en 1911, les personnages les mieux placés ne s'accordaient ni sur le point de savoir quelle est, en théorie, la meilleure doctrine, ni sur la question, beaucoup plus simple en apparence, de savoir quelle était celle qui, en fait, avait été adoptée ^

A défaut du chef de l'État, le personnage qui vient en premier lieu à la pensée pour assurer la direction des opérations militaires, c'est le ministre de la Guerre. Cependant, il n'est pas, à ma connaissance, de pays où ce personnage exerce effectivement le commandement tactique et stratégique des armées. Môme en Prusse, où, cependant, il est toujours choisi dans la

1. Dans la discussion du budget de la guerre de li)02, M. Waddington, rapporteur au Sénat, et M. Berteaux, rapporteur à la Chambre, exposent chacun de leur côté des théories opposées et contradictoires sur les rôles respectifs du ministre de la Guerre et du généralissime.

hiérarchie militaire et peut, par conséquent, être considéré comme le chef de cette hiérarchie, il se borne à exercer les attributions administratives, et l'état-major est en fait indépendant de lui ^

A plus forte raison, cela est-il vrai dans un régime de démocratie parlementaire, dans lequel le ministre a une place, un rôle, un caractère tout particulier. Notre organisation administrative date de TEmpire; sur cette organisation administrative est venue se superposer, en 1875, une organisation politique. Le ministre fait partie à la fois de cette organisation pohtique et de cette organisation administrative. Si Ton considère la dernière, il est le pvemiGv fonctionnaire du département; mais, dans la seconde; il n'est pas fonctionnaire : il est le représentant du Parlement à la tête d'un service et, à ce litre, il n'est pas un spécialiste, un technicien 2. Même si le ministre de la Guerre est un militaire, il peut, dans un régime parlementaire, avoir été choisi pour d'autres motifs que son aptitude au commandement, et alors on ne peut pas de plein droit lui donner la direction des opérations militaires, le ministre ne peut pas commander les armées parce qu'il n'est pas nécessairement présumé avoir la technicité nécessaire.

D'autre part, dans le régime parlementaire, il n'a pas la stabilité voulue; il est nécessaire que la guerre soit préparée dès le temps de paix, que, dès celte époque, il y ait un commandement organisé, avec un état-majur à sa disposition, qu'il connaisse, qu'il ait bien en main. Le ministre de la Guerre, à la merci des courants parlementaires, ne présente pas une stabilité suffisante pour se préparer à ce rôle et pour l'exercer utilement.

Il y a encore d'autres objections d'ordre constitutionnel contre l'exercice, par le ministre de Ja Guerre, <lu commandement militaire : c'est d'abord que, dans les matières importantes tout au moins, les ministres

1. Cf. Joseph-Barthélémy, les Insliluiions politiques de VAllemagne contemporaine, chap. m.

2. Cf. George Demartial, article dans /a Renaissance, 18 juillet

sont dépourvus d'autorité propre, qu'ils n'exercent leur compétence que dans la forme d'une assistance obligatoire à l'activité du président de la République; c'est ensuite que le ministre de la Guerre est, comme ses collègues, soumis à la règle de la solidarité ; les décisions graves, même si elles ne sont matériellement signées que d'un seul ministre, émanent du Conseil des ministres dans son ensemble.

Nouè^arrivons ainsi à cette solution que c'est le conseil des ministres, sous la présidence du président de la République, qui exerce la direction suprême des opérations militaires ^

Mais en quoi, précisément, va consister cette direction? Sans doute, une fois que le gouvernement a assigné un objectif à un commandant en chef, sur un théâtre d'opérations, celui-ci doit avoir une liberté tactique très large, presque absolue, pour conduire les opérations contre l'ennemi auquel il est directement opposé. Mais qui exercera la direction générale sur tous les théâtres d'opérations ? Est-ce le Conseil des ministres? Est-ce au contraire un, chef militaire suprême, auquel on donne fréquemment le nom de généralissime?

Il est certain que c'est là une pur^ question d'organisation pratique; il s'agit exclusivement de savoir quelle est la solution qui donnera le meilleur résultat militaire. Malheureusement, il est encore ici assez dif-

1. Le cal)inet anglais était devenu un véritable Parlement, peu propre à l'action énergique exigée en temps de guerre. A la suite d'une très vive campagne menée contre \a conduite de la guerre par les « Twenty-tvvo », le cabinet de M. Asquith a été remplacé, sur l'initiative deM. Lloyd George, par un nouveau cabinet à l'intérieur duquel est constitué un « comité directeur de la guerre » composé seulement de cinq ministres : ie Premier, le chancelier de l'Échiquier, le lord président du Conseil et deux ministres sans portefeuille. Ainsi, dans ce comité directeur de la guerre ne figurent ni le ministre de la Marine ni le ministre de la Guerre (10 décembre 1916). En même temps, le cabinet Briand se reconstituait sur de nouveaux principes et constituait également dans son sein un « comité de guerre » composé : du président du Conseil, ministre des Afl'aires étrangères, et des ministres de la Guerre, 4e la Marine, des Armements, des Finances.

ficile de se défaire des préjugés ou, si l'on veut, de& doctrines politiques. L'opinion démocratique a trop souvent la terreur des chefs; elle tend à disperser le pouvoir, à éparpiller la responsabilité, à détruire l'autorité. Cette tendance aboutit fréquemment à des erreurs graves dans la politique intérieure; il faut éviter celles qu'elle pourrait entraîner dans les choses militaires^ car les conséquences en seraient particulièrement redoutables. Il n'y a donc pas à rechercher une solution politique conforma à de prétendus principes, mais bien la meilleure solution militaire, la meilleure solution française.

Doit-il y avoir à calé du gouvernement {président de la République, conseil des ministres, ministre de la Guerre) un chef suprême des années (généralissime) ?

Depuis l'agression allemande, la France a expérimenté les solutions les plus diverses de ce problèmedélicat.

1° Jusqu'au 2 décembre 1915,, il n'y a pas eu en droit de généralissime, et c'est le gouvernement, dans son ensemble, qui a exercé la direction générale des opérations ;

2*' Du 2 décembre igiS au i3 décembre 1916, la direction des opérations a appartenu à un généralissime^ et le gouvernement a exercé « la direction politique de la guerre et le contrôle des opérations militaires » ;

3° Du i3 décembre 1916 au 26 décembre de la même année, la direction des opérations a semblé devoir appartenir au comité de guerre, constitué dans le sein du gouvernement, assisté comme conseiller technique du « commandant en chef des armées françaises » ;

4° A partir du 26 décembre 1916 jusqu'au 20 mars 1917, le « commandant en chef des armées françaises » ayant été élevé aux honneurs oisifs du maréchalat, le ministre de la Guerre, général estimé, se déchargeant sur un sous-secrétaire d'État de la partie politique de sa tâche, semble devoir exercer une autorité militaire effective ;

5** A partir du 20 mars 1917 jusqu'au moment où ■sont imprimées ces^ lignes, on revient, avec quelques nuances que nous indiquerons, au premier système.

i'^'" Système. — Jiisqaau 2 décembre 1915, il n'y a pas de généralissime, et c'est le gouvernement qui exerce [a direction générale des opérations.

Dans un premier système, chaque général commandant en chef jouissant de la liberté nécessaire pour réaliser l'objectif qui lui a été assigné, sur le théâtre d'opérations à lui confié, le gouvernement, ayant pour agent d'exécution le ministre de la Guerre, reste chargé de la direction suprême des opérations. En temps de paix, la préparation de l'armée est faite sous la direction du ministre de la Guerre ; en temps de guerre, c'est encore ce ministre qui est chargé de la coordination générale des opérations sur les difîérents théâtres de la guerre.

Dans ce système, il n'y a point, en dehors du Président de la République, assisté de ses minisires, un chef unique de l'armée pour le temps de guerre.

S'il est une solution démocratique , c'est bien cellelà, puisqu'elle se trouve expressément formulée dans celle des constitutions qui est considérée comme ayant le plus parfaitement réalisé l'idéal républicain, celle du 24 juin 1793 : « ïl n'y a point de généralissime » (art. 100); « La force publique employée contre les ennemis du dehors agit sous les ordres du conseil exécutif » (art. ii3)^

C'était d'ailleurs la solution en vigueur au moment de l'ouverture des hostilités; le décret du 6 mai 1 90

1. Les débats sur ces articles ont eu lieu le 17 juin 179ii [Archives parlemenlaires, 1" série, t. LXVI, p. 604, rapp. le litre XI de la constitution girondine). Quoique la constitution de 1 an III marque un retour vers la modération, elle reproduit cependant ces dispositions : Art. 16 du titre Vlli : Ih' la force pmAqnc : « Le commandement général des armées de la République ne peut être confié à un seul bomnie » ; art. 17 : « Toutes 1er- parties de la force publique employées contre les ennem.r* du dehors afxissent sous les ordres du Directoire exécutit. •» voir discussion, 11 tl;ermidor an 111, Moniteur du 17, p. 1278.

n'inslituail pas de généralissime; il y avait en lemps^ de paix un a vice-président du Conseil supérieur de la guerre », et, à la séance du Sénat du 19 juin 1911, le général Goiran déclarait ne pas pouvoir dire quel serait^ en temps de guerre, le rôle de ce personnage; il fut révélé, dans la suite, qu'il devait être « général en chef commandant le groupe principal de nos armées ». Cette dénomination était un peu longue; elle ne pouvait être adoptée du public, qui d'ailleurs l'ignorait et désignait ce général du titre inexact de a généralissime «.Mais, s'il y avait plusieurs théâtres d'opérations, la compétence de ce général ne s'étendait pas jusqu'à eux : chacun des commandants en chef, à qui a été confiée la direction des troupes employées sur un théâtre donné, doit avoir toute indépendance pour conduire les opérations contre l'ennemi auquel il est directement opposé (on va voir bientôt que cet état de choses |a été modifié au cours de la guerre). Ce n'est pas cependant que,, dans ce système, on admette la dissémination des forces nationales, qui est la pire des conceptions militaires. En 179.3, les armées de la République agissant isolément sous les ordres de commandants en chef, indépendants les uns des autres, sont partout refoulées; ce n'est que le jour où elles sont coordonnées sous la main énergique de Caraot qu'elles débordent victorieusement les lignes du Rhin. En 1796, Moreau et Jourdan, agissant chacun de leur côté, sont séparés par l'archiduc Charles et obligés de reculer. Napoléon doit à l'unité d'action ses succès les plus décisifs. Per- 'sonnene pense à nier la leçon évidente de ces faits. Tout le monde reconnaît limportance primordiale de la coordination des opérations sur les divers théâtres. Le problème porte seulement sur la question de savoir qui sera chargé de cette. coordination.

Dans le premier système que nous examinons maintenant, on estime que celle coordination est à la fois tellement importante el lellcnient difficile qu'elle dépasse les forces d'un seul homme. « J'estime, disait le ministre de la Guerre, général Goiran, devant le Sénat, j'estime qu'il est impossible à un seul homme de com-

mander toutes les armées françaises : cela dépasse le& forces humaines *. »

Napoléon a essayé de le faire; mais il n'y a eu qu'un seul Napoléon; et d'ailleurs, cet homme de guerre incomparable a finalement succombé devant une tâche qui était au-dessus dés forces humaines.

Dès lors, la coordination des opérations sur les divers théâtres, là haute direction de l'ensemble de la guerre doit appartenir au gouvernement, qui dispose des éléments d'information et de renseignement les plus étendus. « Le gouvernement, dit le décret du 28 octobre 1913 sur la conduite des grandes unités, désigne l'adversaire principal contre lequel doit être dirigée la plus grande partie des forces nationales. Il répartit, en conséquence, les moyens d'action et les ressources de toute nature et les met à Ventière disposition des généraux ou amiraux chargés du commandement en chef sur les divers théâtres d'opérations. » Ce décret prévoit ainsi divers théâtres ayant chacun un chef, l'unité étant assurée par le gouvernement. — Mais le gouvernement peut réunir plusieurs groupes sous un même Commandement. — L'exécuteur du gouvernement, c'est le ministre de la Guerre. 11 peut se faire assister de conseils techniques ; mais il conserve le commandement général des armées, chaque chef de groupe d'armées conservant d'ailleurs, on ne. saurait trop le répéter, toute liberté de tactique pour mener à bien les opérations dans le théâtre qui lui a été confié.

En somme, lorsqu'on ne justifie pas cette solution par la doctrine démocratique, on invoque l'impossibilité pour un seul homme d'exercer le commandement général de toutes les armées.

2^ Systisme. — Du 2 décembre 1915 au 13 décembre 1916^ le commandement de toutes les armées est confié à un généralissime.

Les partisans de ce système invoquent en sa fav(ïur :

1. Sénnce du lî> juin 1911, Journal officiel, 198. Cf. la lettre du même au Temps du 28 juin 1911.

1° runanimité de la doctrine militaire; 2" les enseignements incontestables de Thistoire.

Celte idée qull pourrait ne pas y avoir un seul homme, un seul chef, et un seul chef militaire, à la tête de l'ensemble des forces du pays, soulève les objections les plus vives. 11 y a, dit-on, des affaires industrielles et commerciales dont la direction doit être confiée à un directeur unique, parce que le succès en est étroitement attaché à la coordination des volontés. Or, la guerre est l'affaire qui réclame au plus haut degré la coordination des volontés; et aussi, c'est TatTaire qui réclame au plus haut degré un grand nombre de solutions immédiates pour parer à un nombre égal de difficultés imprévues qui surgissent à tout moment : ce n'est que par la centralisation de Tautorité et de la responsabilité sur une seule tête que l'on aura l'unité et la rapidité nécessaires. Les témoignages, abondent en faveur de cette doctrine. « Il ne faut qu'un seul chef, disait Desaix. Un corps à deux têtes est un monstre. » « Une armée conduite par des conseillers, par plusieurs chefs, écrivait Kléber à Moreau (7 janvier 1797), est une armée perdue. » On peut citer encore l'exemple de Montecuculli rentrant vainqueur à Vienne et restituant au Conseil aulique les instructions qu'il en avait reçues et qu'il n'avait pas décachetées. — Napoléon, enfin, écrivait à Sainte-Hélène qu'un mauvais général vaut mieux que deux bons. Rien pour lui n'était plus dangereux qu'une guerre conduite par un conseil militaire.

On prétend en outre dégager de l'histoire un double synchronisme : i'' il n'y a eu, dans l'histoire, de guerres victorieuses qu'avec la responsabilité d'un seul; 2° toutes les interventions militaires du gouvernement ont amené des insuccès; et cela est d'ailleurs assez naturel, le gouvernement pouvant se trouver composé des hommes les moins qualifiés pour prendre des initiatives dans une guerre.

Le Sénat romain envoie des délégués à Fabius pour lui interdire de passer en Toscane ; quand ils arrivent, -Fabius est passé et il est victorieux ; les délégués

reviennent au Sénat en messagers de victoire ^ Le Comité de Salut public n'a vaincu que parce qu^'il a abdiqué en fait pour la direction des opérations militaires entre les mains de Carnot, qui, à rencontre d'une erreur profondément enracinée^, était un officier de carrière et eut ainsi à jouer le rôle de généralissime.

Pendant la guerre de Sécession, du côté des fédéraux, une série ininterrompue de défaites a coïncidé avec la prétention des autorités civiles, du comité militaire du Congrès, du président dans la direction des opérations ; la victoire est venue lorsque Lincoln s'en est complètement remis au général Grant; par contre, la victoire demeure chez les confédérés tant que Lee exerce seul le commandement; dès que JelTerson Davis s'ingère dans la direction stratégique, les échecs se multiplient et l'écrasement ne tarde pas à venir. Je n'ose pas, après les partisans de cette thèse, condamner, du point de vue historique, les interventions stratégiques du gouvernement de la Défense nationale. Il se heurtait à d'énormes difficultés dont les moindres furent les suivantes- : division du gouvernement en deux fractions, dont l'une enferméedansParis (signature de l'armistice par Paris, sans que Bordeaux soit prévenu à l'avance) ; déformation des vues stratégiques par l'objectif parisien; inaction de Trochu, dépression du moral de l'armée, état lamentable des approvisionnements de toute nature ^. Retenons plutôt les elïorts admirables de Gambetta et de Freycinet dans leur rôle de fournisseurs de l'armée en armes et en munitions,

[l est d'ailleurs hors de mon plan de faire ici une (Hude de doctrine militaire; je veux examiner seulement la répercussion des. doctrines constitutionnelles sur la solution des problèmes militaires, et, d'autre part, la

1. Charles Benoist, d'après Macliiavel, dans Revue des Deux Monde!>, !•' août lOlfi.

2. « CarnoL, s'écrie M. le député Colly, n'était pas un général et pourtant il a organisé la victoire. » (Séance du 23 juin 1911, p. 251»).)

3. Freycinet, la Guerre en Province, Pari?^, 1871, et Souvenirs, t. I, p. 168.

Joseph- BA.UTfu';M'.MY. 23

répercussion conslituiionnelle des solutions militaires adoptées.

La coordination de tous les efforts contre l'ennemi est d'une importance capitale; le meilleur moyen d'assurer cette coordination est d'en rendre responsable un seul chef. A ces propositions, que semblent justifier le raisonnement et l'expérience, on a opposé des objections d'ordre pratique et des objections d'ordre politique.

L'objection d'ordre pratique, nous la connaissons, c'est que la direction d'une armée de plusieurs millions d'hommes dépasse les forces d'un seul; on riposte par le cas de Napoléon; on réplique qu'il n'y a qu'un Napoléon, et que d'ailleurs il fut vaincu; à quoi on reprend que Napoléon ne fut vaincu que par la coalition de l'Europe. Mais alors on réplique de nouveau que la masse des armées modernes ne peut être comparée aux armées napoléoniennes. A quoi l'on objecte encore que la guerre reste soumise à des règles immuables qui sont de tous les temps. D'ailleurs, il ne s'agit pas ici de la conception surannée du commandement improvisé et personnel par un seul homme; d'abord, celui qui sera appelé à commander en temps de guerre devra avoir lui-même préparé son armée; en second lieu, il devra avoir aménagé lui-même l'organisme au moyen duquel il exercera son commandement; un seul homme commandera, mais il aura des auxiliaires; c'est dans le perfectionnement des moyens, des instruments matériels et humains de l'état-major mis à la disposition du chef des armées qu'il faut rechercher la solution des difficultés réelles que l'on oppose à l'institution du généralissime. — Reste l'objection politique. Elle n'est pas morte. L'esprit montagnard de 98 conserve des fidèles au sein des assemblées. En défendant l'institution du généralissime, M. André Hesse soulève des protestalions violentes sur les bancs de l'extrême gauche. « Vous voulez faire un empereur I » lui crie M. Emile Dumas (Cher), qui, un moment après, interrompt encore par ces mots fatidiques : « Le 18 brumaire! » Et M. Barthe lui jette cette objection : u Vous avez les mêmes opinions

que le prince Victor ^ » C'est la crainte du pronuncianiiento, du coup d'Etat, du plébiscite, c'est aussi Yinvidia democratica, cette maladie spéciale qui se traduit par une phobie de tout ce qui dépasse le niveau égalitaire et, par conséquent, par l'atténuation, raffaiblissement, l'annihilation des responsabilités.

S'il n'y a pas de généralissime, s'il n'y a pas de chef,. eh bien! s'écrie le même M. Emile Dumas (Cher), « il reste la nation I Oui, Messieurs les députés, il reste la nation ! » Encore un écho de l'idéologie et de la phraséologie de 479.3 ! Que pèserait une nation qui n'aurait pas de chef en lutte avec une autre qui serait fortement commandée ?

Le danger .du pronunciamiento est peu menaçant avec une armée nationale; comment attenter contre la nation avec une armée qui est la nation elle-même ? Dans tous les cas, le danger ne vient pas nécessairement du chef suprême de l'armée. Bonaparte n'était pas généralissime, il était un simple général victorieux...

Et enfln le problème se traduit par une alternative dont il ne faut négliger aucun des termes : vaut-il mieux éviter à l'intérieur un danger hypothétique, ou assurer l'organisation la plus apte à assurer la victoire de la France ? Il faut, sans se préoccuper du doctrinarisme prétendument démocratique, adopter le meilleur système militaire.

C'est ce qu'a fait le décret du 2 décembre igiS « confiant à un général de division le commandement des armées françaises^ ». Aussitôt après ce décret, et comme pour en manifester extérieurement la portée, le nouveau commandant en chef des armées françaises envoyait son chef d'état-major visiter le front de Salonique.

1. Séance du 23 juin 11)12, Journal officiel, pp. 2513 et251ô.