HISTORIQUE

Quand l'administration et la justice étaient comme confondues par suite d’un grand nombre d’envahissements et d’usurpations réciproques, dont l’histoire est peut-être en droit d'attribuer les plus graves au pouvoir judiciaire, il y avait un assez médiocre intérêt à rechercher les caractères des actes administratifs et leurs différentes espèces. Mais le principe de la séparation des pouvoirs établi par l’Assemblée Constituante, et l’organisation plus savante et plus régulière de notre administration, ont imprimé à cette recherche un très haut degré d'intérêt. Il importe, en effet, de préciser les caractères constitutifs des actes administratifs, pour les distinguer des actes du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire, et pour ne pas les confondre avec certains actes de souveraineté, que l’autorité exécutive

est appelée à exercer. Cela est nécessaire pour déterminer les voies de recours tantôt purement administratives et gracieuses, tantôt contentieuses et quelquefois même judiciaires dont ces actes sont susceptibles.

Mais, nous le répétons, l'intérêt qui s'attache à l'étude de ces actes n'apparaît guère qu’en l’an VII, au moment de la grande réforme administrative.

L'Assemblée Constituante, poussée par un violent esprit de réaction, avait abouti à des excès contraires à ceux de l’ancien régime. Dans son ardeur pour les réformes, ne considérant que les abus de toutes sortes qui avaient caractérisé les institutions judiciaires de la Royauté, elle fit table rase de toutes les juridictions anciennes. La préoccupation qui domina chez ses membres et qui ressort clairement des débats de l’Assemblée, fut la défiance envers l’ordre judiciaire. L'histoire de l'administration monarchique est remplie de discussions soulevées par les prétentions politiques des diverses cours souveraines. L'Assemblée voulait des réformes et elle voulait pour lés accomplir une administration forte et libre; elle ne voulait plus des remontrances inopportunes, ni des évocations abusives des conseils du roi. « Un des abus qui ont dénaturé le pouvoir judiciaire en France, disait Thouret, est la confusion des fonctions qui lui sont propres avec

ADS

les fonctions incompatibles et incommutables des autres pouvoirs publics. Rival du pouvoir administratif, il en troublait les opérations en arrétant le mouvement et en inquiétant les agents. » Inspirée de ces idées, la Constituante n’admit aucune réclamation pas plus devant la juridiction administrative organisée par elle, que devant les tribunaux judiciaires, contre les actes d'administration pure, c'està-dire ceux impliquant une délégation de l'autorité publique. Le seul recours devait être porté devant l'administration elle-même, mieux informée, ou devant l’autorité administrative supérieure.

Les autorités administratives, créées en vertu de la Constitution du 3 septembre 1791, étaient, en commençant par le bas de l'échelle, les directoires de district, les directoires de département, les ministres et, en haut, le roi, chef de l’administration générale. Ce sont ces autorités qui furent chargées du contentieux administratif. L'administration devenait ainsi juge et partie; mais cette considération ne pesa pas sur les votes.

Avecle Consulat l'administration est profondément remaniée. Une grande réforme s’accomplit. La nouvelle monarchie reprit les traditions de l’ancienne et rétablit l’organisation administrative détruite par la Révolution, en observant cependant les principes nouveaux sur la séparation des pouvoirs. Elle le fit d’une

LT, lt EE

SEEN be

façon très judicieuse et c’est de ce double travail de restauration des anciennes juridictions administratives et d'adoption d'idées nouvelles, qu'est sorti le système de juridiction administrative qui existe encore de nos jours. « C’est à cette dualité d'origines que les institutions administratives du Consulat ont dù leur force et leur durée, parce qu’elles représentaient à la fois les traditions séculaires et leur appropriation à un régime nouveau. »

Tout en remarquant qu'au début de cette période, la justice ne fut pas totalement déléguée, puisque le Conseil d'Etat ne rendait que des avis confirmés par le chef du pouvoir exécutif, on peut dire que, dès cette époque, l'administration et la justice sont franchement distinctes et que la théorie des actes d’administrations et en particulier des actes de pure administration, qui font l’objet de notre étude, commence à se faire jour dans la doctrine et la jurisprudence.

L'examen des arrêts du Conseil d'Etat, rendus pendant la. période antérieure à 1850, nous montre que jusque-là on décida, assez généralement, que Îles actes de pure administration ne pouvaient donner lieu au recours contentieux et que la jurisprudence, sauf quelques annulations pour incompétence, s'est maintenue assez ferme en ce sens.

C’est ainsi que fut rejeté le recours formé par le sieur Maillard, huissier à Paris, qui avait été révo-

qué de ses fonctions par une ordonnance royale du 31 mai 1846, rendue dans les circonstances suivantes :

Par jugement du tribunal de la Seine, il y avait eu séparation prononcée entre lui et sa femme, pour grossièretés et outrages envers elle; par un autre jugement, Maillard avait été condamné à quinze jours de prison, pour outrage envers un témoin, à raison de sa déposition; enfin, le sieur Maillard ayant cherché à vendre son office, la chambre de discipline des huissiers avait déclaré qu’il avait dissimulé une partie du prix.

C’est alors qu'intervint l'ordonnance de révocation du 31 mai 1846, suivie du pourvoi du sieur Maillard, devant le Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir. « Sans doute, disait-il, le ministre de la justice a seul le droit, aux termes des articles 102 et 103 du décret du 30 mars 1808, de prononcer la révocation des officiers ministériels qui manquent à leurs devoirs ou se déconsidèrent par leur inconduite, mais il faut, pour qu'il puisse user de ce droit, que la destitution ait été provoquée par le tribunal, près lequel exerce l'officier qui s’est mis dans le cas d’une révocation. » Les art. 102 et 103 du décret du 30 mars 1808 sont en effet ainsi conçus : art. 102 : « Les officiers ministériels qui seraient en contravention aux lois et règlements pourront, suivant la gravité des circonstances, être punis par des injonctions d'être plus exacts ou