SECTION I LE SECRET DES NÉGOCIATIONS

Avant que soit conclu le contrat international quf engage TEtat, il y a le plus souvent de longs et difficiles pourparlers; il y a même des conversations internationales qui n'aboutissent pas à des traités, soit qu'elles ne le comportent pas par leur nature, soit que les tentatives faites en ce sens n'aient pas été couronnées de succès. Il est bien entendu que le gouvernement conserve, dans tous les cas, en matière de négociations,, une liberté complète : le Parlement n'a jamais à inter^ venir formellement pour approuver une initiative, une tentative, une démarche; les constitutions ne connaissent d'intervention formelle des Chambres que dans 1& forme d'une autorisation donnée à l'exécutif de ratifier un traité.

Mais, s'il n'est pas appelé à approuver, le Parlement n'a-t-il pas le droit de connaître ? Les négociations ne sont-elles pas, ne doivent-elles pas être soumises, par la publicité, au contrôle des Chambres et de ropinion publique? Le problème ne se pose pas dans les ra^mes termes suivant la période considérée : i° au cours môme des négociations; 2** après que les négociations ont abouti ou semblent avoir échoué; S'* après que les ques« tions soulevées par les négociations sont sorties du domaine brûlant de l'actualité internationale.

§ 1. — Au COURS MÊME DES ^ÉGOCIATIOIÎÏS.

Dans la période môme oii les négociations ont lieu, on reconnaît généralement que, tout au moins en principe, le gouvernement n'est pas obligé de les publier. On a souvent comparé la diplomatie à un jeu : ce sérail folie d'exiger qu'un des joueurs, c'est-à-dire la France démocratique, joue caries sur table, tandis que tous les autres joueurs pourraient cacher les leurs. Ce qui

fgO DÉifOCRfTIE EET iDI PUfU AlTf E

serait folie dans les affaires privées ne peut être sagesse dans les affaires publiques. « Si vous voulez acheter certain cheval, disait Bismarck, vous n'irez pas crier partout le prrx le plus étevé<qae youfi consentirez à y mellre; et si vous voulez vous débarrasser du vôtre, vous n-irez pas publier le prix le plus bas auquel vous vous Résignerez :à le oéder. iLadiplomatiedoit agir avecoeile sagesse^élémentatre. » Ou trouvera -sans douie quelque peu brutal ce -rapprochement du diplomate avec (%in maquign an ir alors. Sans doute la diplomatie a èvokiéi; nous n-ep sommes plus à la oonoeplion qui régnait au <lrx4iuttième siècle, et diaprés la(|uelle tout Fart .diplomatique i$e irésumait en un système d'intrigues et de mystificatians dans le but «de duper Tadversaipe. Mak on n'en est pas encore non plus à diplomaliser sur 'la plàue publique; quelque idéal que Ton se forge en «vue 4I! un avenir indéterminé, la diplomatie ne ipeutipas êtse cette procédure fiimple, brutdleque s'imaginent oertains publicistes à 1 esprit dénué du sens de la complexité : c( Jl ne suffit pas que notre envoyé entre dans un.-aalon et dise : « Je suis Thonime qui a 200. ooo-soldats derrière « lui. » Ce n'est pas ainsi que se font les affaires ^ )>/En dehors d'ailleurs .de l'idée d'être auâsi^ort que l'adversaire, le -secret 'des négociations se jusliGe par les 'motifs lesipLus divers. ;La (France .fait une démarche; «val^elle le crier -sur les toits de l'Eurqpc de telle «onle qu'elle ferait elle-môme la publicité autour d'un^échac possible et qu'elle-même aurait rendu retentiesunt? Si notre gouvernement est obligé de ne rien garder secret, il faudrait qu'il publie la réponse qu'il fait à une démarche tentée auprès de lui par un gouvernement étranger: mais si ce gouvernement tenait au -secret? ou bien il y aura dans la publicité une sorte de violation de la foi jurée, ou bien les ^puissances pinVvenues que le gouvernement démocratique ne^ardr pas les S(».'!r«dti s'abstiendront de tenter auprès de Lui des>dëmiirnhes dont'le résultat aurait pu ôtirenvontageux pour Icti lieux parties, et ipeut^ôlre utile à la:pai« du 'monde.

1. Bismarck au Landtai;. .8 mars 1863 {Di^cuuns, \. I,^p. 22).

LE SBCR6T DAPfS: ULi DlPLOMAlTIE 181

Le secret dew négociations' esU soiivenl nécessaire poup asmiper la paix. St. le gou^^eraeineni. bbL sûnemBiii informé des manœuvres- hostiles d'un Éiai* étrangen; diait-ii en faire Tobj^t d'une* publication ofiibielle? Non; ii é'carlena'Ie danger, par dés négooiaiion» prudentes et dbnt le secreb permettra Tapaisement des- passions. L'Amérique est' arrivée par la politique prudente- de ses présidents à empôcherque des conflits fussent dangereusement envenimés: ainsi Lincoln a- évité la guerre awec TAngloterre dans l'afTaire du Trent. Dans bien des cas, la discussion sur la< place publique et le contrôle déiuo* craiiqxie direct des affaires publiques aurait amené pour le pays d'inextricables difficultés. •

Mais, dans ces conditions, concluons- nous que les négociations doivent (^tre secrètes ? C'est encore beau^ coup dire. Car il est faux de dire que les négociations n'engagent à rien. 11 y a des négociations poussées si loin qu'elles lient moralement le pays. De sorte que si on* publie seulement le résultat de longues négociations, si môme, dans les termes de la constitution, le gouvernement dcMnande pour ce résultat une approbation expresse des Chambre?, le Parlement et l'opinion publique se trouvent mis en réalité devant un fait accompli sur lequel il n'y a plus à revenir; de sorte que le pays peut se trouver engagé contre sa volonté dans une voie où il ne voulait pas aller, et que l'on n'a que les apparences de la démocratie.

La conclusion, la plus nette à laquelle on. puisse aboutir, c'est donc que le gouvernement doit publier ses négociations toutes les fois qu'il n'y voit pas d'inconvénients, et aussitôt qu'il lui parait que cette publicité est compatible avec les inlért^ts et avec la sûreté de l'État. Nous allons voir bientôt dans quelle forme ae fait cette publication.

^2. — Dei:\ii:mi: i»éhioi>i2.

Rftiis voilà le traité conclu et nous le supposons publié, conformément aux. prescriptions constitutionr

182 ^ DÉMOGRATIK ET DIPLOMATIE

uelles; nous pouvons supposer également qu'il est de ceux qui ne peuvent ôtrje ratifiés qu'avec Tautorisation <les Chambres. — Ou bien des négociations ont échoué •ou semblent subir un sérieux point d*arrél. Bref on se trouve en présence d'un résultat, positif ou négatif. Les négociations qui l'ont précédé doivent-elles être inté- .^ralement soumises à l'appréciation du Parlement et de l'opinion? A cette période, les motifs que nous Tenons d'invoquer pour justifier le secret cessent d'être pertinents. Tou'tefois, on ne peut pas poser encore en termes absolus la règle d« la publicité : la France peut avoir intérêt à garder secrètes certaines concessions qu'elle avait consenties sous la pression des circons- 'tances; d'autre part, une négociation est une conversation : c'est une règle bien établie de la courtoisie internationale qu'un gouvernement ne peut publier une pièce sans l'aveu des autres gouvernements intéressés, La tâche serait rendue impossible pour les ambassadeurs si leurs moindres paroles, démarches, tentative», •conversations étaient intégralement soumises au public. Je n'oublie pas que celte conclusion favorisera les tendances de la diplomatie à s'envelopper d'ombré; le mystère dont elle s'entoure n'a pas toujours couvert des conceptions géniales; et derrière le secret de la prétendue raison d'Étal se sont trop longtemps abrités des intrigues, des calculs mesquins d'ambitions égoïstes, et parfois des médiocrités gonflées démesurément. 11 n'y a pas d'institution parfaite. Les problèmes politiques ne comportent jamais une solution sans réserve; ils ne se résolvent que par une balance des ■avantages et des inconvénients. Si le silence est souvent le refuge des diplomates embarrassés et conscients de leurs fautes, il ne faut pas oublier qu'il est parfois aussi une arme nécessaire au pays *.

1. C'est celte opinion qu'exprimait sir Edward Carson, membre de l'opposition à la Chambre des communes, le? novembre 1916 : « Un grand nombre de membres trouvent que la diplomatie britannique a échoué — par exemple dans les Balkans — ^u que la Grande-Bretagne a manqué de fermeté dans la question grecque. Mais veulent-ils que, dès maintenant, toutes les <iépéches qui ont été échangées entre notre pays et la Bulgarie,

Quoique les principes soient en apparence reslés'Ies mêmes, quoiqu'on continue à reprocher à la diplomatie ses procédés archaïques, iln*en reste pas moins que les allures de la diplomatie moderne diffèrent singulière* ment, de Tancienne. Ce n'est pas la première fois que l'on voit la critique s'accrocher toujours dans les mômes termes à des institutions qui évoluent. Si la diplomatie, comme on Ta dit, a vécu,.pendant des siècles, de silence et de secret, elle s'est trouvée, dans la période moderne, impuissante à se soustraire à la curiosité toujours en éveil, à l'indiscrétion de la presse. En fait, le public n'est pas toujours au courant du détail et du sens exact des négociations; il en est peu cependant sur lesquelles son attention ne soit rapidement attirée par les journaux.

D'ailleurs, le gouvernement lui-môme contribue à satisfaire cette légitime curiosité. Par des communications qu'il dose à son gré, à des journaux de son choix {le Temps et le Journal des Débats semblent jouir en France d'une sorte de privilège de fait comme organes officieux de publication) ou à des agences qu'il favorise, le gouvernement tient le public au courant de ses négociations dans la mesuré qu'il estime compatible avec les intérêts généraux du pays et avec son propre prestige.

Un second procédé de publicité gouvernementale consiste dans les communications aux Chambres. Elles prennent des formes diverses. Elles peuvent se faire devant les commissions : ainsi, à propos des affaires marocaines, la commission sénatoriale exigea du ministère un exposé détaillé des négociations qui avaient abouti au traité franco-allemand, un véritable « Livre jaune parlé ». Elles peuvent aussi être faites à l'une

la Roumanie, la Grèce et la Serbie, l'année dernière et Tannée précédente, soient mises sous les yeux de la Chambre et du pays, de manière qu'elles puissent être commentées et qu'elles deviennent dans quelques pays la condamnation du gouvernement britannique?... Je n'ai jamais vu, au cours des nombreuses années que j'ai siégé à la Chambre, la manière dont ■ces communications pourraient être faites à la Chambre et au pays, sans faire beaucoup plus de mal que de bien. >»

im DEMOCHATIB' BT DlPIiOMATIB

dès CHafmbres', sait spontimémeiit;, dans' uiurdédiiration mlnislMeile; soit en réponse à une interpellatian; que celle interpellation émane véritablement de rini*tiatlve pariementaire, ou qu'elle soit un*' interpellation* de complaisance engagée d'accord avec le gou^^ma^ ment et pour lui fournir Toccasion de s'e^cpliquer. Il: est bien entendu d'ailleurs que le gouvernement reste toujours juge de la question de savoir si Tintérét de:l'État permet de satisfaire les curiosités parlementairesv quelquelégitimes qu'elles soient. Interpellé par M, Paia- Icvé sur les négociations avec les Alliés au sujet de la Bulgarie, M. Viviani pouvait répondre : « Ces renseignements m'ont été communiqués pour que je le» utilise, non pour que je les publie » {l'S octobre 1916).

En dehors de l'enceinte parlementaire, le gouverne» ment poun*a informer directement le pays par un des nombreux moyens que l'usage met à sa disposition.: discours de minisire ou du chef de l'État, toast dans* un banquet, paroles prononcées dans une cérémonie ou solennité quelconque.

Les <'ommunications ^par le canal de la presse ou dans des discoui"s présentent toujours un grave inconvénient : elles manquent de la précision que, seule, donne le « document ». Aussi le grand procédé officiel de publicité pour les négociations diplomatiques reste le Livre Jaune ^ C'est le second Empire qui a inauguré celte publication officielle de documents diplomatiques. En 18G0, elle reçut la couverlure de couleur qui lui a donné son nom; elle devint en principe annuelle; il y avait chaque année un seul Livre jaune, avec pagina*tion continue, quoique les alfaires fussent exposées dans des dossiers séparés. En cas de négociations particulièrement graves, on publiait des Livres jaunes supplémentaires. Après la chute de l'Empire, la pubUcation perd son apparence périodique : le gouvernement publie un Livre jaune sur une matière déterminée, sous un titre particulier, quand il le juge à propos. De 187.3 à

1. Voir Louis Marin, Happorl à la Chambre, 22 décembre 1913* l. II, p. ou, et 11 juiUet lUll, p. 297.

LE SECRBT DANS LA DIPLOMATIE IBBi

1877, années cependant fertiles en négociations délicates, surtout avec la menace allemande de 1875, l'opportunité de pareille publication n'est jamais. apparue au gouvernement. En 1877, ^^ donna un livre sur les affaire» d'Orient. Depuis cette date, il y a eu de nombreux Livres jaunes; on kur reproche à juste titre de n'être pas assez nombreux, de porter de préférence sur des questions secondaires de technique internationale, rarement sur les grandes affaires politiques, de contenir un nombre insuffisant de documents, de telle sorte que, souvent, pour connaître les négociations françaises, on est obligé de consulter les parliamentary papers d'Angleterre. Ainsi, depuis le mois de novembre 1910, pendant tout le cours do l'année 1911 et les premiers mois de 1912, pendant vingt mois environ, aucun Livi*e jaune n'a paru : on traversait cependant une période d'activité diplomatique particulièrement intense, où se trouvèrent soulevés les plus graves problèmes politiques, et notamment celui de la conservation de la paix. A la veille de la guerre, l'habitude semblait tendre à s'établir de ne publier des Livres jaunes que sur les réclamations du Parlement*. C'est là une méthode évidemment très critiquable qui doit disparaître grâce à la bonne volonté gouveniemenlale et à l'énergie du Parlement. Certains pays étrangers peuvent à ce point de vue servir de modèles ou tout au moins fournir des suggestions : le Foreign Office a l'habitude de publier des notes sur les grandes négociations diplomatiques; le ministre des AfTaires étrangères de Norvège relate dans une feuille mensuelle les principaux événements en cours. Serait-ce trop exiger de la diplomatie démocratique que de lui demander d'en revenir au principe posé par le second Empire d'un Livre jaune annuel? On a signalé souvent les dangers du défaut d'esprit public en matière de politique étran-

1. 5 décembre 1911 : vote par la Chambre d'une résolution proposée par M. Damour réclamant la publication d'un Livre Jaane sur l'accord franco-allemand ; promesse de M. de Seive&; 15 mars 191S : nouvelles réclamations ;de M. Jaurès; 16 mars : promesse de M. Poincaré : le Livre jaune est à l'Imprimerie nationale. Il ne paraît que vers la fin de li'l2.

géré : le gouvernement n'en est-il pas partiellement responsable par son défaut d'initiative, sa paresse, ses hésitations et sa crainte des précisions, son désir <l'échapper au contrôle démocratique? Mais le poids le plus lourd de celle responsabilité pèse évidemment sur la Chambre, qui n'a pas demandé à être éclairée avec l'énergie el la persévérance nécessaires : « L'histoire la regarde, s'écriait M. Albert de Mun, celle de demain, cachée dans Tobscurité du présent; celle d'hier, debout <lans le deuil du passé : el celle-là vous crie avec des mots terribles de quelles responsabilités se chargent les assemblées quand, aux heures critiques, au lieu d'exiger toul« la vérité, elles obéissent aux sommations 4l'un pouvoir aveugle. »

§ 3. — Le secret des archives.

Les négociations sont terminées; les problèmes auxquels elles se rapportaient ont quitté depuis plusieurs annéesie premier plan de ractualité. Est-ce qu'enfin les archives du niinis^tère des Affaires étrangères vont être ouvertes à la curiosité légitime des historiens et du public? Les règlements surcepoint prennent des précautions rigoureuses contre les révélations prématurées. Le décret du r> avril 1880, pris sur Tinitiative de M. de Fi-eycinet, s'est borné à entrouvrir ces dépôts extraordinairemenl rirhes : jusqu'en 1791, c'est la zone franche, les documents peuvent être librement publiés; de 1791 à i8i/|, c'était la zone réservée, les historiens ne pouvaient prendre de copie qu'avec l'approbation de la direction des arciiives; à partir de 181 4, c'était la zone complèlement interdite. Le règlement général du 6 avril 1880 a élé modifié par un arrêté du 2 juin 1909, qui prolonge la période autorisée des recherches jusqu'au 23 février i8'|8 pour les fonds de la Correspondance politique et (les Mémoires et documents et ouvre l'accès de la Correspondance consulaire jusqu'au i/i septembre 1791. Il est probable que ces barrières seront encore élargies, car la lave diplomatique se

refroidit très rapidement. Les principes démocratiques supposent le libre examen, une certaine foi en un mini- Okum de raison publique; or la création de dossiers secrets et ultra-secrets de l'histoire est contraire àcette doctrine, puisque, en définitive, elle équivaut à un refus de communication au souverain des affaires qui le concernent. Une démocratie a le droit de connaître ses propres archives. L'histoire est le tribunal de la cohscience nationale devant lequel sont appelés à comparaître les gouvernements; elle est aussi le guide de la raison politique; elle enseigne, par Texemple du passé, à organiser le présent et à préparer l'avenir.

Au secret des négociations, il faut rattacher les fonds secrets, mis à la disposition du ministère des Affaires étrangères, sous le contrôle du Président de la République. Ces fonds so;it destinés, notamment par des subventions à la presse étrangère, à seconder l'action gouvernementale. L'histoire pourra peut-être donner un jour quelques précisions sur le rôle joué par les fonds secrets dans la politique orientale de l'Allemagne. Le plus grand reproche que Ton puisse adresser aux fonds secrets volés par le Parlement français, c'est leur insuffisance : i million en temps de paix, 25 millions depuis la guerre. L'emploi de ces fonds échappe à la règle de la publicité de la comptabilité : avec une périodicité analogue «'i celle qui s'est manifestée pour la suppression des sous-préfets, lé Parlement entend des propositions tendant à organiser le contrôle parlementaire des fonds secrets, qui, di's lors, cesseraient de mériter celte qualification. 11 n'y aurait peut-être pas grand inconvénient à un contrôle parlementaire restreint exercé, par exemple, par une délégation de trois membres nommés par la commission du budget ^ Il n'y aurait pas

1. Le 22 septembre lîil6, M. Jean Bon, socialiste, appuyé par vingt et un de ses collègues adversaires du gouvernement, et «mprantés à tous les partis, déposa une proposition tendant à faire contrôler par tous les ministres remploi des fonds secrets par le ministre des AITaires étrangères. La proposition a été rejetée à mains levées. L'emploi des fonds secrets, tant à l'In-

im DéMOCRIkTlB ET DTPDGFMIkTlC

non plus un' notable avantage : tes* fonda secrets ne sont qu'une goutte d'eau (tans la marée montante deToeéeQ» budgétaire : on peut bien» sur ce point minuscule, ftiipr Gonfiance au ministre et au Président de la République. Aussi bien^ les propositions de suppression, ou, ce qui' revient au même, de conti-ôle des fonds secrets, sont^ elles inspirées par l'idée de tenter une manœuvre poli^ tique plus souvent que par une sincère préoccupationdes principes démocratiques.

Le gouverneraenhpeul donc engager de&pourparlerey prendre des initiatives, tenter des démarches, non seulement en toute liberté, mais môme sans que le pays le sache. Peut-il dans les mêmes conditions contracter des engagements qui lient définitivement le pays? C'est le problème des traités secrets.