CHAPITRE III

IMPOSSIBILITÉ POUR LE SÉNAT DE PROPOSER LES LOIS DE FINANCES ET DE LES VOTER LE PREMIER

Sur ce point, du moins, la rédaction de Particle 8 $ 2 de la loi des 24-28 février 1875 est d’une netteté telle qu’elle ne laisse rien à désirer. Cet article consacre, comme nous l’avons vu (voir page 8), au profit de la Chambre des Députés, le droit de priorité à l'égard des lois de finances ; ces lois, dit-il, doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des Députés et votées par elle. D’où il suit, par voie de déduction nécessaire, que, non seulement le Gouvernement ne peut jamais, en cette matière, saisir d’abord le Sénat de la connaissance des projets de lois préparés par lui, mais que cette haute Assemblée n’a pas, elle-même, le droit de proposer des lois de cette nature.

Il n’est pas besoin d’insister longuement sur les conséquences importantes de cette double règle; il convient toutefois, d'observer que, dans la pratique, elles se font sentir de façon toute différente selon qu'il s’agit de la loi du budget ou d’une loi spéciale de finances. |

S'agit-il d’une loi spéciale de finances, par exemple d’une loi portant suppression de tel ou tel impôt, la dis-

RD CM position de l’article 8 $ 2 édicte sans doute une atteinte assez sensible aux prérogatives du Sénat, puisqu'elle l'empêche de prendre l'initiative d’une telle loi; mais, du moins, quand il vient à être saisi, ensuite, d’une proposition de loi ou d’un projet de loi déjà voté par la Chambre des Députés, il aura, en général, tout le temps qui lui paraîtra nécessaire pour l’examiner et le discuter ; son droit de vote pourra alors s’exercer, en fait, dans toute sa plénitude et sans aucune restriction.

La situation est tout autre en ce qui concerne Ja loi du budget'. Il est vrai que cette loi n’émane jamais de l'initiative parlementaire ; elle est toujours présentée par le Gouvernement, de telle sorte que l’article 8 $ 2 n’a pas, en réalité, pour effet de diminuer les attributions du Sénat en lui refusant alors le droit de proposition directe. Mais, à un autre point de vue, cet article réduit, au contraire, dans une mesure considérable le pouvoir de la haute Assemblée à l'égard de la loi du budget, si l’on

1. Une campagne a été faite dans le pays afin de déterminer une poussée de l’opinion publique tendant à supprimer l'initiative des députés en matière d’augmentation de dépenses. On voudrait arriver à l’adoption de la motion suivante : « La Chambre n’admettra aucune motion tendant à « l’obtention d’un crédit quelconque pour les services publics et ne donnera « suite à aucune proposition impliquant une dépense à imputer sur les « budgets de l'État, des départements et des communes, en dehors des « demandes formulées par le Gouvernement. »

En 1896, M. Boudenoot, député, rapporteur général de la Commission du budget de 1900, a déposé la proposition de loi ci-après : « Aucune motion «tendant à imposer une nouvelle charge au budget ne sera examinée que « si elle est appuyée par le Gouvernement. Le nombre des fonctionnaires « actuellement payés sur le budget de l'État ne pourra être augmenté. « Les projets ou propositions de lois créant de nouvelles fonctions devront « comporter des suppressions d’emploi équivalentes, de manière à n’en- « traîner aucune augmentation de dépenses. »

Cette proposition a été renouvelée en 1898.

observe que cette loi, ne disposant que pour une année, doit obligatoirement être votée à une date fixe (sauf la ressource des douzièmes provisoires) et le Sénat ne peut dès lors consacrer à son examen qu’un nombre de jours déterminé et souvent même assez restreint. |

Si, en effet, la Chambre des Députés, devant laquelle la loi du budget est d’abord portée, la conserve par devers elle durant de longs mois, il ne restera plus au Sénat, pour la voter à son tour, qu’un délai si minime que son droit d'examen et de contrôle en sera, de ce fait, notablement amoindri sinon annibhilé.

Cest d'ailleurs ce qui s’est effectivement produit à presque toutes les époques de notre histoire parlementaire.

Dès 1818, le marquis Garnier, rapporteur du budget de la Chambre des Pairs, se plaint amèrement de ce que la loi annuelle de finances lui est soumise trop tardivevement, à un moment « où un vote immédiat devient une « nécessité d'ordre public ».

Chaque année, sous la Restauration, la tribune de la Chambre des Pairs retentit de l’écho de doléances semblables. Elles deviennent même si vives, en 1826, qu’en vue de donner satisfaction aux membres de la Chambre haute et de leur accorder plus de loisirs pour discuter le budget, une ordonnance royale du 1“ septembre 1827 le divise en deux lois distinctes, une loi de dépenses et une loi de recettes, votées séparément et successivement (Moniteur universel du } septembre 1827).

Le spectacle ne varie pas sous la monarchie de Juillet ; il ne se passe pas d’année sans que le rapporteur de la commission du budget de la Chambre des Pairs ne se se voie obligé de déclarer que, faute de temps, cette

assemblée se trouve dans l'impossibilité matérielle d’exercer utilement ses droits en matière budgétaire.

On sait que, depuis 1875, ce mal s’est encore aggravé, si c’est possible; lé Sénat n’a d'ordinaire, pour discuter la loi annuelle de finances, s’il veut éviter l'inconvénient des douzièmes provisoires, qu’un petit nombre de jours, absolument insuffisant, une quinzaine en moyenne*.

Est-il possible, tout au moins, de justifier rationnellement dans son principe, sinon dans l’application vraiment abusive qui en est ainsi faite, le droit de priorité reconnu à la Chambre des Députés par l’article 8 $ 2 de la loi de 1875, en matière de lois de finances ? L’idée première en a été empruntée, nous l'avons dit plus haut (voir p. 8), à la pratique inaugurée de bonne heure en Angleterre par la Chambre des Communes.

Déjà, en effet, sous Richard IT, en 1395, cette assemblée déclarait que tous aides et subsides ne pouvaient être octroyés à la couronne que par elle seule, les lords devant simplement y donner ensuite leur assentiment.

Les lords résistèrent, il est vrai, à plusieurs reprises, à cette prétention. La royauté elle-même y sembla d’abord nettement hostile, car dès le règne qui suivit celui de Richard IT, en 1407, le roi Henri IV n’hésita pas à s’adresser directement à la Chambre des Lords pour lui demander le vote d’une aide. Mais les Communes maintinrent leurs revendications et proclamèrent à nouveau leur privilège.

1. Voir notamment le discours de M. Roy, lors de la discussion du budget de 1835, séance du 24 mai 1834 (Moniteur universel du 25).

2. On peut consulter à cet égard l'ouvrage de Srourm, Le Budget, 2e édition, page 77; l’auteur donne des indications précises à cet égard.

Voir aussi le rapport au Sénat de M. Ernest Boulanger sur le budget de 1888 (Journal officiel, 1888, annexe n° 211).

Un DE

Elles affirment encore énergiquement la même doctrine, deux siècles plus tard, en 1595, dans leur réponse à une demande de conférence qui leur était faite par la Chambre des Lords au sujet de secours d’argent sollicités par la Reine : « L'usage et le privilège des Communes ont « toujours été, répètent-elles à cette occasion, que l'offre « des subsides parte d’abord d’elles et soit ensuite trans- « mise à la Chambre des Lords. »

Le 3 juillet 1678, enfin, nouvelle résolution de la Chambre des Communes, portant que « tous bills ayant « pour objet des aides ou subsides doivent être votés par « elles en premier lieu. »

« C’est un ancien privilège, dit Blackstone', un droit « incontestable de la Chambre des Communes que toute « concession de subsides ou secours parlementaires doit « prendre son origine dans cette Chambre et être pre- « mièrement accordée par elle, quoique, dans aucun cas, « ces concessions ne puissent avoir d'effet que lorsqu'elles « sont approuvées par les deux branches de la législa- « ture. »

Le principe du droit de priorité paraît, dès lors, n’avoir jamais été contesté par la Chambre aristocratique.

Il peut paraître singulier qu’un principe aussi important ait été consacré, non par des lois votées par les deux Chambres, mais par de simples résolutions de la Chambre des Communes.

L’explication en a été ainsi fournie par lord Salisbury dans un discours qu’il a prononcé à Édimbourg, le 30 octobre 1894 : « Les résolutions de la Chambre des Com- « munes en matière de finances étaient fondées sur des

1. Commentaires des lois anglaises, tome I, livre Ier, chapitre 2.

En) does

« précédents remontant aussi loin que le règne de Ri- « chard IT. La vérité est que les résolutions de la Cham- « bre des Communes en matière de finances, auxquelles « on se réfère, étaient simplement des résolutions pour « la gouverne de la Chambre des Communes dans l’exer- « cice d’un de ses droits incontestés.

« La Chambre des Communes disait : Nous ne donne- « rons effet à aucune proposition législative en matière « de finances qui viendra de la Chambre des Lords. Je ne «ne dirai pas si elle était sage ou non en faisant cela; « mais elle faisait ce qui était entièrement en son propre « pouvoir. Elle avait simplement à refuser d'accepter tout « bill ou tout amendement venant de la Chambre des « Lords. » (Standard, numéro du 31 octobre 1894, p. 4.)

Mais pourquoi la Chambre des Communes s’arroget-elle une pareille prérogative ? Elle semble être partie de cette idée qu’étant seule élective, elle représente seule les contribuables, à l’exclusion de la Chambre des Lords dont la composition est aristocratique et héréditaire".

Logiquement même, elle en conclut qu’elle seule a qualité pour consentir des subsides à la couronne et imposer des charges à la nation’; lassentiment des lords n’est exigé que parce que ces subsides sont accordés sous forme de loi et qu’une loi ne peut se faire qu'avec le concours des deux Chambres *.