CHAPITRE II

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Des matières qui peuvent donner lieu au confht et des juridictions devant lesquelles il peut être élevé.

Nous avons exposé sommairement dans les notions préliminaires de cette étude ce que l’on entend par principe de la séparation des pouvoirs et nous avons essayé de montrer les limites les plus apparentes du domaine de chacune des deux autorités administrative et judiciaire.

Une sanction était nécessaire pour faire respecter ce principe et pour réprimer les empiètements possibles de l’une des autorités sur les attributions de l’autre. Cette sanction c’est le conflit.

Toutes les fois que le pouvoir judiciaire, saisi d’une contestation dont la connaissance appartient à une juridiction administrative, refuse de se dessaisir et affirme sa propre compétence, l’administration peut revendiquer cette contestation au moyen de conflit.

Par une juste réciprocité, l’autorité judiciaire devrait être armée comme l'administration, pour la défense de ses propres prérogatives. Il n’en est pas ainsi : la jurisprudence lui a constamment refusé le droit d'élever le conflit.

Toutefois, la loi de 1872 a en partie rempli cette lacune (1) de notre législation. L'article 26 permet aux ministres de revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires portées à la section du contentieux du Conseil d'État, qui n’appartiendraient pas au contentieux administratif. Les ministres doivent auparavant aviser cette section de son incompétence; le refus de faire droit à cette revendication permet seul de se pourvoir devant le Tribunal. Grâce à cette disposition, le garde des sceaux peut veiller aux usurpations de l’administration et les déférer au juge suprême des compétences.

Pour assurer le respect du principe de la séparation des pouvoirs, la sanction du conflit n’est pas la seule. Le Code pénal contient une section (section IV, ch. x, liv. IT, tit. 1) spécialement consacrée aux « empiètements des autorités administratives et judiciaires. » L'article 127 déclare coupables de forfaiture et punit de la dégradation civique les magistrats qui auraient excédé leurs pouvoirs en s'immisçant dans les matières attribuées aux autorités administratives, et d’autre part l’article 131 punit d’une amende les agents administratifs qui auront entrepris sur les fonctions judiciaires.

Le conflit ayant pour but unique de faire respecter un principe d'ordre public menacé par les usurpations de l’un des pouvoirs administratif ou judiciaire sur les attributions de l’autre, ne peut être élevé que par ceux-là seulement qui ont pris soin de veiller au maintien de l'ordre public, c’est-à-dire par les agents du pouvoir exécutif.

(1) L'article 47 de la loi du 3 mai 1849, contenait déjà une disposition analogue restreinte cependant au ministre de la Justice seul,

Quel que soit l'intérêt des parties à voir leurs contestations soumises à une juridiction compétente pour en connaître , elles ne peuvent prétendre dessaisir par le conflit une juridiction incompétente. Pour obtenir le dessaisissement d'un tribunal elles doivent s’adresser à lui en soulevant l'exception d'incompétence; si l'exception est repoussée elles peuvent encore tenter de la faire triompher par la voie d'appel devant le tribunal supérieur.

Deux conditions sont nécessaires pour que l’administration puisse régulièrement élever le conflit. 1° Que l’autorité judiciaire étant saisie et avertie de son incompétence, elle refuse de se dessaisir. 2° Que la contestation soit de la compétence de l’autorité administrative.

Si à l’incompétence judiciaire ne correspond pas la compétence administrative, le conflit ne saurait être élevé. Cette impossibilité ressort avec évidence de l'article 9 de l'ordonnance de 1828, qui dit que l’arrêté par lequel le préfet élève le conflit « revendique la cause » et aussi des termes constamment employés par le tribunal de conflit: « l'arrêté de conflit est confirmé en tant qu'il revendique pour l'autorité administrative. »

Cette manière de voir n’est pas admise par tous les auteurs. M. Boulatignier notamment pense qu'il suffit pour justifier l’exercice du conflit, qu’en vertu du principe de la séparation des pouvoirs l'affaire échappe à l’appréciation de l’autorité judiciaire. « Il ne s'applique pas seulement, dit-il, aux actes d'administration proprement dits, il protège tous les actes du gouvernement en tant qu'il ne s'agit pas de crimes ou de délits (1). »

M. Boulatignier invoque en faveur de sa thèse un dé-

(1) Dict. gén. d'administration, mot Conflit, p. 511.

cret du Conseil d'État, en date du 18 juin 1852, rendu en ce sens, sur le conflit élevé à l’occasion du procès relatif aux biens de la famille d'Orléans. Ce décret nous paraît être une dérogation formelle à la jurisprudence constante du Conseil d'État et du Tribunal des conflits, jurisprudence, qui ne voit dans le conflit qu’un moyen spécial de maintenir l'ordre des compétences entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative dans les cas prévus et dans les limites posées par les lois.

Le conflit, ne pouvant être élevé que pour appuyer la revendication de l’autorité administrative à son profit, serait détourné de son but s’il était introduit devant un tribunal incompétent pour obtenir le renvoi de l'affaire devant une juridiction du même ordre. C’est ainsi qu’un arrêt du Conseil d'État (18 mars 1865) a annulé le conflit élevé devant un tribunal civil pour faire renvoyer l'affaire devant le jury d’expropriation.

L'article 3 de l’ordonnance de 1828, signale deux cas dans lesquels la revendication administrative ne peut être exercée. Voici cet article : « Ne donneront pas lieu au » conflit 1° le défaut d'autorisation soit de la part du Gou- » vernement lorsqu'il s’agit de poursuites dirigées contre » ses agents, soit de la part du Conseil de préfecture, » lorsqu'il s’agira de contestations judiciaires dans les- » quelles les communes ou les établissements publics se- » ront parties;

» 2° Le défaut d'accomplissement des formalités à rem- » plir devant l’administration préalablement aux pour- » suites judiciaires, »

En premier lieu, le conflit ne peut être élevé sous le prétexte que l'autorisation du Gouvernement n’a pas été obtenue pour poursuivre ses agents.

L'article 75 de la constitution de l'an VIII avait organisé en faveur des agents du Gouvernement une protection spéciale, connue sous le nom de garantie des fonctionnaires.

Aux termes de cet article, on ne pouvait poursuivre les agents du Gouvernement à raison de faits relatifs à leurs fonctions, sans en avoir au préalable obtenu l’autorisation du Conseil d’État.

La garantie des fonctionnaires avait eu des précédents sous l’ancien régime, dans le droit d'évocation. J’emprunte à M. de Tocqueville l'exposé de cet usage (1). « Lorsque les tribunaux de l’ancien régime voulaient poursuivre un représentant quelconque du pouvoir central, il intervenait d'ordinaire un arrêt du Conseil qui soustrayait l’accusé à ses juges et le renvoyait devant des commissaires que le Conseil nommait; car, comme l'écrit un conseiller d'État de ce temps-là, un administrateur ainsi attaqué eût trouvé de la prévention dans l’esprit des juges ordinaires et l'autorité du roi eût été compromise. Ces sortes d’évocations n'arrivant pas seulement de loin en loin, mais tous les jours, non-seulement à propos des principaux agents, mais à propos des moindres, il suffisait de tenir à l'administration par le plus petit fil pour n'avoir rien à craindre que d’elle. Un piqueur des ponts et chaussées chargé de diriger la corvée, est poursuivi par un paysan qu’il a maltraité. Le Conseil évoque l'affaire et l’ingénieur en chef écrivant confidentiellement à l’intendant, dit à ce propos : À la vérité, le piqueur est très-répréhensible, mais ce n’est pas une raison pour laisser l’affaire suivre son cours, car il est de la plus grande importance pour

(1) De Tocqueville, l’Ancien régime et la Révolution, liv. I, ch. IV, p. 104.

l'administration des ponts et chaussées que la justice ordinaire n’entende, ni ne reçoive les plaintes des corvéables contre les piqueurs des travaux. Si cet exemple était suivi, ces travaux seraient troublés par des procès continuels que l’animosité publique qui s'attache à ces fonctionnaires ferait naître. »

La constitution de l’an VIII voulut, comme l'avait fait l'ancien régime, s'opposer aux poursuites inconsidérées ou de parti pris qui auraient pu entraver l’action administrative. La garantie, que formula l’article 75, était une garantie personnelle accordée aux fonctionnaires , qu’elle protégeait encore après leur sortie de charge. Elle n’avait nullement pour but de sauvegarder le principe de la séparation des pouvoirs.

L'article 3 de l'ordonnance de 1828, en décidant que le défaut d’autorisation ne pourrait donner lieu au conflit, ne sacrifia pas quoi qu'on en ait dit, le principe de la séparation des pouvoirs. En effet, si ce principe était engagé, c’est-à-dire si les poursuites intentées contre un fonctionnaire, soulevaient la question de validité ou d’interprétation d’un acte administratif, le conflit pouvait toujours être élevé. L'article 3 ne s’appliquait que dans le cas contraire, toutes les fois que l’action intentée contre un administrateur ne soulevait pas cette question de validité ou d'interprétation d'acte administrauf. On pourrait citer comme exemple de cette deuxième hypothèse les poursuites dirigées contre un fonctionnaire pour infractions commises dans l’exercice de ses fonctions, (mais ne constituant pas un acte de la fonction) telles que le détournement d'un dépôt de souscription par un sous-préfet, voies de fait commises contre un subordonné, par un agent dans l'exercice de ses fonctions.

Lorsque le Conseil d’État autorisait les poursuites, elles suivaient leur cours devant les tribunaux ordinaires. Le défaut d'autorisation préalable ne constituait donc qu’une exception, susceptible d’être proposée devant le juge supérieur et d’entraver l'annulation de la procédure, mais qui ne pouvait jamais donner lieu au conflit, parce que l'administration était sans droit à revendiquer une matière rentrant dans la compétence de l'autorité judiclaire.

Un décret du 19 septembre 1870 a abrogé l'article 75 de la constitution de l’an VIII et toutes les autres dispositions ayant pour objet d’entraver les poursuites dirigées contre les fonctionnaires publics.

La jurisprudence est profondément divisée sur les conséquences de ce décret. Nous ne pouvons qu'indiquer les opinions contraires.

D'un côté, la Cour de cassation dans un premier arrêt, et parmi les auteurs MM. Boulatignier et Reverchon, ont soutenu, que dans les poursuites dirigées contre les agents du Gouvernement, tout était désormais remis à la sagesse des tribunaux. À eux d’apprécier, si dans les actes qui leur étaient. dénoncés, 1l y avait en réalité un fait délictueux personnel à l’agent inculpé, ou seulement une application de la loi bonne ou mauvaise, dont l’autorité administrative était seule juge, où bien encore si la poursuite n’était pas subordonnée à la solution d'une question préjudicielle qu’il n’appartenait pas à l'autorité judiciaire de résoudre (1).

Le Tribunal des conflits arrive à des conclusions toutes différentes. Le décret de 1870, dit-il, n’a eu d’autre effet

(1) Boulatignier, Dic. gén. d’adm., mot Conflit, p, 521

que de supprimer la fin de non-recevoir résultant du défaut d'autorisation avec toutes les conséquences légales et de rendre ainsi aux tribunaux judiciaires toute leur liberté d'action dans les limites de leur compétence; mais il n’a pu également avoir pour conséquence d'étendre les limites de leur juridiction, de supprimer la prohibition qui leur est faite par d’autres dispositions que celles spécialement abrogées par le décret, de connaître des actes administratifs et d'interdire dans ce cas à l'autorité administrative le droit de proposer un déclinatoire et d'élever le conflit d’attributions. Une telle interprétation serait inconciliable avec la loi du 24 mai 4872, qui, instituant le Tribunal des conflits, consacre à nouveau le principe de la séparation des pouvoirs et des règles de compétence qui en découlaient (1),

L'interprétation que le Tribunal des conflits donne du décret de 1870 semble légitime. Cet article créait une entrave à la libre poursuite des fonctionnaires délinquants, elle est abrogée. Mais si la garantie personnelle a disparu, le principe de la séparation des pouvoirs n’a pas été modifié, et le privilège de l’administration d’être seule juge des actes administratifs reste intact.

Aujourd’hui donc, si une action dirigée contre un fonctionnaire ne soulève pas la question de validité ou d'’interprétation d’un acte administratif, les tribunaux sont librement saisis, sans qu'aucune autorisation soit nécessaire. Comme par le passé, le conflit pourra être élevé lorsque la validité ou l'interprétation d’un acte administif sera au contraire mise en question par les poursuites,

(4) Décision 26-30 juillet 1873; Pelletier contre le général de Ladmirault,.

On devra surseoir pour les continuer jusqu'à ce que la section du contentieux du Conseil d'État, seule compétente pour apprécier la légalité des actes de l’administration, en ait prononcé la nullité.

Depuis le décret du 19 septembre 1870, le $ 1 de l’article 3 de l'ordonnance n'a plus de signification en ce qui concerne les agents du Gouvernement.

Le deuxième cas prévu par l’article 3 de l'ordonnance est celui-ci : Ne donne pas lieu au conflit le défaut d'autorisation du Conseil de préfecture lorsqu'il s’agit de contestations judiciaires dans lesquelles les communes et les établissements publics seront parties.

Les communes de bourgs, villes ou villages qui croient devoir plaider, ne le peuvent faire sans y avoir été autorisées par les Conseils de préfecture que la loi du 28 pluviôse an VIII a chargés de statuer sur leurs demandes. Par arrêté du 7 messidor et du 9 fructidor an IX, on assimile aux communes les établissements publics, en exigeant d'eux une autorisation analogue pour ester en justice. Cette règle fut développée pour les communes par la loi, du 48 juillet 1837 et par celle du 7 août 1851, pour les hospices. Les communes et établissements publics sont donc des incapables dont la tutelle est confiée aux Conseils de préfecture; l'autorisation de leur tuteur est nécessaire pour les habiliter à plaider (art. 1032 Cod. ‘de procéd. civ.).

C’est là une pure formalité dont le défaut peut être opposé par l'avocat de l’adversaire, par le ministère public, et même d'office par le juge, mais qui ne peut donner lieu à un conflit, dans le cas où l'autorité judiciaire est seule compétente pour statuer sur les procès intentés par ces incapables.

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Enfin, le non accomplissement des formalités à remplir devant l'administration, préalablement aux poursuites judiciaires, ne donne pas lieu au conflit.

Lorsqu'un particulier veut intenter une action contre l'État, il doit adresser au préfet un mémoire indiquant l'objet et les motifs de sa prétention; peut-être, en effet, l'État transigera-t-il? Sa demande ne peut être introduite qu'un mois après le dépôt du mémoire (loi du 28 octobre- 5 novembre 1790, art. 15, tit. III). La même formalité doit être observée avant d'agir contre une commune (loi du {7 juillet 1837) ou contre un département (loi du 10 août 1835, art. 55).

Ici encore l'interdiction du conflit est justifiée, puisqu'il ne relèverait qu'un vice de procédure et n'aurait pas pour effet de modifier la compétence.

Les auteurs de l’ordonnance de 1828 jugèrent impossible de donner une énumération complète des matières administratives qui pourraient donner lieu au conflit, ils procédèrent par voie d'élimination en indiquant les cas où le conflit ne pourrait être élevé, et imposèrent à l'administration l'obligation d'appuyer toujours les arrètés de conflits sur le texte formel d'une disposition législative (1).

Mais, pour justifier le conflit, on s’écarta vite de la lettre de l'ordonnance et on se contenta de prendre comme base le principe général de la séparation des pouvoirs et les lois qui l'établissent (2). La Commission de 1828 avait justement voulu prévenir l’usage de ces lois

(4) La disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du point litigieux y sera textuellement insérée (art. 9, ord. 1828).

(2) Batbie , t. VII, p. 335.

générales, nous en avons pour preuve le commentaire de M. Taillandier, secrétaire de la commission, chargé de rédiger le texte de l’ordonnance : « La commission » n’a pas voulu, en effet (1), dit-il, que le préfet pût se fonder vaguement sur la loi du 24 août 4796, sur celle » du 21 fructidor an IT, ou sur l'arrêté de brumaire » an X, pour motiver un arrété de conflit. Il faudra donc que le préfet rapporte nettement la loi qui aura attribué à l'administration la matière en litige. »

On n'a tenu aucun compte dans la pratique de l’article 9, dont le sens, absolument restrictif, est visiblement indiqué par les lignes que nous venons de citer.

C'est, notamment, en vertu de ces lois générales (24 août 4790, 21 fructidor an JT, arrété de brumaire an X) que l'administration est admise à revendiquer l'interprétation des actes administratifs toutes les fois que pour statuer, dans un procès, le tribunal & besoin d'apprécier ou d'interpréter ces actes.

Devant quelles juridictions peut être élevé le conflit ?

L'administration étant armée du conflit pour revendiquer les contestations qui sont de sa compétence, lorsque les tribunaux judiciaires en sont saisis, il est de toute évidence que Je conflit ne peut étre élevé devant une juridiction administrative. Ainsi, le préfet ne pourrait prétendre, par ce moyen, revendiquer devant le conseil de préfecture la connaissance d’une affaire qu'il jugerait être de sa propre compétence. Le Conseil d'État serait Je seul juge qui pût trancher ce débat entre deux juridictions administratives (arrét du Conseil d’État, 24 mars 4832, v° Bouillet).

(1) Commentaire sur l'ordonnance de 1828, p. 169.

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Devant quels tribunaux de l’ordre judiciaire le conflit peut-il être élevé? On pourrait croire, au premier abord, que les revendications administratives peuvent se produire devant toutes les juridictions de cet ordre; nous verrons, en les passant en revue, qu'il n'en est pas ainsi. Tantôt un texte législatif défend d'élever le conflit en certaines malières, tantôt l'impossibilité de suivre les formes prescrites pour l'élévation du conflit est l'obstacle qui s’oppose aux revendications administratives.

Cours d'assises, Chambres des mises en accusations, Juge d'instruction. — Si l'ordonnance de 1828 ne contient ni définition , ni énumération des matières administratives qui forment l’objet du conflit, elle spécifie certains cas dans lesquels il ne peut être élevé.

L'article 1° porte qu’à l’avenir : « le conflit d’attribu- » tons entre les tribunaux et l'autorité administrative » ne sera Jamais élevé en matière criminelle. » Cette prohibition fut inspirée aux auteurs de l’ordonnance par le souvenir du scandaleux abus qui fut fait du conflit, sous le Directoire, abus poussé jusqu’à ses dernières limites. Pour paralyser l'indulgence, trop grande aux yeux des Directeurs, que les tribunaux montraient en renvoyant absous les prévenus d'émigration et les prètres déportés, on annulait par voie de conflit les ordonnances du jury prescrivant leur mise en liberté. On renvoyait ensuite devant une juridiclion plus complaisante tous ceux dont la condamnation était désirée.

L'ordonnance sacrifia le droit d'élever le conflit en matière criminelle, autant dans la crainte du retour de semblables abus, que pour enlever tout prétexte d'alarme à l’opinion publique. Quelle est la portée de cette prohibition? Quelques auteurs ont pensé que l'interdiction

d'élever le conflit en matière criminelle n’est pas l’abandon d’un droit appartenant à l’administration, mais la reconnaissance du principe, incontestable à leur avis, que les procès criminels ne peuvent jamais rentrer dans les matières administratives. Ce n’est pas l'opinion commune; M. Duvergier (1) notamment, à très bien fait remarquer que des questions de compétence administrative peuvent s'élever dans un procès criminel. Aïnsi, un comptable public étant poursuivi pour dilapidation de sa caisse, il y a lieu d'examiner la question préjudicielle de savoir s’il est en débet et l’administration peut seule se prononcer sur ce point. Cette espèce s’est déjà présentée en 1819, dans l'affaire Fabry (Arrêt de cassation du 15 juillet 1819).

Une question préjudicielle de la compétence de l'autorité administrative étant soulevée devant la juridiction criminelle, il est hors de doute, que le Tribunal pourra et devra surseoir à statuer, jusqu'à ce que cette question ait été tranchée par l'autorité compétente. Mais, si le Tribunal refuse de le faire, l’article 1° de l'ordonnance ne permet pas à l'administration de l'y contraindre en élevant le conflit. La Cour de cassation sera dans ce cas seule appelée à faire respecter l’ordre des compétences.

Suivant la plupart des auteurs l'interdiction d'élever le conflit en matière criminelle ne s’applique qu’à l’action publique; malgré la généralité des termes « en matière criminelle, » ils pensent que l’action civile qui peut y être jointe, n’est pas protégée par la prohibition de l'arti- Cie:

Le Tribunal des conflits a adopté cette distinction.

(1) Duvergier, Collection des lois, annotation sur l’ordon. de 1828.

A la suite de l’exécution des décrets du 29 mars 1880, les sieurs T..... et T....., par acte en date du 4 septembre 1880, portèrent plainte devant le premier président de la Cour d’appel de Poitiers et se portèrent partie civile contre le préfet de la Vienne et le commissaire central. A la suite d’une ordonnance du magistrat instructeur, déclarant qu'il y avait lieu à information, le préfet de la Vienne éleva le conflit.

Sur cet arrêté, le Tribunal des conflits rendit la décision suivante, ainsi conçue en ce qui touche la recevabilité du conflit : « Considérant que, aux termes des lois ci-dessus visées des 16-24 août 1790 et du 16 fructidor an III, défense est faite aux tribunaux de citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions et de connaître des actes d'administration de quelque nature qu'ils soient; que le droit d'élever le conflit par les lois précitées et par celle du 21 fructidor an IT, a pour but d’assurer l’exécution de ces prescriptions et qu’il ne saurait être porté atteinte à ce droit qu’en vertu de dispositions spéciales de la loi; — considérant qu’à la vérité les sieurs T..... etat soutiennent que cette disposition spéciale se rencontre dans la cause et qu’elle résulte de l’article 1°" de l’ordonnance de 1828, aux termes duquel : « À l'avenir le conflit d’attributions entre les tribunaux et l'autorité administrative ne sera jamais élevé en matière criminelle; » — qu'ils concluent de là que par application dudit article 1° le conflit élevé par le préfet du département de la Vienne devant le premier président de la Cour de Poitiers doit être annulé comme non-recevable:; — mais considérant que l’article 1° de l’ordonnance du 4° juin 1828 en l’interdisant à l'autorité administrative en matière criminelle, a eu uniquement pour but d’assu-