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» dans lesquels un intérêt public est mêlé, ou qui nais- » sent de l'interprétation d’un acte administratif, ne sont » point du ressort d’un juge ordinaire dont le seul rôle » est de prononcer entre des intérêts particuliers. En cette » matière, nous n'avons fait que trouver la formule; à » l’ancien régime appartient l’idée. »

Les conflits qui naissaïent entre les tribunaux inférieurs ou les Parlements et les juridictions administratives, faute d’une délimitation exacte de leurs pouvoirs, étaient directement déférés au roi en son Conseil. Si le roi cassait la décision qui lui était soumise, il renvoyait habituellement les parties à se pourvoir devant le juge compétent; mais parfois il retenait l’affaire et statuait lui-même.

Il est intéressant de signaler ici, par quelles instructions données à ses agents, le Conseil espérait prévenir les conflits. Elles furent rédigées, en 1375, par le Conseil du roi, réuni en la Chambre des comptes de Paris, pour les commissaires chargés de percevoir le droit de franc fief. Ces (1) instructions portent que toutes les contestations devront être renvoyées à la Chambre des comptes. Elles ajoutent qu'à Béziers, à Carcassonne et ailleurs , les officiers des lieux, font souvent citer devant eux les commissaires pour rendre compte de leurs actes et qu'ils troublent ainsi l'opération administrative. Les commissaires se sont-adressés au Conseil pour savoir ce qu'ils doivent faire en pareil cas. Le Conseil leur donne pour instructions de comparaître sur l’assignation donnée et d'entendre la demande formée contre eux. Si cette demande touche en quoi que ce soit le fait des finances,

(4) 14 février 1375, Recueil de Gosset. Dareste, De la justice administrative en France , p.210.

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ils devront opposer un déclinatoire et s'abstenir de conclure au fond. Que s’il s’agit de poursuites d'office, le Conseil se réserve de donner des ordres particuliers suivant les circonstances, afin d'empêcher que les juges ordinaires se mêlent en aucune façon des affaires de finances.

Les institutions, que nous venons de passer en revue, forment la première phase de l’histoire de la justice administrative; c’est celle d’une monarchie encore tempérée par les États généraux. Dans la période dite des temps modernes, l’habileté de Louis XI, l'énergie de Richelieu et de Louis XIV tendent à un but unique : la centralisation du pouvoir, entre les mains du roi. Pour l’atteindre, les juridictions administratives, que le Moyenâge a fait naître, ne suffisent plus : elles ressemblent trop à des cours judiciaires; les offices, dont sont pourvus les magistrats qui les composent, leur donnent une indépendance qui se plie mal aux exigences royales. À une monarchie absolue, il faut des rouages administratifs plus fortement organisés, des agents plus dociles et plus souples, plus directement placés sous la main royale. Pour mener à bonne fin l'œuvre d’unification, les plus précieux auxiliaires de la monarchie seront les intendants et le Conseil d’État.

L'importance sans cesse croissante donnée aux juridictions administratives devait nécessairement porter om-

brage aux Parlements, qui voyaient leurs pouvoirs amoindris par la constitution de ces autorités rivales. L’hisloire des temps modernes est remplie du récit des luttes qu'ils soutinrent dans l'espoir de conserver leurs prérogatives politiques et des conflits que fit naître, dans le domaine du droit, leur opposition aux institutions nouvelles.

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Le cadre de cette étude ne nous permet pas de raconter les contestations parfois violentes qui s’élevèrent entre le pouvoir royal et les Parlements. Mais pour comprendre comment pouvaient naître les conflits entre la juridiction civile dont ils étaient la plus haute expression, et les tribunaux administratifs, il est nécessaire d'exposer brièvement en regard des juridictions administratives, l'organisation de la hiérarchie judiciaire.

Au dernier degré de l’ordre judiciaire se trouvaient les jusiices dites seigneuriales, divisées, non pas partout, mais assez fréquemment, en trois classes : basse, moyenne et haute justice. Des juges présentés par le roi et commis par le seigneur administraient ces tribunaux inférieurs, qui survécurent, au moins de nom, jusqu’en 1789.

Au-dessus des justices seigneuriales, les justices royales subdivisées en prévôtés, bailliages ou sénéchaussées, présidiaux et parlements.

Les prévôts, qui dans certaines contrées se nommaient vicomtes, viguiers, châtelains, ne jugeaient qu’en premier ressort, dans toutes les matières civiles, personnelles, réelles ou mixtes, entre roturiers. Un édit de Louis XV, rendu en 1749, réunit les fonctions des prévôts à celles des baillis.

L'appel des décisions prévôtales était porté devant les baillis où sénéchaux. En outre de ces appels, la compétence des baillis comprenait les contestations civiles du clergé et de la noblesse et toutes les questions féodales. Ils étaient encore chargés de l'instruction des procès dans les cas royaux. Un ordonnance de Charles VIII, en 1493, rendit obligatoire pour les baillis, l'usage assez généralement répandu de s’adjoindre des lieutenants chargés de rendre la justice. Ils ne conservaient plus que des

attributions militaires, qui plus tard leur furent également retirées.

Henri II (janvier 1551), pour abréger la longueur des procès, accrut la compétence de certains bailliages, qui prirent le nom de présidiaux. Les présidiaux, qui correspondaient à nos tribunaux de première instance, jugeaient en dernier ressort lorsque la somme en litige n’excédait pas 250 livres en capital et 10 livres en revenus. Pour les sommes plus considérables, l'appel de leurs jugements était porté devant les Parlements. Ils avaient également une juridiction criminelle.

À Paris, le Chdtelet réunissait toutes les justices; 1l tenait lieu de prévôté, de bailliage et de présidial. Les justices seigneuriales y furent réunies sous Louis XIV, et donnèrent lieu à sa division en grand et petit Châtelet.

Au-dessus de ces juridictions secondaires et les domi- - nant toutes se trouvaient les Parlements.

Comme la Cour du roi avait donné naissance au Parlement de Paris, les Parlements de province étaient nés des cours des seigneurs. On en comptait treize en 1879 : à Toulouse, Grenoble, Bordeaux, Dijon, Rouen (longtemps appelé Échiquier), Aix, Rennes, Pau, Metz, Douai, Besançon et Nancy. À ces Parlements il faut ajouter quatre conseils souverains, à Colmar pour l’Alsace, à Perpignan pour le Roussillon, à Arras pour l'Artois, et le Conseil de Corse qui date de la fin du règne de Louis XV.

Le Parlement de Paris, par son origine et son ancienneté, par l'importance que lui donnaient l'étendue de son ressort et sa situation près du siège de la royauté, ne cessa d'occuper le premier rang et de jouer un rôle très actif. Voici quelle était son organisation. Au XVIN° siècle, il comprenait sept chambres, la grand’chambre,

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plus chargée que de l’apurement des comptes, apurement réduit lui-même à une simple formalité.

Au xv° siècle, la Chambre des monnaies prit le titre de Cour et elle fut érigée en juridiction souveraine par l’édit de janvier 4551, confirmé en 1570 et 1635. La résistance des Parlements obligea le roi à recourir à l’emploi des lettres de jussion, pour obtenir l'enregistrement de ces édits.

Un édit de 1536, enleva à la Chambre du trésor la plus grande partie de ses attributions, pour les confier aux baillis. Elle disparut complètement, lors de la réorganisation financière entreprise par l’édit du 7 décembre 1542, pour faire place aux bureaux de finances, établis dans chaque généralité.

Cette juridiction prit rapidement une grande importance contentieuse. Tout ce qui concerne l’intendance et la direction des ponts et chaussées, fut, en 1626, soumis à sa compétence; on y ajouta, l’année suivante, la connaissance des affaires litigieuses relatives au domaine. Les appels de ses décisions étaient portés tantôt au Parlement, tantôt au Conseil, sans que la distinction fût clairement marquée.

La Cour des aides de Paris, et les Cours analogues qui existaient dans les provinces, ainsi que les élus, les grènetiers et les maîtres de port, qui tous relevaient de ces Cours, ne virent pas leurs attributions principales sensiblement modifiées dans les temps modernes.

La juridiction de la Table de marbre, formée des maitres des eaux et forêts, ne fut pas amoindrie. Au contraire, la connétablie perdit toute son importance vers le milieu du xvu” siècle. À la même époque, la connaissance des prises maritimes fut enlevée aux amirautés et soumise à un Conseil spécial et au Conseil d’État.

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Les fonctionnaires des diverses juridictions administratives dont nous venons de parler étaient pourvus d’offices, depuis que Louis XIT, pour se créer des ressources, avait imaginé la vénalité des charges. Assurés par là même de conserver leur situation, ces officiers avaient une indépendance qui, trop souvent, s’opposa aux réformes utiles entreprises par le roi. Pour briser ces obstacles, le Conseil eut recours, au xvi° siècle, aux moyens qu'avaient employés, avec succès, Charlemagne et saint Louis, aux inspections du nissè dominici et des baillis. Visiter une province, y recueillir les plaintes des populations, signaler les réformes urgentes, s’enquérir de l’état de l’administration du royaume, veiller à l'exécution des ordonnances et des édits, telle était la mission que recevaient les maîtres des requêtes commissionnés par le Conseil.

Insensiblement, ces agents devinrent sédentaires et se fixèrent dans la généralité qui leur était assignée. On les nommait : #tendants de justice, police et finances, commissaires départis dans la généralité du royaume pour l'exécution des ordres du roi.

Cette transformation, l’œuvre de Richelieu et l’un des plus grands faits de l’histoire administrative, passa inaperçue des contemporains, tant elle se fit lentement et sans bruit.

Il est impossible de donner une nomenclature complète de toutes les matières administratives qui faisaient l’objet de la compétence des intendants. Du reste, la commission qu'ils recevaient du roi, était rédigée en termes vagues qui facilitaient l'extension de leur juridiction. Il y était dit : « Nous voulons et entendons que vous puissiez pour- » voir à ce qui regarde le bien de notre service, l’obser- » vation de nos ordonnances touchant la justice, police et

» finances , et le bien et le devoir de nos sujets dans toute » l’étendue de ladite généralité. »

Voici en résumé quels étaient leurs attributions principales. Correspondants et mandataires du roi, ils exerçaient l'administration dans son sens le plus large. Comme juges du contentieux administratif, ils avaient dans les pays d'élection le département de la taille entre les diverses élections de chaque généralité et entre les diverses communautés de chaque élection. Ils statuaient sur les difficultés qui se produisaient à cette occasion. Ils pouvaient taxer d'office les taillables des communautés que les collecteurs omettaient d'imposer. Les recours contre les taxes d'office étaient jugés par eux.

Dans les pays d’État, la partie administrative appartenait aux États et le contentieux aux juges ordinaires; on laissa subsister cette organisation. Mais les provinces nouvellement acquises à la couronne n’eurent pas d'élection et tout ce qui concernait la taille échut aux intendants. Il en fut de même pour tous les impôts indirects de création récente.

Lorsque Louis XIV, en 1695, créa l'impôt de la capitation et plus tard lorsqu'il établit d’autres aides, il confia aux intendants toute l'administration et le contentieux qui y étaient relatifs. Leur compétence s’étendait également à tout ce qui concernait le contentieux des droits domaniaux et notamment les droits de contrôle, petit scel, insinuation et centième denier, correspondant à nos droits d’enregistrement. Ils jugeaient les contestations relatives aux postes, aux marchés pour le service des armées, aux logements des gens de guerre, ou tirage au sort de la milice, aux travaux publics, aux mines, aux expropriations pour cause d’utilité publique.

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Ils se substituèrent aux bureaux de finances, relativement à la voirie.

Les décisions des intendants étaient, dans certains cas, susceptibles d'appel au Conseil; souvent, dans les affaires difficiles, ils ne statuaient qu'après avoir pris avis du Conseil qui les couvrait et dégageait leur responsabilité.

Au sommet de la hiérarchie administrative et en dominant tous les tribunaux d'exception, se trouvait le Conseil d'État.

Pendant le Moyen-âge, nous avons vu le Conseil investi d’attributions gouvernementales, administratives et judiciaires, chargé par le roi du jugement des causes évoquées et du règlement des conflits de juridictions entre Cours souveraines. À la fin du xv° siècle, la multiplicité sans cesse croissante de ses attributions judiciaires, obligea le roi à ériger une section de son Conseil en cour de justice, avec juridiction propre, sous le nom de Grand Conseil , et à lui remettre spécialement ces deux dernières attributions. Cette tentative n’eut aucun succès; le Grand Conseil vécut, mais comme tribunal d'exception et non comme cour suprême. Le Conseil d'État reprit ses hautes attributions.

Le Conseil d'État ne formait qu'un seul corps, chargé de préparer les décisions du roi et sans pouvoir propre. Pour faciliter l'expédition des affaires il fut divisé d’abord en trois, puis en cinq sections qui étaient : le Conseil d'État correspondant à notre Conseil des ministres, le Conseil privé ou des parties, présidé par le chancelier représentant à peu peu près la Cour de cassation. Les Conseils des finances, du commerce et des dépêches, de création plus récente, étaient chargés des affaires inté-

ressant les finances, le commerce, l’industrie et l’administration intérieure.

Le Conseil d'État était à la fois une cour suprême et régulatrice et un haut tribunal administratif.

Comme Cour suprême, il connaissait des demandes en évocation d’une Cour à une autre pour cause de parenté ou d’alliance, des demandes en règlement de juges, des demandes en cassation et en contrariété d’arrêts, des demandes en révision d’arrêts criminels. Ces diverses matières formaient la compétence du Conseil des parties.

Comme Tribunal administratif, il statuait sur les conflits d’attributions, connaissait des plaintes en excès de pouvoirs portées contre les fonctionnaires, des recours contre les actes royaux et de l'interprétation de ces actes. En un mot, toutes les questions, qui, de nos jours, forment la compétence du Conseil d’État jugeant au contentieux, lui étaient soumises.

Il est facile de découvrir, en étudiant cette double organisation des autorités administrative et judiciaire, les causes des conflits de compétence, qui, en dehors des dissentiments politiques, surgirent entre les parlements et les juridictions exceptionnelles. La plus certaine de ces causes était l'absence de délimitation des deux pouvoirs. On avait étendu la compétence des tribunaux administratifs à des matières qui, assurément, étaient du domaine de l’autorité judiciaire. Certains juges, comme les intendants et le Conseil d’État avaient même reçu une Compétence à peu près illimitée. « Le roi, en son Conseil, » dit M. de Cormenin, révisait de pleine science et de » pleine autorité, tous les jugements; il réglait les com-

» pétences, il évoquait le fond, il posait la borne où il » le voulait, »

D'un autre côté, la compétence des Parlements n’avait pas de limites plus précises : nous avons dit, qu'investis de pouvoirs politiques, ils cherchaient à s'associer au gouvernement et à diriger la marche des affaires, dans un autre domaine, ils considéraient comme un droit légitime de contrôler l'administration, puisqu'ils avaient été chargés de la police de leur ressort.

Il n'y eut pas de juridiction administrative contre laquelle les Parlements n’entrèrent en lutte. La Chambre des comptes et la Cour des aides furent les premières l’objet de leurs attaques : mais ces attaques furent bien autrement ardentes contre les intendants.

En 1626, lors de l'assemblée des notables, les Parlements adressèrent au roi des doléances. Il faudrait pouvoir les citer en entier pour montrer quelles furent, dès le début, leurs appréhensions à l’égard des nouveaux fonctionnaires.

Lorsque les troubles de la Fronde éclatèrent, en 1648, le Parlement de Paris réuni aux Cours souveraines dans la salle Saint-Louis, prit d'accord avec elles, le 30 juin, des résolutions, dont la première était de supprimer les intendants. Elle était ainsi conçue : « Les intendants de » justice et toutes autres commissions extraordinaires » non vérifiées ès Cours souveraines, seront révoquées » dès à présent. » Et plus loin : «Toutes les commissions » extraordinaires demeureront révoquées; toutes les or- » donnances ou jugements rendus par les intendants de » justice seront cassées el annulées : défense aux sujets » du roi de les connaître pour juges ni de se pourvoir » devant eux à peine de 10,000 livres d'amende. tous les » trésoriers de charge et élus feront leurs charges. » Les intendants furent même quelquefois décrétés de prise de

ressant les finances, le commerce, l’industrie et l’administration intérieure.

Le Conseil d'État était à la fois une cour suprême et régulatrice et un haut tribunal administratif,

Comme Cour suprême, il connaissait des demandes en évocation d’une Cour à une autre pour cause de parenté ou d'alliance, des demandes en règlement de juges, des demandes en cassation et en contrariété d’arrêts, des demandes en révision d’arrêts criminels. Ces diverses maüières formaient la compétence du Conseil des parties.

Comme Tribunal administratif, il statuait sur les conflits d’attributions, connaissait des plaintes en excès de pouvoirs portées contre les fonctionnaires, des recours contre les actes royaux et de l'interprétation de ces actes. En un mot, toutes les questions, qui, de nos jours, forment la compétence du Conseil d'État jugeant au contentieux, lui étaient soumises.

Il est facile de découvrir, en étudiant cette double organisation des autorités administrative et judiciaire, les causes des conflits de compétence, qui, en dehors des dissentiments politiques, surgirent entre les parlements et les juridictions exceptionnelles. La plus certaine de ces causes était l'absence de délimitation des deux pouvoirs. On avait étendu la compétence des tribunaux administratifs à des matières qui, assurément, étaient du domaine de l'autorité judiciaire. Certains juges, comme les intendants et le Conseil d’État avaient même recu une compétence à peu près illimitée. « Le roi, en son Conseil, » dit M. de Cormenin, révisait de pleine science et de » pleine autorité, tous les jugements; il réglait les com-

» pétences, il évoquait le fond, il posait la borne où il » le voulait, »

D'un autre côté, la compétence des Parlements n'avait pas de limites plus précises : nous avons dit, qu'investis de pouvoirs politiques, ils cherchaient à s'associer au gouvernement et à diriger la marche des affaires, dans un autre domaine, ils considéraient comme un droit légitime de contrôler l'administration, puisqu'ils avaient été chargés de la police de leur ressort.

Lorsque les troubles de la Fronde éclatèrent, en 1648, le Parlement de Paris réuni aux Cours souveraines dans la salle Saint-Louis, prit d'accord avec elles, le 30 jun, des résolutions, dont la première était de supprimer les intendants. Elle était ainsi conçue : « Les intendants de » justice et toutes autres commissions extraordinaires » non vérifiées ès Cours souveraines, seront révoquées » dès à présent. » Et plus loin : « Toutes les commissions » extraordinaires demeureront révoquées; toutes les or- » donnances ou jugements rendus par les intendants de » justice seront cassées et annulées : défense aux sujets » du roi de les connaître pour juges ni de se pourvoir » devant eux à peine de 10,000 livres d'amende. tous les » trésoriers de charge et élus feront leurs charges. » Les intendants furent même quelquefois décrétés de prise de

corps par les Parlements. Le premier intendant de Normandie fut condamné par celui de Rouen à l’emprisonnement.

Quelle était la procédure établie pour le règlement du conflit? Un édit du 20 décembre 1559 en organisa une pour trancher les contestations existant entre le Parlement et la Cour des aides. Les conflits devaient être vidés amiablement et fraternellement. Une conférence des avocats et des procureurs généraux des deux Cours, discutait d’abord la question de compétence. Si l'accord ne pouvait s’élablir, la grand’chambre du Pariement, réunie aux commissaires députés par la Cour des aides, rendait une décision. Ce règlement fut observé jusqu’à l’ordonnance du mois d'août 1669, qui dispose que dans le cas où les gens du roi des deux Cours ne parviendront pas à s'entendre, ils se pourvoiront au Conseil, en règlement de juges, tant au civil qu’au criminel.

Il est permis de douter qu'entre des adversaires aussi irréconciables que les Parlements et les juridictions administratives, les conflits aient été souvent vidés fraterternellement. Le roi en son Conseil était alors appelé à prononcer sur le différend. Il pouvait être saisi, soit par l’une des parties, soit par la juridiction qui voulait faire reconnaître sa compétence méconnue; il pouvait encore se saisir d'office de l’affaire. L'exercice du droit de conflit n’était d’ailleurs soumis à aucune règle. Le roi cassait la décision de l’autorité qui avait excédé des pouvoirs, et renvoyail les parties à se pourvoir devant le Juge compétent; le plus souvent, le Conseil évoquait l'affaire et statuait sur la contestation. De nombreux arrêts du Conseil établissent de la manière la plus formelle qu’il est juge des conflits, chargé de maintenir l'harmonie entre

les tribunaux, à quelqu'ordre de juridiction qu'ils appartiennent.

Je citerai deux de ces arrêts qui ne laissent aucun doute sur ce point. Le premier est du 19 octobre 1656. I] décide : « Que cette entreprise du Parlement tendant à s'établir en pouvoir illimité et à s'élever au-dessus des Conseils du roi, mandant les officiers qui ont l’honneur d'y être admis, pour rendre compte au dit Parlement de ce qui se passe dans les dits Conseils, ruinaient entièrement non-seulement la fonction de leurs charges et l'autorité du roi, mais détruisait l’ordre de la monarchie observé par tous les rois, qui ont trouvé nécessaire d’avoir auprès de leur personne un conseil, par l'avis duquel ils pussent, souverainement et de puissance absolue, régler toutes les autres juridictions, les contenir dans leurs bornes, décider les différends qui naissent entre elles, pourvoir aux évocations de droit, donner des juges non suspects à leurs sujets et retenir à soi la connaissance des affaires dont ils ont voulu se réserver le jugement pour des considérations quelquefois importantes à l'État. »

Un second arrêt, rendu le 8 juillet 4661, en présence du roi, confirma ces principes et coupa court aux protestations du Parlement : « Sa Majesté, dit l'arrêt, a établi un Conseil pour avoir l'œil sur toutes les autres juridictions, régler les différends qui naissent entre elles » empêcher que ses sujets ne soient contraints de traiter leurs affaires par devant des juges suspects, et retenir la connaissance de celles qui, pour des raisons d'État, ne doivent pas être terminées ailleurs. » Le roi enjoint donc : « à toutes les compagnies souveraines , sous quelque nom qu'elles soient établies, de déférer aux arrêts de son Conseil, à peine d'encourir son indignation. »

Lorsque Louis XVI réunit les États généraux, l’opinion publique était vivement préoccupée de la multiplicité des conflits; c’est à cette préoccupation qu’obéit l'Assemblée constituante en insérant dans la Déclaration des Droits de l’homme l’article 14, ainsi conçu : « Pour assurer l'esprit de la loi, les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire doivent être distincts. Leur réunion dans les mêmes mains mettrait ceux qui en sont dépositaires au-dessus de toutes les lois, et leur permettraient d'y substituer leur volonté. »

L'Assemblée constituante ne se contenta pas d’avoir posé le principe de la séparation des pouvoirs dans la Déclaration des Droits de l’homme, elle l'inséra, nous l’avons vu, dans la loi des 16-24 août 1790 (tit. 2, art. 13).

Mais pour prévenir la confusion des deux pouvoirs, il ne suffisait pas, comme l’a fait remarquer M. de Cormenin, de leur dire : « Marchez indépendants l’un de l’autre et soyez toujours divisés pour être unis. » La plainte en forfaiture n’était pas davantage un moyen de vider toute difficulté qui naîtrait entre les deux autorités.

À qui appartenait-il de faire respecter ce principe? Aux yeux de la Constituante ce pouvoir rentrait dans les attributions de l’autorité royale. Elle exprima sa pensée à cet égard dans la loi des 8-14 octobre 1790, ainsi conçue : « Sur les contestations survenues en plusieurs lieux et notamment entre le Directoire du département de la Haute-Saône et la municipalité de Grey, l’Assemblée, après avoir entendu le rapport de son comité de législation, décrète : 3° les réclamations d'incompétence à l'égard des corps administratifs, ne sont en aucun cas du ressort des tribunaux ; elles seront portées au roi, chef de l'administration générale et dans le cas où on préten-

drait que les ministres de Sa Majesté auraient fait rendre

une décision contraire aux lois, les plaintes seront adres-

sées au Corps législatif. »

Le roi était donc l'arbitre des conflits qui pouvaient naître entre les autorités judiciaires et administratives ,

sur lesquelles son titre de chef suprême de la nation lu

donnait une véritable suprématie.

Le temps manqua à la Constituante pour régler le mode, les cas, Les limites et la procédure du conflit.

La Convention réunissant dans ses mains les trois pouvoirs de législateur, d'administrateur et de juge s’attribua le droit, que le décret du 7 octobre 1790 avait donné au roi, de statuer sur les questions de compétence qui pourraient diviser les deux autorités judiciaire et administrative. Elle le fit dans les décrets législatifs du 21 prairial an Il, 45 pluviôse et 4° fructidor an IT , statuant sur des cas particuliers.

Le 16 fructidor an III, voulant briser la résistance que les tribunaux apportaient à ses mesures violentes, elle décréta qu’elle annulait : « toutes les procédures et jugements intervenus dans les tribunaux judiciaires contre les membres du corps administratif et comité de surveillance, sur réclamation d'objets saisis, de taxes révolutionnaires et d’autres actes d'administration émanés des représentants du peuple en mission , ou sur répétition des sommes ou effets versés au Trésor. — Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit. »

Le 21 fructidor an III, une loi relative aux fonctions des corps administratifs et municipaux décida « que, en cas de conflits d'attribution entre les autorités judiciaires

et administratives, il serait sursis jusqu’à la décision du ministre (de la justice), qui en déférerait s’il était besoin au Corps législatif. Le Directoire exécutif était tenu dans ce cas de se prononcer dans le mois » (art. 27). C'était un retour au système du décret du 7 octobre 1790. Le Directoire était substitué au roi, avec faculté de recourir au Corps législatif, s’il le jugeait nécessaire.

Le Directoire n’usa jamais du droit qui lui était conféré de consulter le Corps législatif. On cite, il est vrai, un cas où le Conseil des Cinq-Cents fut saisi d’une question de compétence; mais il l’avait été d’abord par une pétition du juge de paix de Rochefort qui était en conflit avec l'administration de la marine à l’occasion d’une apposition de scellés, après décès, sur les effets de deux employés de la marine. Le Directoire n’adressa un message au pouvoir législatif, que sur l'invitation qui lui fut faite + par le Conseil des Cinq-Cents. Dans la pensée du Directoire, il ne devait en référer au législateur que dans les cas où il y aurait eu lieu à interprétation de la loi, Cette manière de voir ressort très clairement d’un arrêté du 16 floréal an IT et d’un message du 18 floréal, où le Directoire, parlant du règlement des compétences, disait : « La décision en est laissée au Corps législatif, ou dans les cas qui n'exigent pas une interprétation, au Directoire exécuüf. »

Merlin, alors ministre de la Justice, combattait dans ce message l'opinion qui avait été émise au sein même de l’Assemblée, que l’article 27 de la loi du 21 fructidor an IT était inconstitutionnel. En effet, disait-on en ce sens, l’article 254 de la Constitution confie au Tribunal de cassation le soin de statuer sur les règlements de juges et l’article 263 impose au Directoire exécutif l’o-

bligation de lui déférer les actes par lesquels les juges auraient dépassé les limites de leurs pouvoirs.

L'auteur du mémoire établissait sans peine qu'il existe une différence essentielle entre le règlement du juge, où il est question de décider entre plusieurs tribunaux du même ordre quel serait celui qui connaîtrait d'une contestation et un conflit d’attributions où la question de compétence s'agile ‘entre l'autorité judiciaire et l'autorité | administrative. Il insistait sur le danger qu'il y aurait à laisser aux mains du Tribunal de cassation le soin de vider les conflits; on exposerait le Gouvernement et le Pouvoir législatif à être frappés d’impuissance à l'égard des parties les plus importantes de l'administration publique.

Le législateur fut convaincu. Le Directoire resta juge des conflits qui devinrent dans sa main une arme redoutable, parce qu’il en fit un moyen de gouvernement à son service. Le conflit faisait main basse sur tous les jugements, quels que fussent leur caractère et leur autorité (1). C’est en parcourant l’histoire des conflits sous le Directoire, dit M. de Cormenin @), « qu'on sent combien un gouvernement faible, et par conséquent tyrannique , peut abuser de cet instrument contre la liberté des citoyens et la sûreté des propriétés. »

Les consuls reçurent de la Constitution du 22 frimaire an VIII le droit de trancher les conflits. Leurs décisions étaient préparées par le Conseil d'État, nouvellement institué. Cette disposition, qui résulte de l’article 52 de

(1) Rapport de M. de Cormenin, cité par M. Taillandier, dans son Commentaire sur l'ordonnance de 1828, page 33.

(2) Ibid., page 12.

la constitution, fut confirmée par le règlement du 3 nivôse (art. 9), portant organisation du nouveau Conseil d'État. Cet article décidait que le Conseil prononcerait sur le renvoi qui lui en serait fait par les consuls : 4° sur les conflits qui peuvent s'élever entre l'administration et les tribunaux.

Un arrêté des consuls, du 43 brumaire an X, conféra aux préfets, exclusivement, le droit d'élever le conflit, soit d'office, soit sur la dénonciation des commissaires du Gouvernement. Là s’arrêtèrent les dispositions législatives, réglant l'institution du conflit; le Conseil d’État dut régler la matière par ses précédents,

La Restauration respecta l'institution du conflit. Le 19 janvier 1813 un avis du Conseil d'État, approuvé par l'Empereur, avait assimilé le conflit au contentieux administratif; l'ordonnance du 19 juin 1814 adopta cette assimilation et, comme par le passé, la commission du contentieux resta investie du règlement des contestations élevées entre les deux pouvoirs rivaux, sur les limites de leur compétence.

À la suite d’une ordonnance rendue sur conflit en 1817, une des parties ayant été admise à présenter des observations et ayant obtenu gain de cause, l'administration de l'enregistrement considérant cette ordonnance comme un arrêt éleva là prétention de lui faire payer les droits fixés par l’article 47 de la loi du 22 avril 4816. Le ministre de la Justice saisi d’une réclamation contre cette perception, chargea les comités de législation et du contentieux d’examiner si le droit était dû. C’est sur cette affaire que fut rendu l'important avis du 6 février 1821. Le document repoussait la prétention de l'administration et l'assimilation qu’elle faisait entre une ordonnance ren-

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due sur conflit et un arrêt. A l'appui de cette décision, il donnait les motifs suivants : « 4° Les conflits ne forment pas une contestation entre particuliers, mais entre les deux autorités publiques, administrative et judiciaire, qui toutes deux revendiquent la même affaire ou refusent de la juger. 2 Dans ces sortes de débats, il ne s'agit ni d'intérêts privés, ni de l’application des lois civiles, mais du maintien de l'ordre public, et de l’exécution des lois constitutionnelles. 3° Ces sortes d’affaires ne sont introduites ni par requête, ni par citation, le Conseil d'État ne pouvant en être saisi que par le Gouvernement lui-même qui seul a le droit de déférer à son examen l'arrêté de conflit. 4° Ces sortes d’affaires sortent tellement de la classe des procès, que jusqu’en 1813 elles ont été instruites et décidées sans le concours des parties, sans qu’elles aient pu prendre part à la décision et former opposition aux décisions rendues; si depuis on à admis les parties à fournir des observations, ce n’est pas qu’on ait reconnu leur intervention nécessaire et obligée dans l'instruction, mais uniquement afin d’obtenir des renseignements sur les faits qui peuvent éclairer la discussion et déterminer la décision à intervenir. Le droit de prononcer sur les conflits entre l'administration et l'autorité judiciaire est donc une prérogative dont l’objet est de maintenir la division des pouvoirs, de réprimer toute invasion des autorités secondaires et par conséquent les ordonnances en cette matière sont des actes de haute administration. »

Ces principes ont toujours été observés depuis et à juste raison.

L'ordre des avocats au Conseil s'émut vivement de cet avis, comme portant atteinte à ses droits, et protesta

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auprès du garde-des-sceaux. Il exposait que l'avis du Conseil, en date du 19 janvier 1813, qui avait déclaré que les conflits appartenaient au contentieux administratif, ayant été approuvé par le chef de l’État, avait le caractère d’une disposition législative qui ne pouvait être modifiée par les décisions intérieures des comités du Conseil d'État; qu'il y avait dès lors un droit acquis pour eux de représenter les parties qui voulaient fournir des observations sur les conflits, car eux seuls avaient le droit d’instruire les affaires portées au comité du contentieux.

Les comités réunis de législation et du contentieux, saisis de cette requête par le garde-des-sceaux, soutinrent de nouveau que les conflits devaient être considérés comme des questions d'ordre public, dans lesquelles les particuliers étaient appelés pour éclairer les délibérations du Conseil et non parce qu’ils tenaient de la loi un droit d'action, que, dès lors, ces affaires pouvaient être instruites sans l'intervention obligée des avocats.

Les principes proclamés par l'avis des deux comités du Conseil furent consacrés législativement par l'ordonnance du 12 décembre 1821, réglant les droits des parties. Elle fixait, en outre, les délais dans lesquels les préfets devalent transmettre leurs arrêtés de conflit à l’administration centrale, les procureurs du roi envoyer les pièces de l'instance judiciaire et les parties fournir leurs observations. Faute par les parties d’avoir, dans les délais fixés par l’article 6, remis leurs observations, il devait être passé outre au jugement du conflit sans qu'il pût y avoir lieu à former opposition ou à demander la révision des ordonnances intervenues.

Le ministère de Villèle, vivement attaqué en 1827,