Essay on civil governmenl

lement, en sorte qu'il est amené à se préoccuper de Vopinion de l'organe qui tient les cordons de la bourse. D'ailleurs, comme on Ta dit justement, la politique étrangère est une opération de crédit basée sur rencaisse militaire. On fait la politique étrangère de sa force militaire. Or, pas d'argent, pas de Suisse, pas même de soldats nationaux ; tout chef de l'État qui veut avoir une politique * étrangère doit avoir une armée et il ne peut avoir une armée sans le consentement dii Parlement. — Un contrôle, indirect encore, mais un peu moins loinlain, est celui qui résulte du régime parlemenlairc : le chef de l'État ne peut choisir que des ministres qui aient la confiance de la majorité parlementaire, et ceux-ci doivent gouverner, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur, d'accord avec cette majorité. C'est à ce point qu'en est restée, en principe, la constitution anglaise. Mais le constitutionnalisme moderne n'a pas tardé à imaginer une participation plus directe de la représentation nationale à la politique étrangère : les actes les plus graves pour la fiation ne pourraient être conclus qu'avec l'assentiment €xprès du Parlement. 11 est évident que le fait le plus grave qui puisse arriver à une nation dans sa politique extérieure, c'est d'être démembrée. (3n parle souvent de « cession de territoire »; l'cxpresfion est un peu faible pour indiquer une atteinte à l'unité de la personnalité morale qui est la nation ; car, avec le territoire, sont cédés les individus qui l'habitent. Aussi le démembrement de l'unité nationale est-il le premier des actes de la politique étrangère qui ait été soustrait à l'arbi- Iraire du chef de l'État *.

Les autres actes qui, dans la suite, apparurent comme assez graves pour exiger le concours parlementaire furent la déclaration de guerre et la conclusion de la paix. Et, au fur et à mesure du progrès démocratique, s'allongeait la liste des actes qui ne devaient être valables qu'avec la collaboration de la représentation nationale, jusqu'à arriver au point culminant du système,

1. V. plus haut la proclamation des principes de la constitution de Tancienne France par les Étais de Bourgogne en

S2 DÉMOCBATIE ET DIPLOMATIE

atteint notammeDt par nos premières constitutions ré* volutionnaires et par la constitution helvétique, d'après lesquelles aucun traité ne peut être conclu sans Tautorisation du Parlement.

Il importe de bien définir le procédé de technique juridique par lequ'el se réalise la participation la plus directe de la représentation nationale à la politique étrangère. Dans toutes les constitutions, quelque démocratiques qu'elles soient, le chef de TÉtat, le gouvernement, le pouvoir exécutif, quelle que soit sa forme, figure seul dans les relations entre États. C'est lui seul qui négocie, qui conclut, qui signe les accords internationaux ; le Parlement n'y figure jamais comme acteur principal, comme auteur juridique. Seulement lorsqu'on arrive au point où Ton constate l'accord international dans un document écrit, la C4onstitulion peut exiger que le chef de l'État n'engage la nation par sa signature qu'après y avoir été expressément autorisé par le Parlement. C'est encore le chef de TÉtat qui est l'auteur juridique du traité ; c'est sa pensée, sa volonté qui passe dans l'acte international; même après Tapprobation des Chambres, le traité n'est encore qu'à l'état^ de projet, et le chef de l'État conserve théoriquement sa liberté : il peut le parfaire en le signant, le laisser sans valeur en lui refusant sa signature. En 1807, Jefl'erson s'abstint ainsi de donner à un traité une ratification pour laquelle il avait obtenu l'assentiment constitutionnel du Sénat. Pour donner cette signature définitive qui engage la nation et qui porte le nom de ratification, il faut, en certains cas, que le chef de l'État y ait été spécialement habilité par la représentation nationale-

Il en résulte que, môme dans les constitutions les plus démocratiques, le gouvernement conserve la très haute direction de la politique étrangère. Si je ne craignais d'employer une comparaison un peu désobligeante et d'ailleurs partiellement inexacte, je dirais que, par rapport à la politique étrangère, le gouvernement démocratique est un peu dans la situation d'un particulier pourvu d'un qpnseil judiciaire : il reste seul maître de son patrimoine, il n'y a que lui qui puisse l'administrer;

mais, pour les actes les plus graves et notamment pour les actes de disposition, il ne pourra les acconlplir qu'avec l'assistance de son conseil ; alors même que le conseil aura approuvé une vente d'immeuble, le propriétaire conservera toute sa liberté de ne pas vendre. A lui seul appartient l'initiative de Taction ; le conseil peut seulement l'empêcher de compromettre son patK^ moine par des actes juridiques imprudents. De même dans la politique étrangère, le gouvernement démocratique conserve sa pleine initiative ; il peut agir ou ne pas agir ; seulement, pour certains actes graves, il doit demander l'assistance de son conseil, qui est la représentation nationale. Tout ce qui concerne les négociations des traités reste le privilège formel de V exécutif. Ces négociations sont menées, au nom et sous la direction du chef de l'État, par les agents diplomatiques; lorsque ceux-ci sont arrivés à s'entendre, ils arrêtent le texte qui consacre leur accord, et ils y apposent leurs signatures. Cet échange de signatures n'engage pas les États en présence, en dépit du titre de plénipotentiaires que prennent souvent les agents diplomatiques ; la convention ainsi arrêtée n'engagera que lorsque le chef de rÉtat lui aura donné sa ratification. C'est seulement après la signature des plénipotentiaires que le Parlement peut être appelé à intervenir pour autoriser le chef de l'État à ratifier. Mais il est facile de comprendre qu'à ce moment la situation n'est plus entière. Le gou- Ternement du pays est arrivé, après des négociations parfois longues et pénibles, à arrêter les termes d'une entente ; le Parlement n'a pas le droit d'amender : il ne peoit qu'autoriser ou refuser d'autoriser le chef de l'État à ratifier. On connaît les conditions de l'entente; si on la rejette, ce sont les négociations, avec des incerlitudes parfois rcdoulables, qui vont recommencer. Le Parlement est mis, pour ainsi dire, en présence du fait accompli ; et quoique les refus d'autorisation soient frécjuenls, on peut dire que le Parlement considère souvent le pays comme lié par des négociations qui ont abouti à un texte et il finit généralement par approuver, après de courts débats.

Toutes les transactions diplomaliques qui ne se cristallisent pas dans la forme d'un traité solennel échappent par là même au contrôle spécial et direct du Parlement (il reste seulement le contrôle général et indirect dérivant du pouvoir de la bourse et du régime parlementaire). Or le droit international abonde en situations volontaire-^ ment indécises : toutes sortes de nuances voilent des situations que, pour un motif quelconque, on ne veut pasavouer; on voit des puissances exercer régulièrement sur un territoire les droits de souveraineté qui contir nuent théoriquement à appartenir à une autre puissance. Il y a de môme des transactions diplomatiques importantes qui ne prennent pas Ta forme d'un traité : ce sont des déclarations émises d'accord par les puissances ; cesont des arrangements ; ce sont des échanges de correspondances tendant à fixer des accords verbaux, etc., etc. Ces dénominations sont parfois employées avec le dessein déterminé de soustraire un accord au contrôle constitutionnel du Parlement, mais il y a d'autre part de& négociations qui, par leur nature même, n'aboutissent pas à un traité formel : ainsi une négociation d'une importance capitale, comme celle qui a eu lieu entre le& Étals-Unis et rAlIemagne au sujet de la guerre sousmarine, ne comportait pas une conclusion dans un traité solennel, el, à ce titre, elle a échappé au contrôle spécial du Sénat américain.

Je crains que d'une façon générale les auteurs de droit constitutionnel accordent, dans leur classification,, une importance trop considérable au contrôle spécial des traites. Avec ce critérium on arrive à classer dans la môme catégorie, au point de vue de la coopération du Parlement à la poHlique étrangère, la P>ance et l'Allemagne ; et on aboutirait à considérer comme moins démocratique que toutes les antres et môme que celle de l'Empire allemand, la constilulion de la Grande- Bretagne, sous le prétexte que celte dernière n'organise le contrôle spécial du Parlement sur aucun traité, ce qui serait une erreur fondamentale. La première et grande question est de savoir si on se trouve en présence d'un régime parlementaire, ou plus généralement d'ua

régime de liberté. Par le conlrôJe qu'il exerce sur le choix et sur la conduite des* ministres, par le sonci qu'ont ces derniers de n'agir que d'accord avec l'opinion publique dont il est l'organe régulier, le Parlement britannique exerce en réalité, sur la direction générale de la politique étrangère du pays, un contrôle au moins aussi énergique que celui qui résulte dans d'autres constitutions du droit pour le Parlement de donner spécialement son adhésion à certains traités*.

Au point de vue de cette coopération formelle du Parlement, les constitutions peuvent être divisées en trois groupes.

i) Le premier groupe incarne la tradition pareme/ir monarchique. Le roi est souverain maître de la politique étrangère : il négocie, conclut, ratifie seul tous les traités. C'est le système qui avait été admis par les deux chartes de i8i4 et de i83o (avec une exception pour les traités de douanes el pour les cessions de territoire). C'est encore le principe qui prévaut théoriquement en Angleterre, le roi ayant gardé en apparence ses anciens pouvoirs qui sont en réalité exercés par les ministres avec le concours du Parlement.

« La couronne, agissant de l'avis de ses ministres responsables, dit Alpheus Todd ', est seule investie du pouvoir souverain. Lorsque le souverain a contracté un engagement, une convention quelconque, aucun autre pouvoir du royaume ne peut légalement en retarder l'exécution, y résister ou l'annuler. » Ce pouvoir de la couronne est général et il s'étend même aux cessions du territoire anglais, ainsi que l'a nettement affirmé Gladstone à la Chambre des communes, le 2^ juillet 1890 : a La couronne a le droit incontestable de céder

1. Sur le contrôle de la diplomatie par la Chambre des communes, voir la question de M. H. G. Lambert à la séance du 7 novembre 1916 et notre chapitre suivant.

2. Parliamenlary government in England, éd. 1892, t. I,p. 132.

^ DÉMOCRATIE ET DIPLOMArTIE

un territoire*. » Maissiie pouvoir, pour la couronne, de <;onclure des traités est général, il n'est cependani poa absolu. Il comporte en fait une triple limite : i" Lorsque la couronne a librement conclu un traité, il arrivera sou>vent que ce traité ne puisse être exécnté à Tintérietir -du pays qu'avec le coacours du Parlement : c'est ce qui arrivera par exemple pour les traités d'extradition, YHaheas corpus protégeant sur le sol de la Grande-Bretagne les étrangers aussi bien que les nationaux. 2^ U se peut aussi que la couronne, considérant un traité comme particulièrement grave, réserve dans une clause spéciale avec la puissance étrangère Tassenliment du Parlement britannique : c'est ce qui arriva en 1890 lorsque la reine céda à l'Allemagne l'île d'Héligoland, qui est d'ailleurs devenue aujourd'hui une puissante forteresse contre TAngleterre. Gladstone protesta conlre cette réserve de ïassent of Parîiament. 3° Le pouvoir de la couronne de conclure les traités est limité en troisième/ lieu par le fonctionnement du régime parlementaire : « Le Parlement, dit Gladstone, n'a que le droit de contrôler l'exercice de ce pouvoir et de punir ceux qui en ont mésusé. » L'usage veut que le gouvernement, lorsqu'il a conclu un traité, le communique au Parlement. Celui-ci fait connaître son opinion, il arrive mc^me que le gouvernement prend l'initiative d'une adresse d'approbation. Sans doute, ce contrôle a posteriori n'a aucune influence sur la validité internationale des accords conclus. Mais, comme le déclarait lord Stanley le 1^1 juin 1867, « bien loin de chercher à assumer seul celte responsabilité (du traité), un ministre désirera toujours se sentir soutenu par la conscience d'avoir l'opinion de la Chambre en sa faveur. » 2) Le second groupe de constitutions s'inspire au contraire de la doctrine républicaine et démocratique : en principe, le pouvoir exécutif ne peut conclure aucun traité sans y avoir été spécialement autorisé par le Parlement. Ce syslcme a été celui de nos constitutions

1. Hansard, Pari, deh , t. UT, p. 702; Aiiiwn, Loi ei ly-atique 'ConRliluiionnelU de i Anultlerre.

révolulioimaires de 1791 *, de 1798 (art. 65), de Tan III (art. 333) ; il a été consacré égalemeut par celle de nos constitutioQS récentes qui a prétendu ressusciter Tesprit de la Révolution : celle de i8/|8, dans son article 53. Parmi les constitutions aclucllement en vigueur, le système démocratique n'est intégralement consacré que par la constitution du Portugal, par la constitution de la Roumanie, où la pratique apporte, comme nous le verrons, d'importantes modifications au principe constitutionnel, et, dans son article 85, par la constitution de la Confédération helvétique, qui passe à bon droit pour la plus démocratique de toutes, et, à ce titre, ne reconnaît au pouvoir exécutif qu'un minimum d'indépendance^. Il faut d'ailleurs noter tout de suite que cette grande leçon de démocratie est donnée par un tout petit peuple dont la population, qui n'est pas lr(\s sensiblement supérieure à celle de Paris, e-st inférieure à celle de Londres. Un petit pays a une petite politique; à une petite politique, suffit un exécutif moyen. Peu ou pas de politique étrangère, au moins en temps normal : la Suisse en est garantie par sa petitesse et par son caractère d'État perpétuellement neutre ; pas de colonies, par conséquent peu de complications internationales : voilà autant de particularités qui ont pu dispenser les Suisses de reconnaître à leur exécutif la môme liberté que les grandes nations dans la direction de leur politique étrangère.

Il faut faire une place à part à la constitution des États-Unis de TAmérique du Nord (art. II, section G 2) ; le Président de la République ne peut conclure les traités que sur Tavis conforme, donné à la majorité des deux tiers, par une seule des deux Chambres du Congrès : le Sénat, qui joue d'une façon générale le rôle de conseil du Président de la République. 11 y a dans le Sénat un comité des Affaires étrangères, qui, sans pou-

1. Titre III, ch. III, sect. I, art. 3 : « Il appartiendra au corps législatif de ratiûer les traités de paix, d'alliance et de commerce ; aucun traité n'aura d'effet que par cette ratification. »

2. Joseph-Barthéleray, le Rôle du pouvoir exécutif dans les républiques modernes^ p. 237.

Josepii-Barthélemy. 7

voir diriger la politique du Président, est informé des étapes importantes par où elle passe; il peut, s*il le juge à propos, faire des remontrances au Président qui s'engagerait dans une direction inopportune ; le chairman du Comité est en relations constantes avec le Président et lui indique à quelles conditions le Sénat ratifiera ce traité*. En dépit de cette règle constitutionnelle, qui a parfois créé des entraves sérieuses à la politique étrangère de certains Présidents, le chef de l'État américain reste, comme on a pu s'en apercevoir depuis le début de la guerre, le chef véritable, à l'égal d'un monarque, de la diplomatie de son pays '.

Jusqu'ici Ton considérait très généralement que cette attribution donnait au Sénat une compétence exclusive en matière de politique étrangère, mais la guerre a amené un fait nouveau dans l'histoire du droit constitutionnel des États-Unis : lorsque le président Wilson a voulu obtenir Tappui de l'opinion publique pour sa politique de protestation contre les procédés barbares de l'Allemagne dans la guerre sous-marine, il a convoqué une réunion plénièredu Sénat et de la Chambre des représentants : et c'est devant le Congrès,. réuni de cette façon anormale, que, contrairement à Tusage, il a lu, en personne, le message, dans lequel il opposait aux violations du droit international commises par TAllemagne la revendication de la liberté des neutres (avril 1916). Le 3 février 1917, après que l'Allemagne, contrairement aux engagements formels qu'elle avait contractés, eut solennellement déclaré qu'elle ne tiendrait plus compte des droits des neutres et du respect de la vie des non-combattanls, c'est encore devant le

1. Le 22 janvier 1917, le président Wilson adressait au Sénat un message sensationnel dans lequel il exposait, d'une façon plutôt académique, ses vues sur les conditions d'une paix durable : « J'ai cherché cette occasion de m'adresser à vous, parce que j'ai pensé que je vous le devais... »

2. Jèze, Du rôle des Chambres dans Vapprohalion ou Vexécalion des Iraiivs internationaux d'après ta constitution des Etats- Unis de l'Amérique du Nord {Revue du droit public, 1904, p. 455). A rabondante biblioj^raphie citée par cet éminent auteur, il faut ajouter Crandall, Trcaties : îheir making and enforcement, JSew-Vork, 1916.

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Congrès tout entier que le président Wilson a lu le message mémorable dans lequel il annonçait la rupture des relations diplomatiques avec l'Allemagne. C*est encore devant les deux Chambres réunies que, le 2 avril 1917, il a donné connaissance d'un nouveau message constatant l'existence de Tétat de guerre entre les États-Unis et l'Allemagne, du fait de celle dernière puissance.

3) Un troisième groupe, qui comprend la majorité des constitutions, admet une solution transactionnelle entre la tradition monarchique et la doctrine démocratique. Le chef de l'État continue à diriger la politique étrangère, et à Ctre le seul auteur juridique des actes dans lesquels elle se cristallise. Mais ces constitutions contiennent uneénumération limitative de certaines catégories de matières sur lesquelles le chef de l'État ne ' peut conclure définitivement une entente sans y avoir été au préalable autorisé parle Parlement*. On a dit que ce système est à peu près l'équivalent de celui que la pratique a établi en Angleterre. Une formule de ce genre reste toujours dangereuse par sa généralité : quoique la constitution allemande exige la collaboration directe {direkte Mitwirkung) du Reichslag pour la conclusion de certains traités, tandis que l'Angleterre se contente du contrôle indirect, il n'en reste pas moins que, môme au point de vue de la politique étrangère, le peuple anglais est un peuple libre tandis que le peuple allemand est un peuple esclave. Voici, en efTel, dans quels termes le légiste officiel de l'Empire, le professeur Laband, expose les principes constilulionnels de l'Empire en matière diplomatique : « La direction suprême de tout le service diplomatique des ambassades ap[mrtient à l'Empereur, qui s'en occupe en toute indépendance. On peut mettre ce droit de l'Empereur sur le même rang que son commandement militaire su-

1. Constitulions belge, art. G8 ; italienne, art. .'> ; allenuinde, art. 11; espagnole, art. 54 et r)5 ; holliuidaisc, art. 4, ^2; arl. 11 de la loi constitutionnelle autrichienne sur la représentation de l'Empire, arl. n et G de la loi constitutionnelle sur l'exercice du pouvoir gouvernemental et exécutif.

prême, et l'appeler le commandement diplomatique suprême. Ils n'obéissent à des lois ni l'un ni l'autre et -c'est la volonté de TEmpereur qui est son seul guide dans ces deux fonctions*. » Lorsque le roi d'Angleterre «igné un traité, il est assisté de ministres qui, juridiquement, sont censés agir d'accord avec le Parlement; au contraire, Tempereur d'Allemagne, à l'extérieur encore plus qu'à l'intérieur, suit sa politique personnelle sans se préoccuper des sentiments des Chambres. Le droit public allemand en est encore à la doctrine dont Bismarck donnait une formule brutale au Landtag, en i863 : « Que M. le député ait exprimé qu'il voit avec déplaisir la politique personnelle des princes, ceci ne change rien à la question. Les princes ne s'inquiètent pas de ce déplaisir. Oui, ils font de la politique personnelle, et nous devons, pour nous diriger, voir les faits tels qu'ils existent et non pas tels qu'ils devraient être suivant le désir de M. le député *. » Il ne faut pas attacher d'autre part une très grande importance aux formes extérieures du constitulionnalisme allemand : nous verrons bientôt la valeur très limitée que Laband attache en général à l'exigence de la collaboration parlemenlBire pour la conclusion des traités.

Mais voici encore un autre cas assez surprenant de cette interprétation autoritaire des textes. C'est un principe très anciennement accepté que le roi ne peut pas céder seul une partie du territoire national : c'était même, d'après les Ktats de Bourgogne, une des règles de la consliliition coulumière de l'ancienne monarchie française. Or Adolf Arndt enseigne que l'intervention du Rcichslag et du Bundesrat n'est nécessaire que s'il s'agit d'annexer; pour céder, au contraire, une partie du lerriloire allemand, l'Empereur peut le faire seul, de sa propre autorité. Si, pour obtenir la paix, explique-t-il, il était nécessaire de coder une parlie de

1. La Conêlitnlion de t Empire allemand^ éd. fr. Boucard et Jèze, t. m, p. 14.

2. Discours au Landtag sur le budget des Affaires élran:;ères, 3 mai 1863, éd. fr, des discours du prince de Bismarck, t. !, p. 72.

ORGANISATION EN VUE DE LA FOUT^l'ôUE. évftANtfeRK ' 'l^)î *

la Bavière, il ne faut pas êlre obligé de consulter la Bavière, car elle s'opposerait à cette cession ; et alors, la paix dépendrait d'un seul État-membre (Gliedstaat)^ ce qui est inadmissible. Donc le roi de Prusse peut, en sa qualité d'empereur, céder une partie de la Bavière ou de la Saxe : u Au cas où un traité consacre une diminution du territoire de l'Empire, l'Empereur n'a pas besoin, pour je signer, de l'assentiment du Conseil fédéral, du Reichslag ou de celui de l'Étal confédéré dont le territoire se trouve direclemont amoindri par ce traité. Relativement à ce dernier point, il faut remarquei' qu'en demandant à cet État confédéré son assentiment, l'Empereur remettrait la décision de la guerre o\i de la paix pour tout l'Empire entre les mains d'un seul Étal confédéré, ce qui est contraire à la constitution *. » Arndt, iljaut le dire, enseigne à Kœnigsbcrg, qui est comme la Mecque du conservatisme de la vieille Prusse; et l'université de celte ville a, pour Hector Magnijîccntissimuii, Son Altesse impériale et royale le Kronprinz de l'Empire allemand et de Prusse. Voilà un patronage intellectuel cl scientilique qui a plus que la valeur d'un hommage rendu au détenteur du pouvoir; c'est un signe, c'est un drapeau, c'est le symptôme extérieur de l'abdication de la liberté d'examen.

La politique étrangère de l'Empire allemand esl donc singulièrement moins démocratique que celle de l'Angleterre. Au contraire, dans les pays parlemonlaires, la collaboration formelle et spéciale à certains traités vient s'ajouter au contrôle général et indirect du Parlement : et par conséquent, là où se superposent ce contrôle et cette collaboration, on peut avoir une politique étrangère plus démocratique que celle de l'Empire britannique. On comprend dès lors la portée de l'observation présentée tout à l'heure sur l'inexactitude des classifications de constitutions basées uniquement sur le contrôle spécial de certains traités.

La liste des matières sur lesquelles le chef de l'État ne peut conclure de traités sans la collaboration du