LES SOLUTIONS POSSIBLES

298. — Pour remédier aux imperfections et aux lacunes du système de contrôle de l'impôt de mutation par décès, traduites par la fraude fiscale, un certain nombre de solutions ont été envisagées. On a proposé, comme moyens à portée absolument générale et, par suite, susceptibles de faire disparaître radicalement la fraude, la suppression du titre au porteur, d’une part, la suppression complète ou partielle de la saisine, d’autre part.

SECTION 1

La suppression du titre au porteur (1)

8299. — On a invoqué, en faveur de la suppression du titre au porteur, des avantages non seulement d’ordre fiscal, mais encore d'ordre national. En dehors de la considération essentielle que la vérification des registres de transferts permettraient à l'Administration de connaître les propriétaires des titres, et, dès lors, de déjouer toutes les fraudes, les partisans de la mesure ont fait valoir qu’on éviterait ainsi la mainmise des étrangers sur les entreprises nationales, celle-ci étant favorisée par l’anonymat du titre au porteur.

300. — Les arguments à opposer à ces affirmations ont trait à des considérations de nature politique, financière et technique.

Il ne semble pas douteux, en effet, que la suppression du titre au porteur constituerait une mesure anti-démocratique par excellence, ce qui peut paraître surprenant, étant donné les opinions politiques de ses promoteurs (2). Le titre au porteur a

(1) V. pour une étude détaillée de la question : BAUDOT, Conséquences économiques et financières de la suppression du titre au porteur, thèse, Lyon, 1921.

(2) La grande offensive contre les titres au porteur fut menée par les socialistes, le 12 mars 1920 (J. O., Ch. 1920 ; Déb. parl., p. 435). Une nouvelle tentative, ten-

OR

permis de « démocratiser » une fortune mobilière que toutes les statistiques font apparaître comme meorcelée à l'infini entre des millions de propriétaires (V. Breton, op. cit., p. 116). Il a la préférence du petit épargnant, qui se méfie du titre nominatif, révélateur de l'identité de son propriétaire et soumis, pour 5a vente ou son acquiition, à la « procédure lente et malgré tout difficile du transfert » (Pietri, op. cit., p. 126). Il y a tout lieu de croire, dans ces conditions, que sa suppression risquerait de détourner la petite épargne des placements mobiliers et l’inciterait à thésauriser.

Au point de vue financier, cette suppression serait susceptible de porter un coup mortel au marché ües valeurs françaises qui se trouveraient ainsi lourdement désavantagées par rapport aux valeurs étrangères. Les conséquences d’une telle mesure sur la vie économique seraient par ailleurs incalculables.

En outre, la suppression de cette catégorie de titres poserait un problème technique dont la complexité paraît avoir complètement échappé aux partisans de la réforme. Il se négocie chaque jour, en Bourse, plusieurs centaines de milliers de titres ; parfois, même, dans la période qui précédait la crise, il s’en traitait fréquemment près d’un million (V. Breton, op. cüit., p. 118). On se demande, dès lors, de quelle manière pourraient être réalisés les transferts, — ou les significations, pour les titres à ordre, — à la fin de chaque journée, et surtout comment pourrait être organisé le contrôle fiscal.

Enfin, il semble que la « nominalisation », serait inopérante si elle n’était pas imposée simultanément dans les divers pays de l’Europe, — et du monde, — où se pratique d’une manière active le marché de l’argent et des valeurs. Il ne paraît pas contestable, à cet égard, que si l'Angleterre, la Belgique, la Suisse, l'Allemagne, l'Italie et même les États-Unis n’adoptaient pas une règlementation identique, il serait parfaitement inutile de rendre obligatoire en France la forme nominative, à moins d’envisager les mesures de contrôle rigoureuses, difficilement compatibles avec les traditions de notre pays en matière financière,

dant à transformer les titres au porteur en Litres à ordre ou nominatifs, fut opérée par la Commission des Finances de la Chambre, au cours de la séance du 19 janvier 1933, ce qui donna lieu à une grève des commis d'agents de change et des coulissiers, le 25 du même mois. Le projet de la Commission fut d’ailleurs abandonné. -(V: BRETON, op, cit., p. 115).

et qui ne manqueraient pas, au surplus, de donner lieu à des évasions de capitaux et à des fraudes inévitables. Or, un accord international aboutissant à une suppression générale du titre au porteur nous semble pratiquement impossible à réaliser.

301. —- Les arguments qui précèdent conduisent donc à écarter sans réserve la suppression du titre au porteur comme moyen de lutter contre la fraude. Cette conclusion est d’ailleurs confirmée par les résultats de l’expérience italienne de 1920, qui est relatée en ces termes par M. le Professeur Einaudi :

«A un moment donné de la fièvre d’après-guerre, lorsque «la passion contre les riches et les profiteurs de la guerre était «le plus exaspérée, on crut que le moment était venu de couper «le mal dans sa racine ; et une loi du 24 septembre 1920, n° 1297 «(Giolitti) proclama l'abolition des titres au porteur. Mais cette «loi, pour sauvegarder la nécessité de l'État d'emprunter de « l'argent, exceptait de l’abolition des Bons du Trésor émis par «l'État, et, pour ne pas déchaïîner la panique parmi les épar- « gnants, elle dut pareillement exempter de l’obligation de l’ins- «cription nominative les livrets de caisses d'épargne. L’essai «commençait ainsi avec le péché originel d’une maille ouverte «aux fraudes fiscales qui représentaient alors probablement «un chiffre de 35 à 40 milliards de lires, portion très considé- «rable de tous les titres au porteur existants en Italie. Mais « l’essai n’a même pas pu être mis à exécution, parce que les «réflexions que l’on n'avait pas faites avant l'approbation de «la loi furent imposées par les nécessités économiques. L'on vit «que l’abolition du titre au porteur et l'instauration véritable « de l'obligation du titre nominatif rendraient très difficile « la négociation des titres, souvent leur vente impossible, surtout «en cas de succession et de minorité. Il faudrait encore mobiliser «toute une armée d'employés afin de pourvoir aux enregistre- «ments nécessaires. On rendrait en outre plus coûteux le crédit «pour l'État, pour les corps publics et privés. L’afflux des capi- «taux étrangers serait rendu beaucoup plus difficile par les Centraves du système nominatif. Ce serait arrêter le progrès «économique du pays ».

Le résultat fut, en définitive, le suivant : « La loi sur l’inscrip- «üon nominative obligatoire, solennellement votée par le Par- «lement et publiée au Journal Officiel, ne put jamais être appli- « 4uée, parce qu’elle présenta des difficultés insurmontables.

« Les décrets-lois successifs du 10 décembre 1922, n° 1431,et du « 29 juillet 1925, portant la signature du ministre da Stefani, «abrogèrent l'obligation du titre nominatif et l'imposition spé- « ciale de 15% sur les dividendes et intérêts des titres au porteur, Cen rétablissant la parfaite égalité fiscale entre ces derniers et « les titres nominatifs ». (Luigi Einaudi, La coopération internationale en matière fiscale, Recueil des Cours de l’Académie de

Droit International de La Haye, année 1928, tome 25, p. 68 et suiv.).

SECTION II

La suppression partielle ou totale de la saisine

302. — Pour un certain nombre d'auteurs qui se sont préoccupés de la fraude successorale et de ses remèdes possibles, les atteintes de plus en plus graves portées à la saisine par le législateur constituent simplement des étapes dans une voie dont l’aboutissement normal et nécessaire est la suppression totale de l'institution.

Après avoir dénoncé les méfaits d’ordre divers engendrés par la fraude, ils arrivent à cette conclusion qu'il est indispensable, à tous les points de vue, civil, national, économique et fiscal, de contraindre les possesseurs français de valeurs mobilières, françaises ou étrangères, à se soumettre au paiement de l'impôt de mutation par décès.

Le moyen d'obtenir ce résultat réside uniquement, à leur avis, dans une modification des règles du droit civil ayant pour effet de supprimer la saisine héréditaire.

Les motifs invoqués, à l’appui de cette opinion, sont loin d’être dénués de fondement.

On souligne, en premier lieu, que les institutions civiles ne peuvent rester immuablement fixées dans les cadres du passé: « Avec l’évolution des mœurs, les transformations économiques «et surtout les changements survenus dans la composition des « fortunes, elles ne peuvent demeurer figées dans une perpétuelle «immobilité. Force est bien de les accommoder aux besoins «nouveaux de la collectivité comme des particuliers, si l’on veut « leur conserver leur utilité sociale et leur raison d’être ». (Girard, op. cit., p. 108).

Cette utilité sociale, au surplus, n’a pas cessé de décroître au cours des dernières années. Alors qu’on avait rattaché à la saisine un grand nombre d'effets, — notamment l'acquisition des fruits des biens héréditaires, la jonction des possessions de l'héritier et du de cujus en vue de la prescription, la validité des actes de l'héritier apparent, l'obligation au paiement de dettes de la succession ultra vires heredilalis, — la jurisprudence moderne a écarté, sur tous ces points, l’influence de la saisine (V. Planiol et Ripert, op. cüit., t. IV, n°5 195 et suiv. ; Pilon, op. cit., n° 1161, — Rapp. Beudant et Lerebours-Pigeonnière, Cours de Droit civil français, 2e éd. 1936, n°5 433 et suiv.). Il s’ensuit qu’à l’heure actuelle, la valeur pratique de la saisine serait assez réduite.

D'ailleurs, on ajoute que la théorie de la saisine n’a rien d’intangible ni d’éternel. Le droit anglais ne l’admet pas, non plus que le Code civil autrichien ; le droit allemand, bien qu’accordant à l'héritier les prérogatives qu’un étranger ne pourrait avoir, décide que la transmission de la possession du défunt à l’héritier ne peut avoir lieu par le seul fait de la loi, et requiert de l’hérilier « l’obtention effective jointe à l'intention de posséder (Cf. Birot, op. cit., p. 151 et suiv.). En outre, il ne paraît pas douteux qu’elle a été créée, à l’origine, pour lutter contre la fiscalité féodale, ce qui autorise, semble-t-il, sa suppression pour des raisons fiscales inverses (Cf. Girard, op. cit., p. 117 ; Pilon, op. cit., n° 1160). ;

Du reste, en toute hypothèse, la suppression de la saisine ne serait condamnable, aux yeux de ses partisans, que si cette ins- -litution réglait le transfert de la propriété des valeurs héréditaires, « si elle était, vis-à-vis des successibles, la condition même «de l’acquisition des droits et des biens composant la succes- «sion ». (Girard, op. cit., p. 109). Or, il est bien certain qu’elle n’a trait qu’à la possession des valeurs successorales (Rapp. Planiol et Ripert, op. cit., t. IV, n° 195).

Pour tous ces motifs, plusieurs auteurs ont estimé qu'aucun obstacle sérieux ne s’opposait à ce qu’elle soit supprimée purement et simplement (1). (V. en ce sens, Vacquier, op. cit., p. 130 et 131, Girard, op. cit., p. 112 et suiv.).

| (1) M. VACQUIER termine son ouvrage en ces termes : « Pourquoi, dans ces cons ditions, maintenir au bénéfice d’héritiers parfois ignorés du défunt lui-même, un avantage qui s’étaye sur une injustice ? »

303. — D’autres, cependant, soucieux de maintenir l'existence de l'institution, en raison de la préférence qu’elle accordait aux héritiers du sang sur les autres successibles, ont considéré que la saisine, issue de l’idée de famille, devait évoluer avec elle. Is en ont conclu qu’à l’heure actuelle une réforme qui limiterait la saisine aux héritiers en ligne directe et aux seuls privilégiés en ligne collatérale correspondrait entièrement à la conception moderne de la famille, et permettrait de réduire dans de notables proportions, la fraude successorale, (V. en ce sens, Birot, op. cit., p. 155 et suiv.).

304. — Pour prendre parti sur cette question, il faut, ainsi. que nous l’avons déjà indiqué, résoudre nécessairement un problème plus général. Il s’agit de savoir si l’on doit, pour des motifs d’ordre purement fiscal, porter atteinte aux règles du droit civil, dans des mesures telles que certaines institutions se trouvent déformées ou supprimées.

Sans méconnaître la gravité et le danger que présente la fraude fiscale au point de vue économique et social, nous n’hésitons pas à affirmer que de telles immixtions du domaine du droit fiscal dans celui du droit privé sont profondément regrettables, et qu’elles sont à proscrire toutes les fois qu’un remède, fût-il moins satisfaisant, peut-être envisagé pour lutter contre cette fraude.

305. — Au surplus, au cas actuel, deux ordres d'arguments s'opposent, à notre avis, à la suppression de la saisine.

En premier lieu, s’il est certain que la saisine a été, dès le début, employée comme moyen de lutter contre les prétentions fiscales des seigneurs, rien ne prouve qu’elle a été créée pour cet objet. La saisine paraît être,en réalité, une institution de pur droit civil, créée pour des fins civiles et utilisée seulement dans le domaine fiscal (Cf. Pilon, op. cit., n° 1163).

En outre, le caractère de fiction qu’elle avait à l’origine a disparu avec sa consécration légale par l’article 724 du Code civil.

Aussi, nous rangeons-nous entièrement à l’opinion de M. le Président Pilon, qui estime que « la saisine apparaît, non seule- « ment comme l’une des assises traditionnelles et fondamentales « du droit successoral français, mais comme aussi l’une des « pierres angulaires de l’édifice de la transmission et du régime « de la propriété et de la possession tel que le code l’a consacré » (op. cit., p. 627).

En second lieu, nous demeurons convaincus que la suppression de la saisine ne réduirait que dans des proportions assez faibles la fraude actuellement pratiquée. Aucune règle de droit n’empêchera jamais un parent du défunt, ou même une personne quelconque, de s'emparer, dans les minutes suivant immédiatement le décès, des valeurs mobilières au porteur, des espèces ou des bijoux qui peuvent représenter, dans bien des cas, une fraction importante de la succession. Le seul effet de la suppression de la saisine serait de modifier les conséquences juridiques de ce fait matériel, en d’autres termes, de changer la nature et l’importance des sanctions encourues en cas de divertissement de ces valeurs. Un certain nombre de personnes, — qui auraient eu la tentation de frauder si elles n’avaient contrevenu qu’à des lois fiscales, — seront ainsi arrêtées par cette menace. Mais un beaucoup plus grand nombre n’hésiteront pas davantage à violer la loi civile que la loi fiscale, surtout si elles n'ignorent pas que la première a été instituée pour venir en aide à la seconde.

Quant à la restriction de la saisine aux héritiers en ligne directe et aux collatéraux privilégiés, nous pensons qu'elle se fonde sur des motifs juridiques sérieux, mais qu’elle n’apporterait, pour les raisons qui viennent d'être précisées, aucun remède vraiment efficace contre la fraude.