HISTORIQUE

Nous sommes au matin de la grande Révolution, presque au lendemain du 14 juillet, et déjà les vieilles magistratures, les puissances séculaires du passé apportent au nouveau souverain leurs hommages empressés.

A la séance du 23 juillet 178*9, M. le président de la

Chambre des comptes entra dans la salle où siégeait

l'Assemblée constituante et dit :

DE LA CHAMBRE DES COMPTES SOUS l'aNCIEN RËQIME

Alors que la France n'était « qu'un amas graduel de fiefs, »le roi n'était qu'un suzerain et n'avait d'autres revenus que ceux de ses domaines.

La perception de ces revenus confiée à des baillis et à des prévôts, donnait lieu à des comptes que le roi devait examiner et vérifier.

Bientôt, il se déchargea de cette besogne ardue sur les clercs des comptes, se réservant le jugement des conteslations qui pouvaient s'élever entre clercs des comptes et comptables.

Plus tard, le jugement de ces contestations fut luimême abandonné à des gens du conseil du roi, et sous Philippe-Auguste et saint Louis, nous trouvons mentionnés ces gentes quœ ad computos iiostros deputanttir.

Peu à peu, l'institution se précise, s'uniformise, et sous le règne de Philippe le Bel, la Caméra Computorum^ la Chambre des comptes, sort enfin du conseil du

roi comme le Parlement en était déjà sorti, ou en

devait sortir. Car cette question de priorité d'origine fut toujours un objet de controverse entre les deux magistratures.

Tout ceci s'applique aussi bien à chacun des grands fiefs ; et lors de leur réunion à la couronne, on y trouva

chies libres ; et à devenir d'auxiliaire soumise et dévouée de la royauté, son plus sévère contrôleur. Cette conception hanta les Etats généraux à travers tout le XIV* et le XV* siècle.

Le conseil des Trente-six imposé par les Etats généraux et pris dans leur sein, avait remplacé auprès du roi Jean les conseillers « qni veyiaient tart en besoigne ; et quand ih y étaient venus ^ petitement besoignaient, » Et la grande ordonnance qui fut alors rendue indiquait ainsi les termes de la réforme en en qui concernait la Chambre des comptes.

« Un certain nombre de gens sages, loyaux et experts, obligés de venir à la Chambre des comptes, chaque matin au soleil levant, prêts à expédier les aflFaires rapidement, sans aucunement faire muser les parties. »

L'aurore vif en effet s'acheminer d'un pas confiant, vers le Palais des comptes, les quatre conseillers qui devaient remplacer les quinze maîtres privés de leurs charges. Mais beaucoup de zèle et un lever matinal ne suffisent pas pour débrouiller la comptabiHté; et les nouveaux hôtes du Palais des comptes se rendaient assez piteusement le lendemain de leur installation, au Grand Conseil pour le prier de leur adjoindre quelquesuns des anciens « qui leur montrassent le fait de la Chambre » {Gr. chronique^ p. 55).

C'était donc principalement une question d'organisation de la Chambre qu'on avait réglée ; mais l'impor-

définitif des payements, et de plus la surveillance des dépenses du domaine, voilà le rôle absorbant qui était confiée à la Chambre par Tordonnance.

Dans les Etats généraux de 1614, sous Richelieu, le Tiers voulait soumettre à l'examen de la Chambre des comptes, les dons et les payements personnels du roi; — la Chambre devait rejeter tout don excessif ou entraînant des charges perpétuelles.

Les cahiers demandaient que les trésoriers de l'épargne du roi fussent soumis à la Chambre des comptes comme tous les autres comptables. L'épargne du roi était ce qui demeurait disponible après l'acquittement des dépenses nécessaires.

Le Tiers avait demandé la suppression des acquits au comptant: il voulait que la part affectée aux pen^ sions sur l'épargne ne fût jamais dépassée, et qu'un contrôle fût établi. Entre autres mesures, il proposait la vérification à la Chambre des comptes d'un étal des pensions.

J'ai rappelé brièvement ces prétentions des Etatf généraux, parce qu'elles mettent en pleine lumière la situation de la Chambre des comptes sous notre ancien régime. Les mêmes hommes qui osaient affirmer les droits du peuple et les devoirs du souverain récla* maientà la fois la périodicité des Etats généraux et 1 extension des attributions de la Chambre des comptes dans un sens démocratique et libéral Le début de leur discours est respectueux, parfois humble; — tournez

une autorité souveraine, il suffisait d*astreindre à son contrôle tout-puissant les dépenses royales, él la Chambre mettrait son veto à toutes celles qui paraîtraient abusives. La Chambre ne devait plus seulement réprimer les dilapidations des comptables, elle devait prévenir celles de tout ordonnateur, même du roi.

Seulement les Etats généraux ne paraissent pas avoir saisi le lien nécessaire qui devait alors unir la Chambre ainsi transformée aux Etats devenus périodiques. Donner de tels pouvoirs à une magistrature isolée et vénale sans prendre aucune garantie contre remploi qu'elle en ferait, et sans lui donner aucun appui contre une puissance telle que la royauté, c'était d'avance anéantir la réforme. Cependant, lors du mouvement révolutionnaire qui se produisit sous Charles VI, on avait conçu l'organisation financière comme tout à fait indépendante, et sous la haute direction de la Chambre de Paris. La Chambre se recrutait ellemême par voie d'élection, de plus, elle avait la nomination de tous les comptables.

Mais la Chambre des comptes ne pouvait être une puissance à part et indépendante à laquelle on abandonnait la sauvegarde des intérêts financiers de la France, et par suite le salut de la France, par une sorte d'abdication, de concession de pleins pouvoirs. Elle ne pouvait être qu'une auxiiiaire.

Auxiliaire du pouvoir royal ou des représentants du peuple; là était toute la question.

il comprise naturellement dans le luple la réclamait maintenant, mais Il nettement le rôle qu'il convenait

facile à prévoir. Mise en suspicion le pouvant s'appuyer sur des Etats inissaient à de longs intervalles, et tachait d'ailleurs aucun lien déterdes comptes était dans une fausse oir Tabandonna, il chercha h s'en 3mentput se soustraire h son con-

nce de la Chambre des comptes et LIS l'ancien régime.

) conscience du rôle qu'elle aurait d elle s'associa aux protestations irlemenîs.

e qui concernait les finance», ces rtenaient-elles beaucoup plus à la tes qu'au Parlement.

ses, les Etats généraux lui avaient en é mandai, pour opposer une digue re financier; et en résistant, comme Li timbre et de la subvention territ de réaliser la mission qui lui avait ait-elle un sentiment bien net? Le de la Chambre disait, s'adressant

«Les Cours soumises respectent rautorilé: elles demanderaient à la bénir. Les Cours n'eurent jamais le droit de consentir et d'octroyer l'impôt. Depuis longtemps la France, remettant au souverain le pouvoir d'imposer, l'a rendu l'économe de la fortune publique, et nos rois ont chargé leurs Cours de les éclairer sur les besoins de l'Etat. xMagistrature auguste qui fait peser les intérêts des monarques et des sujets, et qui tend à resserrer les liens de l'obéissance et de l'amour des peuples. Eh quoi! l'on no tis commanderait aujourd'hui nos suffrages avant de nous avoir éclairés, on exigerait, on suppléerait notre vœu pour des subsides dont la durée serait éloignée ou indéfinie, qui seraient inquiétants. et désastreux... et les cours souveraines chargées du dépôt de la loi et de la vérité resteraient muettes!... »

Mais ces velléités de résistance dont je viens de citer une des dernières en date, je crois, s'émoussaient bien vite; et la Chambre des comptes à laquelle, la plupart du temps, l'autorité ne prêtait plus main-forte, devenait impuissante à réprimer les malversations des comptables eux-mêmes. Un Sully, un Colbert rame* naienl pour quelques années l'ordre dans la compta* bililé, et rappelaient les agents des finances à l'observation de ses règlements miuulieux et sévères, puis leurs successeurs semblaient prendre [h fâche de détruire l'dmvre commencée, « et l'état de cet homme devenait pire qu'auparavant. »

administration du souverain, la royauté était trompée, la force même des choses tournait contre elle une de ses créations.

Au roi, à cet incurable prodigue qui ne pouvait se résoudre à ne pas abuser follement de la fortune commune, il fallait un conseil judiciaire. Les États généraux avisèrent la Chambre des comptes et voulurent la charger, un peu à tort et à travers de ce rôle difficile quand le prodigue est un roi de France qui ne se laisse mettre en tutelle que « Fépée au côté. »

Le prodigue regimba contre son conseil judiciaire; il y vit volontiers des ennemis, et le bon Henri IV luimême se heurtant au refus d'enregistrement de la Chambre des comptes en manifestait impérieusement son mécontentement.

En Tabsence d'institutions libres, le rôle de la Chambre des comptes dans notre ancien régime était prévu d'avance.

Obligée de lutter contre une administration où tous conspiraient pour la tromper, depuis les plus petits jusqu'au plus grand, elle devait forcément aboutir à une impuissance presque radicale ; et si nous en croyons les écrits du temps, dégoûtés d'occupations « moult mélancoiieuses » qu'on s'efforçait de leur rendre plus difficiles encore, les magistrats des comptes s'abandonnèrent au découragement, et peut-être ne furentils pas toujours comme ces vertueux successeurs de Sully qui, au dire de Forbonnais, « s'ils eurent la

bassesse de souffrir les dilapidations, eurent du moins le courage de voir piller le trésor sans prendre part au pillage »

Aussi, quand l'heure des réformes sonna, d'un son qui ressemblait à un tocsin, la Chambre des comptes pouvait ne pas se sentir rassurée. Du moins, en ce qui la concernait, elle essaya de tourner les réformes à son profil. Nous avons entendu les empressements du premier président à la séance du 23 juillet 1789. Quelques semaines après, le Moniteur^ dans son numéro du 5 décembre 1789, donnait le compte rendu d'un travail publié par la Chambre sous le titre de : a Observations sur la comptabilité et la juridiction delà Chambre des comptes. »

Dans cet écrit, la Chambre signalait les abus et indiquait les réformes qui devaient y porter remède. Les abus, c'étaient toutes les facultés accordées aux comptables d'éluder les lois sur la comptabihté, les retards prodigieux de douze et de quinze ans, le désordre, l'irrégularité, le manque complet d'uniformité dans la reddition des comptes; c'étaient encore les récépissés, les acquits au comptant qui atteignaient jusqu'à cent millions par an; les anticipations, les sommes attribuées à l'ordonnateur « pour le fait de sa charge ; » c'étaient enfin les folles prodigalités des pensions.

D'ofi venaient tous ces désordres de la finance?

Du défaut d'enregistrement ou de celui d'un examen sévère à la Chambre des comptes; aussi, s'offrait-elle

généreusement pour la réforme de notre système financier. Elle insinuait d'abord qu'elle pourrait être chargée de représenter fous les ans h la nation et au roi Tétat des finances vérifié sur les registres des journaux que tous ceux qui manient les deniers publics seraient tenus de lui envoyer dans les trois mois qui suivent Texercice; elle demandait ensuite qu'on assujettît à ses vérifications toute espèce d'opérations des comptables et des ordonnateurs, mais restreignait considérablement l'effet de sa demande par une concession juste en principe, vague dans les termes et presque indéfinie au fond.

La Chambre ajoutait : « les officiers de la Chambre des comptes osent croire appartenir à la nation et au roi ; ils se sont dévoués, pour se servir des expressions des ordonnances, à des fonctions mouU mélancolieuses ; le seul désir de servir leurs concitoyens les soutient dans un travail fastidieux, el les fait renoncer à toutes ^es illusions de l'amour-propre. Us ambitionnent l'intégralité de leur antique juridiction, ils désirent une législation nouvelle qui étende la sphère de leurs obligations; ils se livreront avec empressement à de nouveaux travaux; mais pour opérer cette heureuse régénération, il faut sanctionner toutes les parties des finances par des lois positives, il faut des bases de recette et de dépense, et l'on ne peut les établir que par une surveillance directe et jamais contrariée.

Pour arriver à ce but, la Chambre des comptes

dernier vœu : elle demande à être maintenue imen de la situation des comptables par Tinssibiluelle de leurs caisses et notamment de 'ésor royal. »

\ des abus était longue et pourtant incom- Chambre avait oublié tous ceux qui pouvaient iputés; l'Assemblée, elle, ne les oublia pas. re point de vue, d ailleurs. Terreur de la était de ne pas comprendre plus que ne Taipris jadis les Étals généraux, le lien néces- 'unissait à ces Étals transformés en Assemituante. Elle réclamait une extension de ses et demandait qu'on lui attribuât sur les ne surveillance, un contrôle souverain; elle X réformateurs, mais pour solliciter d'eux ition de puissance en sa faveur. Est-il injuste jue du jour oti celte abdication eût été con- [Ihambre n'aurait plus vu grande utilité aux raux ?

iblée constituante avait d'ailleurs un esprit nnel pour admettre la participation de tout 5 de l'État à la grande régénération sociale liait, et elle apportait un préjugé général les les institutions du passé. Les Chambres îs, il faut bien le reconnaître, par leur imk prévenir ou même à réprimer les désordres ne s'étaient pas créé des droits à la conulaire.

Autant qu'un procès-verbal succinct qui date du siècle passé permet d'en juger, l'Assemblée accueillit avec assez de froideur les ^.vances de la Chambre des comptes, et répondit aux obséquiosités du premier président et aux insinuations de la Chambre en adoptant sans discussion dans sa séance du 6 septembre, le projet qui lui était présenté sur la suppression des anciens offices et tribunaux, et dont l'art. 12 était ainsi conçu :

« Au moyen de l'abolition du régime féodal, les Chambres des comptes demeureront supprimées aussitôt qu'il aura été pourvu h un nouveau mode de comptabilité. »

En conséquence, Cernon présentait le 22 septembre au nom du comité des finances, un projet ainsi conçu, et qui fut adopté lui aussi sans discussion : « l'Assemblée nationale décrète : toute présentation aux Chambres des comptes cessera de ce jour. »

L'Assemblée avait en même temps prescrit à sou comité central de liquidation, de lui présenter un projet de décret contenant les dispositions nécessaires pour remettre au courant l'arriéré de la comptabilité. Le rapporteur Beaumelz lut son rapport dans la séance du 25 mai 1791, il commença par un exposé concluant des retards prodigieux dans le jugement des comptes.

Cent-soixante-dix-neuf comptabilités ressortissaient a la Chambre des comptes, aucune de ces comptabi-

lilés ii'élail au pair de la présentation des comptes. Pas un seul compte de 1790 n'avait encore été présenté.

Au contraire, il y avait des comptabilités arriérées de dix-huit à seize ans ; plusieurs de quinze à douze, un grand nombre de dix.

La Chambre des comptes de Paris avait à juger 1249 comptes de deniers ; 365 étaient présentés et non jugés; 884 non présentés.

Quant aux chambres de province, on n'était pas même parvenu à obtenir des renseignements précis.

Après un historique rapide des Chambres des comptes, de leur origine et des abus qu'elles n'avaient pu ou su réprimer, le rapporteur concluait ainsi :

Il est facile de déterminer qui doit recevoir et examiner le compte du maniement des deniers publics.

Le pouvoir exécutif en étant l'administrateur, le dépositaire et le comptable, n'en peut recevoir le compte.

C'est donc non pas le droit, mais le devoir des représentants de la nation d'entendre eux-mêmes le compte de la gestion et du maniement des finances.

C'est par nos yeux que la nation a voulu connaître la situation de ses affaires, et elle ne nous a pas autorisés à subdéléguer cette importante délégation.

L'Assemblée nationale aura aussi à examiner la responsabilité des ministres.

Cette responsabilité dans notre ancien droit existe^

quoiqu'elle soit éludée; et notre histoire fournit des exemples mémorables de la vengeance nationale contre des ministres prévaricateurs. »

M. Beaumetz terminait parla présentation d'un projet de décret dont Tobjet principal était la formation d'un comité du Corps législatif pour Texamen de la comptabilité passée et future, lequel renverrait le jugement de toutes les contestations parnlevant les tribunaux.

La discussion fut reprise dans la séance du lundi 4 juillet 1791.

« Vous vous rappelez, dit M. Camus, le rapport qui vous a été fait par M. Beaumetz sur les moyens de parvenir à Taudition des comptes arriérés. L'objet principal est de se pourvoir contre les ordonnateurs et les ministres qui ont dilapidé les finances de la nation.

Vous avez décrété que tous entrepreneurs et ouvriers qui justifieraient avoir travaillé par les ordres des administrateurs légitimes, seraient payés, sauf à vous pourvoir contre les ordonnateurs.

Vos comités perKistentà croire que lu fonction d'apurer les comptes ne doit pas être déléguée.

Vous avez vous-même réparti les impositions,

c'est vous qui consentez les contributions, qui en réglez la destination ; c'est à vous à viser les comptes.

Nous avons bien pensé que les législateurs ne pourraient faire tous les comptes; mais des bureaux organisés de manière qu'ils puissent servir tous toutes les

qu'ils n'agissent que sous leur surveil- , mellront les législateurs à portée de

ster des créances ; alors vous renver- K. C'est à vous à demander que telle tre attaquée, et ensuite à renvoyer aux

las être juge que de voir des comptes, i les décrets que vous avez rendus sont

u'est-ce que TAssemblée doit voir dans Ce sont les dépenses qui ont été faites ses décrets ; mais elle ne doit pas s'ocdes détails de la comptabilité.

is simple qu'une commission quelconlifficullés?

)ond aux objections du préopinant :

ensuite ordonner : au lieu de faire 5S procureurs du département, que ce du Trésor public, car je crois qu'il : que les poursuites fussent dirigées nmun.

is le rapport qui nousoccupe,ils'élève ion : celle de savoir si le pouvoir d'exajs sera délégué.

éfinitifdes comptes doit sans doute rps législatif; mais la préparation des autre chose, et j'aperçois leplus grand

danger à la confier h des commis de l'Assemblée nationale.

Je vous propose une commission responsable,

intermédiaire entre le comptable et le Corps législatif qui prenne les comptes de la main du comptable, qui, chargée par état d'en examiner les détails, les présente à Ja législature avec ses observations.

L'attention de la législature étant éveillée par ces observations, son travail étant préparé sera plus facile et plus prompt. Si les compteurs commettaient une injustice envers le comptable, celui-ci aurait recours à la législature; et, après l'examen dn travail, la législature pourrait ordonner des poursuites.

Anson, — J'admets le principe que le compte soit arrêté par l'Assemblée nationale sur le rapport d'un de ses comités.

Il faut, non pas une chambre des comptes, mais une chambre d'audition qui examinera les comptes, en fera le rapport aux comités de l'Assemblée nationale, répondra de l'exactitude des pièces et des faits. La chambre d'audition doit être nommée par le roi, autrement il n'y aurait personne de responsable.

Camus. — Je ne suis pas d'avis que ce soit le pouvoir exécutif qui nomme les auditeurs.

C'est le pouvoir exécutif qui a fait les dépenses; il est absurde de lui donner une telle influence sur l'audition et la préparation des comptes Les auditeurs

)s législatif comme autrefois ils ré-

li les nommait.

lander si l'Assemblée ne déléguera

purer les comptes, c'est demander

us les pouvoirs.

oser les règles de l'apurement des

l'est pas à nous de nous occuper du

omptabilité.

î est de nommer une commission

membres nommés par les assem-

ui n'ont pas été en tour pour les

bunal de cassation.

n remplacera la Chambre des

utif comptable ne peut nommer 1 a

evra les comptes. L'Assemblée na-

!r et arrêter les comptes est une

sée... La commission ne peut donc

►ar le peuple.

mande que la question soit réduite

iple :

ionale apurera-l-elle les comptes ?

i pense pas que personne puisse al-

ssance définitive des comptes à un

e Corps législatif.

\ crois pas que le Corps législatif

uremeni préparatoire des comptes.

11 faut donc dire que les comptes seront apurés définitivement par le Corps législatif.

La proposition de M. Dandré est adoptée. En conséquence l'Assemblée nationale décrète que ces comptes seront apurés définitivement par elle-même. (Séance du jeudi 8 septembre i 791 .)

M. Cochard vient dire au nom du comité central de liquidation : a Par un premier décret, vous avez réservé Fapurement définitif de tous les comptes au seul Corps législatif; mais il faut faire une distinction entre la partie positive et la partie contenlieùse des comptes. Quant à la partie positive, on pourrait créer un bureau de comptabilité composé de quinze membres responsables (et travailleurs en sous-ordre) divisés en cinq sections avec roulement, nommé parle pouvoir exécutif, mais non révocable ; chargé de recevoir et de vérifier les comptes et d'en faire le rapport à un comité qui les présenterait ensuite à l'Assemblée nationale.

Quant à la partie contentieuse, une question se présente : renverra-t-on les questions contentieuses devant le juge du domicile des comptables, ou faut-il créer un tribunal de comptabilité ?

En faveur du premier système, on peut dire qu'aucun citoyen ne doit être distrait de ses juges naturels; et que le tribunal des comptes réuni au tribunal de cassation, pourrait anéantir la représentation nationale.

Mais, en revanche, on peut dire, à l'appui du

lité légale. Un compte n'est pas une affaire qui s'arrange à Tamiable, c'est un jugement; il exige la Vitrification réelle des pièces de la comptabilité. L'érection d'un tribunal est indispensable, et ce tribunal doit être unique.

Si vous ne soumettez toutes les dépenses à un contrôle général permanent et au jugement d'un tribunal imposant, vos administrations de district et de département ruineront le royaume.

Atison. — Dans l'ancienne Chambre des comptes, les comptes ne donnaient jamais lieu à beaucoup de

procès ; le défaut d'une pièce justificative donne

lieu à l'ajournement du compte, à la recherche du comptable, et non pas à une question contenlieuse.

Enfin, après une réplique de Camus, l'Assemblée, presque à l'unanimité, décida qu'il n'y aurait pas de tribunal unique de comptabilité.

En résumé, l'Assemblée nationale avait décrété, le 4 juillet 1791 : que le Corps législatif verrait et apurerait définitivement, par lui-même, les comptes de la nation ; — qu'il lui serait présenté le plan de l'organisation d'un bureau de comptabilité chargé de la préparation des comptes qui doivent être vus et apurés définitivement par le Corps législatif; — le 8 septembre 1791, qu'il ne serait pas établi de tribunal unique pour juger les contestations qui peuvent s'élever sur les comptes.

D'après ces bases, un projet de décret fut présenté au nom du comité des finances, par Camus, à l'Assemblée nationale, et adopté par elle dans la séance du lundi 16 septembre 1791.

Un bureau de comptabilité de quinze membres était chargé, sous sa responsabilité garantie par un cautionnement, d'examiner les comptes qui devaient être apurés définitivement par l'Assemblée.

Si, en procédant à l'apurement, l'Assemblée nationale législative reconnaissait que quelques articles étaient sujets à contestation, elle devait ordonner la communication des comptes à l'agent du Trésor public, h l'effet par lui de poursuivre la contestation devant le tribunal du district du comptable.

Dans le cas où, lors de l'examen de compte, il aurait paru qu'il y avait lieu à exercer l'action en responsabilité contre quelques-uns des ministres ou autres agents du pouvoir exécutif, le bureau de comptabilité pouvait réclamer d'abord desdits ministres ou agents, les éclaircissements nécessaires.

Sur le compte qui en serait rendu à l'Assemblée nationale, elle déciderait s'il y a^aitlieu, à l'action en responsabilité; alors cette action serait intentée à la requête de l'agent du Trésor public devant le tribunal du territoire dans lequel le ministre ou agent du pouvoir exécutif serait domicilié.

Tel était le système de comptabilité que la Constituante, en se séparant, laissait à la France.

La première idée était d'une lumineuse simplicité : le peuple nous a envoyés ici pour nous occuper de ses affaires, notamment de ses finances. Quelque ardue que soit la besogne, nous sommes des mandataires, des intendants ; c'est à nous d'être fidèles à notre mission, de vérifier tous les comptes présentés par les agents des finances, et de nous assurer, au moyen de Texamen attentif et de la comparaison de ces comptes, de la bonne administration et de l'intégrité des ordonnateurs et des comptables. C'était logique.

Beaucoup de députés ne percevaient pas alors bien nettement l'équilibre savant, et qu'on a pu croire instable des pouvoirs ; et leur conception de la souveraineté du peuple devait les conduire au régime unitaire où les délégués de la nation pourvoient par eux-mêmes à tous les services publics.

Dès rinstant où l'on voulut arriver à la réalisation pratique de la réforme, apparut l'impossibilité de Texécuter rigoureusement. Alors même qu'on eût trouvé une méthode satisfaisante pour répartir le travail dans l'Assemblée, il est permis de croire que les députés ne seraient jamais sortis à leur honneur de ces longues vérifications qui demandent une grande habitude et l'absence de toute autre préoccupation. On comprit donc qu'il fallait une première institution destinée à préparer le travail de l'Assemblée; et sur la proposition de M. Dandré, on décréta que « l'apurement

imptes seulement serait réservé à l'As-

rand principe ainsi proclamé ; c'était la

it en possession de sa fortune par ses

et donnant enfÎ!i elle-même, et elle

il valable quittance à tous ses adminis-

mposer ce corps intermédiaire qui deacer entre TAssemblée et Tadministrar le fait remplacerait la Chambre des

peuple qui élirait direclement le bureau lé?

erait-il pris dans l'Assemblée, ou bien nommé par le roi ?

système, proposé par M. Cochard, ne ir attiré Tattention des représentants; il lient d'opposer en quelque sorte le peublée; et aurait pu, dans des relations réer des conflits entre TAssemblée et le iptabilité.

)mmissions prises dans le sein de TAsction tirée du défaut de responsabilité ; i qui fut chargé de la nomination des Investis par le pouvoir exécutif, ces étaient cependant chargés de contrôler its ; et le décret du 16 septembre 1791

pose à nouveau en termes formels « le principe de la « responsabilité pécuniaire «les ministres et autres « agents du pouvoir ».

Ce système était en somme bien conçu : Tapuremenl définitif des comptes était une formalité rapide au cas où le compte ne présentait pas de difficultés, dans le cas contraire, l'Assemblée prononçait sur ces difficultés, et l'application sévère de la responsabilité des agents du pouvoir exécutif devait amener, en peu de temps, la bonne administration des finances et la stricte observance des volontés de l'Assemblée.

Malheureusement, en fait, ce système ne fut guère appliqué. Le bureau de comptabilité fonctionna, mais rassemblée ne procéda pas à l'apurement définitif des comptes. Etait-ce la faute du système? Je croirais plus volontiers que c'étaitlafaute des circonstances. Peut-être n'avait-ôn pas suffisamment précisé en quoi consistait cet apurement définitif, et beaucoup de députés se faisaient-ils une idée exagérée du labeur qui allait leur être imposé.

Le 12 jan^^ier 1792, un nouveau décret fut rendu sur la nouvelle organisation du bureau de comptabilité. Condorcet avait fait un très long discours sur la nomination des commissaires de ce bureau, et avait proposé de l'attribuer à une assemblée d'électeurs nommée par le peuple. On semble avoir perdu de vue cette réclamation dans la rédaction définitive du projet de loi, et aucune disposition n'a trait à la nomination des

commissaires. A moins loutefois qu'on n'interprète en ce sens l'art. 10 ainsi conçu : « k nomination à toutes les places du bureau de comptabilité appartient aux commissaires. Elle sera toujours faite en comité général.

En me référant à la discussion, je pense que cet article visait la nomination aux places inférieures.

La Constitution du 5 fructidor an III, créait la commission de comptabilité nationale.

Et la loi du 28 pluviôse de la même année chargeait les commissaires de prononcer défmitivement sur les comptes, mais en même temps de dénoncer les abus, de proposer les mesures propres à la conservation de la République, et de les soumettre au comité des finances pour avoir son avis. La commission de comptabilité était sous la surveillance immédiate du comité des (inauces, et la nomination aux places vacantes était faite par le Corps législatif, sur la proposition de ce comité. On renonçait à l'apurement définif par le Corps législatif; et l'on en rétenait la partie essentielle : la révélation de tous les abus et l'indication des mesures de réforme.

C'était le résultat auquel on serait sans doute arrivé bien vite si l'on avait tenté une application sérieuse du premier système. Toutefois, il importe de remarquer une différence notable entre les deux systèmes. Dans son brusque et puissant mouvement, la Révolution avait brisé la main défaillante qui tenait le sceptre

~ 35 — royal; et les commissaires jadis nommés par le roi, Tétaient désormais au fur et à mesure des vacances, par le Corps législatif.

Ce changement, ainsi que la mise de la commission de comptabilité sous la surveillance du comité des finances, plaçait nettement la nouvelle institution sous la dépendance de l'Assemblée et précisait son rôle.

Mais, faible et d'abord incertain, le pouvoir exécutif grandissait et se concentrait au profit d'un seul homme ; et la Constitution de l'an VIII attribua bientôt au gouvernement naissant une surveillance qu'on prétendait être devenue inexécutable par le Corps législatif.

La commission de comptabilité allait être désormais nommée par un Sénat que Bonaparte avait composé à sa guise.

Enfin l'empire vint, avec lui le despotisme du génie et les conceptions antiques sur la toute-puissance du souverain. Le peuple s'effaçait à nouveau devant l'heureux soldat qui l'avait conquis par ses victoires ; l'empereur voulait bien l'ordre, mais il le voulait à son profit, et n'entendait pas être gêné par qui que ce fût dans ses desseins. Telles furent les idées qui présidèrent k la création de la Cour des comptes, anéantissant tous les essais de réforme de la Révolution, et méconnaissant le vœu que la nation, toutes les fois qu'elle avait pu s'exprimer librement, avait émis sur le rôle de celte institution.

« En bornant aussi les fonctions de la Cour des comptes à recevoir el à juger les comptes des comptables de deniers publics, disait le 5 septembre 1807, dans son rapport au Corps législatif, M. Defermon, l'orateur du gouvernement, — on n'a plus trouvé, dans cette institution, qu'une autorité administrative qui, par ses rapports avec le Trésor public et les autres parties de l'administration qui pourront l'éclairer et faciliter ses recherches sur la gestion des comptables, pourra faire connaître au gouvernement tous les abus qu'il n'aurait pu prévenir ou découvrir...

Et quelle que soit l'attention de Sa Majesté dans la distribution des fonds, ce n'est que par la vérification de leur emploi qu'elle peut se flatter d'éviter toutes dilapidations.

Le projet donne à la Cour une organisation propre à l'entourer de la considération qu'exigent les importantes fonctions dont elle est chargée, et lui accorde un nombre de juges suffisant pour que ces comptes soient promptement apurés et jugés.

Le titre II sur la compétence delà Cour ne lui reconnaît pour attribution que le jugement des comptes de recettes et de dépenses pubhques, et des recettes et dépenses des départements el des communes dont les budgets sont arrêtés par l'empereur.

L'art. 18 du projet défend à la Cour de s'attribuer aucune juridiction sur les ordonnateurs, et de refuser

les allocations des payements faits sur ordonnance revêtue des formalités prescrites.

Cette dispT)sition n'est peut-être qu'une précaution superflue, mais elle rappellera sans cesse à la Cour des comptes que le but de son institution est de seconder et non pas d'entraver la marche du gouvernement; de porter la sévérité de ses recherches sur les comptables et non sur les ordonnateurs. Ceux-ci ne peuvent faire aucune dispositiou de fonds sans un crédit législatif et par une décision de Sa Majesté. Leurs ordonnances doivent référer l'un et l'autre, et lorsque cette formalité est remplie, la Cour des comptes doit s'en contenter. Il lui serait impossible d'approfondir et de juger les causes ou les motifs qui ont fait donner les autorisations; elle ne saurait juger le gouvernement.

Et le rapport se terminait par une phrase qui nous parait, à nous, une ironie sanglante : « Sa Majesté n'est pas moins avare des sueurs de son peuple que du sang de ses enfants ! >»

Dans la séance du 16 septembre, l'orateur du Tribunat prit à son tour la parole. Après un historique rapide du bureau et de la commission de comptabilité, et un hommage au zèle de MM. les commissaires, il ajoutait : « Il s'agit seulement de perfectionner le système, » et insistait sur ce qu'un compte matériel et moral serait annuellement fonné par le président du corps et plusieurs commissaires, et présenté à l'empereur par le prince archi-trésorier qui, jugeant avec perspi-»

^ rulilité des observations qui lui seraient sou- , en présenterait à Sa Majesté les intéressants réi et la mettrait à même de remédier aux abus ou iconvénients dont Texpérience aurait démontré ence^ et justifierait la dénonciation.

Gillet-la-Jacqueminière lui aussi, terminait par onie^ et félicitait le Corps législatif de Thonneur lui avait fait en l'appelant à la confection des lois, onie^ il est vrai, était voilée sous cette phrase je : tt Combien voire concoure est illustré par le mmortel dont il s'y trouve inséparable. » itervention du Corps législatif étaH bien, il semme formalité; et son rôle, celui d'un figurant eux, puisque le Moiiiteur nous apprend qu'à la le ce rapport aucun orateur ne prenant la parole i projet si important, le Corps législatif délibéra ivertit le projet en Joi à la majorité de 227 voix î7.

le est la réforme. On revenait de cinq siècles en e, et par une logique fatale, le pouvoir de nouibsolu prétendait à nouveau s'affranchir de tout yle.

oapereur concevait la Cour des comptes ainsi que is l'avaient conçue ; et lui aussi voulait bien des mrs, et non des surveillants. Cour des comptes quittait le modeste nom de il de comptabilité pour un titre sonore. 11 conve- \ pouvoir nouveau d'entourer ses fonctionnaires

d'uD éclat qui rejaillissait sur l'empire lui-même ; mais mieux eûl valu garder la modestie du nom et Timportance des fonctions La Gour cessait d'être la gardienne de la fortune et des libertés de la France pour tomber sous la dépendance d'un souverain qui pru* mettait les inamovibilités comme des récompenses , pour détenir un rouage administratif.

Cependant l'homme qui prétendait user à son gré de la fortune publique, ne désirait nullement que ses fonctionnaires prissent les mêmes libertés, et n'était pas fâché d'être renseigné sur leurs écoAs. Il ordonna à la Cour des comptes de lui soumettre chaque année les observations que l'examen des comptes des comptables pouvait suggérer à l'endroit des ordonnateurs et administrateurs.

Quand ce despote grandiose ne fut plus qu'un homme malheureux, la France accepta la royaulé; mais une génération nouvelle et intelligente, mûrie à travers de douloureuses expériences, comprit la nécessité d'un gouvernement constitutionnel qu'acceptèrent patriotiquement ceux mêmes qui, jusque-là, n'en avaient point été partisans.

La loi du 25 mars 1817 astreignit les ministres à rendre compte de leurs opérations et des ordonnances délivrées; la loi de finances de 1818 portait que le règlement définitif des budgets antérieurs serait à l'avenir l'objet d'une loi particulière dont la proposition faite aux Chambres avant la présentation annuelle de

la loi de finances, serait accompagnée des comptes prescrits par la loi du 25 mars 1817.

Ces mesures n'avaient pas d'efficacité sérieuse autant que rien ne mettait les Chambres à même de s'assurer de la sincérité des comptes produits. Ces comptes pouvaient ne pas correspondre à la réalité des faits, — leurs chiffres pouvaient être des chiffres imaginaires, sans que rien pût permettre aux Chambres de soupçonner qu'on les trompait.

Et le rapporteur de la loi de règlement définitif du budget des exercices 1815, 1816 et 1817, pouvait terminer son rapport en disant :

Tel est, Messieurs, l'état dans lequel les Chambres exercent leurs pouvoirs constitutionnels en matière d'impôts et de finances; vous y chercheriez en vain des garanties, elles n'y existent nulle part

Elles ne sont pas, enfin, dans la Cour des comptes : — Excentrique, — tout à fait hors du mouvement général et politique, cette Cour n'est unie aux Chambres par aucun lien : le résultat de ses travaux ne leur est point communiqué ; il n'est point public , ne recevant ni les comptes dans leur ensemble, ni les états généraux de crédits législatifs, ni les états de répartition ordonnés par le roi, ni même les états des ordonnances ministérielles déhvrées pour l'emploi des fonds mis à la disposition des ministres; — elle n'est qu'un vain simulacre d'ordre, sans moyen de reconnaître si les crédits n'ont pas été excédés, et si l'em-

ploi des fonds s'est fait conformément à leur destinalion...

Ainsi, l'institution qui pourrait être le mieux combinée dans l'intérêt public pour la surveillance des dépenses, se réduit le plus souvent à de vaines formalités; elle est sans autorité pour rechercher, constater ou prévenir les fausses dépenses, et sa juridiction ne s'exerce, en dernière analyse, que sur des erreurs de date ou de calculs, ou sur des noms tronqués, des certificats de vie, des quittances ou des procurations informes.

Mais par de sages dispositions législatives, elle pourrait devenir un des instruments les plus utiles d'ordre, de contrôle et de surveillance, sans qu'elle doive, dans aucun cas, exercer de juridiction sur les ordonnateurs. »

Dans la séance du lundi 10 mai, la discussion s'engagea sur ce rapport et M. Chauvelin prononça un discours dont j'extrais les passages suivants :

« Sans doute, une loi nouvelle sera présentée pour porter l'institution précieuse de la Cour des comptes jusqu'au degré d'utilité que réclame de nous l'intérêt public. Il faudra, pour achever de donner à la Cour des comptes sa véritable destination, et pour lier entre cette Cour et les Chambres, les seuls rapports qu'il puisse convenir d'établir entre elles, que la commission — qui, aux ternies de la loi du 16 janvier 1807, doit procéder concurremment avec le premier présidentde

p des Comptes à Texamen des cahiers d'obser- ; et qui, sous le régime précédent, les adressait ^itaire absolument indépendant des ministres, es rend aujourd'hui sans objet, puisqu'ils n*a- 3nt qu'aux seuls ministres, dont ils sont destibserver les actes comme ordonnateurs, — les ictuellement à l'état de situation des travaux de

que demande l'art. 21 des amendements de 3mmission pour être le tout rendu public, et lé aux Chambres avec le compte annuel de Tad- 3Ltion des finances.

3r8, Messieurs, cette Cour des comptes, ces lUX magistrats inamovibles, si recommandables^ [•es, éprouvés par une si longue et si constante e de leurs honorables fonctions, délivrés enfin e espèce d'oiseuse activité dans laquelle ils nt encore aujourd'hui tant de zèle, d'exactitude itience, en se livrant, comme si elles étaient les, aux plus fatigantes opérations, reprendront i table place dans tordre des pouvoirs. » oignon. — Le rôle de la Cour des comptes ne s se borner à juger isolément les comptes qui

fournis par chacun des agents de la recette et ^pense.

st à désirer surtout que la concordance qui ra entre la forme de ses travaux et la forme dans B les comptes vous sont présentés, résultent de )nts qui donnent aux Chambres la conviction de

Texactîtade des comptes par la seule preuve véritablement irrécusable : celle qui se fonde sur Texamen des pièces matérielles de justification.

Alors, bien averti de l'examen sévère auquel son administration sera soumise en saqualité d'ordonnateur de fonds, le ministre aura constamment devantlesyeux l'inévitable arrêt qui l'attend pour l'honorer ou le flétrir.

Une telle organisation de la Cour des comptes qui la mette en harmonie avec la forme actuelle de notre gouvernement, et qui fasse sortir de cette institution tous les avantages qu'il est permis d'en attendre, n'est pas sans difficulté ; mais la fortune publique réclame

les garanties qui lui manquent, et de tous les corps

existants, la Cour des comptes est celui qui semblé devoir être le plus facilement dirigé vers cette grande destination.

M. Benoist^ membre de la commission. — Il resterait à chercher d'une part le moyen d'empêcher que les budgets ne fussent éludés ; et de l'autre, un mode de comptabilité tel que vous ne puissiez jamais élever à ce sujet aucun doute. La Chambre des comptespourrait être le régulateur dont je parle. Elle n'aurait point à juger un procès, mais à présenter un avis, et vous auriez une garantie utile. Les ministres en auraient une également de la régularité de leurs agents.

Enfin, dans la séance du lundi 24 mai, on en vînt à la discussion de l'art. 21 du projet présenté par la

44 — ticle qui était ainsi conçu : Le compte ices sera accompagné de Fétatde situade la Cour.

eugnot. — La Cour des comptes nepeut îtte partie morale des comptes d'où bilité des ministres, irtle matérielle des comptes. Là s'arrête t au nom du roi et pour le roi seul qu'elle et Torateur voyait dans la mesure proshose d'attentatoire à la prérogative

8, ajoutait M. Courvoisier, vérifient les les Chambres n'administrent pas. Si xistent, elles n'ont qu'un moyen de les t par les pétitions qu'elles les découont qu'un moyen d'y remédier, c'est )licitement aux ministres que, si les t qu'au lieu d'en procurer la répression, ils s'exposent à une accusât ien.

la commission a pour but de nous indétails de l'administration ou dans la ^cte de ses abus, il est inconstitutionnel, tributions. L'adopter, ce serait imiter instituante, ce serait confondre des l'ordre public nous enjoint rigidement séparation. »

1 des «pouvoirs ! M. le baron Pasquier et ugnot vinrent tour à tour à la tribune

démonter el remonlercomplaisammenlces (rois mols^ en répélant à la Chambre avec effroi, prenez bien garde de loucher à la séparation des pouvoirs !

C'est que, derrière ces mots, se cachait une autre idée, et ceux d'empiétement sur le pouvoir exécutif qui revenaient aussi souvent sur les lèvres des orateurs nous la laissent deviner. Le roi était encore un pouvoir en tant que roi; il avait des droits comme héritier (le la race capétienne et non seulement comme élu de la nation. On voulait ménager l'intérêt de Tune el je respect de Faulre, el Ton ne concevait pas ce grand principe delà séparation des pouvoirs, exclusivement comme un moyen d'assurer le bien du peuple, et de lui procurer *\ lui le souverain maître — le seul maître — la bonne administration de tous les services publics, mais aussi comme un moyen de sauvegarder les droits héréditaires du souverain qui avait octroyé la charte à ses sujets.

Des esprits plus libéraux, M. de Chauvelin et M. Roy firent justice des terreurs du comte Beugnol et des insistances du baron Pasquier.

« Les Chambres ont le droit de voter l'impôt, d'en surveiller l'emploi, d'exiger le compte des dépenses, de prescrire la forme des comptes et la nature des documents qui doivent leur être fournis, el sans lequel le droit de voler l'impôt deviendrait illusoire. Ces vérités ont été reconnues et solennellement proclamées à celte tribune, il y a quelques instants, par M. le

président du conseil des minislres : elles ne peuvent ôlre contestées. Les Chambres peuvent donc demander qu'il leur soit donné connaissance des résultats des travaux de la Cour des comptes, car rien n'intéresse davantage la fortune publique, dont leur premier devoir est de surveiller toutes les parties L'objet de

Varticle qui vous est proposé est de leur en donner connaissance... H pourrait être attaqué avec bien plus d'avantage comme insuffisant qu'il ne peut l'êlre comme dangereux. »

Ce rappel de principes, éloquent dans sa froide simplicité, suffit h faire évanouir les objections, et Tart. 21 fut adopté à une grande majorité.

Cet article souleva beaucoup moins de discussions à la Chambre des pairs; on se borna à faire remarquer son ambiguïté, et à exprimer quelques doutes sur son efficacité. Finalement, l'ensemble du projet de loi fut adopté par 136 voix sur 139 votants.

C'était un principe de réforme qu'on venait de proclamer, plutôt qu'une réforme même. Beaucoup de députés, sans doute, avaient voté une mesure d'ordre public, un peu de confiance, sans se rendre un comple précis de sa portée. On donnait des garanties à la nation, mais quelles garanties? Ici, le reproche d*ambiguilé fait cà l'art. 21 semble mérité dans une certaine mesure, et les critiques du marquis Garnier, rapporteur de la commission à la Chambre des pairs, n'étaient pas sans fondement.

Dans la séance du jeudi 1 7 juin, Thonorable pair inlerprélail l'article dans ce sons, que le comple général du Trésor sérail accompagné d'un jugemenl rendu par 4a Cour des comptes, qui en attesterait Texactitude et la régularité ; ce principe d'interprétation prévalut.

«La disposition de l'art. 21, disait M. le comte Roy, en 1832, à la Chambre des pairs, a été un prin* cipe fécond d'ordre et d'amélioration dans l'adminis- Iration des finances. Ce n'était qu'un principe, mais ce principe a été successivement étendu et développé «ous tous les rapports, et relativement h toutes les parlies auxquelles l'intérêt public en commandait l'application. C'est ainsi que, sur le fondement de cette loi de 1819, a été rendue l'ordonnance du 9 juillet 1826 pour le contrôle des dépenses des ministres, qui a prescrit les déclarations de conformité que la Cour des comptes doit délivrer chaque année pour constater la concordance des résultats de ses arrêts sur les comptes individuels des comptables, avec les résumés généraux et avec les opérations correspondantes qui sont comprises dans le compte général de l'administration des finances. »

Voici donc ce qu'il faut retenir : En 1819, les Chambres posent le principe, mais sans en préciser l'application. En 1826, le pouvoir cherche loyalement cette application, et nous voyons apparaître les déclarations générales de conformité d^ins lesquelles la Cour, en

possession de lous les éléments des coinples, déclare J^ur conformilé avec les comples minislériels.

Ce n'était point assez encore. Dans la discussion de 1819, on avait réclamé la publicité et la communication aux Chambres du rapport de la Cour des comptes. Certains députés semblaient même croire que celle publicité résulterait naturellement du vote de Tart. 21.

Kn 1832, un article formel cette fois, fut inséré dans la loi de finances, et prescrivit l'impression et la distribution aux Chambres, du rapport dressé par la Cour des comptes, en vertu de Tart. 22 de la loi du 16 septembre 1807.

L'année 1843 vit attribuer à la Cour, après de nombreuses réclamations, la connaissance des comptesmatières.

Apartir de ce mom^^nt, les attributions de la Cour étaient fixées en leurs traits essentiels. Ce qui a varié avec les régimes politiques, c'est leur efficacité.

Sous le second empire, avec le droit de virement et le vote par ministère ou par section, les déclarations de conformité de la Cour n'avaient guère de portée pratique; et son rapport, de sanction.

Le contrôle sur les administrateurs et ordonnateurs continuait à exister nominalement. Kn fait, il était à peu près supprimé par la constitution du pays.

Depuis la fin de l'empire, nous vivons tout au moins sous l'étiquette du régime parlementaire; et c'est le rùle de la Cour, en ce qui concerne la gestion des deniers de l'Ktat que je vais maintenant étudier.

DU ROLE ET DES ATTRIBUTIONS DE LA COUR DES COMPTES DANS NOTRE SYSTÈME ACTUEL, EN CE QUI CONCERNE LA GESTION DES DENIERS DE l'ÉTAT.

S'il ne s'agissait ici que de poser des principes théoriques, les attributions de la Cour seraient faciles à délimiter; et l'historique sur lequel j'ai insisté longtemps à dessein, nous apprend le rôle que la logique assigne à la Cour des comptes suivant les régimes ; suivant que cette institution relève d'un seul homme ou du peuple entier, et suivant que la nation se gouverne elle-même ou s'est donnée à un souverain par une prétendue abdication qui a remplacé aujourd'hui la conception d'une investiture divine.

Car il n est en somme que ces deux systèmes de gouvernement : celui qui, respectueux de la liberté de chacun dans un Etat libre, accepte le principe de la souveraineté permanente du peuple ; et celui qui invoque le mandat irrévocable et iUimité donné à un homme ou à une dynastie comme un contrat dérisoire où tout serait en faveur du souverain.

11 peut y avoir des modifications et des variétés. Les deux types essentiels ^ les voilà. Le peuple est au-des-

sus du pouvoir ou au-dessous; il est maître ou sujet, suivant les cas.

Quand il se gouverne lui-même par l'intermédiaire de représentants élus, la première, la plus importante fonction des assemblées politiques est tout ce qui concerne l'administration de la fortune publique. Voter les recettes et les dépenses; tracer, avec plus ou moins de largeur, au pouvoir exécutif le cadre rigoureux de son action, c'est toutouce n'est rien au point de vuedela liberté d'un peuple, suivant que ce peuple a ou n'a pas un moyen certain de s'assurer que ses volontés, quant aux recettes et aux dépenses, ont été fidèlement exécutées. Autrement, l'indépendance nationale est à la merci de toutes les ambitions d'un César de rencontre et de la complicité de toutes les corruptions.

Mais, comme les assemblées politiques n'ont jamais ni le temps, ni la liberté d'esprit nécessaires pour vérifier les immenses détails d'une comptabilité telle que la nôtre, il faut confier à un intermédiaire le soin d'être en quelque sorte l'œil de ces assemblées; de voir pour elles tous les abus; de les leur signaler; et de les mettre ainsi à même de les réprimer,comme aussi de leur indiquer en même temps ses vues de réforme et d'amélioration.

Quant au moyen d'atteindre la meilleure organisation possible de ce corps intermédiaire, peu importe ici ; et je ne m'occuperai pas de savoir s'il faut chercher des garanties de zèle et de capacité dans l'indépen-

dance d'une magistrature inamovible, ou dans la dépendance de commissions politiques plus ou moins déguisées.

Appelée à garantir au pays la bonne administration de la fortune publique, formant la base indispensable du contrôle financier des Chambres, la Cour des comptes doit nécessairement connaître complètement de toute la comptabilité de la France.

Telle n'a pas été la conception primitive, et j'ai cherché à faire ressortir le caractère profondément personnel de la création à ses débuts. Il est évident que lorsqu'on prend un secrétaire pour le charger de sa comptabilité, on n'entend pas lui soumettre ses dépenses cachées. Mais aujourd'hui la Cour des comptes est devenue, par la force des choses, un rouage nécessaire de notre constitution ; elle connaît des comptes des comptables : pourquoi ?

Est-ce pour rectifier leurs erreurs et découvrir leurs malversations ?

Oui, dans une certaine mesure.

Mais à ce point*de vue, combien son utUité est restreinte et son rôle modeste 1 Peut^on s'imaginer de bonne foi que l'administration se laisse bénévolement tromper par ses subordonnés? — Un ministre des finances n'a-t-il pas intérêt à prévenir l'infidéUté des comptables? Et ne tombe-t-il pas sous le sens que si c'était là tout le rôle de la Cour des comptes, on pourrait se reposer sur le soin du ministre pour perfection*

ner encore ce qu'on a si justement appelé le contrôle administratif; c'est-à-dire, ce contrôle qui a pour but d'assurer la libre action de l'agent supérieur, — de l'administrateur, — de l'ordonnateur, — par la surveillance exercée sur l'agent inférieur, le comptable.

Deux contrôles valent mieux qu'un. 11 est vrai ; mais encore cette fonction de doublure perfectionnée de l'inspection des finances, de tous les moyens de contrôle administratif ne s'accorde guère avec l'importance de la Cour et l'inamovibilité de ses membres. Je demande si elle serait bien longue, la liste des erreurs ou des malversations des comptables qui n'auraient été découvertes que par la Cour des comptes.

Non, tel n'est pas le but principal de la Cour des comptes Elle apure définitivement les comptes, moins pour juger les comptables que pour asseoir sur une base indiscutable les observations qu'elle est appelée à soumettre à la Chambre sur la gestion des administrateurs et ordonnateurs. C'est donc méconnaître la nature même des choses que de dire absolument que la Cour ne joue pas un rôle politique*

Elle ne joue pas un rôle politique en ce sens qu'elle n'a point à faire de politique; elle en joue un en ce sens qu'elle est dans un gouvernement libre le complément des assemblées politiques. Sous un régime autoritaire, on comprend qu'elle joue un rôle effacé; sous un régime de liberté, elle devient indispensable; et l'on entend bien qu'ici j'emploie ces mots « Cour

des comptes » dans leur sens générique, pour désigner toute institution destinée à garantir Fexécution des lois de finances. Qu'il n'y ait pas de Cour des comptes sous un souverain absolu, cette lacune peut ouvrir la porte à des malversations plus graves et plus fréquentes; mais la constitution même du pays n'en reçoit aucune atteinte.

Sous un gouvernement libre, la Cour des comptes ne peut cesser d'exister sans qu'une perturbation profonde soit apportée dans le mécanisme gouvernemental.

Dans le premier cas, la Cour peut figurer dans la constitution, elle n'y a point sa place marquée, c'est un perfectionnement administratif; et la constitution ne serait ni moins complète, ni moins viable parce qu'on renoncerait à ce perfectionnement.

Dans le second cas, elle est un élément essentiel, elle devient, sinon un pouvoir constitutionnel, du moins l'auxiliaire indispensable d'un pouvoir constitua tionnel.

Je comptais n'exposer ces principes qu'à la fin de mon étude sur la Cour: mais je ne regrette pas de m'être laissé entraîner àmettre comme exorde les idées dont je comptais faire ma péroraison.

Ce rapide exposé éclairera la discussion des questions particulières.

Le principe moderne apparaît donc bien nettement : la compétence de la Cour doit embrasser d'une manière effective toute la comptabilité publique, et pour

préciser, tout ce qui concerne l'exécution du budget où sont prévus et réglés annuellemeni par les représentants de la nation les mouvements de la fortune publique.

Je dis l'exécution du budget. Entendons-nous cependant. Lorsqu'une sage application du régime parlementaire laisse au pouvoir exécutif une initiative modérée, mais intelligente; lorsque les ministres ne sont pas de simples commis aux ordres des assemblées, il est, dans l'exéculion des budgets, toute une partie de haute morale administrative dont la Cour ne doit connaître àaucun titre. Cette grande magistrature n'a point à s'occuper directement de l'impartialité absolue, de la sage économie, de Tindépendance des partis et de la dépendance de la nation qui doivent présider h l'exécution du budget. Elle ne doit pas plus critiquer la nomination régulière d'un fonctionnaire que la façon dont un ministre a employé, dans la limite de ses pouvoirs, les fonds d'un chapitre. Pourvu que l'exécution du budget ait été conforme au vote des Chambres, peu importe que dans la limite de cette conformité, cette exécution ait été plus ou moins heureuse; et la Cour n'a point à délivrer de certificats de mérite ou d'incapacité aux ministres ou à leurs agents.

Mais ayant éliminé cette partie supérieure de l'exécution des budgets et me bornant à exprimer, pour la grandeu'r de mon pays, le vœu que ces règles difficiles soient de plus en plus strictement observées, je

m'occuperai seulement de la conformité de l'exécution du budget avec les voles de la Chambre dans la mesure où ces votes sont impératifs. '^

Et, à ce point de vue, je serais tenté de dire : les attributions de la Cour consistent dans le jugement de la partie matérielle de l'exécution du budget, dan» la simple surveillance de la partie intellectuelle.

Mais outreque cette définition en appellerait d'autres, elle n'est pas absolument exacte. Si le mot intellectuel convient assez bien aux opérations des administrateurs et ordonnateurs chargés de l'établissement des recettes et de l'ordonnancement des dépenses, il n'est pas vrai de dire que l'opération de l'encaissement de la recette ou du payement de la dépense confiée au comptable soit purement matérielle; et nous verrons plus tard qu'à raison des ingénieuses complications de notre comptabilité, une telle épithète ne serait rien moins que justifiée.

Je renonce donc à une définition qui aurait pu devenir une source féconde de développements, et je n'en garde que la grande distinction entre les deux ordres d'agents chargés de l'exécution d'un budget, agents dont les fonctions sont rigoureusement incompatibles; les administrateurs et ordonnateurs chargés de l'établissement des recettes et de l'ordonnancement des dépenses, et les comptables. chargés de l'encaissement des recettes et du payement des dépenses. 11 semblerait logique de suivre l'ordre naturel des faits,

el d'élndier d'abord Taclion de la Cour f^ur ceux qui sont chargés des premières opérations : les administrateurs et les ordonnateurs.

Ce serait, en effet, suivre Tordre naturel des faits; mais ce serait renverser l'ordre actuel des attributions de la Cour,

Le droit d'observation par son rapport public sur la gestion des administrateurs et ordonnateurs n'a été complètement reconnu à la Cour qu'après une assez longue pratique du régime parlementaire, et dans le système français, il a pour base le jugement préalable des comptes des comptables.

Il serait donc difficile de préciser le rôle de la Cour au premier point de vue sans avoir déterminé exactement ce rôle au second, et je me condamnerais ainsi k des généralités où je me suis peut-être arrêté déjà trop longtemps.

DES ATTRIBUTIONS DE LA COUR VIS-A-VIS DES COMPTABLES DES DENIERS DE l'ÉTAT

Puisque nous sommes maintenant dans le domaine d'une législation positive et non plus de la théorie, une première question se présente naturellement à la pensée.

Pouvons-nous, dans celte matière de la compétence de la Cour, poser un principe général dont Tapplication trouvera seulement des exceptions formelles, ou bien faut-il chercher laborieusement dans les lois, ordonnances et décrets, Ténumération limitative de tous les comptables dont les comptes sont soumis à la Cour?

Evidemment une méthode est plus aisée que l'autre, mais ce n'est pas ici une question de préférence. Ouvrons la loi fondamentale de 1807, au titre de la compétence de la Cour, l'art. 11 est conçu en termes généraux.

« La Cour sera chargée du jugement des comptes des recettes du Trésor les receveurs généraux, etc.. des dépenses du Trésor^ des payeurs généraux, etc »

Les deux énumérations qui suivent, recettes et dépenses, sont évidemment démonstratives et non limitatives, et l'art. 12 vient à l'appui de cette interprétation en nous disant : « les comptables de deniers publics en recette et en dépense seront tenus de fournir et déposer leurs comptes au greffe de la Cour. »

Au surplus, le principe de la compétence de la Cour est indirectement, mais très nettement posé dans un de ses récents arrêts « considérant qu'à défaut de dispositions législatives lui attribuant spécialement la connaissance des opérations dont s'agit, la compétence de la Cour ne peut être déterminée que par les règles de droit commun qui limitent sa juridiction aux seuls comptables de deniers publics. »

Les denier^ de TÉtat sonl aupreinier chef des deniers publics. Donc loul maniement de deniers de TEIat est de la compétence de la Cour.

Que veulent dire alors ces expressions de compétence spéciale ou mftme de compétence exceptionnelle qu'on rencontre dans certains cours et traités de droit administratif) et cela parfois sans explication ?

L'explication ne serait pas superflue. Toutes les fois qu'il y a non seulement deniers de l'Etat^ mais deniers publics^ c'est-à-dire aux termes du décret du 31 mai 1862 deniers de l'Etat, des départements, des communes et des établissements de bienfaisance, la Cour est compétente de plein droit.

Que^ s'il ne s'agit plus de deniers publics, il faudrait un texte spécial pour attribuer compétence h la Cour.

S'il est question de la gestion des biens des aliénés placés dans un établissement public, ou encore des deniers de fabrique, il n'y a pas gestion de deniers publics, et par suite, à défaut de texte spécial, pas de compétence de la Cour.

Si c'est là ce qu'on appelle une compétence spéciale, je le veux bien. La compétence de la t^our est en effet spéciale aux affaires de la comptabilité publique; mais, quant h ces affaires, elle est générale.

Est-ce à dire qu'il n'y ait point d'exceptions?

Nous avons vu qu'il ne devrait point y en avoir. Malheureusement, il en est en pratique, et de très graves.

Je ne parlerai pas des exceptions qui, dans une certaine mesure, résultent du fonctionnement de caisses de création récente : caisse des chemins vicinaux, caisse des écoles, etc. ; aussi bien, le gouvernement préparerait-il en ce moment des règlements destinés à combler cette lacune.

Mais il est impossible de passer sous silence ce qui concerne la dette flottante, les frais de service et de négociation du Trésor public. Aux termes de l'ordonnance du 18 novembre 1817, le compte du caissier central du Trésor devait être soumis tout entier au contrôle de la Cour. L'ordonnance du 16 septembre 1818 scinda le compte en deux parties, et ne laissa à la Cour que « l'examen des opérations du caissier avec les « comptables directement justiciables du contrôle ju- « diciaire ; » les autres opérations étaient soumises à une commission composée de membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes.

Rapportée en 1821^ l'ordonnance de 1818 fut reprise en 1823 par l'ordonnance du 15 janvier : une commission composée de membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes était chargée d'examiner les frais de service et de négociation; la commission devait consigner dans un procès-verbal ses observation» et ses critiques ; le procès-verbal était ensuite transmis c^ la Cour qui insérait dans son rapport public les observations et les critiques émanées de la commission.

Cette ordonnance de 1823 ne fut publiée au Moni'-

60 ^^ teur el insérée au Bulletin des lois qu'en 1830, et certains esprits n'ont pas manqué de faire ressortir la fâcheuse coïncidence d'un emprunt fait à cette époque à une importante maison de banque.

Le système, en effet, frappait d'inefficacité les travaux et les observations d'une commission dont la convocation dépendait du ministère qu'il s'agissait de contrôler, et la commission n'avait en somme aucun raoven d'obtenir les justifications que l'administration se dispensait de produire.

Aux termes du rapport public de la Cour sur les comptes de 1877, depuis de longues années, la Cour n'était plus saisie du procès-verbal de la commission. Vainement le premier président en ordonnait le dépôt au greffe ; et le rapport ajoute : a Ce mode de procéder a été motivé sans doute par les art. 239 du règlement du 31 mai 1838 et 295 du décret du 31. mai 1862 qui, bien que se référant k l'ordonnance royale du 15janvier 1823, n'ont pas reproduit explicitement ladisposition de cette ordonnance, en vertu de laquelle le procès-verbal de vérification delà commission spéciale devenait une véritable pièce justificative soumise à Tappréciation de la Cour, et dont elle devait, s'il y avait lieu, retenir les critiques pour les porter à la connaissance du chef de l'Etat. Les règlements de 1838 et de 1862 prescrivent, en effet, l'envoi de la copie du procès-verbal à la Cour, mais ils ?ie spécifient pas C usage gtd doit en être fait. Telle est encore aujourd'hui la si-

^ 61 — tuation. La Cour ne juge pas les dépenses faites sur les crédits affectés aux intérêts de la dette flottante, aux frais de service et de négociation du Trésor, aux frais dès emprunts, des conversions et de toutes autres opérations de même nature ; elle n'est pas saisie du pro cès-verbal de vérification de la commission administrative, elle ne peut donc apprécier ni porter à la connaissance du Parlement les observations auxquelles pourrait donner lieu Texamen de ce procès-verbal. »

Un décret du 31 décembre 1881 est venu réorganiser la commission et préciser l'action de la Cour.

La commission vérifiera les dépenses de trésorerie que des raisons spéciales ne permettront pas de soumettre au contrôle public; elle fera un rapport au mi^ nislre des finances et un procès-verbal destiné à la Cour ; ce procès-verbal contiendra le chiffre auquel la commission sera d'avis de fixer le montant des recettes et des dépenses que le ministre des finances arrêtera définitivement par une ordonnance de régularisation. La Cour ne jugera pas sur pièces ; elle allouera les mêmes opérations de trésorerie sur le vu du procèsverbal.

La Cour ne s'est pas encore prononcée sur la portée de ce nouveau règlement. Elle a réservé son opinion jus<|u'au jour où elle sera appelée à l'appliquer.

Mais, sans attendre son appréciation, on peut faire remarquer qu'un procès-verbal est une pièce justificative insuffisante pour de telles dépenses ; que, sur les

— 62 ~ sept membres de la commission, quatre sont à la discrétion du gouvernement; et que dans ce» matières, où peuvent se rencontrer les plus nombreux et les plus graves abus, le contrôle de la Cour serait seul à présenter toutes les garanties d'efficacité, d'indépendance et d'esprit de suite qui seraient désirables.

Maintenant que nous connaissons l'éfendue de la compétence de la Cour sur les comptables, voyons la mise en œuvre de cette compétence :

S'agit-il d'une simple vérification do chilTres, la Cour n'a-t-elle qu'à repasser les opérations arithmétiques du comptable, et à s'assurer de leur justesse?

Evidemment c'est une partie de sa mission, mais c'est de beaucoup la moins importante. Et à raison de toutes les épreuves qui constituent le contrôle administratif, l'exactitude matérielle des comptes est presque garantie d'avance*

Pour bien comprendre le rôle de la Cour, remontons au moment précis où les deniers sortent de la caisse du comptable.

Un créancier se présente aux caisses de l'Etat. Le simple bon sens indique qu'il ne suffira pas à ce créancier de dire au comptable : je suis créancier de l'Etat et créancier de tant, payez-moi. Ces procédés là ont cours dans la vie d'un particulier, qui connaît exactement ses créanciers et ses débiteurs. Le comptable ne peut connaître tous les créanciers de l'Etat, et quand il connaîtrait quelques-uns d'entre eux, il n'aurait pas ti-

Ire pour reconnaître leur qualité de sa propro. autorité. II doit leur dire : justifiez-moi que vous êtes créanciers de TEtat. C'est ici que se place un trait original de notre système de comptabilité*

Les ministres, et certains de leurs agents, sont chargés comme ordonnateurs principaux ou secondaires, de délivrer, lorsque la liquidation des dettes de l'Etat est faite^ des ordonnances ou mandats de payement au profit de ceux qui ont été reconnus créanciers.

Il semblerait que le comptable ne doit demander au créancier que la production de cet ordre de payer, au besoin la justification de l'identité^ bonne et valable quittance ; et voilà l'opération du payement parfaitement régulière, pourvu que toutes ces pièces soient en due forme» C'est ce que la Cour aura à examiner.

Notre système ne présente pas cette simplicité* Le comptable est astreint^ sous sa responsabilité, à une vérification de la dette et son examen doit porter sur ce qu'on appelle d'un mot expressif: les pièces justificatives de la dette.

Le comptable n'a pas seulement à examiner s'il a bien devant lui l'individu au profit duquel l'ordonnance de payement a été délivréCi et si cette ordonnance est régulière en la forme, mais aussi si elle est régulière au fond, si elle est justifiée par les pièces qui l'accompagnent, et si Findividu qui se présente est bien créancier de TEtat. Vérification difficile, et

qu'il était impossible d'abandonner complètement à rappréciatioii discrétionnaire des comptables.

On a donc dressé des nomenclatures des pièces justificatives de chaque opération, et le comptable doit s'assurer avant de payer qu'elles sont toutes produites en la forme voulue et pour le bien fondé du payement,suivant les prescriptions des lois et règlements.

Cela, je le répète, sous sa responsabilité ; qui prononcera sur celte responsabilité ? La Cour des comptes qui, reprenant les pièces tant de fois manipulées, en fera une nouvelle révision, et s'assurera que le comptable n'a omis d'en réclamer aucune.

Autrement, la Cour demanderait par une injonction ce complément de justification, et mêuie dans certains cas, rejetterait la dépense à la charge du comptable.

N'ayant pas de responsabilité effective des ordonnateurs, on a été amené à lui substituer par un détour ingénieux, mais à coup sûr subtil, la responsabilité du comptable. Celui-ci, sous une menace de la mise de la dépense à sa charge, exercera une surveillance sévère sur la justification des dettes de l'Etat. Du moins, dans notre législation actuelle, cette intervention du comptable dans la liquidation des créances, est la base de tout le système.

C'est elle seule qui permet à la Cour, de connaître indirectement la gestion des ordonnateurs, de communiquer aux Chambres des observations que cette connaissance lui suggère et de certifier l'exacti-

tnde des comptes ministériels. Celte préoccupation du rôle véritable de la Cour a conduit insensiblement, malgré Tesprit des textes primitifs, à une autre conséquence qui est maintenant admise par la jurisprudence : c'est que la Cour peut, au cas où elle n'estimerait pas la justification complète, réclamer telles pièces que de droit, en dehors des nomenclatures.

Evidemment, si nous nous reportons à la loi de 1807 et même à plusieurs des textes fondamentaux postérieurs, un tel système ne peut se soutenir.

Mais la force des choses a modifié vis-à-vis du pouvoir le rôle de la Cour des comptes. Le malheur est qu'on n'ait pas su rompre franchement avec le passé et qu'on se soit heurté à l'opposition qui existait entre la conception primitive de la Cour, conception qu'on croyait devoir respecter, et la conception qui s'imposait sous des régimes constitutionnels.

On hésitait à donner à la Cour ses véritables attributions, et on les lui accordait par lambeaux, cependant on ne pouvait s'empêcher de reconnaître que ce n'était pas là le rôle qui lui convenait. Retenu par je ne sais quelle crainte, on avançait comme malgré soi et par des chemins détournés, vers une forte organisation du contrôle financier.

Du jour oîi la France posséda un gouvernement libre, on comprit cependant que l'ancienne législation aux termes de laquelle l'ordonnateur restait maître absolu de ses justifications était en contradictiou fla-

granle avec la nouvelle théorie gouvernementale. C'est aiors que furent dressées les nomenclatures destinées à servir de guide au comptable dans la réclamation des pièces justificatives.

Mais ces nomenclatures étaient dressées par les ordonnateurs eux mêmes, par ceux dont elles devaient aider h contrôler la gestion financière ; et logiquement la jurisprudence — sinon des textes formels — admit que la Cour pouvait, lorsqu'elle ne se trouvait pas en présence d'une dette suffisamment justifiée, réclamer le complément de justification qui lui semblerait nécessaire.

Je sais qu'on a cherché à appuyer ce système sur des textes, mais je ne suivrai pas les interprétateurs qui jouent scrupuleusement sur un mot pour mettre le texte d'une ordonnance vieillie en harmonie avec les nécessités d'une constitution.

En celte matière, la logique des faits est plus puissante que la logique des idées.

J'ai parlé d'observations à faire, quant à la gestion des ordonnateurs. — Quelles peuvent donc être ces observations, puisque j'ai paru supposer que toute delte non justifiée devait être repoussée par le comptable, el à défaut mise à sa charge par la Cour?

On pense bien que l'administration ne s'est pas ainsi hé les mains, qu'elle n'est pas condamnée à se heurter aux résistances obslinées et peut-être injustifiables d'un comptable sans qu'elle ait aucun moyen

d'en triompher, ce sérail rendre aléatoire et dépendant du mauvais vouloir d'un fonctionnaire peut-être inintelligent, les services les plus indispansables à Tordre public.

Pour ohnev à ces cas, nous trouvons le droit de réquisition.

Le comptable qui ne voit pas dans le dossier de la créance, toutes les pièces justificatives qu'il se croit en droit d'exiger, ne se contentera pas de fermer son guichet en disant au créancier : « Repassez, quand vous vous serez procuré telle pièce; » il délivrera une déclaration écrite et motivée de son refus au créancier, et ce dernier ira trouver Tordonnateur qui alors pourra requérir et sous sa responsabilité, qu'il soit passé outre au payement.

Le comptable sera en règle; il annexera la réquisition de l'ordonnateur à l'ordonnance de payement.

On est dans l'habitude de dire que la responsabilité est alors déplacée, et qu'elle passe du comptable à l'ordonnateur. Nous verrons plus tard la portée de ce déplacement de responsabilité.

Quels sont les motifs ou les prétextes que le comptable doit invoquer pour refuser de payer, et l'ordonnateur a-t-il le droit de réquisition dans tous les cas?

Aux termes des art. 91 et suivants du décret du 3! mai 1862, le comptable peut suspendre le payement :

En cas d'irrégularité malôrielie ou d'omission dans

les pièces produites ; — quand il n'y a pas de justification du service fait ou disponibilité de crédit; — et quand le payement est suspendu par des motifs touchant à la validité de la quittance.

Dans ces trois derniers cas, avant d'obtempérer à la réquisition de l'ordonnateur, le comptable doit en référer au ministre des finances qui se concerte immédiatement avec le ministre du département auquel appartient la dépense.

Voilà donc deux catégories de cas où le refus de payement est possible : dans Vw e, nous voyons figurer Tomission de production des pièces justificatives ; dans l'autre, l'absence de justification. — Mais lorsqu'il y a omission de pièces justificatives essentielles, il y a absence de justification, et cependant le résultat esl bien différent.

Dans le premier cas, droit de réquisition; -- dans le second cas, pas de droit de réquisition.

Faut-il donc entendre absence de justification par absence complète de justification; ou bien comprendre qu'omission de pièces justificatives veut dire omission de pièces' non essentielles?

Voici donc les attributions de la Oour :

Elle aura d'abord à s'assurer de l'exactitude des calculs, puis de la présence de toutes les pièces justificatives; ou, à leur défaut, d'un acte de réquisition qu déchargera le comptable, à moins qu'on ne soit dans

uu <le ces cas où Tordonnateur n'a pas le droit de réquisition.

La Cour est donc appelée à recommencer encore une foisTexamen de la dette de l'Etat, et cette dette se trouve ainsi soumise à trois vérifications successives : la première et fondamentale, la liquidation de la dette qui aboutit à la reconnaissance des droits du créancier et a pour couronnement Tordonnancement qui aboutit à Tordre de payer; la seconde, la vérification imposée, sous sa responsabilité, au comptable, qui aboutit au payement. Le créancier disparaît alors avec son argent.

La troisième vérification est celle de la Cour au point de vue de la responsabilité du comptable.

C'est ainsi que la Cour est, en dernier lieu, appelée à apprécier la liquidation des dettes de TEtat, non plus au point de vue des créanciers, mais au point de vue des responsabilités encourues par les agents de TEtat.

Je n'ai parlé jusqu'ici que des comptes de dépenses. Les comptes de recettes sont plus simples : ce n'est pas que l'Etat, à Tinstar de certains particuliers, encaisse plus volontiers qu'il ne paye; mais les recettes, résultant de l'application d'un tarif général, ou bien encore d'opérations administratives ayant partout les mêmes bases, présente des comptes moins compliqués, et la Cour aura seulement à vérifier la légalité de la recette, à s'assurer qufi le comptable a perçu en vertu

d'un titre régulier et conformément à ce titre.

Apaiser h complabililé de tout comptable, telle est donc, au point de vue de la gestion des deniers de TËtat, la première attribution de la Cour. ËUe fixe par un arrêt définitif le chiffre auquel doivent être arrètéeé les receltes et les dépenses de TEtal.

La comptabilité est-elle parfaitement en ordre; les tiscettes et les dépenses régulières, et les justificaliotts suffisantes, soit lors de la présentation du compte, soit après satisfaction donnée aux injonctions conteimes dans ses arrêts, la Cour déclare, par un arrêt de quitus (j[Ue le comptable est quitte et déchargé de éa gestion.

Si le comptable avait fait des avances à l'Etat, la Cour déclarerait le montant de ces avances; mais celte déclaration de la Cour n'équivaudrait jamais à un titre de tréance contre le Trésor. Le comptable doit se pourvoir devant qui de droit pour obtenir le remboursement de son avance; la Cour n'a pas qualité pour constituer l'Etal débiteur.

Mais si le comptable n'a pas perçu une recette qu'il devait percevoir; s'il a payé une prétendue créance de l^lat sans justification suffisante, et n'a pu, sur des injonctions de la Cour, fournir le complément de justification demandé, la Cour constitue ce comptable en débet, c'est-à-dire elle le déclare débiteur de TElat.

L'arrêt a force exécutoire, et il est transmis à Tagenl judiciaire qui exerce des poursuites au nom du Trésor.

Ainsi la Cour peut donner titre exécutoire à TElat contre le comptable, mais non pas au comptable contre

l'Etat. Et dans l'arrêt par lequel elle constate qu'un comptable est en avance, il n'y a en somme d'acquis à ce comptable que l'arrêt de quitus qui est, a fortiori^ compris dans l'arrêt d'avance.

Pour faire liquider et ordonnancer sa créance, le comptable doit aller devant qui de droit, et le liquidateur ordinaire des dettes de l'Etat n'est pas lié par la décision de la Cour.

Au point de vue du débet des comptables, le rôle de la Cour s'arrête brusquement (on avait le droit de ne pas s'y attendre) à la prononciation du débet, et la Cour ne connaît pas de l'exécution de ses jugements; elle se borne à remettre un titre exécutoire à l'agent judiciaire qui, muni de ce titre, poursuit l'exécution du jugement et le remboursement du débet par le comptable. A prioiiVon conçoit que, dans une comptabilité telle que la nôtre, ces débets doivent monter annuellementàune somme assez importante, et si la comptabilité de ces débets relève à peu près discrétionnairement du pouvoir exécutif, on devine les abus qui peuvent alors s'introduire : la négligence dans les poursuites, et môme la remise du débet à un comptable encore solvable.

Cependant, jusque dans ces derniers temps, ce compte n'était pas soumis à un contrôle sérieux* Au début, des garanties avaient été prises ; on les abandonna et on les oublia une à une ; le compte était bien examiné par la commission de vérification des comp-

— 7îf — les des miiiislres, mais ce n'était guère là qu'une formalité.

Provoqué par les observations du rapporteur de la commission de 1875, un décret est venu, eu 1882, réglementer de nouveau la matière; qu'il nous suflise d'en retenir une chose qui, à notre point de vue, malgré les bonnes intentions du pouvoir, condamne la réforme: ce décret, contrairement aux vœux éclairés du rapporteur, ne rétablit pas purement et simplement le contrôle de la Cour des comptes.

Ainsi, la Cour connaît la situation des comptables ; elle sait ce qu'ils doivent et ce qui leur est dû ; elle connaît l'importance de leur gestion; et quand ils cessent leurs fonctions, c'est elle qui détermine souverainement si, en fin de compte, le comptable est quitte envers l'Etat, ou s'il reste son débiteur.

Mais la situation des comptables envers le Trésor se lie intimement à la question des garanties que la loi donne à l'Etat contre eux.

Puisque la Cour connaît la situation du comptable, il était logique de lui attribuer aussi la mission de statuer sur les réductions, translations et mainlevée du privilège et de l'hypothèque légale que le Trésor a sur les biens des comptal)les.

Notamment, quand un comptable des produits directs sort définitivement de fonctions, tout arrêt prononçant le çuUu8 définitif de ce comptable prononcée

eii même (emps la main levée des inscriptions prises sur ses biens.

A l'égard des préposés comptables des produits indirects, la mainlevée ne peut être prononcée qu'autant qu'elle a été demandée.

Supposons qu'un coniptable du Trésor change seulement de résidence, ou passe à un autre emploi, l'arrêt de quitus doit-il donner main levée des inscriptions? 11 semblerait que l'hypothèque étant prise au nom de l'Etat ne s'applique pas à telle gestion plutôt qu'à telle autre, et qu'elle continue à subsister par cela seul que l'agent contre lequel elle est prise reste agent du Trésor, et telle est, en effet, la jurisprudence des tribunaux; mais la Cour, guidée par l'intérêt des tiers, pensant d'ailleurs qu'il ne peut être contraire aux intérêts du Trésor de faire cesser les inscriptions en tant qu'elles garantissaient une gestion complètement apurée, a décidé que la disposition finale de la formule en usage, c'est-à-dire la mainlevée des hypothèques serait insérée dans tous les arrêts de quitus^ à l'exception de ce qui concerne les agents comptables des produits indirects, comme je le disais plus haut.

En dehors de tout arrêt de quitus^ les garanties du Trésor sur les biens du comptable peuvent dépasser de beaucoup celles que nécessite l'importance de la gestion ; et le comptable peut, comme un débiteur ordinaire, demander la réduction de l'inscription.

Certains auteurs ont pensé que les inscriptions sur

les biens des comptables ne sont pas réductibles, mais Tart. 42 du décret du 31 mai 1862 condamne formellement cette opinion, en chargeant la Cour de prononcer sur les demandes en réduction ou translation d'hypothèques, lesquelles demandes peuvent être faites par des comptables hors d'exercice dont les comptes ne seraient pas encore apurés.

Cette mission découle naturellement de la compétence de la Cour en ce qui concerne les comptables ; mais au cours de ser vérifications, la Cour peut découvrir des malversations, des concussions.

La Chambre des comptes avait jadis, en pareil cas, une juridiction criminelle; et le comptable prévaricateur pouvait être condamné par elle à être pendu et estranglé^ ce qui, je pense, n'était pas deux supplices distincts.

Y eut-il beaucoup de prévaricateurs pendus et estranglés sur les arrêts de la Cour des comptes? J'aime à croire que non. Dans tous les cas, la Cour aujourd'hui n'a plus d'attributions si barbares, elle ne pend plus ni n'étrangle plus personne. Au cas où l'examen des comptes lui révélerait des faux ou des concussions, il en est donné connaissance au ministre des finances et référé au ministre de la justice qui fait poursuivre les coupables devant les tribunaux ordinaires; mais la Cour n'a pas le droit de recourir à des enquêtes pour rechercher et constater les justifications mensongères et les falsifications de pièces; elle reste d'ailleurs maî-

tresse d'apprécier les faits, et en cas d'acquittement du comptable par une autre juridiction, elle pourrait néanmoins le condamner au point de \ue des règles administratives.

Tout ce qui, dans les attributions de la Cour, ressemble encore à unejuridictiou criminelle, est le droit de condamner àTamende le comptable en retard dans la production de son compte.

Cette faculté attribuée aux juges des comptes de deniers publics par les art. 12 de la loi du 16 septem-r bre 1807 et 68 de la loi du 18 juillet 1837, emporte virtuellement le droit d'apprécier la valeur de» excuses présentées par le comptable, et de rapporter, s'il y a lieu, les condamnations prononcées à titre provisoire dans les termes de l'art. 2 de l'arrêté des consuls du 29 frimaire au IX (arrêt du 27 mars 1817, 3° ch,)-

Quand la Cour a prononcé une amende contre un comptable en retard, elle peut, par un nouvel arrêt, prononcer la réduction de cette amende; mais }a remise à litre gracieux ne peut être accordée que par le chef de l'État.

Le second paragraphe de l'art. 28 du décret du. 31 mai 1862, ajoute : (c Ces mêmes peines sont applicables aux relards apportés par les comptables dans la production des justifications complémentaires exigées par l'autorité chargée du règlement des comptes, »

Mais la jurisprudence constante dô la Cour a toujours considéré cette disposition comme non avenue.

En effet, nulle peine ne peut être infligée qu'en vertu d*un texte précis de loi, et la disposition précitée se trouve pour la première fois dans le décret de 1862 (arrêt du 17 août 1873, 2* ch.).

Apurer la comptabilité, et prononcer définitivement par arrêt de quitus ou de débet qu'ils sont quittes envers rÉtat ou qu'ils restent ses débiteurs ; accessoirement prononcer définitivement aussi sur les demandes en réduction, translation ou mainlevée des hypothèques et privilèges que le Trésor public a sur leurs biens, telles sont donc en résumé les attributions de la Cour vis-à-vis des comptables.

Mais enfin, quelle est la base de tout ce travail de la Cour des comptes? Car jusqu'ici nous avons bien vu un examen approfondi des pièces justificatives, une vérification minutieuse de chaque article des comptes, mais, après tout, les chiffres ne sont que sur le papier. Qui vous dit que la réalité des faits corresponde au résultat du compte ? De la discussion judicieuse à laquelle se sont livrés les magistrats de la Cour, il résulte qu'il doit rester dans la caisse du comptable un reliquat.

Tel est bien aussi le résultat final de son compte. Mais peut-être que la caisse est vide, quelle garantie avez vous de la sincérité des comptes ?

La base essentielle des travaux de la Cour des comptes est d'abord le procès^verbal de vérification de caisse fait annuellement par des agents du pouvoir exé-

— 77 ^ cutif. Au 31 décembre, on arrête les écritures du comptable ; on fait ressortir le solde, et Ton en constate la réalité par la vérification matérielle de la caisse. En un mot, au 31 décembre, des agents de TEtat viennent faire la caisse du comptable.

Ceci est le point dft départ. Mais comme cet examen est périodique, et que le comptable pourrait très bien s'arranger de façon à être en règle au 31 décembre, tandis que tout le reste de Tannée, les écritures ne correspondraient pas à la réalité des faits, il faut que la menace incessante d'une vérification imprévue la maintienne dans la nécessité d'une corrélation quotidienne parfaite entre ses livres et sa caisse. Et c'est ici qu'intervient l'inspection des finances qui se divise en deux parties : inspection locale établie pour les administrations locales dans chacun des départements et opérant sous l'impulsion deé directeurs; inspection générale placée sous l'autorité immédiate du ministre des finances et mise en mouvement d'après ses ordres.

L'inspecteur peut arriver à chaque instant, arrêter les livres du comptable, et comparer le résultat avec l'état de la caisse. Qu'est-ce que l'inspecteur des finances ? Un agent du pouvoir exécutif.

Retenons ces deux points : ils ne sont pas sans importance.

Les agents qui sont chargés de fournir à la Cour des comptes, et par suite au pays, pour ainsi dire la base

matérielle du contrôle financier, sont des agents du pouvoir exécutif. Et si c'est bien ^raiuïent et surtout la gestion financière du pouvoir exécutif qu'il con^ vient de contrôler, on voit donc que le pouvoir contrôlé est chargé de fournir lui^mênne le premier et indispensable élément de contrôle.

Nous pourrons mieux apprécier cette anomalie, après avoir étudié le rôle de la Cour des comptes en face de l'administrateur et de Tordonnateur. Aussi bien, j'y suis maintenant arrivé d'après Tordre naturel de mes développements.

DES ATTRnmTIONS DE LA COUR VIS-A-VIS DES ADMINISTRATEURS ET ORDONNATEURS

Il n'y a aucune incompatibilité entre ces deux fonctions, et l'on peut être à la fois administrateur et or*donnateur.

Bien que nous ne trouvions pas dans les textes de définition précise, on peut dire cependant que le titre d'administrateur correspond plus spécialement à l'établissement des recettes, celui d'ordonnateur à l'ordon" nancement des dépenses.

Ce sont essentiellement les dépositaires ou les agent du pouvoir exécutif qui sont chargés de ces fonctions.

Chaque ministre est l'ordonnateur principal pour les dépenses de son déparlement.

Ici, encore, ce qui appellera principalement notre attention, ce seront les dépenses.

L'argent entre publiquement dans les caisses du Trésor; et cette publicité même, l'intérêt du contribuable, garantissent déjà dans une certaine mesure la régularité de la perception. Cependant des erreurs, des concussions sont possibles, et des taxes peuvent être illégalement perçues.

Je dois m'en tenir à ces généralités sous peine d'entrer dans une digression fort longue sur le mode d'établissement des diverses recettes. Ce mode varie, en efifet, avec chaque nature de rtcette.

Il reste que la Cour, ayant dans les mains toutes les pièces nécessaires pour constater la somme à percevoir, et la somme en réalité perçue, peut par là même connaître les moins perçus ou les trop perçus qui peuvent, suivant les cas, donner lieu à une restitution de la partie prenante ou à la partie prenante.

Il n'y a pas d'ailleurs, dans cette matière, place pour cette catégorie de faits qu'on peut reprocher à l'ordonnateur, et qui sont des fautes sans être des délits et des crimes. 11 ne saurait y avoir ici que des erreurs et des concussions.

Occupons-nous donc des ordonnateurs.

Un Etat n'encaisse que pour dépenser et presque toute sa vie intérieure et extérieure se traduit par l^s