AUTRES MESURES

318. — En dehors des moyens qui viennent d’être examinés et qui visent à perfectionner le système de contrôle actuellement en vigueur, il nous semble indispensable d’envisager diverses mesures complémentaires dont l’objet serait d’agir indirectement sur la fraude, en la rendant, soit moins « avantageuse », soit plus difficile à réaliser pratiquement.

N0 1. — Nominalisation « par persuasion »

el allègements fiscaux

319. — Bien que de sérieux arguments, — qui nous ont d’ailleurs paru péremptoires, — s'opposent à la suppression du titre au porteur, celui-ci n’en constitue pas moins un instrument de

(6) V. notamment M. Jacques GuiLnor (Etude précitée au Journ. de Dr. intern., 4e et 5elivr., juil.-oct. 1936) qui déclare dans son commentaire de la loi du 30 juillet 1936 : « A notre idée, la législation fiscale sur les avoirs à l’étranger, telle qu’elle a été conçue par la loi du 13 juillet 1925 et élargie par la loi du 30 juillet 1936 devrait, surtout dans sa partie pénalement répressive, rejoindre les institutions telles que les déclarations faites sous la foi du serment et les carnets ou bordereaux de coupons, dans le magasin des accessoires fiscaux inutiles, inutilisables ou dangereux ». Il ajoute un peu plus loin : « La réglementation actuelle sur les avoirs à l'étranger est une source de tracasseries pour les contribuables, sans profit certain pour le Trésor. Elle devrait donc disparaître. Qui voudrait pourrait alors la parer de toutes les qualités de la fument de Roland ! »

Lo ne.

fraude parfait pour échapper au paiement des droits de mutation par décès. Le législateur a, dès lors, un intérêt évident à ce que les épargnants portent leur choix sur le titre nominatif, dont la surveillance est infiniment plus facile.

À cette fin, il a été amené à conférer à ce dernier titre toute une ‘érie d'avantages fiscaux, complétés d’ailleurs par des améliorations d'ordre économique. C’est ce qu’on a appelé la politique de « nominalisation par persuasion » (V. not. Breton, op. cit. p. 115 et suiv.).

Au point de vue fiscal, le titre nominatif échappe ainsi à la taxe de transmission, qui frappe les titres au porteur (7) et ne peut être prise en charge par la société ou collectivité émettrice (8). La conversion des titres au porteur au nominatif est, en outre, exempte de tous droits. Enfin, les titres existant sous la forme

-nominative depuis au moins six mois supportent la taxe sur le revenu à un taux bien inférieur à celui qui frappe les titres au porteur (9) ; une faveur analogue a, d’ailleurs, été consentie aux valeurs mobilières étrangères déposées contre récépissé nominatif (10).

Au point de vue économique, les décrets des 25 et 26 octobre 1934 et 30 octobre 1935 (V. supra, 1'e partie, p. 43) ont édicté des dispositions destinées à simplifier et à rendre plus rapide les opérations auxquelles donnent lieu les titres nominatifs.

Cette politique, tendant à assurer au titre nominatif des avantages très nets sur le titre au porteur, a été critiquée par différents auteurs, dont le plus éminent est M. le Doyen Allix, qui écrivait, en 1928 : « Tout le système est faussé par la guerre mal avisée que le législateur a déclarée au titre au porteur, et qui a créé entre lui et le titre nominatif une inégalité de traitement infiniment choquante (« Sans-fil », n° du 12 mai 1928 ; V. Breton, op. cit., p. 123 et 124).

Il nous semble cependant que cette tendance est extrêmement rationnelle. La différence de traitement qu’elle établit entre les deux catégories de valeurs n’est nullement une « pénalisa-

(7) Le taux de la taxe dont il s’agit est actuellement de 0,432 % sur la valeur moyenne des titres pendant l'année précédente (CG. Val. Mob. art. 34).

(8) Sauf clause contraire insérée dans les statuts antérieurement à la loi du 30 juin 1923 (art. 19), ou sauf application de l’article 15 de la loi du 31 mars 1931 (Instr. n° 4089, 8 6).

(9) 18 % au lieu de 27 % (C. Val. Mob. art. 52).

(10) 27 % au lieu de 36 % (C. Val. Mob. art. 63).

tion » du titre au porteur, ou le « prix d’achat de la fraude » (V. Breton, loc. cit.). Elle est, à notre avis, le seul procédé pratique et logique qui permette, sans toucher au titre au porteur, de lutter avec une certaine efficacité contre la fraude à laquelle il donne lieu, en diminuant le profit qui peut résulter de cette fraude.

320. — Dans le même ordre d'idées, on doit souhaiter également de voir les tarifs des droits de mutation par décès ramenés à de plus justes proportions. A cet égard, les maxima actuels de 40 à 50% ne représentent plus un impôt, mais un véritable prélèvement sur la fortune. « De tels excès de fiscalité, déclare «M. Charles Dupuis, ne peuvent manquer d'inciter à la fraude «les contribuables qui se jugent en état de légitime défense ». (Ch. Dupuis, « Règles générales du droit de la Paix», Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, année 1930, t. XXXII, p. 185).

Il est certain que l’élévation exagérée des tarifs a pour conséquence inévitable de pousser à la fraude tous les contribuables, même les plus soucieux de leurs devoirs, en raison de l'intérêt considérable qu’ils en retirent et surtout parce qu'ils ont le sentiment de réagir comme il convient envers un régime fiscal qu’on a pu qualifier, non sans quelque exagération, de «régime de spoliation tempéré par la fraude » (11).

N9 2. — Augmentation effective des possibilités de contrôle fiscal

321. — Il reste à examiner un point, essentiel à notre avis, qui a trait à la mise en application pratique des mesures de contrôle fiscal. Il est inutile, en effet, d’instituer des règles nouvelles sil’on se trouve dans l’impossibilité, soit d'envisager leur application matérielle, soit surtout d’assurer l’exécution complète des règles préexistantes.

Cette remarque, qui a l’air d’un truisme, s’impose cependant si on étudie le fonctionnement du contrôle dans le cadre de l'Administration actuelle.

Au cours de ces dernières années, des textes fiscaux générateurs de changements profonds se sont succédé chaque mois,

(11) G. LECHARPENTIER, Revue Politique ei Parlementaire, 10 novembre 1932.

et parfois même chaque semaine, sous prétexte d'apporter au Trésor des « ressources nouvelles » que celui-ci réclamait impérieusement pour faire face à des dépenses sans cesse accrues.

Les perturbations que la mise en application de ces textes a provoquées dans les Administrations fiscales ont toujours été considérables, pour des rendements parfois assez faibles.

Or, il n’est un secret pour personne que les compressions d'effectifs successives, — qui, par une curieuse coïncidence, atteignent toujours les Services rapportant le plus à l’État, — ont réduit au minimum indispensable le nombre des agents, particulièrement des agents de contrôle.

Il en est résulté que, dans de nombreux cas, la mise en application des mesures nouvelles a empêché d'utiliser normalement des procédés de contrôle ayant déjà fait leurs preuves, et susceptibles d'apporter au Trésor la plus grande partie des ressources qu'il attendait.

Nous pensons donc que, pour lutter efficacement contre la fraude fiscale, le législateur doit permettre, en premier lieu, aux Administrations, dotées de moyens d’investigations qu'elles ne peuvent pas épuiser entièrement, d'organiser leur contrôle sur des bases stables.

322. — En second lieu, ce contrôle doit être modernisé. L’'Administration de l’Enregistrement fonctionne, à très peu de choses près, comme il y a une centaine d’années. Plus spécialement, les règles qui régissent les mutations par décès remontent à 1901, et, si ces règles se sont révélées, à la pratique, impeccablement établies, les moyens matériels et l’organisation générale du contrôle sont restés presque sans changement depuis quarante ans.

C’est surtout sur ce point qu'il serait nécessaire d’agir, plutôt que sur les lois qui, nous l’avons déjà vu, sont susceptibles de suivre d’une manière remarquable les fluctuations des faits ou des situations juridiques.

Nous pensons que l'impulsion, dans le sens d’une modernisation complète des moyens et aussi des méthodes de contrôle, qui vient d’être donnée récemment par l'Administration des Contributions Directes, sera bientôt suivie par celle de l’Enregistrement, sans oublier cependant que la mission incombant aux agents de chacune des deux Régies est essentiellement différente, ce qui conduit à envisager, pour l’une et l’autre,

des solutions propres, commandées par la nature même de leurs attributions.

Cet espoir est aussi celui d’un certain nombre d’auteurs (V. notam. Étude signée L.: S. au D. H. 26 janv. 1939, p. 4), qui persistent à ne pas oublier que l'Administration de l'Enregistrement, avec un personnel extrêmement réduit (12) a recouvré en 1938 plus de 16 milliards, dont ? milliards 200 millions environ, au titre de l’impôt de mutation par décès (V. J. O. du 8 février 1939).

323. — Cette réforme s'impose d'autant plus que le contrôle des valeurs mobilières dépendant des successions est appelé à prendre une ampleur et une précision nouvelles, grâce au «relevé de coupons », institué par les articles 1 à 3 du décret-loi du 8 juillet 1937, (V. Instr. n° 4.309, p. 68). En vertu de ce texte, dont les modalités d’application ont été fixées par un arrêté du Ministre des Finances du 26 janvier 1938, publié au Journal Officiel du 28 janvier, toute personne ou société qui fait profession de payer des intérêts, dividendes, revenus et autres produits de valeurs mobilières ou dont la profession comporte à titre accessoire des opérations de cette nature ne peut effectuer aucun paiement sans exiger du requérant la justification de son identité.

Elle est, en outre, tenue de remettre au Directeur départemental des Contributions Directes du lieu de l’établissement payeur le relevé des sommes payées par elle sous quelque forme que ce soit, sur présentation ou remise de coupons ou d’instruments représentatifs de coupons (13).

Bien que les relevés ne contiennent aucune indication concernant le nombre de coupons et la nature des titres dont ils proviennent, leur simple examen permettra de diriger les recherches

(12) 3.596 agents du cadre supérieur et principal et 1.042 agents du cadre secondaire (non compris le service des Conservations des hypothèques, soit 288 conservateurs et 1.064 agents du cadre secondaire).

(13) Ces relevés renferment les indications ci-après :

a) Désignation et adresse de l'établissement payeur ou du comptable public ;

b) Date du paiement ;

- e) Numéro de la pièce de paiement correspondante, si elle est numérotée ;

d) Nom, prénoms et domicile du présentateur ;

€) Suivant le cas, soit la mention C (connu), soit l'indication de la pièce d’identité présentée ou son numéro de référence à la liste indicative publiée dans l’Instruction annexée à l'arrêté du 26 janvier 1938 (Annexe ne 11).

f) Montant total, sans décomposition par nature de valeurs, de la somme payée.

Des mentions spéciales doivent, en outre, figurer sur ces relevés lorsque le présentateur est un tiers ou une femme mariée.

sur un établissement de crédit déterminé et de circonscrire la période pour laquelle la communication des bordereaux de coupons pourra être exigée de l'établissement payeur.

À cet égard, le délai de conservation des bordereaux, primitivement fixé à un an (Instr. annexée à l'arrêté du 28 janv. 1938, $ 9), a été prolongé jusqu’à la fin de la quatrième année suivant celle au cours de laquelle les coupons ont été payés (D. du 14 juin 1938 ; Instr. n° 4364).

Ce délai correspond à la prescription applicable en matière de Contributions Directes. Il serait souhaitable, semble-t-il, qu’il soit augmenté, par exemple, de deux années, de manière que l’Administration de l’Enregistremient soit en mesure d’exercer plus complètement son contrôle, qui n’est soumis qu’à une prescription plus longue (14). Peut-être même y aurait-il intérêt, pour cette raison, à ce que la conservation des relevés de coupons soit assurée par ce dernier Service.

Il ne s’agit d’ailleurs là que de suggestions isolées, qui risquent de devenir sans objet lorsque les mesures destinées à réaliser la liaison entre les deux Administrations des Contributions Directes et de l’Enregistrement, — non encore fixées à ce jour, — auront été définitivement arrêtées.

Quoi qu’il en soit, nous formons le vœu que l'Administration de l’Enregistrement saisisse cette occasion, — puisque les pratiques budgétaires actuelles obligent à attendre «l’occasion favorable », même lorsqu'il s’agit de faire triompher des réformes indispensables et profitables au Trésor, — pour opérer, dans ses méthodes et ses moyens de contrôle, une modernisation qui devient chaque jour plus nécessaire.

. (14) Aïnsi qu’il a déjà été exposé (V. 1re partie, p. £0,, l'action de l’Administration, en matière d’omission, n’est soumise qu’à la prescription de 20 ans, ou de 30 ans, s’il s’agit de rentes sur l'Etat, sauf application exceptionnelle de la prescription de 3 ans.

SECTION II

Mesures d'ordre externe:

la coopération internationale (15)