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Avant de passer à l'examen des conditions requises pour qu’un acte administratif donne ouverture à un recours contentieux, il faut préciser ce qu'on entend par acte administratif.

Un certain nombre d'actes avec lesquels il pourrait être confondu doivent dès d’abord être éliminés. Ce sont en premier lieu les actes de Gouvernement. Quoique confiée aux mêmes mains , l’autorité gouvernementale est cependant profondément distincte de l'autorité administrative. Le pouvoir exécutif fait l’œuvre gouvernementale en imprimant au pays une direction générale, en le guidant dans ses relations internationales, en veillant à la prospérité commune; son œuvre est complétée par l'administration qui, dans une sphère plus humble, assure la réalisation des détails. Subordonnée au Gouvernement, il est naturel que l’autorité administrative ne puisse en connaître les actes. Les actes gouvernementaux comprennent les faits de guerre, le droit de conférer et de reconnaître les titres de noblesse, les actes qui concernent les relations diplomatiques.

La seconde catégorie d’actes qui ne doivent pas être confondus avec les actes administratifs, sont les actes réglementaires. Le droit de faire des règlements, inhérent au pouvoir exécutif, est le complément indispensable de l’œuvre législative qu’il a mission d’achever et de parfaire. Le ressort des règlements comprend les détails d'exécution, les précautions provisoires ou accidentelles, les objets instantanés ou variables, en un mot, toutes les choses qui sollicitent bien plus la surveillance de l’autorité qui administre, que l'intervention de la puissance qui constitue où qui crée (t). Le pouvoir judiciaire connaît

(1) De Broglie, Revue française, 1828.

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de ces règlements. Il était naturel et logique, que ceuxlà qui se sont chargés d'interpréter et d'appliquer la loi, soient également compétents pour connaître des règlements qui en sont le complément et l’extension.

Les actes contractuels forment la troisième catégorie d'actes qu’il faut distinguer des actes administratifs proprement dits.

Les actes contractuels interviennent dans deux espèces bien différentes. Tantôt l’État propriétaire, fait, comme un simple particulier, un acte de gestion et tantôt l'État, puissance publique, agit comme représentant les intérêts généraux. Dans le premier cas, l'assimilation entre l’État et une personne privée est complète et les contestations que peut soulever l'administration de ses biens sont soumises aux règles de compétence de droit commun. Ce principe a toutefois subi quelques dérogations; la plus importante est celle introduite par la loi du 28 pluviôse an VIII sur les conseils de préfecture, qui attribue à la juridiction administrative la connaissance des litiges résultant des ventes par l’État de domaines nationaux.

Au contraire, l’État peut figurer dans un contrat comme puissance publique ; tel est le cas où 1l poursuit l'exécution de travaux publics ou passe des marchés de fournitures. L'intérêt public étant en jeu dans ces contrats, les difficultés soulevées par leur exécution devraient être soumises à la juridiction administrative.

Cette théorie, exacte à notre avis, qui distingue l'État individu de l’État puissance publique et qui répartit, suivant cette distinction, les actes contractuels entre les deux autorités administrative et judiciaire, n’est pas admise par la jurisprudence du Conseil d'État et du Tribunal des conflits. Suivant cette jurisprudence, l’autorité

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judiciaire est seule compétente pour statuer sur les droits et obligations qui dérivent d’un contrat passé par l’administration , alors même que ce contrat a été passé en vue d'un service public. Suivant elle, la juridiction administrative ne peut être saisie de difficultés soulevées par l'exécution d’un contrat, que si un texte législatif lui en attribue formellement la compétence. C’est ainsi que les Conseils de préfecture sont exceptionnellement investis par l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, du droit de trancher les contestations relatives aux marchés de travaux publics ou de fournitures passés pour le compte de l’État.

Les actes gouvernementaux, règlementaires et contractuels étant écartés, nous nous trouvons en présence de l'acte administratif proprement dit, acte individuel et spécial que l’administrateur fait dans l’exercice de ses fonctions.

Examinons dans quel cas cet acte pourra être déféré à une juridiction administrative.

Pour qu’un recours par la voie contentieuse soit ouvert contre un acte administratif, deux conditions sont nécessaires. Îl faut : 1° que cet acte lèse un droit acquis et non simplement un intérêt, 2° que cette lésion soit immédiate.

Chargée de veiller à l'intérêt général et de satisfaire les intérêts collectifs de la nation, par l’organisation et la gestion des services publics et par des mesures de police, l'administration peut être obligée, dans l'exercice de son mandat, tantôt de froisser des intérêts particuliers, tantôt de blesser des droits acquis. La première hypothèse se présente, par exemple, lorsqu'un groupe de particuliers intéressés au tracé d’une ligne de chemin de fer, critique le projet de l'administration. Leur réclamation peut

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légitimement se produire, mais elle doit être portée devant l’administration elle-même, pour tenter de la faire revenir sur sa décision, et non devant une juridiction, car s’il y à des intérêts compromis, il n’y a aucun droit lésé.

Lors, au contraire, qu’il existe un droit fondé sur une disposition de loi, un règlement ou un contrat et que ce droit est atteint par un acte administratif, un recours contentieux est ouvert contre cet acte. Ainsi, au cas où les services admissibles pour la pension de retraite ont été omis dans la liquidation qui a été faite au nom du retraité, il peut se plaindre de la violation d’un droit acquis et demander par la voie contentieuse l’annulation de l’ordonnance qui arrêtait cette liquidation.

Nous avons dit qu'il ne suffisait pas qu’il y eût lésion d’un droit, qu'il fallait encore que la lésion fût immédiate, qu'il y eût un préjudice actuel. La nécessité d'assurer le fonctionnement normal et régulier de la justice administrative et de prévenir les procès mal engagés, justifie pleinement cette deuxième condition. Les particuliers sont enclins à contester, comme de nature à porter atteinte à leurs droits, certains actes de l’administration qui n’ont pas par eux-mêmes cet effet.

Ce sont les actes préparatoires, comme des mises en demeure, des injonctions adressées à des particuliers, des instructions générales ou spéciales données par un agent supérieur à un subordonné. Nous citerons, comme exemple d'acte préparatoire, l’injonction adressée à un manufacturier d’avoir à produire les titres qui établissent son droit à prendre l’eau d’une rivière et de démolir les ouvrages déjà faits, s’il ne peut faire cette production. Aucun recours ne serait ouvert contre celte mise en de-

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meure, parce qu’elle ne lèse pas immédiatement le droit du propriétaire; c’est seulement l'arrêté pris pour Pobliger à démolir qu'il pourrait attaquer par la voie contentieuse.

Ce sont encore les actes par lesquels l'administration, partie contractante, rejette une demande qui lui est adressée, en exécution d'une convention passée avec elle. Tel est le cas où un ministre des Travaux publics refuse d'accueillir la demande en supplément de prix d’un entrepreneur, pour un travail exécuté dans des conditions autres que celles prévues au marché. Si l'administration, dans cette hypothèse, prétend ne pas être obligée, ce n’est que la prétention d’une partie contractante et non une décision judiciaire. L’entrepreneur peut saisir la juridiction compétente, dans l'espèce le Conseil de préfecture, d’une demande en supplément de prix, mais il ne peut attaquer par la voie contentieuse le refus du ministre.

Enfin , ce sont encore les actes faits par l'administration en vertu du pouvoir tutélaire que la loi lui confère sur les départements, les communes et les établissements publics. Un préfet, par exemple, autorise une commune à vendre une parcelle de terrain faisant partie d’un chemin rural. Cet arrêté est un acte de tutelle qu'un particulier, qui se prétend propriétaire de cette parcelle, ne pourrait attaquer par la voie contentieuse. En effet, cet arrêté ne l’empêche pas de faire valoir en justice son droit de propriété.

Ajoutons que dans certains cas où l'administration agit en vertu de son pouvoir discrétionnaire et où, par conséquent, ses actes ne devraient être soumis qu’à la juridiction gracieuse, le législateur, pour mieux protéger les intérêts particuliers, a ouvert un recours contentieux contre ces actes. Tel est le cas, prévu par les lois du 15

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octobre 1810 et 25 mars 1825, réglementant l’établissement des ateliers insalubres. Il appartient au préfet ou au sous-préfet d'autoriser ces sortes d'ateliers, et cependant les industriels et les propriétaires voisins peuvent se pourvoir, par voie contentieuse, les uns contre le refus d’autorisation, les autres contre l’autorisation accordée.

Nous avons dit que la juridiction administrative pouvait, en second lieu, être saisie d’une demande en interprétation d'actes administratifs, invoqués, au cours d’un procès, comme créant des droits à leur profit. Cette règle est basée sur l’axiome : « cujus condere legem, ejusdem interpretari. » Déterminer inexactement le sens et la portée d’un acte sur les droits qui en découlent, équivaut souvent à annuler l’acte lui-même. Il fallait donc, pour assurer le respect du principe de la séparation des pouvoirs, que l'autorité judiciaire ne fût pas appelée à interpréter un acte administratif. La jurisprudence du Conseil d'État et celle de la Cour suprême sont identiques et constantes sur ce point : l’autorité judiciaire, placée en face d’un acte de l’autorité administrative, doit, lorsque le sens en est contesté, suspendre son jugement jusqu’à ce que l'interprétation en ait été donnée par l'autorité dont il émane.

Cette règle générale n’est pas sans quelques exceptions.

En premier lieu l'interprétation ne devrait pas être demandée par l’autorité judiciaire pour les actes administratifs qui rentrent dans sa propre compétence. Elle interprétera donc elle-même les difficultés que soulèveraient les actes réglementaires, les actes contractuels passés par l'État, les tarifs des octrois, les droits de péage perçus par les concessionnaires de ponts, les impôts indirecis "ele:

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Il faut encore, pour qu’il y ait lieu de demander à l’autorité administrative l'interprétation d’un acte dont le tribunal à à faire l'application, qu'il soit réellement équivoque ou obscur; la simple allégation d’une partie, qu'il y à lieu à interprétation, ne suffit pas pour obliger‘les juges à se déclarer incompétents. Décider autrement serait remettre à la mauvaise foi d’un plaideur téméraire le droit de suspendre le cours de la justice. Mais le Conseil d’État a décidé qu'il en allait autrement, lorsque l’administration elle-même, représentée par le préfet, déclarait que tel acte manquait de clarté; le tribunal, alors même qu'il serait d’un avis différent, devrait suspendre sa décision.

En vertu du principe « cujus condere legem ejusdem interpretari, » c’est à l'autorité de qui cet acte émane, ou s’il s’agit d'actes anciens, à celle qui l’a remplacée, qu’il appartient d'en déterminer le sens.

Aucune difficulté ne s'élève pour l'interprétation des actes émanés de l’une des autorités constituées depuis 1789. Pour les actes de l’autorité royale avant la Révolution , le roi ayant entre les mains tous les pouvoirs, il faut distinguer si l’acte rentrait dans le domaine législatif ou dans le domaine administratif; les tribunaux dans le premier cas en donneront l'interprétation, dans le second , au contraire, ce sera à la juridiction administraüve qu'il appartiendra de prononcer. La même solution s'impose pour les actes des souverains des pays annexés à la France.

Le droit d'interpréter un acte administratif rentre dans les attributions contentieuses, et non dans le pouvoir discrétionnaire de l’administration; aussi, toutes les garanties qui entourent le jugement des litiges administratifs, doivent accompagner l'interprétation demandée à l’au-

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teur de l'acte. Si l'interprétation donnée par son auteur est contestée, un recours contentieux devant le Conseil d'État est ouvert aux parties. Il est, en effet, nécessaire d'assurer le respect des droits que cet acte à fait naître; l'autorité qui, armée d’un pouvoir discrétionnaire, pouvait ne pas le faire, ne peut le modifier à son gré lorsque plus tard elle est comme juge appelée à l’interpréter.

En troisième lieu, le Conseil d'État, expression la plus haute de la justice administrative, peut être saisi de recours pour excès de pouvoirs. Il remplit alors dans l’ordre administratif la fonction que la Cour de cassation exerce dans l’ordre judiciaire. Dans le langage judiciaire, l’excès de pouvoirs ne désigne que l’empiètement sur les attributions législatives ou administratives. Mais la jurisprudence du Conseil d’État donne à cette dénomination une toute autre importance.

Suivant elle, il y a excès de pouvoirs : 4° quand l’administrateur sort des limites de sa compétence, soit qu'il usurpe les attributions d’une autorité administrative, tel est le cas où un préfet prend un arrêté qu'il n’appartiendrait de prendre qu’au chef du pouvoir exécutif, soit qu’il usurpe les fonctions du pouvoir judiciaire, soit enfin qu’il empiète sur les droits du pouvoir législatif.

2° Quand l’administrateur néglige de suivre les formes déterminées par les lois ou par les règlements.

3° Quand l’administrateur emploie le pouvoir qui lui est confié dans un but tout différent de celui que se proposait le législateur.

L'extension donnée au recours pour excès de pouvoirs tend à restreindre les effets de l'arbitraire administratif, mais quelles sont les limites que le Conseil d’État a imposées à son contrôle?