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semble assez bien disposé à leur égard. Nous ignorons si les plaintes seront accueillies favorablement. Quoi qu'il en soit, nous pensons que la décision du Conseil d'État sera une bonne leçon pour l’administration de la Marine, qui saura désormais plus sûrement que le pouvoir discrétionnaire dont elle est investie doit toujours s’incliner devant la loi.

SECTION IIT

Actes soumis au recours contentieux en ce qui concerne les motifs. Détournement de pouvoir.

Plusieurs arrêts du Conseil d’État distinguent très justement entre la discussion de la légalité de l'acte qui appartient au Conseil d'État et la discussion de ses motifs qui lui échappent (14 novembre 1883, Lequeux ; 18 février 1887, Sortino Valentino). Cependant même les motifs, nous l’avons déjà dit, peuvent quelquefois être discutés devant le Conseil d'État, lorsqu'on soutient qu'ils révèlent un détournement de pouvoir. Et cette théorie du détournement de pouvoir exerce précisément une influence heureuse sur celle des actes de pure administration. Elle sert de frein à l'extension trop grande du pouvoir discrétionnaire dont l'administration pourrait abuser, en alléguant les nécessités d'intérêt général. « Le détournement de pouvoir, a dit M. Aucoe, est le fait

d'un agent de l'administration qui, tout en faisant unacte de sa compétence et en suivantles formes prescrites par la législation, use de son pouvoir discrétionnaire pour des cas et pour des motifs autres que ceux en vue desquels ce pouvoir lui a été attribué. » De nombreux arrêts ont exprimé la même idée, en faisant résulter le détournement de pouvoir de ce que l’auteur de l'acte &« a usé des pouvoirs qui lui appartenaient pour un objet autre que celui à raison duquel ils lui étaient conférés ».

Voici, par exemple un préfet qui d'office inscrit au budget d’une commune une dette réclamée contre la commune, mais contestée par elle pour desraisons qui semblent sérieuses. L'acte du préfet contient un abus de pouvoir; le pouvoir que la loi donne à ce dernier pour contraindre les communes à l’acquit de leurs dettes exigibles, est détourné de sa nature et, si l’on osait dire, de sa voie légale. L'administrateur en à usé pour un objet en dehors de sa mission et de son rôle. Tel est encore le cas du maire qui interdit à une société musicale de jouer sur les places publiques de la commune, uniquement parce que le chef ou directeur de cette société est étranger et non parce que le maintien de l'ordre public dans les rues et places de la commun exige une interdiction de ce genre.

Le détournement de pouvoir est donc caractérisé

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par l'incorrection du but, des intentions qui ont guidé l'administrateur. Il en résulte que la tâche du Conseil d'État, dans l'appréciation de ce grief, est des plus délicates. Ne pouvant pas pénétrer dans l’administration active, par le moyen d'enquêtes, il doit rechercher la preuve du détournement de pouvoir dans les documents émanés de l'administration ellemême. Aussi n'y a-t-il pas de règles fixes à tirer de la jurisprudence; les juges, examinant chaque affaire en elle-même, prennent, selon sa nature, tels ou tels motifs en considération.

Les mesures de police réglementaires ou individuelles offrent des applications nombreuses de la théorie du détournement de pouvoir, car c’est dans cette matière que l'administration commet le plus souvent des abus en invoquant les nécessités d'ordre public. Le rôle du Conseil d'État n’est pas alors de rechercher si l'administrateur a fait de bonne ou mauvaise police, mais s’il a réellement fait de la police, ou bien s’il a, sous cette apparence, envisagé un autre but. Voyons rapidement les différents cas qui peuvent se présenter en cette matière :

1° Police du domaine publie. — Cette attribution a été confiée à l’administration dans un but d'intérêt général, pour assurer la conservation du domaine public et son usage au profit de tous. Donc si l’administration use de ses pouvoirs pour servir les

finances de l'État, des départements ou des communes, ou pour créer des monopoles au profit des particuliers, elle s’écarte de son but et ses actes peuvent donner lieu à un recours pour détournement de pouvoir.

C’est ainsi que plusieurs arrêts ont décidé que les permissions de voirie ne peuvent être révoquées dans un intérêt autre que celui de la liberté de la circulation et de la police du domaine publie. On peut invoquer en ce sens les arrêts Dubur, 18 mars 1868; Ragas, 21 mars 1873, et Aotier, 14 mars 1873; Pariset, 26 novembre 1875; Dehaynin, 2 novembre 1878, et Larbaud, 6 décembre 1878.

Mais la jurisprudence se prononce en sens contraire quand il s’agit, non plus de retraits d’autorisations, mais simplement de refus d’autorisations.

Voir l'arrêt Bonhomme, 6 mars 1885. Suivant le demandeur, l'excès de pouvoir résultait de ce que le refus du maire de Saint-Saulge était fondé sur un intérêt autre que celui de la police et de la conservation du chemin. En effet, M. le Maire avait formellement déclaré que sa décision n’était suspendue que par suite d'une contestation d'intérêt privé. «Je suis aujourd'hui, disait-il, dans l’expectative. J’attends pour accorder à Bonhomme ce qu’il demande qu'il ait préalablement fait consacrer ses droits par un jugement. Le jour où la question sera vidée en

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sa faveur, je n’hésiterai pas à accueillir favorablement sa demande. »

Le requérant rappelait que le Conseil d’État avait souvent annulé pour excès de pouveir des arrêtés municipaux qui retiraient certaines autorisations analogues en s'appuyant sur des motif étrangers à la viabilité. Mais le Conseil d'État repoussa en décidant que ce refus d'autorisation n’était pas de nature à être déféré à la juridiction contentieuse; et d’autres décisions ont été rendues dans ce sens.

La pensée du Conseil est sans doute qu’il s’agit d'un acte d'administration pure échappant d’une manière absolue à son contrôle. N'est-ce pas aller un peu loin et n'est-il pas à craindre que ce motif puisse aussi bien s'appliquer à une foule d’autres mesures analogues, qui, quoique prises dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire, avaient néanmoins été considérées jusqu'ici comme demeurant susceptibles des recours pour excès de pouvoir?

On a essayé d'appliquer la distinction qui résulte de cette jurisprudence, entre l'octroi d’une permission et le retrait d’une permission déjà accordée, en disant que, dans le premier cas, le pouvoir de l'administration reste entièrement discrétionnaire et arbitraire, tandis que, dans le second, l’administration se trouve en présence non pas d’un droit, mais d’une jouissance régulièrement constituée, et sur la

foi de laquelle l'impétrant a pu faire des dépenses, établir des constructions. Pour notre part, nous n’admettons pas cette distinction. La permission est demandée et accordée à titre précaire. Les pouvoirs de l'administration sont les mêmes avant et après ; la situation du demandeur ne saurait être différente. Et si l’usage de la permission n’occasionne aucune dépense, y aura-t-il recours possible ou non? Tout cela nous semble bien délicat.

Police des rivages de la mer.— Les rivages de la mer faisant partie du domaine publie, il suit de là, que tout le monde a droit d'y accéder librement. Donc si un maire, par un arrêté réglementaire, veut imposer, à toute personne se baignant dans l'étendue d'une plage affectée aux bains, —— alors même que cette personne ne se serait ni habillée ni déshabillée dans une des cabanes de l'établissement fondé par la commune, — l'obligation d’acquitter une taxe au profit de cet établissement, l'arrêté sera entaché d’excès de pouvoir. Le pouvoir du maire se borne, en effet, à prendre des mesures pour assurer l’administration, la surveillance et la police des bains de mer. V. arrêt Vernes (19 mai 1858) rendu contre Je

maire de Trouville, 30 avril 1883. Ville de Boulogne.

De même, ce n’est que dans un intérêt de police et de service public que doit s'exercer le droit conféré aux préfets de régler l'entrée, le stationnement et la

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circulation des voitures publiques ou particulières dans les cours dépendant des stations des chemins de fer.

Par conséquent est entaché d’excès de pouvoir l'arrêté du préfet qui refuse à un entrepreneur de transports l'autorisation de faire entrer et stationner ses voitures dans la cour d’une station de chemin de fer, lorsque cet arrêté n’a eu pour objet que d'assurer l'exécution d'un traité par lequel la Compagnie du chemin de fer garantit à un entrepreneur de voitures publiques le droit d’être admis, à l'exclusion de tout autre entrepreneur de transports, dans la cour de ladite station pour y recevoir et y déposer les voyageurs (25 février 1864, Lesbats).

Au contraire, l'administration agit conformément à ses pouvoirs, si elle ne règle le stationnement et la circulation des voitures dans la cour des gares que dans un intérêt public (20 mars 1885, Paul).

20 Police des cours d'eau non navigables. — En cette matière, les pouvoirs de l'administration sont encore plus restreints qu’en ce qui concerne le domaine public ; car l’usage des eaux est concédé aux riverains par le Droit civil lui-même (articles 644 et 645) et non par l'administration, dont le rôle doit se borner à en régler l'exercice dans un but d'intérêt général, sans avoir à intervenir jamais dans les questions d'intérêts purement privés, ni surtout

dans les questions litigieuses qui s’agitent entre riverains sur leurs droits respectifs à l’usage des eaux, sur la hauteur de chute qu’ils peuvent réclamer d’après leurs titres. — Arrêts Hergott, 22 mars 1860 ; Brescon, 3 août 1877 ; Bouffard, 9 janvier 1885.

30 Police de la salubrité. — Cette attribution de l'administration, ne devant avoir en vue que la salubrité et la santé publiques, ne doit jamais être exercée dans un intérêt fiscal. Le Conseil d'État a eu l’occasion de proclamer ce principe méconnu par les agents du pouvoir exécutif.

À la suite de la loi de 1872, qui établissait le monopole de la fabrication des allumettes chimiques et prononçait l’expropriation des fabriques actuellement existantes, le ministre des finances ne fit régler par le jury d’expropriation que les indemnités des industriels dont les usines avaient une existence légale incontestée.

Quant aux autres, dont les autorisations limitées à une certaine durée n'avaient pas été renouvelées, il pensa qu'elles n'avaient pas droit à une indemnité ; — que si, au moment de la loi, elles avaient une existence de fait, elles n'avaient pas d'existence légale; en conséquence, il n’offrit à ces dernières qu'une indemnité à titre gracieux. Plusieurs industriels, prétendant avoir droit à une indemnité à régler par le jury d’expropriation, refusèrent les offres.

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Dans ces circonstances, le ministre adressa aux préfets, le 18 février 1874, une circulaire dans laquelle, après avoir exposé la nécessité de faire prononcer Judiciairement la fermeture des ateliers encore exis-

-tants, et rappelé qu'il appartenait à l'autorité admi-

nistrative de statuer sur la question de savoir € s’il y avait autorisation ou si le fabricant se trouvait dans les conditions voulues pour être dispensé de la demander ou de la renouveler », il ajoute : « Pour éviter les retards que pourrait entrainer la solution d'une question préjudicielle de cette nature, il serait nécessaire de prendre un arrêté par lequel vous établirez l'existence illégale des fabriques dont il y a lieu de requérir la fermeture, en constatant notamment qu'elles n’ont jamais été autorisées ou que l’autorisation qui leur a été concédée pour une durée limitée n’a pas été renouvelée en temps utile. Vous aurez soin de ne viser dans cet arrêté que les lois et règlements relatifs aux établissements insalubres et de vous abstenir d’y relater la loi du 2 août 1872 qui a attribué à l'État le monopole de la fabrication et de la vente des allumettes. Aussitôt que l'arrêté dont il s’agit aura été rendu, vous le ferez parvenir au commissaire de police que vous chargerez de constater la contravention... le procès-verbal ne fera aucune mention de la loi du 2 août 1872 et devra être uniquement fondé sur les dispositions combi-

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nées des décret du 15 octobre 1810, ordonnance du 25 juin 1823 et décret du 31 décembre 1866, qui ont subordonné l'exploitation des fabriques d’allumettes chimiques à l'obtention d’une autorisation administrative. »

Ces citations empruntées au dossier suffisent pour établir que les préfets n’exerçaient pas les pouvoirs que les lois et règlements sur la matière leur confèrent dans un intérêt de salubrité publique et sous le contrôle du ministre du commerce, dans les attributions duquel se trouve la police des ateliers dangereux et insalubres, mais qu'ils n’agissaient que dans un intérêt fiscal et à l’instigation du ministre des finances, qui était incompétent pour statuer sur les mesures de police concernant ces établissements. Les arrêtés devaient donc être annulés. Ils le furent. (26 décembre 1875, Paris ; et Laumonnier-Carriol, même date.)

Voici les motifs d’un autre arrêt rendu dans le même sens et relatif aux sources d’eaux minérales (6 décembre 1878, Larbaud) : « Considérant qu'il résulte tant du texte de la décision attaquée que des déclarations que le ministre de l’agriculture et du commerce a faites sur le pourvoi, que ledit ministre n'a pas entendu apprécier la demande au point de vue de l'intérêt de la santé publique, mais qu’en refusant l'autorisation, il a entendu prendre une

mesure de conservation pour la protection d’une source minérale appartenant à l'État : que si la loi du 14 juillet 1856 autorise l'administration à prendre, dans l'intérêt de la conservation des sources minérales, les mesures de protection que ladite loi détermine, le ministre ne pouvait faire servir à ce but les pouvoirs qui lui ont été conférés dans l'intérêt de la santé publique... » |

50 Police municipale. — Des arrêts rendus contre les décisions prises par la police municipale nous révèlent des détournements de pouvoir analogues à ceux que nous avons examinés. (Généralement ces détournements s'expliquent par des intérêts fiscaux ou par des faveurs faites à des entreprises privées. Nous citerons comme exemples de décisions rendues en pareil cas, celles qui ont annulé : un arrêté relatif au nettoiement de la voie publique qui imposait aux riverains des travaux de réfection du pavage (20 décembre 1872, Billette); des arrêtés portant refus d’alignement, dans le but de procurer à la commune une exécution moins coûteuse de travaux publics projetés (12 janvier 1883, Matussière); un règlement refusant le droit de stationnement sur la voie publique à toute voiture autre que celle d’un entrepreneur avec lequel la commune avait traité (2 août 1870, Bouchardon); un arrêté réglant la vente du poisson en vue de restreindre la liberté de la concur-