Journal officiel, 3 décembre 1915, p

Que di'i:i('nt, en présence de V'insiiliilion du généralissime, le rôle aUrihaé au gouvernement par Variicle 3 de la loi consiituiionnelle du 25 février 1875 ?

Dans la doclriiie consiituiionnelle, le Président de la République esl le chef des années; mais, si nous donnons ce litre à un généralissime, n'allons-nous pas contre la constitution ? Ne dépouillons-nous pas le chef de lÉlat, et ceux qui agissent avec lui ou en son nom, le gouvernement, le ministre de la Guerre, d une attribution qui leur est assurée par notre texte fondamental ?

Je ne crois pas, pour ma part, à rinconslilulionnalilé de rinstilulion du généralissime. D'abord, parce que ce personnage — et notons-le dès maintenant, sauf à y revenir — n'est pas le représentant d'un <( pouvoir » miiiiaire dont la création par la loi n'est pas reconnue par la constitution; il est un simple agent d'exécution, auquel, pour des raisons de la plus haute opportunité, le bon sens impose de concéder la liberté la plus grande. Une comparaison avec un autre ordre d'idées aidera à comprendre ces propositions : c'est le Président de la République qui, par un décret, opère la délimitation générale du domaine public fluvial et maritime; cependant ce n'est pas lui qui fait les opérations techniques dont ce plan est l'aboutissement. La liberté reste entière pour la meilleure organisation du service technique et on peut mettre à ?ra tête un ingénieur en chef général. En second lieu, celle institution est consiituiionnelle parce que le gouvernement ne se dépouille pas en réalité, au profit du généralissime, de la part qui doit être normalement la sienne dans la conduite de la guerre.

Quel est d aboi'd le rôle du ministre de la Guerre? Tandis qu'il confie au généralissime la direction générale des opérations, le ministre de la Guerre reste iadniinistrateur de l'armée, il en est le porte-parolè devant le Parlement, lorsque s'y discutent les crédits, les

voies et les moyens. Il est un chef d'approvisionnement et d'informations. Selon l'expression du maréchal de Moltke, il est celui qui forge les traits ; les diriger et les lancer, c'est le rôle du généralissime * !

Quant au rôle du gouvernement, considéré dans son ensemble, il a été défini avec une précision admirable dans cette formule de M. Briand, président du Conseil : « Le gouvernement a la direction politique de la guerre et le contrôle des opérations militaires -. » Le gouvernement conserve d'abord la direction politique de la guerre. C'est l'attribution que lui confie la constitution et qu'il n'a pas le droit d'abdiquer et qu'il n'abdiquerait pas sans compromettre gravement les chances de la victoire. « Le gouvernement, qui assume la charge désintérêts vitaux du pays, a seul qualité pour fixer le but politique de la guerre. » (Décret du 28 octobre igiS.) I^a direction politique de la guerre ne peut pas être confondue avec la direction des opérations. Son utilité apparaît principalement dans la guerre contre une coalition; c'est au gouvernement qu'il apparliendra de donner les grandes idées directrices conformes à ses desseins politiques; il désignera l'enneini principal, prescrira de prendre rolï'ensive sur tel point, de garder la défensive sur tel autre, de transporter des troupes, dans telle ou telle région. Il fixera les objectifs, laissant, aux techniciens militaires le soin de prendre les mesures

1. Certains ont voulu [)réseriter. celte tonceplion du rôle du ministre de la Guerre comme une conception républicaine, et cet exemple nous apprend combien il faut nous défier de l'emploi abusif de cette étiquette. « On a toujours pensé en l'rance, el nolaninienl dans le parli républicain, iiU9>(\u'à ce jour tout au moins, que le ministre de la Guerre n'était qu'un préparateur,, qu'un administrateur, et <iu'il y avait à côté de lui, pour la conduite, pour la direction des armées, un homme, que vous l'appeliez vice-président du Conseil supérieur de la guerre ou que vous le pariez de tout autre titre, qu'il y avait un chef suprême chargé de la direction des opérations. Nous avons toujours cru que, dès le début des hostilités, tout le monde, y compris le ministre et le gouvernement, s'inclinerait devant l'autorité d'un chef suprême, désigné h l'avance, et surtout — j'insiste sur ce point — préparé à l'avance h la tAche formidable ([d'il doit accomplir. «(André liesse, 23 îuïnVJll, Journal officiel, p. 2414.)

2, 18 février li)l(;, Journal officiel, Ch., p. 320.

propres à les atteindre. Il appartiendra au gouvernement de prescrire une offensive afin de soulager les alliés d'une pression trop forte, d'ordonner de défendre une place forte coûte que coûte, parce que la chute de la place pourrait avoir une répercussion fâcheuse dans l'opinion du pays et du monde (Verdun). C'est au gouvernement qu'incombera la décision sur le grave problème de savoir si la capitale doit être défendue comme une ville quelconque ou s'il vaut mieux la livrer pour sauvegarder ses richesses artistiques, historiques ou monumentales (instructions du gouvernement au général Gallieni avant la bataille de la Marne); c'est au gouvernement qu'il appartiendra de décider de dégarnir un front pour tenter une expédition dont le succès militaire est douteux, mais dont la nécessité au point de vue diplomatique est certaine; c'est au gouvernement, «t au gouvernement seul, que revient la responsabilité et l'honneur d'avoir décidé l'expédition de Salonique; les militaires pouvaient critiquer l'opération, qui dégarnissait un front qu'ils considéraient comme principal, mais le gouvernement avait cependant le devoir de leur imposer sa volonté sur ce point, parce que cette expédition pouvait paraître nécessaire diplomatiquement comme susceptible de décider des neutres encore hésitants. Il appartiendra au gouvernement de décider que, pour des considérations d'ordre général dont il est seul juge, l'offensive doit se déclancher aux environs dételle date, laissant aux autorités techniques le choix de l'heure et des moyens. Le gouvernement a le devoir de contrôler les doctrines militaires : notamment celle-ci -que les objectifs géographiques importent peu, et qu'il faut seulement que l'armée reste intacte; c'était peut- ^tre vrai pour les guerres anciennes, ce n'est plus vrai pour les guerres formidables des temps contemporains : si la ligne de notre front avait été fixée dans la région <ie Lens, à 20 kilomètres à l'ouest des points où elle passe, nous économisions 2 milliards par an, nous pouvions « tenir » s£\ns gêne, nos usines de guerre étaient largement approvisionnées... Le gouvernement doit prendre ses responsabilités, il doit gouverner la. guerre. On voit

<|uelle est l'importance de son rôle à ce point de vue ^ Mais ce n'est pas tout : le gouvernement a encore le contrôle des opérations militaires. Il est responsable, visà-vis du Parlement et du pays, des opérations techniques elles-mêmes. C'est lui qui désigne le chef de l'armée et les autres généraux; il leur a donné sa confiance, ils doivent la conserver. Cette confiance ne doit pas être aveugle ; elle doit être le résultat d'un contrôle des opérations techniques elles-mêmes. Le contrôle du technicien par le non spécialiste, par l'homme simplement intelligent, de culture générale, est toujours infiniment délicat, mais il y en a des exemples courants dans la vie quotidienne : le propriétaire contrôle son architecte; l'industriel, son ingénieur; la famille, son médecin. Ainsi le gouvernement doit contrôler le commandant militaire; si les chefs qu'il a choisis viennent à lui apparaître comme insuffisants, il doit en appeler de plus capables. Sans doute, c'est une œuvre d'une énorme difficulté, mais personne n'a jamais prétendu que les tâches du gouvernement ne supposent pas une grande somme d'intelligence, d'activité et de volonté, personne n'a jamais douté qu'il ne soit appelé à prendre parfois des responsabilités formidables. C'est son rôle, c'est sa mission. Il doit s'en acquitter évidemment avec infiniment de tact et de mesure, sans prétendre empiéter sur

1. M. André Hesse n'avait pas aperçu ce côté capital du problème lorsqu'il déclarait inutile la conception de la direction politique de la guerre ; il n'admettait que cette instruction : « Soyez victorieux !... Quand le canon parle, il vaut mieux que les hommes politiques se taisent. » (23 juin 1911, Journal officiel^ Ch., p. 2513.) Bismarck, dans ses Souvenirs, indique bien le rôle respectif de l'autorité civile et de l'autorité militaire en temps de guerre : « La tâche de la direction de l'armée se propose l'anéantissement des forces ennemies ; le but de la guerre, c'est d'obtenir la paix à des conditions en rapport avec la politique poursuivie par l'Etat. Le soin d'établir et de limiter les résultats qui doivent être atteints par la guerre, la préoccupation pour le prince de délibérera ce sujet est et demeure, pendant comme avant la guerre, un problème politique. Les voies et moyens employés dépendront toujours de cette question: a-t-on voulu atteindre le résultat finalement obtenu ? ou plus ou moins? Veut-on exiger des cessions de territoire ou y renoncer? Veut-on obtenir la possession d'un gage et pendantcombien de temps? >»

le domaine réservé des techniciens, et surtout sans porter atteinte à l'autorité et au prestige nécessaire des chefs. « Cette double action du gouvernement, disait M. Briand, direction politique de la guerre, contrôle des opérations militaires, s'exercera d'une manière consciencieuse, mais de telle sorte qu'elle ne puisse en rien préjudicier au prestige nécessaire et à l'autorité des hommes qui ont la charge de mener nos soldats à la bataille K >■>

Tout le'monde paraît d'accord sur ces principes évidents, et pourtant il y a eu, à certains moments de la . guerre, un malaise impossible à nier : il y a eu une question des rapports du gouvernement et du haut commandement.^. Quelques hommes politiques, au patriotisme inquiet, se sont alarmés d'un certain nombre de faits que l'on peut grouper en deux catégories : i° empiétements du commandement militaire sur lo rôle du ministre de la Guerre ; 2.° conception exagérée de Tautonomie du commandement.

1. Ch. dép., 28 janvier 191G, Journal officiel, |>. 150. — Nous avons entendu nous borner ici à l'étude du rôle du gouvernement en ce qui concerne les opérations de guerre proprement dite, mais nous -n'avons pas prétendu exposer la totalité de l'action gouvernementale en cas de guerre, la direction générale de la guerre, le ravitaillement en hommes, vivres, armes, munitions, matériel de toute nature, les communications avec

\rarrière, etc. ; toute cette mise en mouvement de cet énorme mécanisme qu'est une armée moderne suppose une collaboration particulièrement active et spéciale de tous les départements ministériels.

2. Demandes d'interpellation de MM. Accambray et Brizon, 28 janvier 191(); interpellation de M. Abel Ferry, 18 'février 1916. La démocratie française n'est pas la seule à connaître les. difficultés des rapports entre le gouvernement et l'autorité militaire. La démocratie suisse en connaît d'aussi graves en simple temps de neutralité. Voir le Temps, 5 mars 1916; Journal d0 Genève, 28 mars 1916 ; Gazelle de Lausanne, 22 mars 1916 ; l'étatmajor suisse, craignant des troubles à propos de l'acquittement des colonels qui avaient livré des secrets à l'Allemagne, ordonne ae sa propre autorité la préparation dé trains en vue de transports de troupes dans la Suisse romande. Quoique ce transport n ait pas été effectué, la préparation a engagé des frais qui sont retombés a la charge de l'Etat. Or le maintien de l'ordre en Suisse n'appartient aucunement à l'autorité militaire, mais au pouvoir politique : d'abord à la commune, en second lieu au pouvoir cantonal, et en cas d'impuissance ou de réquisition de ce pouvoir, au Conseil fédéral.

1" Personne n'avait prévu et d'ailleurs n'aurait pu prévoir ce que devait être la guerre formidable qui désole aujourd'hui l'Europe et le monde. Les règlements ont été faits en vue d'une guerre de mouvement, d'opérations qui devaient se dérouler loin de la capitale, et en considération d'un système de communicalions beaucoup moins rapides que celles d'aujourd'hui. On prévoyait qu'à mesure que la guerre se déplacerait, elle devrait être suivie par un organisme complet susceptible lie faire face à tous ses besoins. Une expédition comme celle du Mexique, oi!i même celle de Crimée, doit être autonome, son commandement doit pouvoir trancher quantité de questions administratives sans recourir au ministère de la Guerre, éloigné de plusieurs milliers de kilomètres. Mais actuellement, comme on l'a dit, un laxi pris place de l'Opéra pourrait, en moins .d'une matinée, conduire aux lignes allemandes telles qu'elles sont fixées depuis près de trois ans; dans ces conditions, le grand quartier général n'a besoin d'être qu'un poste de commandement, et, en fait, il était devenu dans la première péi'iode de la guerre un véritable ministère qui se dressait en face de celui de la rue Saint-Dominique; c'^était le ministère de la zone des armées, par opposition au ministère de l'arrière'. Dans ce ministère de la zone des armées, qui fonctionnait à une soixantaine de kilomètres de l'autre, on aurait trouvé, d'après les interpellateurs, le double de la plupart des bureaux du ministère de l'arrière...; il en résultait naturellement des déperditions de forces, par suite des doubles emplois, et aussi des pertes de temps et d'autorité à raison de l'incertitude des compétences. Bien plus, des services qui étaient de la compétence du grand quartier général auraient été mieux à leur place au ministère de la Guerre : le battage du blé dans la zone des armées, l'administration des vallées reconquises de l'Alsace...

Ces froissements, ces pertes d'hommes, de forces et de temps étaient le moindre inconvénient de cet état^ de choses; ce n'6st pas seulement pour levain souci de revendiquer des compétences que l'on réclamait l'admi-

niplration pour le ministère de la guerre, en laissant le commandement au général en chef; c'est que la tâche propre du général en chef est déjà formidable : il doit mener une armée géante, dans laquelle le nombre des seuls morts dépasse déjà le chiffre des armées napoléoniennes ; il doit assurer la liaison avec les alliés, se tenir en rapports constants avec ses généraux, diriger l'ensemble sans perdre de vue les détails, se porter sur les points où sa présence matérielle est nécessaire sans oublier la bataille qui se déroule sur des centaines de kilomètres ! Et cette tâche déjà formidable, on Talourdirait, sans utilité, des mille soucis mesquins d'une administration quotidienne. Il était urgent de porter remède à cette boursouflure évidente d'un organe de commandement qui, parl'etret de textes désuets, s'était laissé envahir d'administration 1

2° Le malaise est provenu en second lieu d'une conception exagérée de l'autonomie laissée au commandement. Ce n'est pas assez que d'appeler le Grand Quartier général : le ministère delà zone des armées ; car c'est un ministère qui a manifesté, et cela sans doute à l'insu du général commandant en chef, de véritables prétentions à l'indépendance. Il y a une sorte de syndicalisme militaire. Hâtons-nous de rendre cette justice aux militaires, qu'ils ont le plus haut idéal de leur mission et qu'ils s'y consacrent avec un admirable dévouement; il n'en reste pas moins qu'ils ont, depuis longtemps, cette tendance à vouloir s'acquitter de leur tâche propre avec l'indépendance, que réclament pour eux-mêmes les fonctionnaires syndicalistes, à l'égard de l'autorité du gouvernement qui incarne l'autorité de l'État. 11 y a eu de la part du Grand Quartier général une velléité d'établir le long de la zone des armées un mur infranchissable pour les autorités de l'arrière, c'est-à-dire pour les autorités gouvernementales. On arrivait ainsi à une dualité de pouvoirs et de gouvernement.

Nous pouvons, sans entrer dans les détails, relever quelques traits caractéristiques de cet état de choses. Il y a des agents qui sont l'œil direct du ministre, c'està-dire du gouvernement, surl'administration de Tarmée :

<ce sont les contrôleurs. Dans les premiers temps de la guerre, ils n ont pas pénétré dans la zone des armées. Il y aurait eu d'autre part, dans la môme zone, une résistance aux ordres du ministre tendant au renvoi à l'arrière des ouvriers pour les usines de munitions ^

Bien plus, deux sous-secrétaires d'État militaires, le sous-secrétaire d'Etat à l'Intendance et le sous-secrétaire d'Etat du Service de santé, ont rencontré des obstacles à l'accomplissement de leur mission dans la zone des armées. La lettre du sous-secrétaire d'État à l'Intendance, en date du 20 janvier 1916, annexée au rapport de M. Abel Ferry, est particulièrement instructive et caractéristique: « En ce qui concerne la vérification de ces distributions de vêtements... l'étude sur place, que j'ai tenté de faire à ce sujet, na pas été autorisée par le Grand Quartier général. » Ajoutons d'ailleurs qu'un troisième sous-secrétaire d'État militaire, celui de l'Aviation, M. Besnard, a officiellement motivé sa démission par les résistances qu'il rencontrait de la part de ses subordonnés militaires, déclarant qu'il ne pouvait conserver une responsabilité à laquelle ne correspondait pas une autorité suffisante.

Ces faits paraissent certains, ils sont bien regrettables, non pas seulement au point de vue, secondaire •dans la circonstance, des principes constitutionnels et "du respect des compétences, mais au point de vue de la bonne utilisation des forces nationales. Ils ne peuvent plus se reproduire depuis que le général Lyautey a étendu l'autorité du ministre dans la zone des armées (décembre 1916). Le commandement militaire doit jouir d'une grande liberté dans la conduite des opérations militaires, mais il faut se garder des erreurs de principe sur la nature de cette liberté. Ce n'est pas une indépendance analogue à celle du pouvoir judiciaire; la loi et le droit constitutionnel coutumier autorisent par exemple la Cour de cassation à e;iclure de ses délibérations le ministre de la Justice et le gouvernement et

1. Question de M. Accambray et réponse du général Gallieni, 28 janvier 1916.

ceux-ci lie soiit pas responsables de ses décisions. Au contraire, le gouvernement demeure responsable des actes du commandement militaire; celui-ci ne "saurait donc aucunement revendiquer à son égard une indépendance analogue à celle d'un pouvoir constitutionnel. L'indépendance reconnue au commandement militaire, c'est celle du technicien à l'égard d'un supérieur dépourvu des connaissances techniques ; le supérieur s'incline devant le spécialiste, mais il n'abdique pas^

S'il en est ainsi de la direction technique des opérations de guerre, à plus forte raison l'autorité du gouvernement, du ministre et des sous-secrétaires d'État doit-elle subsister complètement dans le domaine des matières purement administratives à propos desquelles les froissements se sont produits. Et sans doute, il eût mieux valu que ces froissements fussent réglés dans le silence; ils ont été aigris par les amours-propres excitée des bureaucraties en conflit, gonflés par le zèle exagéré de quelques-uns, peut-être inconsciemment envenimés par les passions politiques de quelques autres. Ils n'en constituent pas moins le symptôme d'un vice dont je me garde d'exagérer la gravité dans le fonctionnement de la machine -. '

Et sans doute, on est tenté dans ces problèmes où tout est question de nuances, de délicat équilibre, de doigté, de mesure, de mise au point, d'exagérer dans un sens ou dans l'autre. Je ne suis aucunement de l'avis de ce haut personnage ^ qui disait il y a qtielques mois : « Le généralissime doit cire le domestique du ministre

1. Au moment de la visite des zeppelins sur Paris, les jout:;; naux avaient annoncé que M.-Besnard, sous-secrétaire d'État à l'aviation, avait pris les mesures nécessaires, mais une note d'allure officieuse en 4" page au 7 emps rectifiait: « Cette information est erronée, c'est à l'autorité militaire qu'il appartient de prendre les mesures convenables. »

2. M. Abel Perry, sous-secrétaire d'État dans un des précédents ministères, a déposé une proposition de résolution a tendant à inviter le gouvernement à exercer son droit de contrôle sur l'ensemble des forces nationales mobilisées, c'est-à-dire sur la zone des armées aussi bien que sur la zone de l'intérieur» (Ch. dép., 18 février 1916, Journal officiel, p. 320\