CHAPITRE PREMIER

Notions préliminaires et historiques,

Tout dissentiment entre deux autorités prend, dans le langage administratif, le nom de conflit.

Dans une acception plus étroite et plus stricte, le conflit est une lutte de compétence qui s’élève tantôt entre deux juridictions du même ordre, c’est le conflit de juridictions, tantôt entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative, c’est le conflit d’attributions.

Le conflit de juridictions, dont nous n’avons pas à nous occuper dans cette étude, est un simple incident de procédure qui ne compromet aucun principe de droit public; aussi les parties dont l'intérêt est en jeu doivent ellesmêmes en provoquer la solution, en s'adressant au tri-

ARMÉE Re bunal hiérarchique supérieur dans la sphère administrative ou judiciaire. Un règlement de juges fait par ce tribunal vide définitivement ce conflit.

Lorsque le débat s'engage entre les deux autorités judiciaire et administrative, il y a conflit d’attributions; positif, lorsque pour connaître d’une même affaire, elles affirment toutes deux leur propre compétence; négatif, quand saisies d’une même contestation elles se déclarent incompétentes et refusent de statuer.

Dans le conflit positif d’attributions, un intérêt supérieur à l'intérêt privé qui fait l’objet du procès est mis en jeu. En effet, la part de compétence dévolue à chacun des deux ordres par l’organisation politique des pouvoirs est mise en question : il devient alors nécessaire qu’un tribunal supérieur aux deux autorités tranche le confit en faisant respecter la délimitation imposée à chacune d'elles.

Le conflit a donc pour but d’assurer le fonctionnement régulier du principe de la séparation des pouvoirs et spécialement, nous le verrons, de garantir l’indépendance de l’autorité administrative à l'égard de l’autorité judiciaire.

Aussi, nous paraît-il nécessaire, avant d'aborder l’étude du conflit, de dire ce qu’il faut entendre par principe de la séparation des pouvoirs, d'exposer les raisons qui ont nécessité l'institution d’une juridiction administrative et d'indiquer sommairement le domaine de cette juridiction : domaine que l'institution du conflit est appelé à sauvegarder.

Après ces notions préliminaires, nous passerons rapidement en revue l’histoire des conflits.

Nous étudierons ensuite, dans un deuxième chapitre,

consacré au conflit positif : 1° Les matières qui peuvent donner lieu au conflit positif et les juridictions devant lesquelles il peut être élevé; 2° Quel est l’agent compétent pour élever le conflit; 3° À quelle phase de l'instance Judiciaire le conflit peut être élevé; 4° La procédure à suivre devant le tribunal saisi de la contestation; 5° L'’autorité compétente pour statuer sur le conflit et la procédure à suivre devant cette autorité; 6° La nature et les effets des décisions rendues sur conflits.

Dans notre troisième chapitre nous verrons : 4° les conditions de l'existence du conflit négatif et 2° le règlement de ce conflit. ;

Enfin nous indiquerons dans un dernier chapitre la procédure du conflit en Algérie et dans les colonies.

Montesquieu le premier proclama le principe de la séparation des pouvoirs. Après avoir montré que la réunion dans une même main des puissances législative et exécutrice peut mener à la tyrannie, il ajoutait : « Il n’y a point encore de liberté si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de l’exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire, car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d’un oppresseur (1), »

L'Assemblée constituante adopta ceïte division tripartite des pouvoirs et proclama sa nécessité dans la déclaration des droits de l’homme. «Toute société dans laquelle

(4) Montesquieu, De l'esprit des lois, lv, XI, ch. VI, De la constitution de l'Angleterre.

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la garantie des droits n’est pas assurée , ni la séparation des pouvoirs organisée, n’a point de constitution » (art. 16). Presque toutes les dispositions qui formulent ce grand principe de notre droit moderne émanent d'elle. La Convention et le Directoire les ont simplement reproduites et confirmées.

Une première loi des 22 décembre 1789 et 8 janvier 1790, relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives, porte : « qu’elles ne pourront être troublées par aucun acte du pouvoir judiciaire » (art. 7, section III).

D'autres textes, la loi des 16-24 août 1790, la constitution du 3 septembre 1791 et enfin le décret de la Convention du 16 fructidor an [IT établissent plus nettement encore le principe de la séparation des pouvoirs.

« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ou citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions » (loi des 16-24 août 1790, sur l’organisation judiciaire, tit. IT, art. 43). « Les tribunaux ne peuvent ni s’immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif ou suspendre l'exécution des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratives, ou citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions » (constitution du 3 septembre 1700, tit. IT, ch. v, art. 3). « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelqu'espèce qu'ils soient, aux peines de droit » (Décret de la Convention nationale du 46 fructidor an IIT, article unique).

Divers motifs entraînèrent la Constituante à proclamer

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le principe de la séparation des pouvoirs. Elle se rappelait que, dans les luttes engagées au xvir° siècle entre la royauté et les parlements, les torts n'avaient pas été ordinairement du côté de l'autorité royale et que les réformes les plus sages, notamment les édits proposés par Turgot, avaient été entravées par la résistance des corps judiciaires.

D'autre part la Constituante voulait engager le pouvoir exécutif dans la voie des réformes; or, pour atteindre ce but il était indispensable de laisser à l'administration sa liberté d’action sous le contrôle du pouvoir législatif.

Elle pensa, que pour assurer pleinement l'indépendance de l'autorité administrative il était nécessaire de soustraire à la compétence judiciaire toutes les contestations qui naîtraient de l'exécution des actes administratifs. Mais à qui en attribuer la connaissance? Deux partis s'offraient à elle : reconstituer les tribunaux administratifs de l’ancien régime, ou donner à l’administration ellemême la connaissance du contentieux administratif. Elle adopta ce dernier parti.

En conférant ainsi la connaissance des litiges administratifs aux municipalités, aux directoires de districts, de départements et aux ministres, la Constituante réunissait dans les mêmes mains la juridiction et l’action administratives. En l'an III, la délibération leur fut également confiée. Cette confusion dura jusqu’à la constitution de l'an VIT; la législation consulaire y mit fin en faisant une part distincte à la juridiction qu’elle commença d’organiser. La création du Conseil d’État par la constitution du 22 frimaire an VIII, celle des Conseils de Préfecture par la loi du 28 pluviôse de la même année et l'institution de la Cour des comptes en 1807 réalisèrent une juridic-

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tion administrative qui a survécu aux attaques passionnées dont elle a été maintes fois l’objet.

La nécessité d’une juridiction spéciale pour les questions administratives est aujourd'hui assez généralement reconnue. On sent le besoin, disent ses partisans, de voir ces matières si délicates, qui touchent par tant de points aux intérêts généraux, réglées par des hommes en contact habituel avec l’administration, pénétrés de son esprit et se dégageant dans une certaine mesure du point de vue de l'intérêt individuel et privé, qui préside plus particulièrement aux décisions judiciaires (1).

Citons encore les paroles de M. Vivien, défendant la justice administrative, en 1849, à la tribune de l’Assemblée constituante, contre les attaques qui y avaient été portées; jamais cette juridiction spéciale n'avait rencontré de plus chaleureux défenseur. « Dans l’opinion de la Commission, disait-il, le contentieux administratif ne saurait, en aucune façon, être soumis aux tribunaux ordinaires. Les lois et les contrats administratifs appartiennent à un ordre d'idées et d'intérêts complètement étrangers aux juridictions civiles; il faut, pour les appliquer, des connaissances pratiques, des études légales qu'on ne trouverait pas auprès de ces juridictions. Il y aurait danger pour l'administration à la soumettre à des juges qui ne sont pas initiés à ses nécessités, à ses usages , à ses besoins; qui, par devoir, se préoccupent presque exclusivement du droit privé et dont l'invasion, dans le domaine administratif, aurait bientôt détruit le principe tutélaire de la séparation des pouvoirs. La création de juridictions spéciales répondrait à une partie de

(1) M. de Larcy, rapport aux Chambres.