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flits est un tribunal spécial institué par la loi du 24 mai 1872, portant réorganisation du Conseil d'État. Le titre IV de cette loi, intitulé « Des conflits et du Tribunal des conflits, » contient les dispositions suivantes : « Article 25. Les conflits d’attributions entre l'autorité admimistrative et l'autorité judiciaire sont réglés par un tribunal spécial composé : 1° du garde-des-sceaux, président; 2° de trois conseillers d’État en service ordinaire, élus par les conseillers en service ordinaire; 3° de trois conseillers à la Cour de cassation, nommés par leurs collègues; 4° de deux membres et de deux suppléants qui seront élus par la majorité des autres juges désignés aux paragraphes précédents. Les membres du Tribunal des conflits sont soumis à la réélection tous les trois ans et indéfiniment rééligibles. Ils choisissent un vice-président au scrutin secret et à la majorité absolue des voix. Ils ne peuvent délibérer valablement qu’au nombre de cinq membres présents au moins. »

« Art. 26. Les ministres ont le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires portées à la section du contentieux et qui n’appartiendraient pas au contentieux administratif. Toutefois, ils ne peuvent se pourvoir devant cette juridiction qu'après que la section du contentieux a refusé de faire droit à la demande en revendication qui doit lui être préalablement communiquée. »

« Art. 27. La loi du 4 février 1850 et le règlement du 26 octobre 1849 sur le mode de procéder devant le Tribunal des conflits sont remis en vigueur. »

La législation antérieure ainsi rendue applicable, organisait auprès du Tribunal des conflits un ministère public dont les fonctions sont remplies par deux commissaires

du Gouvernement, choisis tous les ans par le président de la République, l’un dans le parquet de la Cour de cassation, l’autre parmi les maîtres des requêtes au Conseil d’État. Il est adjoint à chacun de ces commissaires un suppléant, choisi de la même manière et pris dans les mêmes rangs. Le ministre de la Justice nomme un secrétaire qui remplit auprès du Tribunal les fonctions de greffier (1),

Nous avons dit, dans l'historique de la législation des conflits, que la République de 1848 avait, une première fois, soustrait au Conseil d'État la connaissance des conflits. Cette institution nouvelle, œuvre de la commission de constitution, se justifiait par la disparition de l’autorité royale qui s'était toujours réservé de statuer sur les questions de compétence. La loi du 3 mars 1849, donnant au Conseil d’État le pouvoir de décision propre, on ne pouvait lui confier le soin de trancher les difficultés relatives à la compétence qui s'élèvent entre l'autorité administrative, dont il est la plus haute expression, et les tribunaux ordinaires. Il eût été contre toutes les règles du droit juge dans sa propre cause.

Voici en quels termes M. Dupin défendait, dans la séance du 41 octobre 1848, l'institution nouvelle. « Pourquoi les conflits entre l’administration et les tribunaux étaient-ils auparavant porté devant le Conseil d'État? Ce n’était pas par amour du Conseil d'État, mais, sous les précédents gouvernements, le Conseil d'État ne donnait que des avis, et c'était la puissance royale qui décidait.

» De la maxime de l’ancienne monarchie, que toute justice émane du roi, on avait conclu que c'était au roi

(4) Loi du 18 février 1850 et règlement du 28 octobre 1849, art. 3et5. B 14

à déterminer les juridictions en cas de litige. Ainsi, c'était pour réserver à la puissance royale le droit de donner des juges et de régler les juridictions, qu'on attribuait le jugement des conflits au Conseil d'État.

» Maintenant que nous sommes sous un régime républicain, toute justice émane du peuple. Quand il y a conflit, ce n’est pas seulement une personne, un fonctionnaire en vertu de sa prérogative qui peut prétendre à juger les conflits. Voilà pourquoi nous avons cru qu’il était constitutionnel de créer un Tribunal des conflits. Nous avons pris pour le composer dans les rangs les plus élevés des deux autorités entre lesquelles le conflit s’élevait, c'est-à-dire des membres de la Cour de cassation, sommet de l’ordre judiciaire et des membres du Conseil d'État, sommet de l’ordre administratif. Nous avons ainsi constitué un tribunal mixte. C’est ce tribunal qui, avec une grande supériorité d'expérience et de lumières, jugera les conflits dans l'intérêt général aussi bien que dans l'intérêt privé et dans l'intérêt de la loi. »

En constituant ce tribunal spécial, la commission de constitution réalisa une réforme éminemment utile. Lorsque le chef de l'État est appelé à statuer sur les conflits, sur l'avis du Conseil d'État, c’est en réalité ce corps qui statue. Sans mettre en doute son impartialité, comment penser qu'il puisse se soustraire aux influences des habitudes et du milieu, comment surtout ne pas craindre que l’opinion ne conçoive quelques soupçons à cet égard ? L’équité ne veut-elle pas et n'est-il pas avantageux pour l'intérêt de tous que l’autorité judiciaire soit appelée à élever et à défendre ses prétentions par les voix les plus autorisées? Ne peut-elle pas se plaindre en cas contraire d’avoir élé condamnée sans avoir été entendue?

Le Tribunal des conflits disparut avec la constitution qui lui avait donné le jour.

En 1872, l’Assemblée nationale rendit au Conseil d'État, comme l'avait fait la loi du 3 mars 1849, le pouvoir de statuer de sa seule autorité en matière contentieuse et se trouva par là même conduite à réédifier un Tribunal des conflits. La pensée de l’Assemblée tout entière se fit jour dans le discours de M. Batbie, l’éminent rapporteur de la loi : « Nous vous proposons, disait-il, de rétablir cette juridiction comme conséquence de ce que nous avons décidé sur la délégation de la justice administrative. Lorsque cette justice était retenue, on pouvait soutenir que le chef du pouvoir exécutif, en vertu de sa prééminence sur les autorités en conflit, fixait les limites des juridictions et distinguait ce que le souverain avait gardé pour le décider lui-même en Conseil d’État d'avec ce qu'il avait délégué aux tribunaux. Encore cette explication n'’était-elle pas exacte, puisque la délégation étant faite par des lois, il ne dépendait pas du pouvoir exécutif de dire où elle finissait, et que le pouvoir d'interpréter les lois appartient au législateur. Quoique insuffisante, cette justification de la compétence du Conseil d’État, en matière de conflits, donnait satisfaction aux esprits qui ne poussent pas l'analyse des questions jusqu'aux dernières extrémités; elle nous ferait même défaut dans le système de la délégation, et il faut, ou rétablir le Tribunal des conflits, ou créer une institution analogue. »

Le tribunal des conflits fut rétabli avec quelques modifications qui réalisèrent de réels progrès.

Dans son projet de loi sur l’organisation du Conseil d'État, le Gouvernement disait : « La loi du 24 février 1850 portait que : en l'absence du ministre de la Justice,

le Tribunal des conflits serait présidé par le ministre de l'Instruction publique, on avait choisi ce ministre parce qu'il est très-rare qu'un conflit s'élève à l’occasion des affaires qui rentrent dans ses attributions. Toutefois 1l peut se faire que le ministre de lInstruction publique, précisément parce qu'il sera préparé par toute sa carrière à bien remplir ses fonctions, n'ait pas assez l’habitude des questions juridiques pour présider avec compétence le Tribunal des conflits. »

Pour parer à cet inconvénient, le Gouvernement proposait, en cas d’empêchement du garde-des-sceaux, de confier la présidence à un ministre qui serait délégué par son collègue de la Justice à la condition qu'il ne serait pas intéressé dans les litiges portés à l'audience dont il devait diriger les débats.

Cette modification, la seule que le Gouvernement proposa à l’œuvre du législateur de 1848, la commission parlementaire la jugea insuffisante, et son éminent rapporteur, M. Batbie, en donna les raisons. « Si pendant sa courte durée, disait-il, le Tribunal des conflits a rendu de grands services, pour la pacification des procès de compétence, il nous a paru que ce résultat devait être attribué plutôt à la prudence des personnes qu’à la perfection de l'institution. L'organisation du Tribunal des conflits, telle que le Gouvernement vous propose de la rétablir, est périlleusé parce qu’elle est de nature à produire fréquemment des changements de jurisprudence. Il est probable, en effet, que sur plus d’une question, les conseillers d'État se porteront d’un côté et que les con: seillers à la Cour de cassation iront de l’autre. Ces deux fractions s’annulant, en ce cas, par leur opposition, (il est naturel que sur des questions de compétence , la diver-

gence soit fréquente ,) la voix seule du président fera pencher la balance et la décision ne dépendra que de lui. »

« Or, les ministres sont fragiles parce qu'ils sont exposés aux accidents de la politique , et comme leur choix est déterminé par des considérations autres que leurs opinions sur des questions de droit, une modification ministérielle pourrait être la cause d’un changement de jurisprudence sur plusieurs questions. Avons-nous besoin de dire quelles seraient les conséquences de ces revirements ? Les procès qu'on pourrait croire les meilleurs, seront perdus; les plaideurs seront souvent trompés dans leur attente, et les parties dont l'humeur processive ne craint pas d’intenter des actions téméraires, seront favorisés par cette incertitude. Nous avons pensé qu'entre les conseillers d’État et les conseillers à la Cour de cassation, il fallait placer un élément plus stable qu’un personnage politique, afin d’assurer, autant que possible, la permanence des solutions. La difficulté de remplacer le ministre de la Justice, en cas d'absence, nous a confirmés dans notre opinion. »

D'un commun accord avec le Gouvernement, la commission reconnaissait l’incompétence du ministre de l’Instruction publique pour présider le Tribunal des conflits, mais dans sa pensée, la désignation par le garde-dessceaux du collègue appelé à le remplacer, proposition émise par le Gouvernement, était encore insuffisante pour sortir d'embarras. « Sur qui, disait le rapporteur, le choix pourrait-il porter? Les ministres de la Guerre et de la Marine auront aussi rarement que le ministre de l’Instruction publique, les connaissances nécessaires pour juger des questions de compétence. Le ministre de l'Intérieur est trop absorbé pour donner son temps à des affaires

contentieuses et d’ailleurs, il serait à craindre qu'il n'apportât dans l'examen de ces questions, une tendance exclusivement politique. Le ministre des Travaux publics dirige une administration qui est trop souvent intéressée dans les audiences de l'assemblée du contentieux; et quant aux ministres soit des Finances, soit du Commerce, on les choisit souvent parmi les banquiers, les commerçants et les industriels. Or, nous pouvons dire, sans qu'aucun d'eux ait le droit d’en être blessé, que probablement ils ne sont pas tous préparés au jugement des conflits, c'està-dire, des questions les plus ardues du contentieux administratif. Nous n’avons pas en conséquence admis la présidence du garde-des-sceaux, soit, parce que sous le régime parlementaire surtout, les ministres sont exposés à de fréquents changements , soit, parce qu'il est difficile de le suppléer en cas d’empêchement. Nous vous proposons d'ajouter aux six personnes qui seront élues par le Conseil d'État et par la Cour de cassation, trois autres membres que l'Assemblée nationale choisira au scrutin secret et à la majorité absolue. Avec cette addition, la présence du garde-des-sceaux n'aurait pas au même degré que s’il était seul, l'inconvénient de la mobilité ; elle offrirait, d’un autre côté, l'avantage de donner à ce Tribunal un lustre digne de ses fonctions. Préoccupée cependant des variations de la jurisprudence, votre commission n'a pas voulu à un degré quelconque, introduire dans la composition du Tribunal une cause de changement et sacrifiant l'éclat de l'institution, pour mieux assurer la stabilité de ses décisions, elle a préféré à la présidence du garde-des-sceaux , celle d’un membre désigné par ses collègues. » |

Les modifications que la commission proposait pour re-