FONCTIONNAIRES
Nominalion el révocalion.-— Pensions. — Mise à la retraite d'office
Sont fonctionnaires publics, les personnes qui, à un titre quelconque, détiennent une portion de l'autorité publique ou concourent à la gestion des intérêts généraux.
L'ensemble des fonctionnaires constitue l’administration.
Or, si l'administration tout entière est préposée à la gestion des affaires publiques, si elle en est responsable devant le pays, il ne faut pas oublier que la plus grande part de responsabilité incombe à ceux de ses membres qui, siégeant aux plus hauts degrés de la hiérarchie, ont à jouer le plus grand rôle. Dans toute organisation il faut une direction : cette direction revient tout naturellement à ceux qui occupent la tête; les subordonnés n'ont en général qu’à obéir à l'impulsion qui leur est imprimée; ils ne sont guère que des instruments, des auxiliaires de la grande mission administrative. Aussi est-il raisonnable, logique, de reconnaître aux supérieurs la prérogative de nommer leurs subordonnés. Pour que les services soient bien faits, il faut que les fonctionnaires soient bien choisis.
Cest en vertu de ce principe qu’on reconnait au pouvoir exécutif le droit de nommer à tous les emplois civils et militaires et de prononcer les révocations. En un mot, les nominations et révocations de fonctionnaires sont des actes discrétionnaires. Qu'en résulte-t-il ? La conséquence nous est connue. Conformément au principe admis, l'administration supérieure ne doit pas avoir un pouvoir souverain ; son droit se trouve enfermé dans de justes limites par les prescriptions du législateur, qui a voulu prévenir ainsi les abus trop grands, les injustices criantes.
Certaines fonctions, par exemple, ne peuvent être conférées qu'à la suite d’un concours : telles sont celles d’auditeurs de 2 classe au Conseil d'État et à la Cour des Comptes, de professeurs au Collège de France et dans les Facultés, etc.
En matière de révocation, les formalités sont encore plus nombreuses. Le droit de révocation, qui est péremptoire dans la plupart des services, se trouve limité dans quelques-uns par des prescriptions légales.
Ainsi, les ingénieurs des ponts et chaussées et des mines ne peuvent être révoqués que par décret rendu sur la proposition du ministre et l'avis du Conseil général des ponts et chaussées ou des mines.
Les professeurs, titulaires de l'enseignement public,
secondaire ou supérieur, ne peuvent être révoqués que sur la décision du Conseil supérieur prise aux deux tiers des suffrages.
Les Conseillers d'Etat ne sont révoqués qu'en Conseil des ministres.
Les membres des cours et tribunaux composant la magistrature assise, ainsi que les officiers de l’armée de terre et de l’armée de mer, sont encore garantis plus sûrement que les autres fonctionnaires. Ils jouissent du privilège de l’inamovibilité, les premiers pour que la justice ne soit jamais soupçonnée de manquer d'indépendance, les seconds parce que leur profession est un devoir du citoyen et que le choix n'en est pas toujours libre (Vivien). Les juges ne peuvent être suspendus ou déclarés déchus de leurs fonctions que par une décision du Conseil supérieur de la magistrature. Quant aux officiers, la loi distingue le grade de l’emploi. Le grade ne peut être retiré que dans les cas et suivant les formes déterminées par la loi du 19 mai 1834. Au contraire, l'emploi est à la disposition du gouvernement qui peut modifier l’état de l'officier ; mais dans ce cas, certaines formalités doivent être observées, sinon le recours au Conseil d'État est ouvert.
Pensions et mise à la retraite d'office. — La matière des pensions nous offre des applications intéressantes de la théorie des actes discrétionnaires,
Parmi les décisions qui les concernent, on doit distinguer celles qui se rattachent au pouvoir hiérarchique du supérieur sur l'inférieur et qui, par suite, ont le caractère d'actes de puissance publique, et celles qui constituent des actes de gestion, mais dont nous n'avons pas à nous occuper.
Les premières sont des décisions par lesquelles les ministres admettent les fonctionnaires civils à faire valoir leurs droits à la retraite ou au contraire leur refusent cette admission et les retiennent malgré eux au service. Telles sont en sens inverse les décisions par lesquelles des fonctionnaires civils ou militaires, qui ne demandent pas à cesser leurs fonctions, sont admis d'office à faire valoir leurs droits à la retraite.
Les règles n'étant pas les mêmes pour les fonctions civiles et militaires, il y a lieu d'établir une division.
Fonctions civiles. — L'article 19 de la loi du 19 juin 1853 est formulé en ces termes : « Aucune pension n'est liquidée qu'autant que le fonctionnaire aura été préalablement admis à faire valoir ses droits à la retraite par le ministre au département duquel il ressortit. » Il résulte de cette disposition que le ministre peut refuser l'admission à la retraite; mais il n'aura cette faculté qu’à la condition d’invoquer des raisons d'ordre administratif ou budgétaire. Il allèguera que le fonctionnaire est encore apte à rendre
des services à l’État ou qu'il serait trop onéreux pour le fisc de rémunérer deux individus, l'un par un traitement d'activité, l’autre par une pension de retraite. (Conseil d'État, 15 novembre 1872, de Langle de Cary ; 8 juillet 1887, Janvier.)
Au contraire, la décision du ministre ne serait pas à l'abri d’un recours, si elle consistait dans une appréciation des droits du fonctionnaire à la pension, c'est-à-dire des conditions d'âge et de temps de service.
En ce qui concerne la mise à la retraite d'office, le ministre jouit d’une grande liberté à l'égard des fonctionnaires ayant des droits à pension et sa décision n'est pas en principe susceptible de recours contentieux (7 janvier 1876, de Brives). Mais cette règle souffre exception pour les fonctionnaires inamovibles. Tels sont les magistrats qui ne peuvent être mis d'office à la retraite que dans le cas d’infirmités graves et après avis du Conseil supérieur de la magistrature. De même, les professeurs des Facultés, Lycées et Collèges sont protégés d’une manière rigoureuse.
Fonctions militaires. — D’après la loi du 11 avril 1831 : «Le droit à la pension de retraite est acquis à trente ans accomplis de service effectif. » Les officiers qui ont accompli le temps de service voulu sont donc par cela seul en possession des droits à
la retraite et ils peuvent les faire valoir, sans l’autorisation du ministre. La retraite est la dernière modalité de leur grade ; elle est une des positions qui se rattachent à leur état. Le ministre ne peut donc pas, en principe, retenir un officier qui a acquis ses droits à la retraite ; cette faculté ne lui est donnée que dans des cas exceptionnels, tels qu'une entrée en campagne ou un embarquement.
Une autre conséquence de la situation spéciale faite aux officiers est que le ministre ne peut prononcer contre eux la mise à la retraite d'office que lorsqu'ils ont accompli le temps de service (Conseil d'État : 27 avril 1847, Auriscote de Lazarque ; 30 juin 1853, Dumas ; 12 mars 1875, Vimont ; 14 mars 1879, Chazotte).
Ces règles ont été étendues par la loi du 13 juillet 1894, confirmant d’autres lois relatives à la matière, à tous les commissionnés, sous-officiers, caporaux et soldats, mais elle ne s'applique pas aux officiers généraux, qui sont soumis à des règlements spé- Caux.
Sans nous étendre davantage sur le système de garanties qui protège les fonctionnaires, nous croyons intéressant de relater, comme application rigoureuse des principes, un arrêt tout récent du Conseil d'État, cassant, comme illégale, une décision de mise à la retraite prononcée contre des officiers de ma-
rine. (Conseil d'État, 24 février 1899, Viaud, dit Pierre Loli.)
En mars 1898, l'amiral Besnard, alors ministre de la marine, dans le but de calmer la crise que subit depuis longtemps l'avancement des officiers et pour des motifs aussi que nous n’avons pas à apprécier, admit d'office à la retraite vingt-neuf lieutenants de vaisseau ou capitaines de frégate.
Une mesure semblable avait été prise, il y a vingt ans, par l'amiral de Montaignac, pour débarrasser la marine d’un certain nombre de capitaines de frégate, qui, depuis longtemps, restaient dans les services à terre sans jamais songer à doubler les grands caps et encombraient inutilement les cadres. La décision qui les frappait parut un peu draconienne et l'on critiqua si fort le coup de sabre du digne amiral, qu'aucun de ses successeurs n’osa l’imiter.'
Aussi la récente décision ministérielle qui n’a pas, du reste, été prise pour les mêmes raisons que la précédente, a-t-elle soulevé de vives protestations. L'un des intéressés, le lieutenant Viaud (dit Pierre Loti), prenant courageusement l'initiative du mouvement, signa, avec huit de ses collègues, un recours au Conseil d'État. Satisfaction vient de leur être donnée ; la décision attaquée était entachée d'illégalité.
En effet, aux termes des K 2 et 4 de l’article 8 de la loi du 10 juin 1896, on peut admettre d'office à la
retraite les officiers de marine qui, ayant acquis des droits à une pension, ne seraient plus en état de remplir le service à la mer; aucune mise à la retraite d'office ne peut être prononcée que sur la proposition du commandant en chef ou des inspecteurs généraux de la marine, ou après avis motivé de la commission de classement.
Il résulte de l’ensemble du décret du 20 juillet 1895, que la Commission de classement du 2e degré ne peut statuer que sur les titres des officiers, à l'égard desquels la Commission du 1 degré s’est préalablement prononcée.
Dès lors, il y a lieu d'annuler la décision mettant un officier de marine à la retraite d'office sur l'avis de la Commission du 2° degré seulement, sans que la Commission du 1er degré ait été préalablement consultée.
Le Conseil d'État a ainsi jugé :
…… Considérant, d’une part, que le K 2 de l’article 8 de la loi du 10 juin 1896 dispose que « peuvent être admis d'office à la retraite les officiers qui, ayant acquis des droits à une pension, ne seraient plus en état de remplir le service à la mer », et que le { 4 de ce même article ajoute, « qu'aucune mise à la retraite d'office ne peut être prononcée que sur la proposition du commandant en chef ou des inspecteurs généraux de la marine, ou après avis motivé de la Commission de classement » ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l’article 2 du décret du 20 juillet 1895, la Commission de classement est, pour les officiers de marine, une Commission à deux degrés, comprenant une Commission de premier degré et une Commission de deuxième degré, et qu'il résulte de l’ensemble de ce décret que la Commission de 2° degré ne peut statuer que sur les titres des officiers à l’égard desquels la Commission de 1e degré s’est préalablement prononcée ;
Considérant que le sieur Viaud, qui n'avait été l'objet d'aucune proposition de mise à la retraite d'office, émanant soit d’un inspecteur général de la marine, soit d’un commandant en chef, ne pouvait être, en conséquence, atteint par cette mesure que par application des dispositions contenues dans la dernière partie du $ 4 de l’article 8 de la loi précitée ; mais considérant qu'il est établi par l'instruction, et qu'il n'est d’ailleurs pas contesté, que le requérant a été mis à la retraite d'office sur l’avis de la Commission de 2e degré seulement, et sans que la Commission de 1‘ degré ait été préalablement consultée ; qu'au surplus, l'avis de cette Commission de 2e degré n'est pas motivé, et qu'il n’est même pas allégué que le sieur Viaud soit incapable de remplir le service à la mer ;
Considérant que dans ces circonstances, et sans
qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, le sieur Viaud est fondé à soutenir que la décision attaquée a été prise en dehors des conditons prévues par la loi du 10 juin 1896, et qu’elle doit être en conséquence annulée ;
Sur les conclusions du requérant tendant à la réintégration dans son grade et au rappel des arrérages qui lui sont dus;
Considérant qu’en l'absence de tout litige sur les mesures à prendre en exécution de la présente décision, il n'y a lieu en l’état de statuer sur les dernières conclusions du requérant ; | Décide :
Article premier. —La décision susvisée du 27 mars 1898 est annulée.
Art. 2. — Il n'y a lieu de statuer sur le surplus des conclusions du requérant.
Rapporteur : M. Rousseau, maître des requêtes;
-plaidant : Me Aguillon, avocat; ministère public :
M. Arrivière, commissaire du gouvernement.
Cet arrêt a produit une vive émotion dans la marine et non sans raison, car il a été la cause des plus grosses difficultés.
Voici, en quelques mots, les graves conséquences qu'entraine la réintégration de M. Loti et de ses collègues :
D'abord il sera nécessaire de ne pas remplacer
les neuf premières vacances qui se produiront dans le grade de ces officiers, car autrement les cadres fixés par la loi seraient dépassés. En outre, le ministre de la marine devra demander aux Chambres un crédit suffisant pour payer les arriérés de solde dus aux officiers réintégrés, pour payer aussi leurs traitements futurs tant qu'ils excéderont aux cadres. Enfin, et cela est plus grave encore, parmi les officiers mis à la retraite il ÿ en a vingt qui n'ont pas obtenu la réparation à laquelle ïls ont droit, parce qu'ils n'avaient pas signé le recours et qu'aujourd'hui il ne leur est plus ouvert à cause de l'expiration des délais. Mais la Marine, en réintégrant les autres, n’a-t-elle pas en somme contracté envers eux une obligation morale de leur accorder la même satisfaction ? Puisque la décision ministérielle frappait les vingt-neuf officiers, ne serait-il pas naturel que l'arrêt de cassation leur profitât à tous? Nous savons bien que le Conseil d'État n’a pas qualité: pour prononcer la réintégration, mais le ministre ne devrait pas hésiter à le faire, en dépit de tous les embarras qui en seraient la suite. Cela ne serait que justice, car si la mesure était illégale pour les uns, elle l'était pour tous.
Aussi les intéressés se proposent-ils de s'adresser au Parlement; et de son côté, M. Lockroy, qui joint à un esprit éclairé un profond sentiment de l'équité,
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