L'ÉVOLUTION DE LA DÉMOCRATIE DANS LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE

Dans le droit publie antérieur à la Révolution, c'est sur le domaine de la politique étrangère que s'épanouit dans toute sa pureté l'absolutisme royal. Quelques barrières, bien légères, sans doute, limitent l'arbitraire du souverain dans le gouvernement intérieur : c'est le droit des États généraux de consentir les impôts (ils n'ont pas été réunis de i6i4 à 1789) ; le droit pour le chancelier, inamovible comme grand officier de la couronne, de refuser d'apposer le grand sceau, nécessaire

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à la validité des ordomianoes ; le droit pour le Parlement de refuser renregistrement de ces ordonnances..» Quelque frêles qu'elles soient, <ies barrières n'existent plus pour la direction de la politique étrangère : sans doute, les États généraux refusent d'approuver le traité malheureux conclu à Londres (i359) par le roi Jean, prisonnier depuis la bataille de Poitiers; mais on se trouvait ^dans des circonstances tout à fait extraordinaires; d'abord, le traité était si exceptionnellement désastreux qu'il aurait marqué la fin de la France : le roi Jean, en effet, oulre 4 millions d'écus d or, avait promis à l'Angleterre toule la partie occidentale de notre pays de Calais à Rayonne ; le dauphin, régent pendant la captivité, avait convoqué les États généraux non point pour leur demander la ratification du traité, •mais pour s'appuyer sur eux afin de s'en affranchir.

On pourrait invoquer encore le précédent des États de Bourgogne, réunis à Cognac au mois de juin 1527, qui condamnent la cession consentie de leur province par François P"' au traité de Madrid, « comme contraire aux lois du royaume, aux droits du roi qui ne pouvait aliéner de sa propre autorité aucune portion de ses États, et au serment de son sacre, supérieur à ses serments de Madrid». Mais François P"^ avait spontanément résolu de s'en remettre à la décision des Étals de Bourgogne, afin d'être par eux délié de ses engagements et de pouvoir ainsi éluder ses promesses. D'une façon, générale, c'est avec une liberté complète, affranchi de tout contrôle régulier, que le roi dirige les négociations diplomatiques, conclut les traités, engage définitivement le pays, consent des démembrements ou opère des annexions au territoire national.

La politique étrangère apparaît comme l'affaire essentiellement personnelle du roi, c'est sur lui ou sur son entourage personnel que doivent agir les ambassadeurs désireux de succès : c'est par Mme de Pompadour que Kàunitz obtient l'alliance de la -France avec l'Autriche dans la guerre de Sept ans. La diplomatie est, avant tout, pour les rois, la gestion des affaires de leur famille ; les questions de mariage et de dot y tiennent

une place imporlanle, une rupture de fiançailles est considérée comme une cause légitime de guerre *. Les ambassadeurs sont comme les intendants des vieilles maisons royales. Le droit international régit moins les relations entre nations que les relations entre princes. Les nations sont les choses qui constituent Tobjet des négociations des personnes royales. Le droit inteiiiational gardera pendant longtemps l'empreinte profonde de celle conceplion antidémocratique.

D'ailleurs, le philosophe que l'on peut meltre au premier raiig (les « piTCs de la Révolu lion » enseignait que le peuple n'a pas à gagner à s'occuper de la politique étrangère : « Ce qui importe essentiellement à chaque citoyen, écrit Rousseau, c'est Tobservation des lois au dedans, la propriété des biens et la sûreté des particuliers. Tant que tout ira bien sur ces trois points, laissez les Conseils négocier et traiter avec l'étranger ; ce n'est pas de là que viendront les dangers les plus à craindre^. » Un traité, disait-il encore, est un acte de gouvernement, et non un acte de législation ; il n'est donc pas par son essence de là compétence du Parlement ou pouvoir législatif.

Locke a dégagé la notion d'un « pouvoir fédéralif » qui décide de la guelTe, conclut les alliances et signe les traités. Mais c'est, pour le publicisle anglais, une simple constatation, découlant (le l'analyse scientifique des fonctions de l'État. Lorsque, en eiîel, il passe i\ l'art politique, et se demande comment ces diverses fonctions doivent être réparties et exercées <lans l'intérêt de la liberté el de l'État lui-même, il entend ne séparer que le législatif et l'exécutif. Quant à l'exécutif et au fédéralif, cependant distincts par leur nature, ils doivent être réunis dans les mêmes mains. « Bien que les pouvoirs exécutif et fédéralif de toute communauté soient réellement distincts en eux-mêmes, cepen<lant il

1. C'est ce qui eullieu lors<iue le duc de Bourbon renvoya, à Philippe V d'Espagne, sa tille Marie-Victoire qui avait été amenée en France à l'Age de trois ans pour ôlre fiancée à Louis XV.

2. Leilres écrites de la Montagne, partie H, lettre VII, p. 413.

est difficile de les séparer et de les placer en même temps •entre les mains de deux personnes distinctes. Car tous <leux requérant pour leur exercice la force de la société, il est tout à fait impraticable de remettre la force de la République aux mains de personnes distinctes et non subordonnées ; ou que le pouvoir exécutif et le pouvoir fédératif soient placés en des personnes qui puissent ^gir séparément ; car alors la force publique serait sous différents commandements, ce qui pourrait en- ■Iraîner parfois le désordre ou la ruine *. »

La direction de la politique étrangère apparaît donc comme un attribut naturel de l'exécutif et c'est ainsi que peut s'expliquer partiellement le retard dans la démocratisation de la diplomatie.' Il est évident cependant que, surtout à une époque de service militaire universel, la masse du peuple est au moins aussi intéressée que le gouvernement à la direction des destinées extérieures du pays. Au point de vue juridique, d'autre part, les actes do la politique étrangère engagent la nation; le régime de la souveraineté nationale veut que la nation ne puisse pas être engagée par une volonté aulre que la siennq. C'est pourquoi, en opposition au système séculaire qui réduisait la politique étrangère du pays à la condition d'une affaire personnelle du monarque, s'est dégagée cette notion moderne que la nation ne peut être liée envers une aulre qu'en vertu de sa volonté exprimée soit directement (hypothèse théorique qui n'est réalisée nulle part), soit plutôt par « la représentation nationale », c'est-à-dire parles Parlements élus.

La participation du Parlement à la politique étrangère sera indirecte ou directe. — Tout Parlement exerce d'abord sur elle le contrôle qu'il lient du pouvoir de laHDOurse. Le chef de l'État suit la politique qu'il croit bonne ; mais, si celte politique entraîne une dépense, il est obligé de demander des crédits au Par-