Cité par Polybe, Figaro, 16 juin

<le la Guerre, » Ce personnage faisait du doctrinarisme constitutionnel et politique. Il est certain, comme l'a proclamé à plusieurs reprises le président du Conseil, que le haut commandement doit jouir, en ce qui concerne la conduite des opérations militaires, de la plus large liberté, mais ce n'est pas une raison pour faire du Grand Quartier général une sorte de ministère que nul ne contrôle.

3® Système. — Du 13 au 26 décembre 1916, le généralissime est réduit au rôle de conseiller technique du comité gouvernemental de la guerre.

Comme conclusion du second des comités secrets tenus depuis l'agression allemande, la Chambre a adopté, le 7 décembre 1916, un ordre du jour dans lequel elle exprimait, entre autres vœux, celui d'une réorganisation du haut commandement. Une première satisfaction lui a été donnée par le décret du i3 décembre 1916, ainsi conçu : « Le généralJofïre, commandant en chef des armées françaises, remplit auprès du gouvernement le rôle de conseiller technique en ce qui concerne la direction de la guerre. » Un second décret du même jour précisait le retour à l'état de choses antérieur au décret du 2 décembre 1915 : les commandants de groupes d'armées recouvraient leur liberté à l'égard du généralissime, en ce qui concerne la direction des opérations : « Les commandants en chef des armées du Nord et du Nord-Est et de l'armée d'Orient exercent, chacun ep ce qui le concerne, la direction des opérations dans les conditions prévues aux décrets du 28 octobre 1913, portant règlement sur la conduite des grandes unités, et du 2 décembre 1918, portant règlement sur le service en campagne. »

En même temps, le gouvernement se « resserrait » pour se mettre en mesure d'exercer la direction suprême de la guerre.

Par un arrangement intérieur, dont les termes n'ont pas été insérés au Journal officiel, mais dont le pubUc a été informé par des notes officieuses, il a été con&ti-

tué, à l'exemple de ce qui venait d'être fait en Angleterre, un organisme spécial, chargé particulièrement de la direction gouvernementale de la guerre, et composé seulement de cinq ministres : le ministre des Affaires étrangères, le ministre des Finances, le ministre de la Guerre, le ministre de la Marine, le ministre des Armements et Munitions. Ce « comité de guerre » est présidé par le Président de la République. Le « général en chef » pouvait assister aux délibérations de cecomilé en qualité de conseil technique militaire du gouvernement.

Il conlinuail donc à y avoir un « commandant en chef des armées franç^aises », et c'est avec ce titre que le général JoTI're avait signé la lettre de service appelant le général Nivelle au commandement des armées du Nord- Est. Ainsi le gouvernement s'était dépouillé, avait abdiqué au profit du pouvoir militaire. Un acte aussi important que la désignation du chef suprême (les troupes» en campagne sur le territoire français aurait dû normalement être accompli par le gouvernement, c'est-àdire par un décret du Président de la République, contresigné par un ministre qui en aurait été responsable devant la représentation nationale. En fait d'ailleurs, il y a tout lieu de croire qu'il n'y a là qu'une pure question de forme et que le contenu de cette lettre de service a été arrêté d'accord entre le gouvernement et le généralissime.

Il y avait quelque chose d'évidemment contradictoire dans cette situation d'un « commandant en chef des armées françaises » invité à ne plus rien commander et réduit au rôle de conseiller. La contradiction a été résolue'le 26 décembre 1916.

4* Système. — Du 26 décembre 19Î6 au 20 mars 1911 ; le ministre de la Guerre chef effectif de V armée.

Le 26 décembre 1916, le général JolTre, « commandant en chef des armées françaises », était élevé aux suprêmes honneurs militaires : il était, par décret, nommé maréchal. Mais, en même temps, il cessait.

d'exercer toutes fondions actives : en effet étaient rapportés, par un second décret du môme jour, le décret du 2 décembre igiS le nommant « commandant en chef » et celui du i3 décembre 1916 lui confiant les fonctions de conseiller technique du gouvernement.

Une note officielle annonçait en même temps : M L'armée d'Orient dépend directement du ministre de la Guerre, et les services qui, jusqu'ici, en étaient chargés, au grand quartier général, sont rattachés à Fétatmajor de l'armée, au ministère de la Guerre. » On sait qu'un des premiers actes du général Joffre, lorsqu'il avait été nommé généraUssime, avait été d'envoyer son chef d'état-major général à Salonique, afin d'affirmer son autorité sur ce front. Désormais, l'armée d'Orient est placée sous l'autorité immédiate du ministre. Ainsi est abordée la réforme de ce grand quartier général qui, dans son organisation antérieure, constituait une doublure inutile, onéreuse et souvent nuisible de l'élatmajor de l'armée au ministère de la Guerre. Mais, de ce que la mise sous l'autorité du ministre, omisso medio^ n'était précisée que pour l'armée d'Orient, il ne devait pas résulter que le gouvernement abdiquait son autorité sur les armées du Nord et du Nord-Est.

L'organisation nouvelle semblait avoir pour objet de faire du ministre de la Guerre le chef ejffectifde Vannée. Une note officielle, communiquée aux journaux du 25 décembre 1916, soulignait ainsi l'importance que le gouvernement attachait au rôle nouveau de ce ministre : « Il a été décidé que toutes les questions concernant la préparation et l'entretien de la guerre seraient instruites et rapportées sous la direction du ministre delà Guerre, qui est chargé de notifier aux ministres intéressés et aux généraux en chef les décisions prises et d'assurer la cooidination nécessaire à leur exécution. »

Il n'est pas sans intérêt d'ailleurs de remarquer que le Président de la République avait appelé au ministère de la Guerre, non un homme politi(iue, mais un technicien, le général Lyautey, qui avait fait preuve au Maroc des plus belles qualités de soldat et d'administrateur et se trouvait par conséquent en mesure de remplir le

rôle de chef êfîeclif de l'armée. Ajoutons que le ministre de la Guerre était déchargé d'une grande partie des besognes administratives ou politiques qui lui seraient incombées en temps normal : d'abord par l'institution d'un ministère autonome « des Armements et des Munitions^ », par l'attribution, au ministère des Travaux publics, du soin du ravitaillement militaire, enfin par des sous-secrétaires d'État sous son autorité : sous-secrétaire d'État au service de santé (M. Godart), sous-secrétaire d'État à l'administration générale spécialement chargé des besognes politiques et parlementaires (M. Besnard). Sans doute, on ne peut pas dire officiellement que les rapports d'un département ministériel et du Parlement seront assurés par un sous-secrétaire : c'est le ministre qui reste responsable devant la représentation nationale. Mais il est légitime que le ministre soit soulagé dans cette partie de ses fonctions par un sous-secrétaire : le 3i janvier 1917, après une intervention sur le principe, de la revision des exemptés et réformés, le ministre de la Guerre a quitté la Chambre, laissant à son sous-secrétaire d'État le soin de suivre le détail de la discussion ^.

Ainsi le ministre disposait du temps nécessaire pour remplir son rôle" de chef de l'armée. Ce rôle, il l'a souligné dans sa déclaration au cours de la même séance :

1. Le rapport de M. Raoul Péret sur les crédits nécessités par les muditications ministérielles contient une note de M. Lei)rùn, rapporteur du budget de la Guerre, qui critique cette institution : « On sépare ce qui devait rester uni. Il y a désormais, qu'on le veuille ou non, deux ministres de la Guerre : l'un,' libre de disposer des etïectifs, des formations ; l'autre, maître des munitions et des armements, comme si les deux cboses n'étaient pas intimement liées, comme si le ministre de la Guerre pouvait orienter la guerre d'une certaine façon sans avoir tout pouvoir sur les fabrications, comme si le ministre de l'Artoement, d'autre part, avait qualité pour non pas même arrêter, mais concevoir ou établir les programmes, dans l'ignorance où il est des réalités de la guerre, de l'importance des effectifs ». (Rapporté par le Temps, 1 février 1917.)

2. Cependant, le 3 février 191 <, le ministre assistait à la suite de la discussion et disait qu'il avait ajourné un voyage au front pour défendre devant la Chambre les grands intéi^ts dont il avait la charge.

( Si j'occupe la lourde charge qu'on m'a confiée, ... c'est... pour commander à tous ceux à qui j'ai le droit etledevoir de commander. » Et le 3 février, il accentuait encore sa déclaration : « Je me présente à ces hommes (les combattants) avec ce titre de chef de l'armée qui est attaché à ma fonction, avec ce titre si pesant et si lourd de responsabilité, mais en même temps si riche des plus hauts devoirs dont j'ai la conscience la plus ferme et la plus nette. » Ce n'était pas le langage d'un homme qui se serait cru appelé seulement à contrôler les services de son département.

Une série de dispositions de détail ont contribué à abattre la cloison qui s'opposait abusivement à l'exercice de l'autorité du ministre dans la zone des armées : une décision du i5 janvier 1917 a supprimé la direction générale du service de santé aux armées : désormais, le sous-secrétaire d'État devient le maître effectif de tout le service, et son autorité ne s'arrêtera plus, comme autrefois, au plus grand détriment de l'intérêt commun, à la zone des armées. Une autre décision, publiée le 29 janvier 1917, a soumis à un général, placé sous les ordres directs du ministre, l'ensemble du service aéronautique, tant à l'arrière qu'aux armées : ainsi disparaît une fâcheuse dualité d'après laquelle le chef de l'aviation à l'avant demandait des appareils d'un type condamné par les essais à l'arrière, tandis que le chef de l'aviation à l'arrière n'était pas directement instruit des besoins mis en lumière par l'expérience pratique de la guerre ^

Ainsi la Chambre avait reproché au gouvernement d'avoir abdiqué devant le généralissime une partie de ses droits et surtout de ses devoirs. Le gouvernement s'est mis désormais complètement à l'abri de cette critique : non seulement son autorité ne connaissait plus la barrière qui l'arrêtait à la zone de l'avant, mais encore il n'y avait plus, en dehors de lui, de chef suprême de

1. La note officielle du 15 février 1917 précisait que les ciiefs de service auprès des généraux commandant en chef seront, au point de vue technique, les subordonnés du directeur général des services aéronautiques à l'intérieur.

Josri'll-BAUTIIÉLEMY. 24

l'armée. Celait le gouvernement, représenté par le comité de guerre, qui désormais exerçait la direction de la guerre, et c'était le ministre de la Guerre qui était son organe d'exécution. En d'autres termes, c'était le ministre qui exerçait, au nom du gouvernement, le commandement des armées. C'était là une solution nouvelle, remarquable, intéressante. Elle n'était pas le résultat d'une conception a priori. Elle semblait plutôt sortie des circonstances. Elle a été rendue possible par un ensemble de mesures et de précautions qui se résument dans cette idée que c'était un technicien qui était ministre et qu'on l'avait débarrassé d'une grande partie de ses devoirs ministériels pour lui permettre d'accomplir son travail technique.

En somme, le commandement militaire était placé plus étroitement que jamais sous l'autorité politique gouvernementale. Mais ce n'était pas là, comme on pourrait être tenté de le croire, une solution de nature démocratique : on en revenait, au contraire, aux traditions anciennes de la monarchie, au temps où Condé, cousin du roi, n'hésitait pas à prendre à l'égard de Mazarin l'attitude d'un subordonné.

5' Système. — A partir du 20 mars 1911 : le ministre de la Guerre assisté d'un conseiller technique.

Dans le ministère Ribot, constitué le 20 mars 1917, le département de la Guerre cesse d'avoir à sa tête un chef technique pour recevoir un chef politique, M. Painlevé, ancien ministre de l'Instruction publique ^ Ce changement dans la personne du titulaire doit nécessairement amener une certaine modification dans la fonction elle-même. Le décret du 11 mai 1917 affirme l'indépendance des généraux en chef dans l'exécution, sur le terrain, des plans généraux d'opérations. Mais le ministre de la Guerre demeure titulaire, comme organe du gouvernement, d'attributions extrêmement importantes.

1. En même temps» un sous-secrétaire d'État était mis de nouveau à la tête de l'aviation.

Comme il est présumé n'avoir pas la compétence technique, le décret du f^9 avril 1917 lui adjoint, pour l'exercice de ces attributions, un conseiller technique : c'est le chef d'état-major général de Tarmée \ dont le rôle a été défini par un autre décret, en date du 11 mai, et rédigé en tei^mes remarquables. Ce second texte, en précitant les matières sur lesquelles le nouveau dignitaire est appelé à donner ses avis techniques, détermine en réalité les attributions du ministre de la Guerre : « Le chef d'état-major général de l'armée est le délégué du ministre de la Guerre pour l'étude de toutes les questions techniques intéressant les opérations "militaires et pour la direction des services généraux du territoire. II donne au ministre de la Guerre ses avis techniques » sur des matières énumérées en cinq paragraphes. Autour des paragraphes 3, 4, 5» qui concernent ce que l'on appelle l'administration de l'armée (programmes de construction du matériel de guerre, répartition des effectifs et du matériel, emploi des moyens de transport, question du personnel des officiers généraux), il ne peut y avoir qu'une approbation unanime. Ce sont les deux premiers paragraphes qui ont une portée doctrinale importante, car ils sont la traduction des termes législatifs de la doctrine gouvernementale formulée par M. Briand : le gouvernement a la direction politique de la guerre. Le chef d'état-major général « donne au ministre de la Guerre ses avis techniques : 1° sur la conduite générale de la guerre et les coopérations des armées alliées ». Le gouvernement a, en second lieu, le contrôle des opérations militaires : le chef d'état-major général donne au ministre de la guerre ses avis techniques : « 2^* sur les plans généraux d'opérations, établis par les généraux en chef, seuls chargés de leur exécution^. »

1. Il y a également au War Office d'Angleterre un chef d'état-major impérial du gouvernement britannique.

2. Le président du Conseil, M. Ribot, avait donné par avance le commentaire de ce texte dans son discours du 21 mars 1917 {Journal officiel, Déb. part., Gh., p. 789). Il est en conformité avec les traditions militaires les mieux établies : lorsqu'il s'agit de préparer la reprise de Paris contre les troupes de la Commune,

Aux yeux du public, le général Pétain, chef d'étatnjajor, est un généralissime : il est considéré comme le successeur du général Joffre ; il a comme lui un grand quartier général ; l'opinion fait peser sur lui la responsabilité technique de la guerre. Tout n'est pas faux dans cette vue populaire. Le chef d'état-major général est bien une sm'te de généralissime, mais un généralissime qui agit au nom et pour le compte du gouvernement sous le contrôle immédiat du comité de guerre ^ qui ne sera pas tenté par conséquent de dresser son gran-d quartier général comme un ministère rival du ministère constitutionnel, qui reconnaîtra enfin les devoirs et les droits du gouvernement, tels que nous les' avons définis et délimités. Bien des combinaisons sont admissibles; bien des nuances méritent d'être prises en considération. Mais ce principe demeure intangible : le gouvernement à qui incombe, sans qu'il puisse s'en décharger, la responsabilité finale de la guerre vis-à-vis du Parlement et du pays, doit être investi de l'autorité correspondante*.

le maréchal de Mac-Mahon reçut, avec la plus parfaite soumission, les instructions de M. Thiers ; mais lorsque, sur les hauteurs du Trocadéro, M. Thiers prétendit lui donner encore des conseils, le maréchal refusa de les entendre : sur le terrain, il n'y a d'autre autorité que celle du commandant en chef. , 1. La physionomie de ce conseil, créé le 13 décembre 1916, est aujourd'hui modifiée en ce que le nombre de ses membres est plus -considérable ; sont venus en effet s'ajouter aux membres anciens: le ministre des Colonies, M. Maginot; M. Bourgeois, ministre du Travail, et M. Viviani, garde des sceaux, en leur qualité d'anciens présidents du Conseil; M. Malvy, ministre de l'Intérieur, comme représentant d'un parti politique important! M. Ribot, président du Conseil, en même temps qu'il apportait à la tribune la première affirmation officielle de l'existence de cet organe, en délimitait le rôle et la portée : « Il n'a pas de responsabilité définitive ; en réalité, il n'est qu'un organe intérieur du Conseil des ministies. C'est au Conseil des ministres, seul responsable, qu'il appartient de prendre les décisions qui engagent sa responsabilité. >> (21 mars 1917 : Journal of/iclel, Ch., p. 789.) Dans le ministère Painlevé, du 13 septembre 1917, le comité de guerre comprend les ministres de. la guerre, des Affaires étrangères, delà marine, de l'armement et les quatre ministres d'État. Le ministrre de la guerre reste divisé en deux branches : guerre et aiinement. Le ministère delà guerre comporte cinq sous-secrétaires d'État. 2. En 1911, le parti radical, brillamment représenté par M. Hesse»

J'ai la conviction que je ne me suis pas laissé séduire par l'abstrait de la théorie, par Tharmonie prétendue d'une répartition académiquement exacte des compétences sur l'échelle des autorités : Parlement, gouvernement, armée. Je me suis complètement livré au pragmatisme et j'ai seulement recherché les solutions les meilleures dans l'intérêt de la patrie. En temps de guerre, l'action l'emporte sur la délibération et le contrôle, c'est mcontestable. Mais l'œuvre du gouvernement, la direction politique de la guerre, c'est encore de l'action et la victoire en dépend dans une large mesure.

On a singulièrement exagéré, dans tous les domaines» l'influence des simples étiquettes politiques. Un curieux exemple de cette systématisation outrancière nous est donné par la Frankfurter Zeitung du 6 février 1916. Sous ce titre : « Politique mondiale de la mode >>, ce journal expose que Paris, sous la République, c'est-àdire sans une cour et sans une aristocratie, est devenu incapable de donner le ton et ne vit plus, comme directeur de la mode, que sur le souvenir de son ancienne réputation. Il est sous-entendu que cette principauté des élégances doit, suivant la logique des principes politiques, passer à Berlin, où il y a un monarque non parlementaire entouré d'une aristocratie violemment réactionnaire ! C'est par un raisonnement de la même nature que l'on refuse à la démocratie l'aptitude diplomatique et militaire. En vérité, la République française a montré qu'elle peut être, en temps de paix, la Répu-

combattait, par hostilité contre le ministère Monis, les prérogar tives militaires du gouvernement, dont il est le premier aujourd'hui à réclamer le respect. Cf. le remarquable rapport présenté par M. André Tardieu, député, le 12 janvier 1917, aux groupes d'action nationale du Sénat et de la Chambre.

blique athénienne, avec toutes les séductions de la grâce «t du génie; en temps de guerre, la république Spartiate, avec toutes les austérités de l'héroïsme.

Je ne prêche pas l'indifférence totale à toutes les formes de gouvernement; la république est le régime définitif des peuples majeurs; elle est le gouvernement le plus rationnel, puisque la raison consiste précisément à se gouverner soi-même, à n'être pas gouverné par une volonté étrangère; elle suppose un idéal de liberté, d'égaUté, de justice dont on ne peut nier la grandeur. Mais, restant dans la tradition de l'école libérale française, je combats les illusions, optimistes ou pessimistes, que. peut engendrer l'étiquette extérieure d'une forme gouvernementale.

La vérité, mise en lumière par le Tiers Parti sous le second Empire, et qui était d'ailleurs renouvelée d'Aristote, c'est que tous les gouvernements, quels qu'ils soient, monarchistes ou républicains, obéissent à des règles de structure première dont la méconnaissance les conduirait'soit au despotisme, soit à la ruine.

Parmi ces principes fondamentaux, il faut mettre au premier rang la nécessité d'une solide organisation de l'autorité, de rétablissement d'un ]^ouvo\v fortement contrôlé sans doute, mais, en lui-même, fort. Pour être fort, il doit être concentré; il doit être confié à un seul homme, assisté de quelques compétences. Ces principes prennent toute leur valeur dans la direction des destinées extérieures du pays, soit dans la diplomatie, soit dans la guerre. On a pu dire que, pendant la crise si menaçante de la guerre de Sécession, l'Amérique a été sauvée non point par Lincoln, qui n'était pas un homme de génie, mais par la constitution de 1787, qui avait fortement organisé le pouvoir exécutif.

Il importe de se tenir à égale distance des extrêmes. Gardons-nous du pessimisme transcendant qui condamne la République à compromettre les destinées extérieures du pays. Mais, encore, que les leçons formidables des événements actuels servent de cure radicale à un optimisme qui ne serait pas moins périlleux. Renonçons à prévoir, à annoncer, à désirer une « démo-

cralisation des institutions militaires », formule creuse dont nous serions bien embarrassés de fixer le sens si nous sommes décidés à ne pas livrer notre pays désarmé à l'arbitraire des nations oppressives.

Interrompons la vieille chanson de la France moralisatrice, grande dignitaire de la démocratie, « en son bon droit ayant confiance ». Renonçons à la phraséologie désuète de la France déclarant la paix au monde, à l'idéologie dangereuse de la force du droit. On ne peut encore prévoir l'ère où la France sera dispensée de mettre la force au service dû droit. C'est en vue de cette mission qu'il faut qu'elle s'organise, avec la préoccupation de déjouer les périls particuliers de la forme démocratique.