LA POSITION ACTUELLE DE LA QUESTION AU POINT DE VUE THÉORIQUE

324. — L'expérience de chaque jour tend à démontrer que, plus l'Administration établit un contrôle rigoureux sur le territoire national, plus les contribuables sont portés à frauder par l’extérieur, c’est-à-dire par l’évasion fiscale.

Or, à partir du moment où les biens sont à l’étranger, les mesures de surveillance deviennent pratiquement inopérantes, en raison de ce que le pouvoir de coercition de chaque Etat est limité à son propre territoire.

L’échec de la plupart des dispositions intérieures prises par les Etats contre l’évasion conduit à considérer que le remède le plus moderne et le plus logique envers celle-ci réside dans la coopération internationale en matière fiscale.

325. — Cette coopération se propose un double but. Elle tend, en premier lieu, à assurer une harmonieuse répartition des 1impôts dans les divers Etats, et, d'autre part, à s’opposer à ce que les contribuables puissent frauder dans les différents pays. C’est pour cette raison, d’ailleurs, que la plupart des théoriciens qui se sont penchés sur cette question ont toujours lié le problème des doubles impositions avec celui de l’évasion fiscale (16).

(15) V. sur cette question : B. GrizioTT1, « L'imposition fiscale des étrangers », Recueil des Cours de l Académie de Droit international de La Haye, 1926, tome XIII ; SELIGMAN, « La Double Imposition et la coopération fiscale internationale », même Recueil, 1927, (tome XX ; ErNAUDI, « La coopération internationale en matière fiscale », même Recueil, 1928, tome XXV ; BUHLER, « Les Accords internationaux concernant la double imposition», même Recueil, 1936, tome LV ; — ALuix, « La condition des étrangers au point de vue fiscal », même Recueil, 1937, tome LXI ; — Recueil des accords internationaux et des dispositions de droit international tendant à éviter la double imposition et l'évasion fiscale (textes) (Vol. I, 1928 ; II, 1929 ; III, 1930, IV, 1931, V ; 1933, VI, 1936).

(16) Pour M. EINaUDI, ces deux séries de faits « sont un indice de l’inaptitude des systèmes d’imposition à faire face aux exigences de l’économie moderne ».

Il en conclut, avec les experts techniques de la Société des Nations, que «les deux problèmes de l'évasion fiscale et de la double taxation sont inséparablement unis entre eux, et que l'évasion fiscale, n’étant qu’une mesure ée rétorsion contre la double imposition, ne pourra être réprimée avec succès que lorsque cette dernière sera devenue impossible » (op. cit., pp. 29 et 30).

Le Comité fiscal de la Société des Nations s’est spécialement préoccupé des problèmes de cette nature, sur lesquels l’attention de l’Assemblée avait été attirée par la Conférence économique internationale de Gênes de 1922. Après avoir été amené à examiner divers rapports (Rapport des experts techniques de 1925, rapport des experts gouvernementaux de 1927 ; — Doc. C-216, M. 85 ; — V. Bühler, op. cit., p. 462 ; Selignan, op. cit. p. 584), il a fait droit, dans sa session du 21 octobre 1936, à une résolution de la Société des Nations du 9 octobre, l’invitant à poursuivre activement ses travaux en ce sens. Ses observations ont été résumées dans le Rapport qu’il a présenté, à ce sujet, au Conseil de la Société des Nations (Doc. n° C. 450 ; M. 266, 1936).

En outre, un enseignement théorique précieux est contenu dans les Cours professés à l’Académie de Droit international de La Haye par MM. Griziotti, Seligman, Einaudi, Bubhler et Allix, durant ces dernières années.

326. — On peut dégager de l’ensemble de ces études différentes règles générales, relatives aux modalités possibles de l’assistance, à ses conditions, aux objections qu’elle suscite et à la forme des accords destinés à la constater. |

La coopération internationale, suivant qu’elle vise à la recherche ou à la répression de l’évasion, peut-être conçue sous forme d'assistance à l’assiette de l’impôt ou sous forme d’assistance à son recouvrement.

L'assistance en matière d’assiette peut-être réalisée au moyen d'échanges de renseignements, soit spontanés, soit sur demande de l’un des pays intéressés ; elle peut résulter également de l’engagement d’un Etat à faire respecter sur son territoire certaines dispositions de la législation fiscale d’un autre Etat.

L'assistance au recouvrement consiste essentiellement à assurer l’exécution des titres d’une administration financière d’un Etat dans un autre Etat.

327. — Tous les spécialistes s'accordent à reconnaître que la condition primordiale pour le succès de mesures d’assistance administrative internationale réside dans l’adoption d’un système commun de principes régulateurs de l'imposition. L’uniformité des impôts et leur organisation rationnelle sont d’ailleurs, à leur sens, susceptibles de faire disparaître la plupart des motifs qui poussent les habitants d’un pays à faire passer leur fortune à l'étranger pour la soustraire aux charges fiscales (Cf. Einaudi,

op. cit., p. 22 ; Griziotti, op. cit., p. 153 ; Seligman, op. cit., p.465).

De toute manière, il n’est pas douteux que, seule, cette uniformité rend possible la conclusion d’accords vraiment efficaces.

Cette condition préalable constitue une première et importante objection à la réalisation de traités entre pays dont la législation fiscale ne s'attache pas aux mêmes critères d’imposition. Mais la réalisation d’accords d’assistance se heurte à d’autres obstacles (17). Les Etats redoutent, en premier lieu, que les traités de cette nature ne restreignent leur liberté fiscale qui est une de leurs prérogatives dont ils sont le plus jaloux, ou ne leur procurent que des avantages inférieurs à ceux que retirent leurs cocontractants. En outre, les administrations fiscales ont une certaine « maussaderie » à aider le fisc étranger à frapper des compatriotes, et à travailler ainsi au profit d’un autre Etat, alors que la répression de la fraude intérieure est déjà insuffisante. Enfin, il faut tenir compte de l'influence politique des fraudeurs « qui, dans le domaine international, sont généralement de grands capitalistes et des personnes qui appartiennent aux plus hautes classes de la société » (Griziotti, op. cit. p. 137).

328. — Une autre source de difficultés réside dans la forme suivant laquelle doivent être réalisées les convenu d’assistance.

Le rapport des experts techniques de 1925 avait commencé par proclamer que la question de l'évasion fiscale ne pouvait recevoir de solution satisfaisante que si les arrangements internationaux englobaient la plupart des Etats et étaient conclus simultanément. « S'il en était autrement, ajoutait-on dans ce « document, un grave préjudice pourrait être subi par la mino- «rité des Etats qui auraient seuls signé des conventions » (Cf. Griziotti, op. cit., p. 116).

Mais cette opinion trop absolue a été contestée dès l’origine, et s’est trouvée ensuite démentie par les événements.

Les capitalistes d'un Etat, en effet, n’emploient pas leurs fonds dans n’importe quel pays. Pour cette raison, la conclusion d'accords entre des nations qui entretiennent entre elles des relations économiques suivies peut présenter de grands avantages au point de vue de la lutte contre l'évasion fiscale, sur-

(17) V. pour une étude détaillée de ces diverses objections, PIATIER, op. cit., PP. 234 et suiv.

tout si les systèmes fiscaux des pays en présence sont orientés vers des critères communs d'imposition (Rapp. Griziotti, op. cit. p-. 118).

En fait, on ne rencontre que deux essais intéressants de traités collectifs, l’un en 1922 (18), l’autre en 1931 (19), alors qu’on compte plus de 200 accords bilatéraux, dont 75 conclus en 1938 (CF. Bühler, op. cit., p. 463 ; — Piatier, op. cit., p. 219). Il convient de préciser, au surplus, que ces derniers accords ont été réalisés conformément aux suggestions du Comité fiscal de la Société des Nations, et d’après les deux projets de convention bilatérale, — l’une relative à l’assiette des impôts, notamment lPimpôt de succession (article 2, n° 6), l’autre à fin d’entr’aide, judiciaire, pour leur recouvrement, — présentés par les experts techniques de 1927 (20).

En ce qui concerne plus particulièrement l'impôt sur les successions, deux remarques, d’ailleurs assez décevantes, s’imposent : d’une part, c’est que l’assistance est très peu développée dans les traités relatifs à cet impôt (21) ; d'autre part, c’est que la plupart des Etats, — surtout ceux qu’on a pu qualifier de « pays-refuges » ou d’« Etats-tampons », tels que la Suisse, la Hollande et la Belgique, — se refusent à faire connaître le détail des opérations réalisées par leurs hommes d’affaires et leurs banquiers. Or, nous l’avons déjà vu, les renseignements sur l’activité de ces professionnels sont essentiels pour permettre de lutter avec fruit contre l’évasion fiscale (22).

(18) Convention entre l'Autriche, la Hongrie, la Pologne, la Roumanie, et la Yougoslavie, en matière d'impôts directs.

(19) Convention en matière de véhicules automobiles entre la Belgique, la Grande- Bretagne, Terre-Neuve, la Rhodésie du Sud, la Bulgarie, le Danemark, l'Espagne, l'Italie, le Luxembourg, le Portugal et la Yougoslavie,

(20) V. le texte de deux projets dans PIATIER, op. cit., pp. 265 et suiv.

(21) La plupart des conventions signées à ce sujet ne parlent qu’évasivement de l'assistance et se bornent à renvoyer à un accord ultérieur fixant ses modalités (V. Allemagne-Autriche, 28 mai 1922, Allemagne-Hongrie, 26 novembre 1923, Hongrie-Roumanie, 16 juin 1932 ; Allemagne-Suède, 14 mai 1935 ; Suède-Hongrie, 20 nov. 1936 ; — Cf. PIATIER, op. cit., p. 281).

(22) M. Baupoin-BUGNET, délégué français à la Société des Nations, estimait déjà, en 1923, que le seul procédé efficace de lutte était le suivant Ê

1° les banques devraient donner avis à leur Administration nationale de tous les dépôts de titres, de cassettes ou de plis fermés, de toute location de coffre-fort, effectués par des contribuables d’un pays étranger ;

20 Elles ne paieraient des coupons à des contribuables étrangers que sur présentation d’un bordereau en double exemplaire dont l’un serait transmis à l’Administraion.

: 30 Celle-ci enverrait au Gouvernement étranger intéressé les avis de dépôts ou