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rarement possible. Il en résulte que, dans bien des cas» les grands événements extérieurs nous ont trouvés iasuffisamment préparés. » Sans doute, la démocratie suisse a Texcuse de sa neutralité perpétuelle, qui ne serait d'ailleurs peut-être, aux jours graves, qu'un chiffon de papier comme celle de la Belgique. Mais la démocratie anglaise n'a pas celte excuse, et cependant M« Ponsonby constate qu'il est impossible de soulever dans la Chambre des communes assez d'opposition ou 4fnême de simple curiosité pour provoquer un débat sur la politique étrangère. 11 est rare que, dans une session, 41 y ait plus d'une séance consacrée à la politique étrangère. Non seulement le « Parlement est ignorant et impuissant, mais, bien plus, il e^ content de rester ignorant et impuissant ». M. Ponsonby s'alarme de cet état de choses, auquel il propose toutes sortes de remèdes plus ou moins efficaces*. Quant à nous, contentons-nous pour le moment de le constater et de mettre en lumière sa conséquence immédiate: lepouvoir très large, presque autocratique ^ en fait du gouvernement de la démo- <3ratie dans le domaine de la politique extérieure.

§ 3. — Le chef de l'État.

Mais auquel des organes du gouvernement va appartenir en fait ce pouvoir considérable? Est-ce à l'organe permanent, au chef de TÉlat? Est-ce au contraire à la partie instable, au ministère ? Dans quelles proportions la réalité de la direction diplomatique est-elle répartie entre eux?

C'est là une question très délicate, à laquelle on ne peut répondre par une formule simple et absolue.

1. Il propose notamment la création réglementaire d'un débat annuel durant au moins deux jours, dans lequel le Foreign Recrelary ferait un exposé j,'énéral de la politique ; en outre, dans l'intervalle des sessions, le môme personnage aurait le devoir de prononcer des discours pour renseigner le pays [Democracy and Diplomacy, pp. 48, 90, 99, 117).

2, Le mot est de M. Sidney Lovv, The aulocracy of Foreistti departmenl, dans Forlnighlly Review, 1" janvier 1912, p. 1.

Il faut distinguer suivant que la démocratie est orf^anisée en gouvernement de cabinet ou en régime qon parlementaire.

Le type de la démocratie non parlementaire nous «st fourni par la grande république des États-Unis. Élu pour quatre ans, au deuxième degré, par le suffrage universel, absolument libre dans le choix de ses ministres, qui sont ses agents personnels, qui ne sont responsables que devant lui, le président des États- Unis est un véritable gouvernant; il est dans toute la force du terme le chef de l'État ^ A plus forte raison est-ce lui qui marque de son empreinte personnelle la politique extérieure de son pays. Énergique, nette, hardie avec un homm.e d'action comme Roosevelt, elle apparaîtra hésitante, incertaine, encombrée de scrupules théoriques, si la première magistrature de TÉtat €st détenue par un juriste. Le président est le mattre tout-puissant de la politique étrangère. « La constitution républicaine de la France, dit M. Baldwin, a été souvent critiquée parce que les pouvoirs donnés au président sont trop limités; les événements actuels démontrent que la constitution fédérale américaine est critiquable pour la raison contraire : le président a trop de pouvoirs, et peut les employer dans un sens qui n'est pas celui qu'exigent les sentiments véritables , du pays*. » « Ayez soin, disait le sénateur Fall patronnant la candidature de M. Roosevelt, ayez soin de bien choisir votre chef, parce que de Texéculif dépend la direction des affaires extérieures '. »

1. Joseph-Barlhélemy, 7e Rôle du pouvoir exécutif dans le» républiques^ p. 77 et suiv.

2. La Neulralité américaine, sa cause et son remède^ publication de la fohdation Harvard.

3. Leyral, la Convention républicaine à Chicago^ dans le Temps, 4 juillet 191G. — « Le chef exécutif du gouvernement et ceux qui opèrent en son nom dans le cabinet, écrivait récemment le président Taft, exercent un pouvcirplus eiïeclif dans la politique étrangère, dégagée des influences de la branche légi»lalive, que dans aucun autre champ de l'administration nalionale »> {Tfie Démocratie Record, par William Howard Taft, dans Vale Review, octobre 1916, p. 1). — V. surtout l'éditorial dans le numéro de février 1917 de la North American Review : le titre en indique suffisamment l'esprit : The aulocral of American

140 DÉMOCKlTrE ET D1PE0MAT2E

C'est le présideat Wilsoa seal qui est oqpfMiro eomme seul responsable de ta politique étrangère de sou pekj% pendant la guerre mondiale; c*est à lui qu'a été d«e^ pendant de longs mois, celte attitude de oeutralité que les Alliés avaient une tendance à trouver trop patiente; c'est lui-même, loi seul, qui, aux heures critiques, a pris les de désargncisions; s'il a touIu confronter le résultat de ses Doéditations personnelles arec la pensée d'aulrui, ce n*est pas à des pariementaii*es qu'il s'est adressé; ce n*est pas même à ses ministres, qui soot cependant ses propres agents, c'est plutôt à un ami personnel, le colonel House. Les grands actes diplomatiques de sa présidence sont des actes de sa personne : c'est sans consulter le Sénat ni le Congrès qu'il aTertit solennellement l'Allemagne qu'elle ait à respecter les règles de rhumanité et les droits de la neutralité': c'est de sa propre initiative qu'il demande aux belligérants de préciser leurs conditions de paix (18 décembre 1916); il ne consulte pas le Congrès, mais il croit devoir parfois lui faire connaître «es décisions : le 22 janvier 1917, il informe le Sénat de son intention de lui faire une communication : et il le met en présence d'un message relatif à la paix et à l'organisation future de la société des nations; il ne demande d'ailleurs pas au Sénat l'approbation de ses idées : il se sert de cette assemblée comme d'un mégaphone pour se faire entendre du monde. Quelques jours après, lorsque l'Allemagne, dans sa proclamation du blocus des pays alliés, déclara s'ailVanchir des lois de l'humanité aussi bien que des règles positives du droit international, l'Amérique demeura silencieuse, attendant le résultat des méditations de son chef : lorsque celui-ci se fut arrêté à une

Poiicy, C«t autocrate, c'est M. Wilson. Le Congrès et spécialement le Sénat sont, en matière internationale, d'uoe incompéLeace groieisque. La revue croit que cette situation est pleine de dangers pour la démocratie américaine, u Certes, a déclaré M. Wilson devant le Congrès, le 26 février 1917^ je possède déjà les pouvoirs d'agir et n'ai pas besoin pour cela de dou* veUes garanties légales; mais, dans les circonstances actuelles, j« désire ne pas n^e contenter de Fautorité légale que je tieas de la constitution. »

' ORGANISATION "EN YVB DE LA 1H>UTigU£ ÉTRANGÈRE 111

^cisioo, il convoqua le Congrès pour la lui oommimi* quer; froictemeni, après Ireaie mois de réflexions^ de débats ei de procédures, le jumconsulie, chef d'État^ reaidaii son jugemesit : c'était une condamnation de rAUemagne, avec laqaelle la grande démocratie américaine déclarait qu elle ne pouvait plus avoir de relations diplomatiques (2 février 1917). Pour avoir été plus longtemps attemdu, pour émaner d'un pacifiste déterminé et d'un homme qui professe le culte du dn>it et l'horreair des solutions violentes, ce jugement n'en avait qu'une plus iiaute signification. 11 n'en reste pas moins que M. Wilsoo ne demandait pas au Congrès une appi'obalioa de sa poJiti<|ue : il lui en cornmuniquait les nésultals.; il le cnetlait en présence du fait accompli. Cesi pendant qu'il lisait son message qxie les passeports étaient remis au comte Bernstorif. C'est lui qui, au itom du pays, constate de son propre inoQvement que la guerre existe en fait entre les Ébats-Unis et TAllemagne par le fait de ce dernier État; ets'il«coinmanique celte constatation au Congrès, c'est pour lut donner une plus grand-e solennité; et le message ne semble pas supposer que le Congrès pourrait aller à Teiscontre de ia constatation officiellement faite parie président. C est lui, lui seul, qui a mené les négociations au sujet de l'affaire du Lusitania : le peuple américain a toujours ignotré où elles en Paient, si elles étaient arrêtées, suspendues ou simplement traînanties. Le peuple américain a, pefnt-être, une opinion ao suje<du Mexique : mais cette opinion n'a qu'une faible importance à oûté de oeik de M. Wilson : M. Wilson «Karcesurlapolitiqae étrangère une véritable dictature. Il y a peu de sou'vierains de pays autoritaires qui aient aulftnt de pouvoirs que ce monarque à temps sur les destinées i(iiten!iiati<oQales de leur royaume.

Le régime parletœntarre ne laisse pas au personnage <ïuc i'<©n continue à appeler le chef de i'Éi/oi une pari «iissi capitale da«BS la direction des alîaires intérieures ou extérieures du pays. Dans ce régime, l'autorité suit la responsabilité : elle appartient, )>our sa partie la plus importante, aux ministres responsables devant ie Par-

lement. Quant au chef de TÉtat parlementaire, « il règne, et il ne gouverne pas ». Cette formule que Thiers lançait contre les prétentions de Louis-Philippe au gouvernement personnel a acquis une fortune singulière. Elle a toutes les qualités d'une bonne formule de combat ; elle frappe, elle est simple, elle a toutes les apparences de la netteté. Au fond, elle en a surtout les apparences, et il reste à définir en quoi consiste la fonction de régner.

Demandons-le, en ce qui concerne la politique étran* gère, au pays qui est à bon droit considéré comme la métropole du régime parlementaire. « Il est admis^ ^enseigne Sidney Low *, que la couronne doit participer à chaque étape des négociations diplomatiques. Dans le fameux mémorandum écrit en août i85o, après les velléités d'indépendance de lord Palmerslon, la reine exigea d'être tenue au courant de tous les détails de la politique étrangère : « Elle compte être tenue au courant de ce qui se passe entre son secrétaire d'État et les ministres étrangers, avant que des décisions impor* tantes soient prises, basées sur cet échange d*idées; de recevoir les dépêches étrangères en temps utile, et d'avoir copie de celles qu'il envoie en temps utile avant qu'elles soient expédiées *. » La reine fit plus que donner de simples avis et elle dirigea effectivement le Foreign Office pendant la première partie de son règne. Sans doute, son autorité a été trop exagérée au dehors par ses parents et alliés, et en général par les souverains étrangers. Cependant il y a eu des circonstances où elle est intervenue directement avec des résultats importants. Ce fut sur son ordre, — sur la suggestion et avec l'avis du prince consort — que la dépêche péreraptoire, rédigée originairement par lord John Russellsur l'affaire du Trent, fut adoucie et modifiée de telle sorte qu'elle pût être acceptée par 4es Étals-Unis sans qu'ils manquassent à leur propre dignité. Plusieurs Américains bien informés ^ ne sont pas loin de croire que