CHAPITRE IX

De l' Initiative et de V Amendement.

Nous nous étions promis de traiter avec quelque étendue cesdeux sujets, quiont été l’objet de plusieurs controverses; mais, en y arrivant, nous nous apercevons que nous avons dispersé une partie de notre bagage sur la route, et que plusieurs des choses qui appartiennent à ces deux titres se trouvent déjà implicitement traitées dans les chapitres précédents.

Nous nous bornerons donc aux aperçus suivants.

De quelque manière qu’on règle l'initiative , le Souverain la possède toujours de fait.

> Elle peut exister de trois manières; exclusive au Roi, exclusive à la représentation, c’està-dire à chacune des deux parties qui la composent, et enfin commune au Roi et à la représentation.

L’initiative des lois réservée exclusivement au Roi , c’est-à-dire sans aucun adoucissement qui en accorde une part quelconque à la représentation , cette initiative

pourrait paraître en principe une mesure Sage dans un pays loug-temps agité, où tous, même involontairement, se seraient imbus d’idées exagérées, sans que personne y eût posé des limites communes, et où les amis même de la dépendance ignoreraient les bornes de la liberté. Nousl’avons même pensé ainsi dans l’origine. Il faut cependant convenir que là où les théories libres auraient fait autant de progrès que les habitudes serviles , on ne pourrait pas prendre les dernières pour unique base; et que là où autrefois le Roi était seul législateur, quand au contraire l’habitude était libre et la théorie esclave, il y aurait aujourd’hui lieu de regarder si ce même Roi , qui avait seul alors le droit incontesté de faire la loi, aurait seul aujourd’hui le droit incontestable de la proposer : car enfin , celui qui a seul le droit de proposer approche beaucoup de celui qui a seul le droit de faire. Ce droit exclusif aurait d’ailleurs cet inconvénient , qu’il est une de ces lois qui, par leur énoncé net et simple , interdisent l’entrée à ces abus salutaires qui corrigent en dérogeaut.

L’initiative, exclusivement réservée à la représentation, existe en Angleterre; elle convient à son aristocratie, et semble une attribution naturelle des gouvernements représentatifs;

mais en France elle blesserait les idées salutàires qu’on y a de la dignité royale. Cependant sa pratique, quoique funeste peut-être, n’aurait pas au moins le résultat directementinverse de l’initiative royale exclusive , celui d’ôter au Roi tout moyen de proposer la loi; et ici ou trouverait dans l’abus le correctif que l’autre n’admet pas. Car, comme il faut toujours partir de ce poiut , qui est le pivot du gouvernement représentatif, que le ministère et la majorité n’y sont qu’un , le Roi, dût même son ministère ne pas faire partie de la représentation, serait toujours assuré de plusieurs membres influents qui , eu proposant la loi comme représentants , donneraient réellement ouverture à l’initiative royale. Ainsi , dans cette espèce, l’initiative exclusive de droit à une des parties, serait commune de fait à toutes deux (i).

L’iuiliative réciproque est mieux adaptée à la monarchie, en ce qu’elle adjugeait Roi, comme droit , ce que l’autre ne lui laisse que comme tolérance. Elle peut se régler de deux manières , soit que le Souverain et la représen-

(i) Un homme célèbre a en outre judicieusement observe' que la dignité royale y gagnerait en se bornant par le texte à juger, accepter et refuser, au lieu d’investir les chambres de ces nobles fonctions..

talion tiennent également du pacte social le droit de proposer la loi, soit qu’il donne au Roi seul le droit de la proposer, et à la représentation celui d’en provoquer la proposition. C’est, au premier coup-d’œil, une distinction de mots plutôt que de choses, et on pourrait dire que demander la proposition d’une loi est la proposer. Cependant il existe au fond une grande différence entre le droit de demander qu’il soit proposé une loi sur un objet fixe, et même dans un esprit déterminé (i) , et celui d’organiser et construire cette loi deproprio molu \ cela seul démontre que dansuue monarchie où la liberté publique demande, pour son propre soutien , une grande puissance dans celui qu’elle envisage comme sa caution et non comme son adversaire, il importe d’admettre cette importante nuance dans l’initiative réciproque. Ce mode est plus conservateur de la dépendance d’une part, et du libre arbitre de l’autre. Il ne préserve pas le Roi d’être fatigué par des propositions réitérées; mais il l’exemple d’y répondre, de se retrancher dans un pénible veto.

( i) La Charte en France va plus loin , car elle dit , art. 1 9 : Les chambres ont la faculté de supplier le Roi de proposer vne loi sur quelque objet que ce soit, et d? indiquer ce qu'il leur paraît convenable que la loi contienne.

et d’exercer aux yeux du peuple un rôle négatif qui nuit à l’amour , et peut arriver jusqu’à nuire à l’indépendance. On pourrait desirer seulement qu’il fût pourvu à ce que les formes, en procurant aux. lois le degré de lenteur qui les mûrit, n’allassent pas jusqu’à celui qui entrave la marche des affaires.

A l’égard de I’amendement , il faut convenir que c’est une des questions publiques dont les bornes sont le moins faciles à déterminer. La loi ne les pose ni ne peut les poser : cela seul en dit la difficulté et labus qu’on peut faire d’une règle qui n’a délimités que laraisou et l’usage. Et, par exemple, la constitution française dit sur ce point ■ Aucun amendement ne peut être fait à une loi, s'il n a pas été proposé ou consenti par le Roi. Or, de ce qu aucun amendement n’est fait que quand il est consenti parle Roi , il résulte , par une conséquence immédiate, que tout amendement peut être proposé par la représentation , au risque que cet amendement ne soit pas fait s’il n'est pas consenti (i).

(i) D’ailleurs on parle ici d’une loi, par conséquent d’un acte déjà passé en parlement. Or, si les chambres ont le droit de

Quel champ illimité et que (l’abus possibles, saus sortir de la lettre d’uue constitution si sage !• Mais aussi , d’un autre côté , comment les prévenir ?

On pourrait, il est vrai, pour prévenir l’abus, entreprendre de trancher dans le vif, car celte question exclut les milieux, et décider en droit que la faculté de proposer des amendements n'existera pas dans la représentation , et qu’elle sera tenue de voter par oui ou par non. Mais qu’en arriverait-il? Si c’est sur chaque article qu’elle vote, l’un sera rejeté, l’autre adopté, la loi sera tronquée, et il y aura de fait un amendement proposé sur la masse.

Si, au contraire, elle doit voter sur l’ensemble, ce parti sera plus conséquent ; mais il ne laissera pas à la représentation un sentiment , une pensée, et l’autorité eu éprouvera un contre-coup funeste ; c’est que la représentation, privée de l’usage de son jugement , sera réduite à celui de sa force; qu’on la verra rejeter dans son ensemble uue loi sage pour un article qu’elle improuve , et que la privation de l’amendement multipliera le rejet et entravera les affaires.

Le remède, en le supposant possible, sera

proposer un amendement à une loi faite , à plus forte raison ont-elles le droit d’en proposer un à une loi présentée.

donc en quelque" sorle plus fâcheux que le mal. Cependant ce mal de l'amendement est grand ; il importerait d’y trouver des palliatifs : cherchons donc de bonne foi s'ils sont possibles, et examinons le en lui- même.

Sans doute la représentation peut se prétendre eu droit d’amender un article en le modifiant, et nulle loi ne peut définir où s’arrête cette faculté de modifier. Elle peut aussi se dire en droit d’amender la loi ; car nulle distinction n’a interdit l’un en permettant l’autre : or, supprimer un article , en ajouter un autre, pourra être jugé un amendement à la loi; comme supprimer ou ajouter une phrase, s’interprête un amendement à l’article. Voilà pour le nombre des mots et des articles. L’interprétation permettra la même latitude sur leur sens; et jusqu’à ce quon en vienne à mettre oui au lieu de non , et blanc au lieu de noir, le champ des nuances restera libre aux. modifications, et Solon ne poserait pas la borne où elles doivent s’arrêter, 11 y aura donc une carrière sous limites ouverte» l’usurpation, ou .uue arène éternelle ouverte à la dispute , et nous avons peine à concevoir que toute la prudence humaine arrive à empêcher qne représentation, munie dé cette arme, d’en user, si elle est opposée au ministère* pour usurper

J’initialive , proposer de fait la loi au lieu de la recevoir , et enlever en quelque sorte au Roi la proposition, c'est-à-dire le gouvernement, comme l’a fort bien remarqué un orateur judicieux et remarquable par l’esprit de conséquence à ses principes, dont nous ne.

discutons point ici le degré de justesse au fond.

Mais, si on ne peut enlever cette arme à la représentation , n’est-il pas de moyen de la lui faire déposer d’elle-même?

Nous n’en connaissons qu’un : c’est l’union du ministère avec la majorité. Tout nous ramène malgré nous à ce principe , parce qu’il est la source de tout dans le gouvernement représentatif, et que là où il est interverti , tout l’est nécessairement avec lui. Ainsi , de la violation d’un dogme , le ministère dans la majorité , résulte la violation d’une loi, r initiative royale ; et la représentation reprend par la déviation d’un principe , ce qu'on lui enlève par l’infraction d’un autre, V influence de la majorité sur le gouvernement. Cette idée, qui n’est pas neuve dans notre ouvrage, nous aura peut-être fait taxer d’hérésie ; car , dirat-on, l’état représentatif se fonde au contraire sur V influence du gouvernement' sur la majorité. C’est ce dont nous, convenons

sans peine , et nous ajoutons , en prenant l'engagement de le démontrer plus bas , que ces deux propositions sont exactement identiques.

L’orateur dont nous venons de parler , et dont nous croyons devoir développer quelques raisonnements , a émis , dans sa doctrine de l’amendement , certaines idées dont nous ferons notre profit en les discutant daus l’esprit de notre thèse générale.

Il pense qu’il est surtout des cas , comme ' par exemplele vote de l'impôt , où une chant bre peut abuser des besoins du ministère pour multiplier les amendements et en arracher des concessions.

C’est une vérité funeste dont ou ne peut disconvenir , et qu’on peut même généraliser encore plus , en disant que , si une chambre n’est pas d’accord avec le ministère , elle usera de ses droits , moyens et circonstances favorables pour le traverser et pour regagner de l’empire: c’est la marche de l’esprit des assemblées comme de l’esprit humain , et, si une chambre n’use qu’à demi de ces moyens, il faudra rendre grâce de ce ménagement à des considérations étrangères , qui * par malheur , peuvent venir à s’atténuer et laisser une carrière encore plus libre à son aggression ou à sa rcsis-

lance. L’époque d’un budget sera alors un temps d’épreuve pour le miuislèrc. La représentation en usera ou abusera ; et si elle manque d’arriver par l’amendement à faire proposer telle ou telle loi , elle y parviendra par le rejet. Ceci , en effet , est la seule vraie attribution , la seule puissance réelle de la représentation , refuser les subsides. Ce moyen la mène à tout; il est immense; il l’est trop peutêtre ; il envahit l’Etat; il peut le compromettre. Cependant , point de gouvernement représentatif sans lui. Est-il contesté en Angleterre? Non. Y est-il abusif? Non. Quelle en est la cause ? — C’est que le ministère est dans la majorité à qui ce droit appartient , et qu’il eu jouit en sou nom.

Cet orateur ajoute, que le ministère une fois vaincu , marche de défaite en défaite.

C’est un des plus déplorables effets , et en même temps le plus inévitable de celle division. Nous n’y connaissons qu’un remède , c’est que le ministère vaincu qui cesse d’avoir la majorité, cède sa place à un ministère qui la possède : alors le désordre et le scandale cessent, et il n’y a plus de défaite à craindre.

Il importe , pour bien s’entendre sur cette grande question d’union entre la majorité et le ministère, de remonter à la soqrcc de tout , et ,

«n revenant sur ce que nous avons avancé dans notre premier chapitre , d’établir nettement un principe, dont ce que nous appelbns principes n’est réellement que la conséquence :

c’est que dans le gouvernement représentatif, pris dans son sens absolu , c’est vérita* blement le peuple , ou l’aristocratie qui le représente, qui est l’unique législateur. Voilà de quoi faire recaler beaucoup de publicistes. Expliquons-nous pour nou s rapprocher , et prenons un exemple pour être clairs.

En Angleterre , la lettre de la constitution doUne bien au Roi uu tiers du droit législatif ; mais le fait le lui retire ; car , en tout pays , celui qui donne ou refuse librement l’impôt , est le vrai maître; et si le roi d’Angleterre était assez mal conseillé pour vouloir, en s’enfermant daus la lettre de la constitution , user, sans autres moyens de puissance , de son tiers de législation , pour refuser toute loi qui lui serait proposée , il se verrait bientôt réduit par famine à les accepter. Son droit se réduit donc à zéro; et, dans l’esprit delà constitution, le peuple représenté est le seul législateur de fait. Mais il est dans cette constitution une arrièrepensée , uu esprit d’un ordre plus élevé , qui , invisible comme la divinité , est en effet le vrai

‘. moteur de l’Etat : c’est que ce Roi auquel la

cliarle donne peu par la lettre et rien par l’esprit, tient d’ailleurs d’elle une puissance séparée du pouvoir législatif, dont l’influence, sans titre convenu , fait qu’il attire à lui la part législative de la représentation , traite de son double droit , l’absorbe , agit en son nom parla majorité qu’il acquiert, et, rassemblant eu lui-même les trois parts de la législation, exerce un pouvoir sans bornes (i). Voilà le fait; mais il ne détruit pas le principe, qui est que la majorité , soit par elle-même , soit par le mandataire qu’elle se donne, soit par le conseil dont elle l’entoure , exerce seule le pouvoir législatif. Quand l’État est paisible, c’est le Roi , ou son ministère , qui en use en son nom : mais il peut survenir de loin en loin une exception au bon abus qui rejette dans la mauvaise règle : alors la représentation retire son mandat, redevient maîtresse ; et , comme cette situation ne pourrait durer sansanéantirl’autorité royale, aussitôt que le ministère a perdu la majorité, la majorité gagne le ministère ; le Roi dispose

(i) Il ne faut point perdre de vue qu’au nom du Roi agit un ministère , qui est l’extrait de la majorité' , laquelle est ellemême celui de l’aristocratie. Ainsi ce qui se dit ici d’un pouvoir sans bornes dans la personne du Roi , ne sc dit de lui que comme personnifiant le gouvernement , et appartient réellement au gouvernement même.

d’elle comme blit.

auparavant , et l’ordre se réta-

C’est ainsi que , comme nous nous sommes engagés à le démontrer , l’influence de la majorité sur le gouvernement et l’influence dû gouvernement sur la majorité , sont deux propositions identiques , parce que le gouvernement et la majorité sont eux-mêmes deux choses identiques par leur fusion indispensable.

- Le même orateur observe encore, qu'en ■ Angleterre , il est vrai , les communes proposent la loi sans inconvénient mais que

V Angleterre nest pas une monarchie.

Cela est assez conforme à ce que nous venons de dire j il faut pourtant y admettre ces modifications : i°. Que les communes ne proposent la loi sans inconvénient , que parce que c’est en effet presque toujours le Roi , ou le gouvernement, qui la propose sous lèur nom : ce qui, à la dignité près qui n’y est peut-être pas assez respectée , revient au même que ce qui se pratique en Franoe. 2°. Que , dô ce que l’aristo- - v cratie est la vraie puissance en Angleterre , il ne faut pas en conclure que cet empire n’est pas une monarchie , mais seulement que ce n est pas le Roi qui y est Roi ; car , par une de ces combinaisons étranges que présente ce

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pays , l'aristocratie y règne en Roi et par un Roi : admirable hasard , car c’est trop pour la sagesse humaine , qui procure une unité étèrnelleà un corps qu’on verrait, sans cela, diviser ses intérêts et déchirer l’Etat et lui-même.

Au reste , le raisonnement de J’orateur ne peut conduire qu’au même résultat que le nôtre ; c’est que , dans tout gouvernement représentatif il y aura , non pas absence de monarchie , mais une monarchie très mitigée; et que , dans tout gouvernement représentatif , on arrivera au même point que l’Angleterre, si on a les fortes hases qui la soutiennent. Si, au contraire, ou ne les a pas , et qu’on ne puisse ou ne veuille pas se les donner , nous ignorons où on arrivera.

Il ne faut point de partis en France comme en Angleterre , a dit l’orateur.

Eu effet, il serait bon que la vertu régnât et que l’intérêt fût banni de la terre ; mais elle est habitée par des hommes ; c’est pour eux qu’on fait les gouvernements ; et, ne pouvant pas toujours les faire contre leurs vices, ou les fait avec leurs vices. Le gouvernement représentatif eu est un des exemples les plus lrappauls ; car il n’en est peut-être aucuu qui employé , pour arriver à l’intérêt public , une plus grande masse d’intérêts personnels , ni plus d’elémenls Uos-

tilespour parvenir à la paix. Ainsi, par exemple* il n’y a point de gouvernement représentatif sans opposition, ni d’opposition sans partis: cela existe en Angleterre , et existera partout où sera une représentation du même genre.

Les publicistes français auront beau répéter cent fois: « Nous ne sommes pas l’Angleterre ; » le seul moyen de le prouver, serait de n’avoir pas le même gouvernement. — «Mais nous n’avous pas ses moeurs , son caractère , ses modes. » — Hé bien , vous n’êles pas l’Angleterre sur tous ces points ; mais vous avez son gouvernement , vous êtes donc l’Angleterre sur ce point là. Tout ce que vous parviendriez à prouver , c’est qu’un autre vous conviendrait mieux pour assortir le gouvernement avec les habitudes , et que si votre gouvernement ne change pas vos mœurs, vos mœurs changeront votre gouvernement.

Assemb. j 2