CONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE

Nous avons maintenaDl bien des éléments pour la solution de noire grand problème : faut-il démocratiser la diplomatie? II s'agit de résumer el de conclure.

On se fait souvent de singulières illusions sur le progrès et sur l'évolution des peuples. C'est dans un monde qui s'enorgueillissait de sa civilisation qua éclaté la guerre, non seulement la plus meurtrière, mais encore la plus atroce et la plus sauvage de tous les temps. Nos pères de la Révolution avaient cru que, de la France démocratique, partirait un courant qui électriserait les peuples. Or, jamais les gouvernants ne sont apparus plus forts qu'aujourd'hui; jamais les peuples ne furent plus malléables. Le constilutionnalisme qui prétend limiter nombre de monarchies de TEurope continentale n'est qu'une apparence vaine, une fantasmagorie. Les fils de ceux qui frémissaient aux exhortations enflammées de Démoslhène sur l'Agora se croyaionf libres parce que, sans le consentement de la Boulé, leur roi importé ne pouvait leur demander un drachme ni supprimer un exploit dans une procédure. Mais ce monarque que la constitution mettait hors d'état déporter atteinte à l'honneur, à la fortune, à la liberté d'un citoyen grec, s'est trouvé assez puissant pour ruiner l'honneur, la fortune et la liberté de la Grèce; quelque misérable que soit l'excuse, certains neutres peuvent se dire que, si l'honneur baisse, la rente monte ; le roi de Grèce n'a môme pas eu celle-là. Au ministre de Grèce notifiant au gouvernement de

SoGa, au nom. de M. Vcnizelos, que la Grèce ne laisserait pas la Bulgarie éci-aser la Serbie, M. Radoslavoff put répondre : « J'ai des* assurances contraires d*Alhènes. » C'est par des ententes directes, non pas même entre les gouyememçnts, mais entre les rois, qu'ont été décidés les sorts des peuples.

Peut-on imaginer qu'on paisse disposer d'un peuple d'une façon plus absolue que ne Ta fait Ferdinand de Bulgarie ? La souveraineté du peuple, qui s'exerce d'une • façon imparfaite et intermittente à Tintérieur de l'État, s'éclipse lorsqu'il s'agit de la politique étrangère. Le constitutionnalismc des monarchies de TEurope continentale (j'excepte l'Angleterre, qui est véritablement une démocratie ayant à sa tète un roi, et les monarchies latines, Italie et Roumanie) est imprégné des doctrines allemandes du droit divin, doctrines qui deviennent d'une prétention comique pour des dynasties d'importation. Les rois prétendent avoir devant Dieu la responsabilité des grands tournants de l'histoire nationale.

C'est dans cette Europe, gouvernée de cette façon, que lesdirigeanls dn notre démocratie doivent défendre les intérêts de la France. Ne les désarmons pas. Nos soldats ont dû s'adapter aux conditions de la guerre qui leur était faite: nos diplomates doivent s'adapter à la diplomatie telle qu'elle est. Autrement, c'est la défaite, sur les deux terrains. Comme notre armée conserve malgré, tout une générosité incoercible, notre diplomatie réservera son idéal, mais non pas jusqu'à rendre la France dupe.

L'organisation diplomatique de la France doit être fondée sur ce fait que notre pays est une grande démocraticy c'est-à-dire à la fois une démocratie et une grandtî nation. C'est un dos axiomes les mieux établis de la science politique depuis Montesquieu et Rousseau, que l'idéal démocratique ne peut être réalisé que dans le cercle restreint des petits Étals, que le seul droit international suffit à protéger et qui n'ont pas de préoccupations extérieures, qui ne sont en un mot que des démocraties. Une grande nation comme la France, ayant à satisfaire à des devoirs complexes, ne peut pas

se contenter d'une organisation simple, en harmonie logique avec une seule catégorie de ses devoirs. La Suisse peut être fière du point jusqu'auquel elle a poussé la réalisation de Tidéal démocratique; mais elle n'a pas le droit de s'enorgueillir en se comparant à nous: sa population totale est celle de notre capilale; elle n'a pas notre passé, elle ne court pas les mômes dangers que nous; et d'ailleurs elle s'est arrêtée à michemin dans la voie de la démocratisation de la diplomatie. Les États-Unis vivent, au point de vue de la politique étrangère, sous le régime d'une monarchie élective et temporaire, et cependant ils n'ont pas une Allemagne à leur flaiîc. Les propriétaires du navire ont le droit d'indiquer le port de destination ; mais» lorsqu'il est parti, le capitaine devient responsable de la navigation et il ne doit pas être obligé de consulter les passagers pour la solution de toutes les difficultés- Un gouvernement issu du peuple s'inspirera toujours de ses intérêts, de ses sentiments, de ses aspiralion» et de ses traditions; en dehors du domaine des mesquines querelles intérieures, le gouvernement, qui est l'émanation de la démocratie, sera sa plus fidèle représentation. 11 pourra même s'élever au-dessus de l'idée mesquine de la représentation d'une majorité électorale passagère pour prétendre justement représenter la nation elle-même, la grande personne morale d'une démocratie, avec ses devoirs et sa mission historique. Le chef de la démocratie ne risque pas d'être le gendre de l'empereur d'Autriche ou le beau-frère de l'empereur allemand : il ne sera pas exposé à trahir.

Il faut donc que la démocratie ait confiance aux chefs qu'elle s'est donnés, et pour cela qu'elle ne choi- ^ sisse que des chefs en qui elle puisse avoir confiance; il ne faut pas qu'elle prétende les paralyser dans l'action par un contrôle minutieux, soupçonneux et de tousles instants. Lorsque le calme sera revenu (car il faut bien croire qu'il reviendra), nous ne devrons pas oublier quel a été l'orage. Nous devrons toujours penser que nous avons des voisins à l'appétit sans bornes et sans scrupules, que notre territoire est vulnérable et

que, par conséquent, le gouvernement doit être laissé en mesure de prendre lui-môme, dans des circonstances délicates, le parti le plus conforme aux intérêts du pays.

J'ai décrit Taulorité très grande que détient le ministre des Affaires étrangères. J'ai rappelé Texemple de la sorte de dictature exercée pendant sept ans, sur ce domaine, par M. Delcassé. Mais d'où lui venait cette autorité? C'est qu'à la fois le Parlement et le Pays lui faisaient confiance. Si M. X (je pourrais choisir bien des noms propres parmi les adversaires de ce ministre) avait été ministre à sa place, il n'aurait pas eu évidemment la môme autorité. La presse et le Parlement n'auraient pas eu la môme complaisance. La Chambre des députés se serait hérissée de questions et d'interpellations. Le ministre n'a pas l'autorité d'un monarque : un vote du Parlement et il est renversé.

Je ne dis pas que notre attitude doive être simplement celle de l'optimisme satisfait. 11 y a quelque chose à faire. L'expérience nous a montré certaines défectuosités.

Notre politi(iiie a parfois manqué d'unité; nous avons signalé un certain défaut de concordance entre une politique étrangère singulièrement active et entreprenante et une politique militaire et navale dont le moins que l'on puisse dire, c'est qu'elle ne correspondait pas à la première. Il aurait fallu que l'unité de l'action du gouvernement fût assurée par son chef. Dans l'histoire, toutes les grandes œuvres nationales ont été accomplies par un ministre qui, d'accord avec le chef du gouvernement, a pris en main la direction des destinées du pays: Richelieu, Cavour, Bismarck. Je sais qu'à elle seule une réforme politique ne peut pas avoir la vertu de créer un grand homme ou de porter au premier plan celui qui se trouve dans le pays. Mais du moins pouvons-nous marquer sa place, et définir quelle devrait être sa fonction: cela peut se faire sans revision constitutionnelle. Je ne réclame pas, comme certains, qu'il y ait un ministre unique, ayant sous son autorit'é, comme le chancelier allemand, des collaborateurs su-

bordonnés. Je voudrais seulement qu'il y eût toujours un premier ministre sans portefeuille, qui incarnerait les grandes responsabilités du gouvernement, assurerait l'unité d'action entre ses collègues, dont il serait appelé à contresigner les actes les plus importants, et atténuerait, par son contrôle, l'autocratie et Técrasante responsabilité du ministère des Affaires étrangères.

Je n*ose pas demander que Ton touche à la constitution de 1875. On vit à peu près dans une vieille maison; on prétend la moderniser; des réparations maladroites amènent un écroulement général, et on se trouve alors, navré, devant des ruines irréparables. Mais, si Ton y louchait, je voudrais que ce fût pour restaurer l'autorité et la responsabilité dans le gouvernement. Cette mission d'unification dans la politique du pays pourrait être remplie, concurremment avec le premier ministre, par le Président delà République; notre plus haut magistrat pourrait aussi incarner utilement la tradition et la permanence. Ce ne sont pas les pouvoirs qui lui Tmanquent, mais le pouvoir. Il faut lui en donner. Nous resterons fidèles aux intentions et à l'esprit des constituants de 1875, car, sur ce point, Tévénement a démenti leurs prévisions. Nous observerons également leur esprit de sagesse et de transaction. Nous ne chercherons pas, comme Lamartine, à laisser « quelque chose à faire à la Providence »; suivant le vieux conseil du fabuliste, nous ne laisserons faire au Ciel que ce que nous ne pouvons faire nous-mêmes. Nous ne nous précipiterons pas tête baissée dans les extrêmes d'une prétendue logique : nous nous bornerons à élargir le collège électoral du Président de la République : nous le ferons élire par le corps électoral qui est aujourd'hui celui du Sénat. Il aura ainsi une autorité suffisante sans être dangereuse.

J'ai toujours défendu, dans ma sphère modeste, les prérogatives du Parlement, qui sont un des éléments de la liberté politique. Je crois que sa collaboration nécessaire avec le gouvernement recevra un appui précieux de la commission des Affaires étrangères du Sénat : cette assemblée permanente, dont les pouvoirs

n'expirent jamais entièrement, qui incarne la modéralion et la tradition, paraît tout naturellement désignée pour s'attacher aux œuvres de longue haleine, comme le contrôle de la politique étrangère.

Il n'y a aucune amélioration possible sans progrès dans les mœurs. Qu'en matière de politique étrangère la Chambre marque de la discrétion, c'est parfait; mais de Tindifférence, c'est coupable î En pleine crise marocaine, nous avons la première infériorité de changer de président de la République : M. Fallières est élu trois jours après Touverlure de la conférence d'Xlgésiras, M. Loubet sort de fonction trente-trois jours après le môme événement. Et à celte coupure, qu'amenait, dans une certaine mesure, le caractère inéluctable des règles constitutionnelles, la Chambre ajoute une coupure encore plus grave en renversant le ministre des Affaires étrangères, M. Bouvier, qui avait remplacé M. Delcassé, renvoyé lui-même sur la demande deGuil^ laume H. C'est une manifestation incroyable d'indifférence en matière de politique étrangère. H y a aussi une autre réforme nécessaire dans les mœurs. J'avoue que j'ai toujours été choqué par le passage qui tend à devenir de style dans les remerciements du nouvel élu à la présidence de la République : il prend rengagement de ne pas solliciter, au bout de sept ans, le renouvellement de son mandat. lia l'air de considérer la première magistrature de l'État comme une bonne prébende dont il usera, mais dont il n'abusera pas; il laissera la place à d'autres. La vérité, c'est qu'il faut considérer la présidence de la République comme un poste de devoir, où l'on est placé par la confiance des représentants de la nation et où l'on doit demander à rester tant que Ton a conscience qu'on peut rendre des services, que l'on doit garder, comme une sentinelle, tant xju'on n'est pas relevé. Je regrette sur ce point la déviation des règles de 1875.

Il faut donner plus d'autorité et de stabilité au gouvernement chargé de la direction de la politique étrangère. Il faut conserver nos règles constitutionnelles relatives à cette direction. Tandis qu'il en est qui veulent

restaurer l'ancienne aiilocralie, d/aulres prétendent démocratiser notre politique extérieure. Et pourquoi? Pour satisfaire une théorie, une opinion politique, sans se préoccuper des véritables intérêts de la nation. Peuton croire que notre politique étrangère aurait été plus avisée, plus habile, plus prudente, plus française, si à chacune des étapes de ses négociations, et avant d'aller plus avant, le gouvernement avait dû demander l'opinion du Parlement et des électeurs? Quel déchet d'initiative, de décision, de rapidité ! Et est-ce que les membres du Parlement, les électeurs de G armât ou de Forcal- . quier, ont plus de connaissance, plus de science, plus de sang-froid, plus de patriotisme que le Président delà République et les ministres? Restons fidèles à cette vérité, qui avait été si bien dégagée par les hommes de la Convention : le gouvernement de la démocratie doit gouverner, c'est-à-dire prendre les initiatives, diriger. La compétence ne doit pas être soumise à l'incompétence, et la science à Tignorance. On prétend faire passer un grand courant d'air pur dans les vieux couloirs de la diplomatie; il n'est pas démontré que ces vieux couloirs en aient besoin; il n'est pas démontré non plus qu'on y arriverait en liant les mains à ceux qui ont la charge redoutable de défendre à l'étranger les intérêts de la grande démocratie française.

Nous ne devons pas nous laisser tromper par de fausses analogies entre la politique intérieure et la politique étrangère. Il est parfaitement exact qu'un grand nombre des abus et des imperfections de la société ancienne ont été guéris par une simple extension de la liberté et des principes démocratiques. Les privilèges oppressifs des classes ont disparu devant la démocratie, et on a pu supprimer bien des vices de l'administration ou de la politique, comme le népotisme, le favoritisme, la corruption..., par une simple application de la publicité et du contrôle démocratique. Et parce que la démocratie a abouti à une amélioration incontestable de la politique intérieure, on prétend l'appliquer à la politique extérieure, comme un remède propre à faire disparaître automatiquement

toutes les imperfections. C'est une erreur : il n*y a .plus dans la politique étrangère de problèmes de classes, il n'y a plus que des problèmes nationaux; d'autre part, il ne s'agit plus ici de ces grands problèmes de politique intérieure, qui ont à leur base une question morale et qui peuvent être tranchés clans leur principe grâce à ce seul instinct du bien et du mal qu'il faut bien reconnaître au peuple dans son ensemble. C'est très rarement que les problèmes internationaux présentent ce caractère, et, alors nrême ^qu'ils l'ont, le peuple n'a plus l'aptitude à les trancher, étant à la fois juge et partie. Le sentiment du bien et du mal ne suffit pas pour résoudre une question diplomatique: il faut-avant tout une connaissance approfondie des circonstances et des faits de la cause.

Il y a des cas où le remède démocratique paraît indiqué: c'est lorsque le gouvernement conspire contre les vues du peuple, ou lorsque, par faiblesse ou pour tout autre motif, il inflige au pays une intolérable humiliation. M. Venizelos est en train d'appliquer le remWe démocratique à la politique du roi Constantin. Mais ce sont là des cas exceptionnels, et qui ne se produisent que s'il y a un roi en face d'un peuple, non si le gouvernement se confond avec le peuple. D'une façon générale, les qualités nécessaires pour la gestion d'une bonne politique étrangère, — connaissance profonde des faits et de leurs répercussions, modération, tact, sang-froid, maîtrise de soi-même, vues perçantes sur l'avenir, faculté de s'élever au-dessus des -événements et ce « coup d'œil européen » dont on faisait honneur à Metternich — ne sont pas de^ celles qui peuvent être créées par un procédé mécanique, comme l'extension du contrôle parlementaire. Démocratiser la diplomatie, a dit un Américain, ce serait recourir au vétérinaire parce que le médecin n'a pas donné entière satisfaction ^

On a le droit aussi de souhaiter une transformation

1. P. M. Brown, Democracy and Diplomacy [Norih American JievieWf novembre 1916).

de la diplomatie, de la vouloir plus humaine» plusidéa» liste, plus généreuse.., et nous aurons à voirdans notre troisième partie ce qu'il y a au fond de ces rêves^ indécis : mais ce ne sont pas des résultats réalisables par TeiTort unilatéral d'une nation, et dans tous les cas on ne les obtiendra pas par un simple remaniement de la machinerie politique. Nous pouvons appliquer aux institutions politiques en général, à la démocratie ert particulier, la parole d'Helvétius : « Si Ton veut aimer Thumanité, il faut peu attendre d'elle. »

C'est dans ces conditions que je réponds nettement au problème que je m'étais posé : Non, il ne faut pas^ dans l'intérêt de la démocratie, démocratiser la diplomatie, comme le réclament des démagogues imprudents. C'est le gouvernement, c'est le pouvoir exécutif,, qui est, qui reste le premier organe, le premier représentant de la démocratie dans sa politique extérieure^