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(4) Revue critique, mars 1881, M. Albert Desjardins.

» d’une disposition législative. Dans ce dernier cas, le » conflit ne pourra être élevé que sur la question pré- » judicielle, »

Il semble en lisant cet article que, sauf deux exceptions, l'autorité administrative est dépouillée du droit d'élever le conflit en matière correctionnelle, comme elle l'est devant les juridictions criminelles. Mais en l’analysant avec soin on voit que l’ordonnance, loin de relâcher les droits de l’administration les précise et les confirme. Il est, en effet, difficile de concevoir quelles autres matières correctionnelles que la répression d’un délit dont la connaissance lui a été expressément attribuée et la solution de questions administratives préjudicielles, l’administration pourrait revendiquer devant les tribunaux correctionnels.

Le premier cas où le conflit peut être élevé en matière correctionnelle ne peut donner lieu à de bien grandes difficultés. En effet, la compétence administrative est toute exceptionnelle en ces matières : il faudra donc une disposition législative formelle pour lui en attribuer la connaissance. D’après les lois et règlements en vigueur, l'administration est chargée de la répression des contraventions en matière : de grande voirie, de police du roulage, de mines et carrières et de servitudes militaires.

Le Conseil d’État s'était aussi, à différentes reprises, déclaré compétent pour connaître du délit de diffamation ou d'injure, lorsque cette diffamation ou cette injure était consignée dans la délibération d’un conseil municipal. Cette extension de sa compétence vivement combattue par la plupart des auteurs ne fut pas maintenue par la commission provisoire qui succéda au Conseil. Dans deux dé-

cisions (7 mai 1871 et 18 mai 1872) elle a proclamé en cette matière la compétence judiciaire.

Le deuxième cas où le conflit peut être élevé en matière correctionnelle se présente lorsqu'un jugement à rendre dépend d’une question préjudicielle que l'administration peut seule trancher en vertu d’une disposition législalive.

Le conflit ne peut nécessairement porter que sur la question préjudicielle.

Il importe de remarquer que le droit pour l’administration de revendiquer pour elle-même la solution d’une question préjudicielle s’élevant devant un tribunal correctonne], est subordonné à cette condition que de la solution dépende le fond même du procès.

Si la solution de la question préjudicielle n’a pas ce caractère de nécessité, si elle se présente à côté de la question principale, la revendication administrative serait sans fondement. Les termes de l'ordonnance sont formels en ce sens.

L'autorité administrative serait bien fondée à élever le conflit devant les juges correctionnels en raison d’une action civile qui rentre dans sa compétence, alors même que cette action serait jointe à l’action publique dont la connaissance lui échapperait.

Juges de paix. Tribunaux de commerce. — Aucun texte législatif ne tranche la question de savoir si le conflit peut être élevé devant les juges de paix, mais les auteurs de l'ordonnance de 1828 pensèrent que les revendications administratives ne pourraient être exercées devant cette juridiction. M. Taillandier, secrétaire de la commission, déclare que «ce n’est point implicitement qu'elle a entendu bannir de la législation les conflits

en cette matière, qu'elle s’est livrée à une controverse animée sur cette question. » D'ailleurs la procédure organisée par la commission, procédure dans laquelle le ministère public joue un grand rôle, indiquait nettement sa pensée à cet égard. Lorsqu'il n’existe pas de fonctionnaire de cet ordre devant un tribunal, l'exercice du droit de conflit est impossible. La jurisprudence a confirmé cette doctrine par de nombreuses décisions (41 janvier 1829, 28 mai 1829, 12 janvier 1835). On s’est demandé si la même solution devait être admise lorsque le juge de paix statuait comme juge de simple police, car alors il existait un ministère public dont le rôle était rempli par le commissaire de police (art. 144 Code d'instruction criminelle). Le Conseil d'État a tranché la question par deux décisions du 3 décembre 1828 et du 16 juillet 1846, annulant le conflit élevé devant le juge de paix statuant en simple police.

Ces décisions ont donné lieu à de vives controverses et de nombreux auteurs ont soutenu les droits de l’administration en cette matière, se fondant, nous venons de le dire, sur la présence d’un organe du ministère public et sur le silence du texte de l’ordonnance qui, disait-on, avait formellement signalé les juridictions et les cas où le conflit ne saurait être élevé. Personne ne doute, ajoutentils, que le conflit ne puisse être élevé si on interjette appel de ces décisions, mais si la revendication est fondée, l'intérêt de la justice et des justiciables n’est-il pas que la question soit tranchée dès l’abord ?

L'absence de ministère public devant les juridictions consulaires a fait admettre par la jurisprudence une solution identique, sur le droit d'élever le conflit devant elle, à celle donnée pour les juges de paix (29 mars 1832), et

a soulevé les mêmes controverses et les mêmes reproches. Il faut remarquer que l'impossibilité d'élever le conflit devant les juridictions spéciales ne tient aucunement à la matière commerciale, mais à la composition des tribunaux, en sorte que le conflit serait régulièrement élevé devant un tribunal de première instance jugeant commercialement, si le procès commercial soulevait des questions administratives de la compétence de l’administration.

Conseils de prud'hommes. — La même impossibilité d'observer devant cette juridiction les formes qui entourent le conflit, a fait donner la même solution : qu'il ne pouvait être régulièrement élevé.

Tribunaux maritimes et conseils de querre. — Ces juridictions spéciales ne connaissent que des crimes ou délits. Il y aurait donc lieu de leur appliquer les articles 1 et 2 de l'ordonnance de 1828, si l'administration pensait avoir quelques revendications à exercer devant eux.

Cour de cassation. — Vivement controversée avant 1828, la question de savoir si le conflit peut être élevé devant la Cour de cassation a été formellement résolue par l’article 4 de l'ordonnance : « Il ne pourra jamais être élevé de conflit après les jugements rendus en dernier ressort ou acquiescés, ni après les arrêts définitifs. » Pour être déférés à la Cour de cassation, il faut nécessairement que les jugements soient en dernier ressort ou les arrêts définitifs : l'impossibilité d'élever le conflit devant la Cour suprême est donc manifeste.

Jury d’expropriation. — Les raisons qui nous ont fait admettre que le conflit ne peut être élevé devant les juges de paix ou les juges consulaires s’appliquent au jury d’expropriation. Il n’y a pas de ministère public, les formes prescrites ne pourraient donc être observées. Mais

si l'administration avait à faire valoir quelque revendicalion, elle pourrait la présenter au tribunal lorsqu'il choi- | sit les personnes qui composeront le jury (1).

Juge des référés. — La jurisprudence admet le droit, pour l'administration, d'élever le conflit devant le juge des référés. La question, qui avait été soumise au Conseil d'État, fut résolue affirmativement par un avis du comité de législation, en date du 3 mai 1844. Il était conçu en ces termes : « Considérant qu'il n'existe aucun obstacle à ce que le conflit soit élevé en référé; que le président d'un tribunal de première instance, jugeant en référé, n'exerce pas une juridiction exceptionnelle, qu’il exerce la juridiction ordinaire du tribunal dont l'autorité lui a été déléguée par la loi pour les cas d'urgence et l’exécution des titres parés; que dès lors l'administration, lorsqu'elle est citée en référé se trouve devant la juridiction où le préfet est autorisé à élever le conflit; que rien ne s'oppose à ce que le procureur du roi assiste au référé, qu’il doit y assister lorsque l'État est en cause, la généralité des articles 83 et 112 du Code de procédure civile, comprenant les référés comme les causes ordinaires; que le préfet devra, comme il le ferait devant le tribunal de première instance, adresser son déclinatoire au procureur du roi; que le président sera tenu de statuer sur le déclinatoire et d’ordonner lui-même, après l'arrêté de conflit, qu'il soit sursis à l'exécution; que les délais de l'ordonnance de 1828, introduits dans l'intérêt des justiciables, comme maximum du temps laissé à l’administration, pour revendiquer les questions qui lui paraissent de sa compétence, ne font pas obstacle à ce que le déclina-

(4) Doc. du Cons. d'État, 28 mars 1866; Usines de Saint-Maur.

toire soit présenté et l'arrêté de conflit déposé au greffe le même jour, ni à ce que le préfet prenne connaissance de l'ordonnance sur minute, etc, est d'avis que le conflit peut régulièrement être élevé devant le président du tribunal qui exerce la juridiction même du tribunal par délégation de la loi; que le préfet devra suivre les formes ordinaires, en renonçant toutefois à tous les délais incompatibles avec la célérité des référés. »

Depuis lors, de nombreuses décisions du Conseil d'État sont intervenues qui ont confirmé cette manière de voir. Le Tribunal des conflits, par deux décisions des 14 décembre 1872 et 41 janvier 1873 a adopté la jurisprudence du comité de législation.

Tribunaux de première instance et Cours d'appel. — Devant les tribunaux civils de première instance et devant les juridictions d’appel, le conflit pourra être élevé et par la nature même des choses c’est là que les revendications administratives se présentent le plus souvent. Que le litige rentre dans la catégorie des affaires sommaires ou ordinaires, qu'il soit jugé en audience publique ou en Chambre du conseil, peu importe, le conflit pourra toujours être élevé (Déc. du 28 mars 1866).

$ II. Agent compétent pour élever le conflit.

Jusqu'à l'arrêté du 13 brumaire an X, qui le premier tenta de réglementer la matière en organisant une procédure , le droit d'élever le conflit fut indéterminé. Sous le Directoire, ce droit était dans toutes les mains. Le conflit s’établissait par la revendication formelle des administrations centrales des départements, par leurs dé-

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fenses aux parties intéressées d’obtempérer aux jugements des tribunaux, par la contrariété de décisions administratives et judiciaires, par des arrêtés des administrations locales, des commissaires ordonnateurs ou autres chefs de service, et enfin par la dénonciation de simples particuliers qui signalaient au ministre de la Justice des procédures et jugements qui leur semblaient empiéter sur le domaine administratif.

L'arrêté du 5 nivôse an VIII donna au Conseil d'Etat le jugement des conflits sans déterminer à qui appartiendrait le droit de les lui déférer. La jurisprudence admise par le Conseil régla la matière : tantôt le conflit était constitué 2pso facto par le refus des tribunaux d’obtempérer aux réquisitions d’incompétence du ministère public, ou par la contrariété de décisions entre un arrêté administratif et un jugement, tantôt il était élevé par les Conseils de préfecture. Quelquefois même le Conseil annulait des jugements sans conflit élevé sur le simple rapport d’un ministre ou de l’administration des domaines.

L'arrêté du 13 brumaire an X réservait aux préfets exclusivement le droit de prendre des arrêtés de conflits. Cette mesure était raisonnable, car élever le conflit c’est revendiquer les droits de l'administration et non trancher une question litigieuse, il était donc naturel de confier ce pouvoir au préfet dont le rôle est actif plutôt qu’au Conseil de préfecture, tribunal administratif.

Voici quelle était la marche indiquée par l'arrêté de l’an X pour l'élévation du conflit. Les commissaires près les tribunaux devaient requérir le renvoi des affaires rentrant dans la compétence administrative lorsqu'elles étaient portées devant le tribunal où ils exerçaient leurs fonctions (art, 1°).

Le tribunal refusait-il le renvoi, ils en devaient instruire sur-le-champ le préfet du département (art. 2). Le préfet dans les vingt-quatre heures élevait le conflit (art. 3). Enfin le préfet avait encore le droit d'élever le conflit indépendamment de toute dénonciation des commissaires près les tribunaux, et ceux-ci devaient notifier au tribunal l'arrêté du préfet (art. 4).

Si formels que fussent les termes de l’article 3, la jurisprudence continua à reconnaître aux ministres et aux Conseils de préfecture le droit d'élever le conflit; quelquefois même on admit encore les particuliers à dénoncer directement aux conseils les jugements et les arrêts pour usurpation de pouvoirs. Suivant le Conseil il ne fallait voir dans l'arrêté de brumaire que la proclamation de la règle générale reconnaissant à l’administration un droit de revendication.

On n’arriva qu’insensiblement à la stricte observation de l'arrêté du 13 brumaire an X.

À dater du 19 thermidor an XI, le Conseil d'Etat commença à refuser aux Conseils de préfecture le droit d'agir, comme il le faisait jusque-là, par évocation, « ce qui n'appartient, disait-il, ni aux tribunaux envers les Conseils de préfecture, ni à ceux-ci envers les tribunaux, mais au régulateur commun. » Le 23 janvier 1814, un décret annula comme entaché d’un excès de pouvoir, un arrêt d’un Conseil de préfecture élevant le conflit. Cette jurisprudence fut confirmée par une ordonnance du 9 avril 1817, annulant également un arrêté de conflit pris par le Conseil de préfecture du Cantal et fut depuis définitivement suivie. Elle était motivée en ces termes : « Considérant que le Conseil de préfecture en élevant lui-même le conflit a usurpé les attributions du préfet et violé les dis-

positions de loi de la matière, notamment celle des articles 3 et 4 de l’arrêté du Gouvernement du 13 brumaire an X. »

Lorsqu’intervint l'ordonnance du 4° juin 1828, la jurisprudence était fixée et les préfets exerçaient seuls le droit d’élever ce conflit. Les auteurs de l’ordonnance leur maintinrent ce droit (art. 5), mais non sans de longues hésitations. On avait proposé, dans le sein de la commission, de remettre ce droit aux procureurs généraux plus versés que les préfets dans la science du droit, comme eux représentants du Gouvernement et chargés de l’exécution des lois. Cette proposition fut rejetée. On craignit que les procureurs généraux, faisant partie des corps judiciaires et étrangers à l’administration, ne fussent moins en mesure que les préfets de veiller aux intérêts administratifs, et on pensa que ce rôle convenait mieux aux préfets, plus directement soumis aux ministres sur l'invitation desquels les conflits sont le plus souvent élevés.

Les ministres, défenseurs au plus haut degré des attritions administratives, ne partagent pas avec les préfets le droit de revendiquer eux-mêmes devant les tribunaux, la connaissance d’affaires intéressant l’administration. Cette solution est regrettable. Nous pensons qu'il eût été préférable, que ceux-là qui ont le plus souvent besoin d’user de l’arme du conflit, pour défendre les prérogatives dont ils sont constitués gardiens, le puissent faire directement, sans être obligés de recourir à l'intermédiaire de représentants, tenus, il est vrai, de déférer à leur invitation.

Nous avons dit que la jurisprudence, revenant progressivement à la stricte application de l'arrêté du 13 brumoire, enleva aux Conseils de préfecture le droit qu'ils s'étaient arrogés d'élever le conflit.

Ce droit ne peut davantage appartenir aux particuliers, puisque le conflit est une arme donnée à l'autorité administrative pour repousser les empiètements de l’ordre judiciaire. Aussi est-ce par une fausse application des principes que, dans les premiers temps, le Conseil d’État accueillant la demande de parties privées, annula, pour incompétence, plusieurs décisions judiciaires, une juridiction hiérarchique supérieure ou la Cour de cassation ayant seules mission de réformer les sentences rendues en violation de la loi.

Les parties ne peuvent donc obtenir le dessaisissement du tribunal qu’elles croient incompétent qu’en élevant devant lui l'exception d’incompétence. Le tribunal apprécie lui-même le bien fondé de cette exception, et s’il la repousse, il ne reste aux parles que la ressource de la faire triompher en appel.

Ces principes ne sont pas universellement admis. Pendant la discussion de la loi du 24 mai 1872, M. Roger Marvaise proposa de donner aux parties le droit d'élever le conflit. « Lorsque, disait son amendement, devant un tribunal de l’ordre judiciaire, 1l sera soutenu que la contestation ou une question préjudicielle est de la compétence de l'autorité administrative et réciproquement, lorsque devant la juridiction administrative, il sera soutenu que la contestation ou la question préjudicielle est de la compétence de la juridiction ordinaire, les parties pourront, tant que la question de compétence n'aura pas reçu une solution définitive, se pourvoir directement devant le Tribunal des conflits pour faire régler la compétence.

» Il sera sursis devant les tribunaux judiciaires en première instance ou en appel, à tout acte de procédure

relatif à la question de compétence, à partir du jour de l'ordonnance de renvoi, soit communiqué, faite au domicile ou à la personne des parties en cause ou à leurs avoués, »

Cet amendement fut victorieusement combattu par l'honorable M. Batbie, rapporteur de la loi.

M. Batbie fit remarquer que l’on ne pouvait, dans une loi qui avait pour unique objet l’organisation du Conseil d’État et du Tribunal des conflits, modifier la législation actuelle par voie d'amendement, en introduisant une innovalion d’une exceptionnelle gravité. Sans doute l’intervention du préfet, sans lequel on ne peut faire trancher une question de compétence, produit des lenteurs regrettables dans la procédure, mais en même temps, ne seraitil pas dangereux de remettre l'arme du conflit entre les mains des parties privées et quels abus n’aurait-on pas à craindre des plaideurs de mauvaise foi qui y chercheraient un moyen dilatoire. Au reste, le rapporteur reconnaissait l'importance de la question et la nécessité de l’étudier dans le cas où l’on ferait une loi nouvelle sur l'exercice du droit de conflit.

L'assemblée se rendit à la justesse de ces observations et rejeta l'amendement de M. Roger Marvaise (séance du 3 mai 1872, Officiel, du 4 mai). Elle fut, à notre avis, bien inspirée; si l’on comprend qu'un intérêt d’ordre public permette de suspendre l’action de l'autorité judiciaire, ce droit, exercé par un particulier, dans un intérèt privé, serait exorbitant.

Si les parties ne peuvent directement déférer au Tribunal des conflits une contestation qui les intéressent, elles peuvent du moins solliciter du préfet un arrêté de conflit. Celui-ci peut à son gré accueillir favorablement la de-