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médier aux deux inconvénients signalés dans le projet du Gouvernement furent vivement attaquées par MM. Gaslonde (1) et Bertauld (?), lorsqu'eut lieu devant l’Assemblée la deuxième délibération. « Le garde-des-sceaux était président de cette juridiction mixte, disait M. Bertauld, mon Dieu, qu'à mon sens, il était bien choisi! Comme il était bien dans les conditions propres à servir de trait-d’union entre la véritable autorité judiciaire et l’autorité administrative ! par ses relations, par ses affections, par ses antécédents, presque toujours il appartenait à la justice ordinaire; mais il était homme trop politique pour ne pas tenir compte des difficultés d'administration et des dérogations qui étaient nécessaires pour l’utilité publique. »

Il intervenait comme un véritable médiateur dans des conditions de grande lumière et de parfaite indépendance.

La commission se rendit à cette manière de voir et remania €. > projet. Lorsqu'elle le présenta, en troisième délibération, il fut adopté avec les changements qu’ellemême avait adoptés : présidence au garde-des-sceaux, nomination du vice-président par le Tribunal, et élections par leurs collègues de deux membres départiteurs et de leurs suppléants.

Ces dispositions sont devenues l’article 25 de la loi du 24 mai 1872.

Sinous comparons le Tribunal des conflits de 1872 au premier tribunal de 1848 nous voyons que le nombre des conseillers élus par la Cour suprême et par le Conseil d'État a été réduit de huit à six, trois, pris dans chacun des deux ordres : mais deux juges et deux sup-

(4) Séance du 3 mai 1872; Officiel du # mai.

(2) Séance du 30 avril 1872; Officiel du 1°* mai.

pléants pris en dehors de la juridiction ordinaire el de l’administration forment un élément nouveau qui n’expose plus, en cas de division des deux autorités, à voir le garde-des-sceaux seul juge de la compétence. Enfin, au lieu d’être attribuée au ministre de l’Instruction publique, la vice-présidence est confiée à un des membres du Tribunal nommé par ses collègues.

Malheureusement, un amendement présenté par M. Jozon et voté à la troisième délibération, amendement qui forme un article additionnel à l’article 25, vint détruire : toute l’économie de cette nouvelle organisation. « Ils (les membres du Tribunal) ne pourront délibérer qu'au nombre de cinq membres présents au moins. » M. Boulatignier fait remarquer combien cette disposition est regrettable; elle rompt absolument l'équilibre parfait que la loi de 1872 avait voulu obtenir, puisque, sans violer la loi, une délibération du tribunal peut être prise alors que les deux pouvoirs sont inégalement représentés. Dans la législation de 1850, le Tribunal des conflits ne pouvait rendre ses rescisions qu’au nombre de neuf juges, pris également à l'exception du ministre, dans les deux corps qui concouraient à sa formation.

Le droit de récusation peut-il être exercé devant le Tribunal des conflits? Les règles établies par le Code de procédure civile pour la récusation devant les tribunaux ne sont-elles pas applicables à cette juridiction spéciale ?

La question s’est présentée une première fois, devant le Tribunal des conflits, dans la séance du 30 mai 1850 et fut débattue en chambre du conseil , sous la présidence du garde-des-sceaux, dans les circonstances suivantes.

On demandait s’il fallait considérer comme étant en

œ At +

élat de récusation {1° un conseiller à la Cour de cassation, ayant fait rapport à la Chambre des requêtes d’un recours, sur lequel la Chambre civile avait rendu un arrêt de cassation proclamant la compétence judiciaire, ce qui avait donné lieu à une instance nouvelle dans laquelle le conflit avait été élevé. 2° Deux conseillers, à Ja Cour de cassation, ayant concouru à l'arrêt rendu sur la compétence par la Chambre civile (1),

On faisait valoir pour l’affirmative que les règles de la récusation, étant établies pour tous les tribunaux, devaient être applicables au Tribunal des conflits; que ces règles étant fondées en raison, le Tribunal devait s’y soumettre, et que, d'ailleurs, il était étrange que la loi et un règlement d'administration publique eussent négligé de s'expliquer sur un sujet, auquel le Code de procédure civile avait consacré tout un titre, s’ils n’avaient entendu se référer aux règles du droit commun sur ce point.

La récusation n’a pas été prévue par le règlement sur le Tribunal des conflits, répondait-on, en raison même de la nature de ce Tribunal qui statue dans l'intérêt de l'ordre des juridictions et ne prononce pas entre les parties. On ajoutait que la nécessité même obligeait à repousser l’application des règles relatives à la récusation; en effet, il pourrait arriver que, par suite de ces règles, le Tribunal se trouvât dans l’impossibilité de juger (2); ce qui serait, dans l'espèce, si le conseiller rapporteur à la

(1) Boulatignier, p. 569, loc. cilat.

(2) Cette impossibilité n’est plus à craindre avec l’organisation actuelle du Tribunal des conflits, qui peut valablement délibérer cinq membres présents.

AE

Chambre des requêtes était jugé en élat de récusation au Tribunal des conflits.

A l'unanimité moins une voix, le Tribunal décida que les règles de la récusation ne lui étaient applicables que dans les cas extrêmes, et il reconnut à l'unanimité que ces membres restaient libres de proposer leur récusation par scrupule de conscience, par exemple, en cas d'avis émis sur la question , de parenté ou d’extrême affection.

Récemment, la question s’est présentée de nouveau devant le Tribunal des conflits. À la suite d’une ordonnance du Tribunal civil de Lille, se déclarant compétent pour connaître en référé de la demande formée par plusieurs religieux, à fin de réintégration dans leur domicile, . d’où ils avaient été expulsés en exécution d’un décret du 29 mars 1880, le préfet du Nord éleva le conflit.

Les sieurs M... et consorts déposèrent au secrétariat du Tribunal des conflits une requête à fin de récusation du garde-des-sceaux, président du Tribunal des conflits, en se fondant sur ce qu'il avait connu et écrit sur la question, ce qui est contraire aux dispositions de l’article 378, n° 8 du Code de procédure civile et aussi pour les causes énoncées au n° 7 dudit article. A l'appui de leur récusation, les parties signalaient 1° le rapport qui a précédé et provoqué l'exécution des décrets, rapport signé par le ministre de la Justice; 2° les décrets signés des mêmes hauts fonctionnaires auxquels l’exécution en a été confiée, 3° le discours prononcé par le garde-dessceaux le 16 mars 1880. La requête concluait que le ministre qui à provoqué et exécuté ces décrets et en a poursuivi l'exécution, ne saurait être constitué juge de leur mode d'exécution.

Le Tribunal des conflits écarta par un moyen de pro-

cédure les conclusions à fin de récusation présentées par les parties, en se basant sur leur défaut de qualité.

« Considérant que le Tribunal des conflits, institué pour assurer l'application du principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, n’est appelé à trancher aucune contestation d’un intérêt privé; que le débat, porté devant lui par le préfet, agissant au nom de la puissance publique, s’agite uniquement entre l’autorité judiciaire et l'autorité administrative; qu’il suit de là que les parties engagées dans l’instance qui donne lieu à l'arrêté de conflit ne figurent ni comme demanderesses, n1 comme défenderesses devant le Tribunal chargé de le juger; que si les parties peuvent produire des mémoires et des observations orales, elles ne sont recevables à prendre aucune conclusion, que, dès lors, elles ne sauraient être admises à proposer une récusation, par application des articles 378 et suivants du Code de procédure civile, etc. »

Le système adopté par le Tribunal des conflits a donné lieu à des critiques qui sont dignes d’attirer l'attention. Sans doute, les parties, quelque graves que soient leurs intérêts, n’ont aucun droit de prendre des conclusions devant le Tribunal des conflits. Mais par là même que le champ du débat, en matière de conflit positif, n’est pas déterminé devant lui par les conclusions des intéressés, le Tribunal doit examiner à tous les points de vue, les questions dont l'existence est révélée par le dossier qui lui est soumis. « C’est ainsi qu'une jurisprudence constante reconnaît qu'il n’est pas lié par les termes de l’arrêté de conflit et qu'il doit annuler les décisions judiciaires qui lui sont déférées dans toutes les dispositions par lesquelles elles ont statué sur des questions de la

compétence administrative, alors même que le préfet avait omis de revendiquer pour l'autorité administrative quelques-unes de ces questions (Décision du Trib. des conflits, 1* février 1873). De même, le Tribunal, dans quelque forme que des objections soient élevées devant lui contre la régularité de la procédure imposée par l’ordonnance de 1828, se croit obligé de prononcer sur la régularité de l'arrêté de conflit, lorsqu'il considère les critiques dirigées contre l'arrêté de conflit, comme mal fondées , aussi bien que dans le cas contraire. Si les intéressés peuvent ainsi provoquer, par leurs observations, l'examen par le Tribunal des formalités réglementaires, à plus forte raison, peuvent-ils provoquer l'examen de la régularité de la constitution même du Tribunal. Celui-ci ne sera pas lié, comme un tribunal civil, par les termes des observations présentées à l'effet de faire prescrire l’abstention d'un des membres de l’assemblée, mais il devra, comme en cas de critiques contre la régularité de l'arrêté de conflit, statuer ce qu’il appartiendra sur le vu de ces observations. L’impossibilité de suivre textuellement les règles de la procédure civile ne doit pas avoir pour effet de paralyser l'exercice d’un droit appartenant au Tribunal et auquel 1l ne pourrait renoncer, sans nuire à l’autorité de ses décisions; il faut seulement ce qui est facile, approprier cette procédure aux conditions spéciales dans lesquelles fonctionne le Tribunal des conflits (1), »

Évidemment, les cas de récusation ne peuvent être déterminés par l'application pure et simple des articles 310 et suivauts du Code de procédure civile; mais les

(1) Dalloz, Jurisprudence générale, 1880, 3, p. 122, en note.

principes du droit naturel peuvent combler les lacunes de la loi écrite.

La solution adoptée par le Tribunal des conflits, en 1850, lorsqu'il a décidé que le fait d’avoir connu d’une affaire de compétence à la Cour de cassation ou au Conseil d'État, n’était pas un motif pour ne pas connaître de la même affaire lorsqu'elle se présentait devant le Tribunal des conflits, écarte tout d'abord la cause de récusation écrite dans l’article 378, résultant de ce que le juge a précédemment connu de l'affaire comme juge ou comme arbitre.

En second lieu, le fait que les intéressés ne sont pas parties en cause empêche d'admettre, comme motf absolu de récusation, certaines circonstances auxquelles le Code de procédure civile attache ce caractère, comme le fait d’avoir mangé avec l’un des intéressés.

Mais au contraire, il est des cas où, à mon avis, un membre du Tribunal ne pourrait pas légitimement prendre part aux débats. Le premier, le plus saïllant, est celui où le juge est intéressé à la solution de l'affaire ; les principes de justice naturelle ne permettent pas d'être tout à la fois juge et partie, et la jurisprudence consacre ces principes en déclarant la nullité d’un jugement auquel a concouru un magistrat ayant un intérêt dans l'instance, alors même que les parties n’ont proposé aucune récusation (1). De même on pourrait encore récuser le juge, lorsque n'étant pas personnellement partie au procès, la solution pourrait néanmoins atteindre ses intérêts matériels et moraux. Tel serait précisément le

(1) Dalloz, Jurisprudence générale, voy. Récusation, n° 12; Cour de cassation, arrêt du 14 octobre 1824.

cas où l'attribution à l'autorité judiciaire du droit de connaître des conséquences d’un acte de gouvernement, pourrait engager la responsabilité personnelle du gardedes-sceaux, président du Tribunal des conflits.

Enfin, le Tribunal n'a-t-il pas admis en 1850, et ne pourrait-on pas dire avec lui, qu'il y a juste cause d’abstention dans le fait de parenté, d'extrême affection, d’inimilié capitale ou lorsqu'un membre aurait engagé son opinion, en émettant un avis sur la question?

Notre étude sur le Tribunal des conflits serait incomplète, si nous ne disions un mot du pouvoir que lui confère l’article 26 de la loi du 24 mai 1872 : « Les ministres ont le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits, les affaires portées à la section du contentieux et qui n’appartiendraient pas au contentieux administratif. » Cette disposition avait un précédent dans l’arlicle 28 de la loi du 28 octobre 1849, qui donnait au garde-dessceaux le droit de revendiquer une affaire portée à la section du contentieux du Conseil d'État, lorsqu'il estimait que cette affaire n’appartenait pas au contentieux administratif. La loi de 1872 a étendu cette prérogative à tous les ministres.

S'il était juste de prévoir les empiètements du pouvoir judiciaire sur l'autorité administrative et s’il était sage de donner à celle-ci le droit de faire respecter son domaine, il eût été également équitable de prémunir le pouvoir judiciaire contre les usurpations possibles de l’administration en lui mettant entre les mains un moyen de défense analogue au conflit. Tout entiers à leur préoccupaton de forger une arme au profit de l'autorité administralive, les gouvernements qui organisèrent l'application du principe de la séparation des pouvoirs, ne songèrent

pas à formuler cette juste réciprocité, et cependant, s’il y a de graves inconvénients à ce que des questions administralives soient soumises à l'autorité judiciaire, il y a de bien plus grands dangers à ce que la juridiction administrative, qui ne présente pas les garanties qu'offre le pouvoir judiciaire, puisse, même accidentellement, se faire juge de questions primordiales, comme l'état civil, la liberté individuelle ou la propriété, qui forment l’apanage incontesté de la justice ordinaire.

C'est pour combler cette lacune et parer à ce danger que la loi de 1849 et après elle, celle de 1872, ont attribué aux ministres le droit de revendiquer les affaires qui seraient indûment portées devant le Conseil d’État et de les déférer au Tribunal des conflits pour le voir statuer sur la compétence. Toutes les fois donc, qu'un ministre estime qu'une contestation portée devant la section du contentieux échappe à sa compétence, soit parce qu’elle rentre dans la compétence judiciaire, soit parce que, comme un acte de gouvernement, elle ne doit pas trouver de juges, il demandera à cette juridiction de se dessaisir et sur son refus se pourvoira devant le Tribunal des conflits.

Le progrès très réel réalisé par cette disposition, nous paraît incomplet, en ce qu'elle expose les parties à attendre qu’une affaire qui les intéresse soit arrivée au dernier échelon de la juridiction administrative, pour que son incompétence soit reconnue, et en ce que, confiée aux seuls ministres, cette revendication court le risque de n'être exercée que dans des cas exceptionnels. Il eût été facile, à notre avis, de rendre cette satisfaclion plus complète en donnant aux procureurs généraux le droit de faire valoir devant les tribunaux administraüfs les revendications de l'autorité judiciaire.

Procédure à suivre devant le Tribunal des conflits. — Le mode de procéder devant le Tribunal des conflits a été déterminé par le règlement du 28 octobre 1849 et par la loi du 4 février 4850, que l’article 27 de la loi du 24 mai 1872 a remis en vigueur.

Le garde-des-sceaux est chargé de transmettre au Tribunal des conflits l'arrêté de conflit et les pièces qui l’accompagnent. Nous avons vu que cette transmission devait être faite sans retard. Ces documents, dès leur arrivée au secrétariat doivent être enregistrés sur un registre spécial (1), Ô

En principe, chaque conflit est et doit être l’objet d’une instruction et d’une décision particulière. Cependant la jurisprudence admet la réunion de divers arrêtés et permet qu’ils soient soumis conjointement au juge des conflits lorsqu’à la même époque, un tribunal saisi dans plusieurs affaires de la même question de compétence, s’est vu enlever par des arrêts de conflit la connaissance de ces affaires (2).

Le ministre, président du Tribunal désigne un rapporteur, aussitôt après l’enregistrement des pièces au secrétariat (3). L'article 5 de la loi du 4 février 1850 disait : « Les fonctions de rapporteur seront alternativement confées à un conseiller d’État et à un membre de la Cour de cassation, sans que cet ordre puisse être interverti. » Cette règle doit être encore suivie, toutefois il y a lieu de tenir compte de l'élément nouveau introduit dans la compositon du Tribunal par la loi de 1872. Évidemment, les deux

(1) Règlement du 28 octobre 1849, art. 12.

(2) Ordonnance du 12 avril 1829.

(3) Règlement du 28 octobre 1849, art. 6.

A Con

juges nommés par leurs collègues peuvent être chargés du rapport; en ce qui les concerne le garde-des-sceaux n'est assujetti à aucune règle spéciale; par leur origine ils ne sont représentants ni de l'administration, ni du pouvoir judiciaire, il peut donc les désigner comme rapporteurs quand il lui plaît.

Dans les cinq jours de leur arrivée au secrétariat, l’arrèté de conflit et les pièces sont communiqués au ministre, dans les attributions duquel se trouve placé le service auquel se rapporte le conflit. La date de cette communication est consignée sur un registre à ce destiné. Dans la quinzaine, le ministre doit fournir les observations et les documents qu’il juge convenables sur la question de compétence (1), Dans tous les cas, les pièces sont rétablies au secrétariat du Tribunal des conflits dans le délai précité. Si désirable que soit l'observation exacte de ce délai, dans la pratique, il n’est pas considéré comme étant de rigueur, et l’on admet les observations des ministres compétents, alors même qu'elles se produisent après l'expiration de la quinzaine.

Les avocats des parties sont autorisés à prendre communication des pièces au secrétariat, sans déplacement (2),

Dans les vingt jours qui suivent la rentrée des pièces, le rapporteur fait au secrétariat le dépôt de son rapport et des pièces (3). Rappelons qu'aux termes de l’article 6 de l’ordonnance du 21 mars 1831, le rapport sur les conflits ne peut être présenté qu'après la production des pièces suivantes : la citation, les conclusions des par-

(1) Règl. du 28 octobre 1849, art. 12, S$ 3, 4, 5. (2) Règl. du 28 octobre 1849, art. 13.

(3) Règl. du 28 octobre 1849, art. 14.

ties, le déclinatoire proposé par le préfet, le jugement de compétence et l’arrêté de conflit.

Les rapports sont faits par écrit. Ils sont transmis à celui des commissaires du Gouvernement que le ministre de la justice a désigné pour l'affaire (1). Dans aucune affaire les fonctions de rapporteur et celles de ministère public ne peuvent être remplies par deux membres pris dans le même corps (2). Lorsque le rapporteur est un conseiller d'État, le commissaire du Gouvernement doit être un membre du parquet de la Cour de cassation et c'est, au contraire un maître des requêtes qui est désigné comme commissaire, si le rapporteur est un conseiller à la Cour de cassation. Si le rapport est présenté par l’un des juges nommés par leurs collègues, le choix du ministre de la Justice pour désigner le commissaire du Gouvernement, est entièrement libre.

Le garde-des-sceaux, président du Tribunal, signe la correspondance à laquelle donne lieu l'instruction et les communications aux ministres intéressés. Il fixe la date des réunions du Tribunal et en convoque les membres ).

Les séances du Tribunal sont publiques (#).

La police des audiences appartient au ministre président du Tribunal ou au vice-président qui le supplée en cas d'absence. Le règlement du 28 octobre 1849 déclare applicables au Tribunal les articles 48 et suivants du Code de procédure civile sur la police des audiences. Suivant M. Boulatignier, il faudrait joindre à ces articles, l’article 1036 du même Code , ainsi conçu : « Les tribunaux, sui-

(1) Règlement du 28 octobre 1849, art. 7.

(2) Loi du 4 février 1850, art. 7.

(3) Règlement du 28 octobre 1849, art. 1.

4) Règlement du 28 octobre 1849, art. 8.

vant la gravité des circonstances, pourront dans les causes dont ils seront saisis, prononcer même d'office des injonctions, supprimer des écrits, les déclarer calomnieux et ordonner l'impression et l'affiche de leur jugement. »

En dehors des observations que les parties ou leurs avoués ont pu joindre à l’arrêté de conflit et aux pièces qui y sont annexées, lors de leur envoi au garde-dessceaux , elles sont encore en droit de se faire représenter devant le Tribunal des conflits par un avocat au Conseil d'État. Cet avocat peut présenter des observations orales, aussitôt la lecture du rapport (1), et adresser des mémoires au Tribunal sur la question de compétence. Le jugement du conflit ayant un caractère d'intérêt public, les parties ne peuvent pas faire déposer des conclusions par leur avocat, surtout si elles tendent à faire condamner leur adversaire aux dépens. L’ordonnance du 12 décembre 1821, dont j'ai déjà parlé, dispose expressément qu'il ne sera prononcé aucune condamnation, quelque jugement qu’il intervienne.

Le préfet est autorisé à constituer un avocat, s’il plaide au nom de son département, intéressé dans l'instance. S'il représente l’État, c’est le ministre, dont l’administraon a intérêt dans la cause, qui doit présenter les observations qu’il juge nécessaires, en réponse à la communication qui lui est faite du dossier. La jurisprudence constante du Conseil d'État est qu'un fonctionnaire ne peut être admis à faire défendre ses actes par avocat, qu'autant qu'une personne civile, dont 1l est le représentant légal, a intérêt au maintien de ces actes. Il était également de règle au Conseil d'État qu'aux ministres seuls il appartient

(1) Règiement du 28 octobre 1849, art. 8.

de défendre les intérêts civils de l’État. Dans le cas où le préfet n’a agi que pour faire respecter le principe de la séparation des pouvoirs, le ministre seul est chargé de faire valoir les raisons qui militent en faveur de la revendication.

La jurisprudence ne reconnaît aux tiers aucun droit d'intervention devant le Tribunal des conflits (1),

Aussitôt les plaidoiries, le commissaire du Gouvernement est entendu en ses conclusions. Aux termes de l’article 4 de la loi du 8 février 1850, ces conclusions sont nécessaires pour la validité des décisions du Tribunal.

Nous avons vu que, depuis la loi du 24 mai 1872 (art. 25, en fine), les décisions du Tribunal nécessitent la présence de cinq juges au moins. La décision est arrêtée par la majorité des membres présents. Pour éviter le partage des voix, il est nécessaire que les juges soient en nombre impair, car, dans le silence de la loi, le président n’a pas voix prépondérante.

Les décisions du Tribunal sont lues en séance publique. Elles portent en tête la mention : « Au nom du peuple français, le Tribunal des conflits, etc. » contiennent les noms et conclusions des parties, s’il y a lieu, le vu des pièces principales et des dispositions législatives dont elles font l'application. Elles sont motivées. Les noms des membres qui ont concouru à la décision y sont mentionnés. La minute est signée par le président, le rapporteur et le secrétaire (2).

Il importe de remarquer que l’article 9 du règlement du 28 octobre 1849, qui détermine ainsi la forme des

(1) Ordonnance du 27 avril 4847.

(2) Règlement du 28 octobre 1849, art. 9.

décisions sur conflits, fait allusion, lorsqu'elle parle des conclusions des parties, aux prétentions des parties dans l'instance qui a donné lieu au conflit, et non aux observations qu'elles ont pu présenter au Tribunal. Les pièces principales dont parle ce même article et que visent d'ordinaire les décisions du Tribunal, sont : l’arrêté de conflit, l'exploit d’assignation, les conclusions des parties, le déclinatoire présenté par le préfet, le jugement ou l'arrêt qui l’a rejeté; le jugement ou l’arrêt par lequel le Tribunal ou la Cour réuni en chambre du conseil a donné acte à l'officier du ministère publie de la communication de l'arrêté de conflit et de ses réquisitions à ce qu'il soit sursis à toute procédure judiciaire, l’extrait du registre de mouvement tenu au parquet, les observations du ministre intéressé, l'extrait du registre tenu à la chancellerie, constatant la date de l’arrivée de l'arrêté et des pièces jointes, enfin, les mémoires présentés par les parties intéressées.

La décision doit encore constater que le rapporteur a été entendu en son rapport et le commissaire du Gouvernement en ses conclusions. |

Lorsque le Tribunal des conflits confirme l'arrêté qui lui est déféré, la formule la plus généralement employée est celle-ci : « L'arrêté de conflit est confirmé, en tant qu'il revendique pour l'autorité administrative ; » en même temps le Tribunal annule toute la procédure judiciaire. Sj l'arrêté est nul, comme mal fondé ou à raison de vices de forme, la décision porte : « L'arrêté est annulé. » Dans cette hypothèse encore, il arrive quelquefois qu'une partie de la procédure judiciaire soit annulée, ce qui a lieu notamment, lorsque l'arrêté étant tardif ou irrégulier, le Tribunal n’a pas cru devoir surseoir et a passé outre.

Dans ce cas le jugement sur le fond est annulé par le juge des conflits.

Enfin, dans quelques affaires, l'arrêté est confirmé sur certains points, annulé sur d’autres. Le dispositif de la décision précise soigneusement alors dans quelle limite la revendication administrative est reconnue fondée et sur quels points elle est écartée.

Dans tous les cas où, avant la décision du Tribunal des. conflits, la cause du conflit a disparu, la décision porte simplement qu'il n’y a pas lieu de statuer. Les événements qui peuvent mettre fin au conflit sont la renonciation de l’appelant à son appel, la reconnaissance de la compétence administrative lorsque le conflit avait été élevé sur l'acte d'appel, une loi nouvelle qui change ou fixe la législation , en attribuant formellement à l’autorité judiciaire la connaissance de la contestation que le préfet avait revendiquée pour l’autorité administrative. Ce résultat se produit encore, lorsque le tribunal correctionnel déclare prescrite l’action à propos de laquelle le conflit revendiquait une question préjudicielle. Lorsque, postérieurement à l'arrêté de conflit la Cour de cassation a infirmé le jugement ou l’arrêt qui repoussait les revendications administratives, et affirmait la compétence de l'autorité judiciaire, il n’y a plus lieu à statuer. Un arrêt du Conseil d'État a consacré cette décision (15 juillet 1855) (1. Il est certain que la Cour de cassation ayant reconnu l’incompétence judiciaire , il n’existait plus de conflit et la solution du Conseil d'État est légitime et naturelle. Mais nous inclinons à penser, en appliquant dans toute leur rigueur le texte de la loi et les principes, que

(4) Reverchon, Loc. citat., p. 568.

la Cour de cassation n’était pas en droit de prononcer sur la compétence. Nous avons vu que l'effet de l'arrêté de conflit élevé et déposé au greffe est de dessaisir l'autorité judiciaire et de l’obliger à surseoir à toute procédure. Or, il est incontestable que la requête présentée à la Cour et que l'arrêt rendu sur cette requête font partie de la procédure judiciaire. Le décret, qui statuait sur le conflit, aurait donc pu strictement annuler l'arrêt de la Cour suprème.

Le Conseil d'État a parfois consenti à examiner la question de compétence , sùr la demande d’un préfet où du ministre de l'Intérieur, bien que le conflit n'existât plus. Le Tribunal des conflits, qui a reçu mission de vider les conflits et non de donner des avis, ne devrait pas, pensons-nous, accueillir une requête de ce genre.

Aux termes du règlement du 28 octobre 1849, lorsque la décision a été rendue, le garde-des-sceaux en fait transmettre administrativement une expédition à ses collègues, dont le département se trouve intéressé dans l’instance (1). La décision est portée par leurs soins à la connaissance du préfet, qui est chargé d'en informer les parties. Celles-ci peuvent se faire délivrer par le secrétaire du Tribunal une expédition de cette décision @).

Le ministre de la Justice pourvoit à la notification de la décision au tribunal devant lequel le conflit avait été élevé , notification prescrite par l’article 7 de l’ordonnance du 12 mars 4831 et par l’article 16 de l'arrêté du 30 décembre 1848 (règlement du 28 octobre 1849, art. 16). Cette notification doit être faite, au plus tard, dans

(4) Article 9, in fine. (2) Ibidem.

le cours du troisième mois qui suit la date de la réception à la chancellerie de l'arrêté de conflit et de toutes les pièces nécessaires.

Dans quel délai le Tribunal des conflits doit-il prononcer sa décision? La loi du 5 fructidor an III, la première, fixa un délai dans lequel le juge des conflits était tenu de statuer. Le Directoire exécutif, auquel était soumise la décision du ministre, devait se prononcer dans le mots. Cette disposition, dépourvue de sanction, resta lettre morte et le Conseil d'État abusa de cette situation pour traîner en longueur les affaires de conflits. La commission, chargée en 1828 de réviser la législation, se préoccupa des réclamations trop justifiées de l’opinion publique et prit les mesures propres à protéger l'autorité judiciaire contre l’inertie voulue de l’administration. L’articie 15 de l’ordonnance portait : « Il sera statué dans le délai de quarante jours à dater de l'envoi des pièces au ministère de la Justice. Néanmoins ce délai pourra être prorogé sur l'avis du Conseil d’État et la demande des parties, par le garde-des-sceaux; il ne pourra en aucun cas excéder deux mois. » Cette disposition était sanctionnée par l’article 16 ainsi conçu : « Si les délais cidessus fixés expirent sans qu'il ait été statué sur le conflit, l'arrêté qui l’a élevé sera considéré comme non avenu et l'instance pourra être reprise devant les tribunaux. »

Aucun doute n’est possible sur la pensée des auteurs de l'ordonnance. Leur intention formelle d'empêcher qu’à l'avenir le cours de la justice soit, au gré du Conseil d'État, ou du Souverain indéfiniment suspendu , nous est attestée, en dehors même du texte de l'ordonnance, par l'avis de la commission de 1828 et par le témoignage de M. Taillandier, son secrétaire. « L'ordonnance propo-

sée, disait le premier document, présente une utilité et une amélioration incontestables, en permettant aux tribunaux de passer outre au jugement du fond, si dans l’espace d’un mois, il n’était pas statué sur le conflit, et en attachant ainsi une sorte de sanction à l'observation des délais, dans une matière où la suspension de la justice est le plus grand mal qui puisse affecter l’ordre public et l'intérêt des particuliers, etc. »

Après avoir signalé l’inexécution plus ou moins habituelle de la loi du 21 fructidor an IT, M. Taillandier ajoutait : « La forme impérative de l’article dont nous nous occupons ne permet pas de croire que les délais prescrits par la nouvelle ordonnance, ne soient pas rigoureusement observés. À peine seront-ils expirés, en effet, que les parties pourront se présenter devant le tribunal et requérir qu'il soit procédé au jugement sur le fond; ce à quoi le tribunal sera tenu d’obtempérer, par le seul fait que le Conseil d'État n’aura pas prononcé sur le conflit (1). » L’ordonnance restait muette sur la notification de la décision rendue sur le conflit.

L'ordonnance du 12 mars 1831, compliquant les formalités de la procédure par la création d’un ministère public, et déclarant applicables au jugement des conflits, les innovations que l'ordonnance du 3 février 1831 avait introduites dans le fonctionnement du Conseil d'État (la publicité des audiences, et le débat oral pour les affaires contentieuses), on pensa que le délai de quarante jours serait insuffisant. Il fut alors porté à deux mois, terme qu’il ne pouvait autrefois atteindre sans prorogation. En même temps, on combla la lacune de l'ordonnance de 1828, en obligeant le garde-des-sceaux à notifier la dé-

(1) Commentaire sur l’ordon. de 1828, p. 186.

cision rendue sur le conflit au tribunal devant lequel il avait été élevé. « Il doit être statué sur le conflit dans le délai de deux mois, à partir de la réception des pièces au ministère de la Justice. Si, un mois après l'expiration de ce délai, le tribunal n’a pas reçu notification de la décision, il peut passer outre au jugement de l'affaire » (ordonnance du 12 mars 1831, art. 7).

Le règlement du 28 octobre 1849 se réfère encore à la législation antérieure, en ce qui concerne les délais dans lesquels il doit être statué et la notification faite au tribunal. De plus, aux termes de l’article 15 du règlement de 1849, les délais de deux mois sont suspendus * pendant les mois de septembre et d'octobre consacrés aux vacances du Tribunal des conflits.

Aucune modification n’ayant été apportée sur ce point par la loi du 24 mai 1872, c’est encore l’article 7 de l’ordonnance du 12 mars 1831 qui détermine dans quels délais doit être rendue et notifiée la décision statuant sur l'arrêté de conflit.

Plusieurs hypothèses peuvent se produire sur l’application de cet article.

Dans les trois mois de la réception du dossier complet au ministère de la Justice, le tribunal a reçu notification d'une décision rendue dans les deux mois sur le conflit; nul doute dans ce cas; si l'arrêté de conflit est confirmé, l'instance ne peut être reprise devant l'autorité judiciaire.

Les trois mois se sont écoulés sans qu'aucune notification ait été faite au tribunal : aucune difficulté, l'instance peut être reprise et le tribunal peut juger au fond.

D'autres cas moins simples à résoudre, peuvent également se présenter : d'abord, il peut arriver que le tribunal reçoive, dans le troisième mois , notification d’une dé-

cision rendue après les deux mois. Suivant certains auteurs (1), qui s'appuient sur l'autorité considérable de la Cour de cassation, on peut dire, qu'après tout le vœu des ordonnances est suffisamment rempli, dans ce cas, par la notification faite avant l'expiration du troisième mois, et que l’action de la justice étant nécessairement suspendue jusque-là, il n’y à ni danger, ni dommage pour aucun intérêt à donner effet à la décision qui est portée dans ce délai à la connaissance du tribunal saisi.

Dans l'espèce de la Cour de cassation (2), à laquelle on se réfère, les pièces du conflit étaient parvenues à la chancellerie le 22 juin, et l'ordonnance qui statuait sur le

-conflit n’était intervenue que le 25 août. Mais la notification avait été faite avant l'expiration des trois mois, c’està-dire avant le 22 septembre. La partie intéressée, ayant, nonobstant celte décision, formé une demande en reprise d'instance, la Cour de Rennes, par un arrêt fortement motivé du 28 janvier 1836 fit droit à cette demande. La Cour de cassation, à laquelle cet arrêt fut déféré, le cassa en se fondant sur ce que l'ordonnance de 1831, n'ayant pas reproduit la nullité prononcée par l’article 16 de l'ordonnance de 1828, les tribunaux ne peuvent pas prononcer une nullité qui n’a pas été établie par la loi.

Malgré l'autorité qui s’attache à tous les documents émanés de la Cour suprême, nous ne pouvons croire ce système bien fondé. L’ordonnance de 1831 n’a pas voulu, à notre avis, abroger l’article 16 de l'ordonnance de 1828 et supprimer la sanction qu’il avait établie. Elle a simplement substitué un délai fixe à un délai variable suivant

(4) Serrigny, t. I, n° 205; Dufour, t. IT, n° 571. (2) Arrêt du 31 juillet 1837; Dalloz, v° Conflit, 20%,

les cas. L’expiration de ce nouveau délai, sans que le Tribunal des conflits ait statué, entraîne, comme par le passé, la déchéance du conflit et la justice peut reprendre son cours momentanément suspendu. D'ailleurs, comment expliquer que les auteurs de l’ordonnance aient fixé un délai de deux mois pour rendre le jugement et un autre pour le notifier, s'ils avaient entendu qu’une décision rendue dans le courant du troisième mois, serait opposable à l’autorité judiciaire?

Suivant M. Reverchon (), l’arrêt de 1837 « fait une très inexacte application du principe en vertu duquel les tribunaux ne peuvent prononcer des nullités que la loi n’a pas formellement établies. Même dans le droit commun, cela n’est vrai que des nullités d’exploits ou d'actes de procédure ; à plus forte raison, cet adage est-il sans valeur dans les matières administratives, ou la loi ne prononce presque jamais de nullités et où cependant la nullité est la conséquence incontestée de la violation ou de l’inobservation des formes et conditions substantielles que doivent présenter les actes de l’administration. La déchéance, sinon la nullité, est catégoriquement prononcée par l’article 16 de l’ordonnance de 1828, qui ne nous paraît pas avoir été abrogée sur ce point. Enfin, s’il était vrai de dire que les déchéances et les présomptions ne peuvent être prononcées qu'autant qu’elles sont établies en termes sacramentels par la loi, il ne serait même pas possible de déclarer ici non avenue une décision qui n’interviendrait et ne serait notifiée qu'après tous les délais expirés et même après le jugement du fond; car, si l’on admet l’abrogation de l’article 46 de l’ordonnance de 1898, il ne

(4) Loc. cit, p. 566.

reste aucun texte, qui, même dans de tels cas, prononce explicitement cetle déchéance.

IL peut encore arriver que le tribunal reçoive, avant d’avoir rendu un jugement au fond et après l'expiration du troisième mois, notification d’une décision rendue après les deux mois. Il me semble impossible de soutenir que, dans cette hypothèse, l'autorité judiciaire est encore tenue de s'arrêter devant une décision rendue et notifiée en dehors des deux délais impartis par l'ordonnance. Ce serait tomber dans l'arbitraire.

Enfin, troisième hypothèse, la décision sur le confit peut avoir été rendue dans les deux mois et noufiée après le troisième mois. Le défaut de notification dans ce troisième mois, aura-t-il le même effet que le défaut de décision dans le premier délai? A coup sûr, si, après lexpiration du troisième mois, le tribunal, n'ayant reçu aucune notification a passé outre et statué sur le fond, son jugement est valablement rendu, car l'ordonnance de 1831 a attaché au simple défaut de notification l'effet d'autoriser les parties à reprendre l'instance et d’obliger la justice à la reprendre sur leur demande. Le doute ne peut exister que dans le cas où aucun jugement sur le fond n’a été rendu. Par un arrêt du 30 juin 1835, la Cour de cassation, constatant que l’article 7 de l’ordonnance de 4831 n'établit pas expressément, à l'égard de la décision rendue sur le conflit, la déchéance que l’ordonnance de 1828 prononçait à l'égard de l'arrêté de conflit, conclut que le défaut de notification dans le délai fixé ne peut pas autoriser les tribunaux à prononcer celle déchéance. On a encore fait remarquer, pour élayer cette solution, que le juge des conflits, s'étant conformé aux prescriptions légales en prononçant sur le conflit dans le

délai fixé, l'efficacité et l'exécution du décret intervenu ne sauraient être subordonnées à la diligence que mettra le ministre de la Justice dans la notification qu'il doit faire au tribunal dessaisi.

Cette solution est combattue par des arguments qui nous paraissent décisifs. Évidemment, dans ces deux arrêts de 1835 et 1837, la Cour suprême avait en vue des principes parfaitement exacts en règle générale, mais auxquels précisément l'ordonnance de 1828 a apporté une dérogation remarquable que l’ordonnance de 1831 a laissé subsister. À tort où à raison, ce dernier texte législatif a établi un mode spécial de notification de la sentence intervenue; à tort ou à raison, elle a attaché au simple défaut de notification l’effet d'autoriser les parties à rependre l'instance, momentanément suspendue ‘par le confit. Défaut de décision ou défaut de notification, pour les parties c’est tout un; n'étant recevables à vérifier que ce dernier point, il équivaut pour elles au défaut absolu de décision (4).

Rappelons ce que nous avons dit plus haut que le point de départ de ces deux importants délais est fixé par le jour où l'arrêté et les pièces sont arrivés à la chancellerie, que ce point de départ est constaté par l'accusé de réception du garde-des-sceaux et par l’inscription des dossiers sur un registre spécial.

Les pièces dont la réception fait courir le délai sont : les citations, les conclusions des parties, le déclinatoire proposé par le préfet, les observations proposées par le ministère public, le jugement de compétence, l’arrêté de conflit.

(1) Reverchon, Loc. citat., p: 007.

La production de toute autre pièce, quelqu'importance qu'elle présentât pour le jugement, ne saurait modifier 'e point de départ du délai, décider autrement serait auloriser le juge du conflit à proroger le délai que l'ordonnance de 1831 a fixé à deux mois, sans aucune prolongation possible.

S VI. Nature et effets des décisions rendues au confhit.

Les comités de législation et du contentieux du Conseil d'État, consultés en 1821, sur la nature des ordonnances rendues en matière de conflit, les avaient définies des actes de haute administration, ne pouvant sous aucun rapport être assimilées à des arrêts. Cette notion, vraie tant que le souverain prononçait lui-même par une ordonnance ou un décret rendu en Conseil d’État, nous semble inexacte aujourd’hui où une juridiction spéciale est appelée à se prononcer. Il est difficile de refuser à ces décisions la qualification de jugements, mais il est toujours vrai que les conflits positifs ne rentrent pas dans la catégorie des affaires contentieuses.

Plusieurs conséquences importantes découlent de ce principe. 4° Les décisions rendues sur conflit ne sont pas passibles des droits d'enregistrement établis sur les jugements et arrêts par l'article 47 de la loi du 20 avril 1816. — 2 Les décisions rendues sur conflit ne doivent prononcer aucune condamnation de dépens à la charge où au profit des parties qui ont présenté des observations sur le conflit. 3° Enfin, ces mêmes parties n'étant pas directement intéressées au débat, ne peuvent présenter

que des observations, n'ont aucun droit à atlaquer le décret intervenu, soit par opposition, soit par tierceopposition, soit par requête civile; en un mot aucune voie de recours ne leur est ouverte contre ces décisions. La jurisprudence du Conseil d’État qui avait varié sur ce point a été définitivement fixée par l’ordonnance du 12 décembre 1821 qui portait : « Faute par les parties d’avoir dans le délai fixé remis leurs observations sur le conflit et les documents à l'appui, il serait passé outre au jugement du conflit sans qu'il y eût lieu à opposition ni à révision des ordonnances intervenues. »

L'article 10 du règlement du 28 octobre 1849 a reproduit cette règle : « Les décisions du Tribunal des conflits ne sont pas susceptibles d'opposition. » Elle subsiste toujours.

La jurisprudence n’admettant pas l'intervention des tiers devant le juge des conflits, la tierce opposition ne saurait être formée devant lui.

Aucun texte, dans les dispositions qui régissent la procédure devant le Tribunal, ne permet de supposer qu’un recours en révision soit possible devant lui.

Peut-on, du moins demander au Tribunal l’interprétation d’une décision dont les termes présenteraient quelque ambiguïté? Évidemment, si cette interprétation était demandée au Tribunal par une des parties intéressées, en dehors de toute contestation, une telle requête serait écartée. La jurisprudence a consacré cette décision (ordonnance du 23 mars 1836). Mais il n’en irait pas de même à notre avis, si la difficulté portant sur l’interprétation de la décision du Tribunal des conflits, se produisait devant le tribunal de nouveau saisi de l'affaire. L’autorité judiciaire aurait le droit de se déclarer incompé-

OÙ

tente pour interpréter cette décision, et si elle passait outre, le préfet serait en droit d'élever un nouveau conit (ordonnance du 2 juillet 1836). Dans le premier cas, le Tribunal des conflits ne saurait se refuser à admettre le pourvoi des parties en interprétation de sa décision car ce refus équivaudrait à un déni de justice. Nulle difficulté dans la deuxième hypothèse, où naturellement le Tribunal des conflits serait amené à trancher le débat.

Nous avons indiqué que le Tribunal des conflits peut donner au débat qui s’agite devant lui trois solutions différentes. Sa décision peut annuler l'arrêté de conflit, le confirmer, le confirmer sur certains points, l’annuler sur d’autres.

L’arrèté de conflit est annulé.— L'annulation peut porter sur le fond ou être prononcée pour vice de forme. Dans le premier cas, le Tribunal des conflits reconnaît la compétence de l’autorité judiciaire devant laquelle, le procès, momentanément interrompu, peut être repris. Quelle que soit la suite donnée à l'affaire, le préfet ne saurait être admis à élever de nouveau le conflit; il serait sans aucun droit pour le faire, alors même qu'il invoquerait en faveur de la compétence administrative des motifs tout autres que ceux énoncés dans l'arrêté qui a été annulé. En effet, le Tribunal n’a pas examiné seulement les arguments sur lesquels s’appuyait le préfet, mais il se prononce sur la revendication dans son entier (1). I] en serait tout autrement, si le préfet revendiquait par un second arrêté l'examen d’une question préjudicielle, tandis que le premier arrêté annulé visait le fond même de l'affaire?

Le conflit pourrait être élevé de nouveau @) lorsque

(1) Décret du 8 avril 1852.

(2) Ordonnance du 30 mars 1842.

l'annulation a été prononcée pour un vice de forme. Toutefois, plus de quinze jours s'étant écoulés, depuis le jour où le parquet a transmis au préfet le jugement qui a rejeté le déclinatoire qu'il avait présenté, la revendication du préfet ne pourrait se produire qu’en appel, ou devant la juridiction saisie après cassation. En annulant le conflit, le Tribunal des conflits n’a point à indiquer devant quelle juridiction les parties doivent revenir.

L'arrêté de conflit est confirmé. — L'autorité judiciaire est définitivement dessaisie et les actes de la procédure qui a été suivie devant elle sont considérés comme non avenus. Généralement la décision qui confirme l'arrêté de conflit constate cette nullité.

Cette annulation qui comprend avec les autres pièces la citation, ne paralyse pas l'effet de la règle établie par l'article 2246 du Code civil : « La citation en justice, donnée même devant un juge incompétent , interrompt la prescription. »

Dans l'hypothèse de la confirmation du conflit, comme dans le cas où il est annulé, le Tribunal qui la prononce n’a pas mission d'indiquer aux parties devant quelle autorité administrative elles doivent se pourvoir. Mais assez souvent cette indication résulte des visas de la décision, comme dans le cas où l’arrêté confirmé est basé sur l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, qui attribue compétence aux Conseils de préfecture.

L'arrêté est confirmé sur certains points, annulé sur d’autres. — Cette hypothèse se rencontre, par exemple, quand le Tribunal des conflits reconnaît qu'il y a lieu seulement à l'interprétation d’une question préjudicielle par l'autorité administrative, alors que le préfet avait revendiqué pour elle le jugement du fond.

Dans cette troisième alternative, on connaît les effets de la décision rendue, en combinant ce que nous avons dit sur les deux hypothèses précédentes. La partie de la procédure judiciaire, relative aux points du litige attribués à l'administration, sera annulée et l'autorité judiciaire sera dessaisie de toute cette partie du procès; compétente, au contraire, pour le surplus, elle en connaîtra sans être troublée par un nouvel arrêté de conflit.

Demandons-nous comment se règlent les dépens faits devant l'autorité judiciaire, avant que l'arrêté de conflit ait été pris?

Lorsque cet arrêté est annulé, l'autorité judiciaire, étant reconnue compétente, statuera sur les frais et dépens, comme sur le fond. Il en sera de même quand arrêté de conflit n’aura été annulé que pour partie; tels et tels chefs devant encore être portés devant elle, seule elle aura le droit de prononcer sur tous les frais antérieurement exposés devant elle.

Si l'autorité judiciaire est complètement dessaisie par la confirmation du conflit, la règle, « l’accessoire suit le principal, » sera applicable. Appelée à statuer sur le fond, la juridiction administrative statuera également sur les frais. Toutefois, ce droit pour l'administration est subordonné à la condition que le fond du litige soit porté devant elle, si par suite de quelque événement, une transaction, par exemple, les parties ne donnaient pas suite à leur procès, elles devraient se pourvoir devant un tribunal civil qui, suivant les règles ordinaires, procéderait à la liquidation et à la taxe des dépens et en opérerait entre les parties la répartition.

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