Journat officiel

de la commune où ils vont être mis en vigueur. Cest la jurisprudence de la Cour de cassation. Mais une mesure d'utilité générale peut n'être applicable que dans une commune. Comme exemples, citons des arrétés reconnaissant l’insalubrité de mares et d’étables situées dans une seule commune et enjoignant aux propriétaires d’avoir à faire les travaux nécessaires pour faire cesser cet état.

Quelques mots encore sur les progrès réalisés par l'article 99. Avant la loi du 5 avril 1884les règlements de police pris par les préfets doivent remplir deux conditions : 1° être applicables également à toutes les communes ; 2° avoir pour objet des mesures de sûreté qénérale et de sécurité publique.

M. Ducrocq cite (Etudes sur la loi municipale du 5 avril 1884) la jurisprudence de la Cour de cassation qui, invariablement, annule, comme illégal, le règlement préfectoral qui prescrit des mesures rentrant dans les attributions municipales, Ainsi les préfets n’ont pas le droit de faire des règlements au sujet de matières rentrant dans les attributions des maires.

La nouvelle loi permet de considérer comme légal (Morgand : La loi municipale, art. 99) l'arrêté général portant sur un objet intéressant la salubrité, la sûreté et la tranquillité publiques. L'arrêté n’a même pas à s’appliquer à toutes les communes du département. Il sera légal même ne touchant qu’un groupe de commu-

nes. Les tribunaux devront reconnaître comme légal

tout arrêté préfectoral de police pris sur la salubrité ou la sécurité publique.

Enfin et là surtout la loi innove en permettant au préfet de prendre un arrêté applicable à une seule commune, après une mise en demeure adressée au maire restée sans résultat. Cette distinction est étrange, puisque dans le paragraphe 1 comme dans le paragraphe 2, l’article 99 ne donne au préfet droit d'agir « que dans le cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales... » La dérogation est égale dans les deux cas (M. Ducrocq. Ætudes sur la loi municipale du 5 avril 1884, page 73).

La rédaction de cet article s'appuie sur des efforts précédents. M. de Rémusat avait posé la question en 1840, suivant un avis du Conseil d'Etat qui soutenait que l’article 15 de la loi du 18 juillet 1837 donnait ce droit au préfet (Instruction de M. de Rémusat du i® juillet 1840). Cette interprétation trop extensive de l’article 15 n’a pas prévalu. Le second est l’article 122 du rapport de M. Vatismenil en 1851 sur l’administration intérieure concernant les communes et ainsi conçu : « Dans le cas où le maire refuserait ou négligerait d faire un des actes qui lui sont prescrits par les lois ou de prendre dans l'intérêt de la sûreté publique, les mesures qui rentrent dans ses attributions aux termes des numéros ?, 3 et 5 de l’article 3, titre XI, de la loi du 24 août 1790, le préfet, après l’en avoir requis,

peut y procéder d'office par lui-même, ou par un dé-

no léqué spécial ». Ce texte est en réalité la combinaison des articles 85 et 99 de la loi du 5 avril 1884 (M. Ducrocq. Ætudes sur la loi municipale de 1884, page71).

L'article 99 marque la victoire de cette idée que le maire exerce ses attributions de police à la fois comme chef de la cité et comme délégué du pouvoir central, Ce sont ces liens qui expliquent les luttes et les efforts de 1840, 1851 et de 1884. Mais, malgré tout, force nous est de reconnaître que l’acte fait par le préfet est un acte de police municipale, puisque Particle 99 ne lui donne ce droit qu’en cas de refus ou d'abstention du maire. Cette addition à la loi de 1884 crée un nouveau lien entre le maire et l'administration centrale, elle permet au préfet de se substituer à l’autorité municipale dans la commune, elle étend les pouvoirs du gouvernement, ce qui à fait dire qu’au fond Particle 99 était « le rachat de Pélection des maires par les conseils municipaux » (M. Th. Ducrocq. Etudes sur la lot municipale, page 80). Est-ce bien vrai, les attributions des maires sont-elles bien atteintes par cet article ? Il est certain qu'il est venu les atténuer, mais si peu!

Revenons aux arrêtés pris par les préfets à la place des maires. On a beaucoup discuté pour savoir si le préfet peut avoir le droit de publier de tels arrêtés. On a prétendu qu'il ne s’agissait là que d’une seule commune et que c’était empiéter sur les pouvoirs

du maire. Avec l’article 99 toute controverse a cessé,

Pour mettre l’autorité municipale à l’abri des empiètements de l’autorité supérieure, le législateur a spéc'fié que ce droit ne pourrait être exercé par le préfet qu'après une mise en demeure au maire d’avoir à prendre lui-même les mesures nécessaires. De plus, il faut que cette mise en demeure soit restée sans résultat.

C’est justement à propos de l’observation de cet article que M. Jaurès (5 novembre 1896) (1) a interpellé le Gouvernement sur les mesures prises par le préfet, qui, sans avoir adressé de mise en demeure au maire de Carmaux, s’était substitué à lui pour assurer la tranquillité publique lors de l’arrivée des députés socialistes à Carmaux. M. Millerand, député, intervint dans le débat : « Et maintenant, ditl, quelles précautions prend M. le Ministre pour éviter des troubles, pour empêcher que ces provocations n’aboutissent à un conflit? I] commence par violer la loi. Il viole la loi municipale qui ne permet pas d'enlever à un maire la police municipale sans lavoir mis en demeure de prendre les mesures que le préfet juge nécessaires. » « Vous leur enlevez (aux magistrats municipaux) le droit de disposer de la police municipale ; vous le leur enlevez en violant la loi, mais j'ajoute — c’est un détail — en violant les règlements de courtoisie les plus simples, les plus élémentaires, en n’avertissant même pas ce maire, à qui vous retirez la police municipale, que

vous vous arrogez un droit qui ne vous appartiendrait

1, Officier du 6 novembre 1896.

que si ce maire avait refusé d'exécuter vos ordres ». M. Barthou, ministre de l'Intérieur, lui répondit : « Sur le premier point, M. Millerand a émis une affirmation, j'ai le droit de lui dire qu’il n’a pas apporté une preuve. Îl n’a pas prouvé que M. le préfet du Tarn s'était substitué à M. le maire de Carmaux sans exiger de lui qu'il indiquât les mesures de police prises et sans avoir reconnu l'insuffisance de ces mesures. (C’est ici encore une question de fait. M. le préfet du Tarn s’est

substitué à M. le maire de Carmaux parce qu'il a

pensé...

M. Goblet. — Et la loi?

M. le ministre.—..parce qu'il a estimé que M. le maire

de Carmaux ne pourrait pas assurer l’ordre public dans des conditions suffisantes.

M. Marcel Habert. — Et cela suffit ?

M. le ministre, — Et c’est en usant d’un droit formel, reconnu par la loi de 1884, que M. le préfet du Tarn s’est substitué à M. le maire de Carmaux. »

De cet exposé impartial des faits 1l résulte que le préfet du Tarn ne s’est point conformé à la loi qui, pour lui permettre de se substituer au magistrat municipal, prescrit une mise en demeure restée sans résultat. Cette mise en demeure a-t-elle été faite ? Non. Nous ne discutons pas ici la bonne intention du Gouvernement d'assurer l’ordre. Au point de vue Juridique, la loi a été violée, et c’est la meilleure preuve

qu’elle est mal rédigée, puisque dans des circonstances

difficiles, le Gouvernement, responsable de l’ordre, a été obligé de violer la loi pour assurer la paix publique.

M. Goblet reprit la question ; pour lui comme pour les orateurs précédents, le préfet ne peut se substituer au maire sans une mise en demeure préalable et restée sans résultat. M. le ministre de l'Intérieur lui répondit, mais sans entrer dans la question même, en l’éludant pour mieux dire; il est évident qu’en cette circonstance le préfet n’avait pas mis le maire en demeure. Aussi M. Goblet put-il répliquer sans être contredit. « Mais, Messieurs, le principe est le même, il « faut véritablement que les idées de liberté et de léga- « lité sotent singulièrement troublées pour que vous « ne me compreniez pas. On a donné au maire des « droits administratifs et des droits de police ; on les « lui a donnés sérieusement et on ne veut pas qu'il « puisse être privé des uns ou des autres par lauto- « rité supérieure, c’est-à-dire par le préfet sous le « contrôle duquel il les exerce sans qu’il ait été mis « en demeure de les exercer lui-même. L'article 85le « dit pour les actes administratifs et l’article 99 le dit « pour les actes de police intéressant le département « tout entier, et d’une façon particulière, dans le der- « nier paragraphe pour les actes de police qui n’inté- « ressent qu’une seule commune ; c’est le cas. Je n’ai « pas bien compris la portée de la réponse de M. le

« ministre de l’Intérieur, mais il m’a semblé saisir qu’il

Nr ER

« me disait que l’article 99 ne s'applique pas plus à ce « cas que l’article 85. Alors je lui pose une question: « où prend-il ce droit? »

La Chambre par 316 contre 218 adopta l’ordre du jour de M. Dulau : « La Chambre approuvant l'attitude du gouvernement passe à l’ordre du jour ».

Je laisse de côté la question du fait, pour ne m’occuper que de la question de droit. Il est certain qu’en droit, le préfet du Tarn n’a pas suivi le texte de la loi puisque le ministre de lIntérieur n’a pas pu prouver que la mise en demeure exigée a été faite au maire. De ces débats se dégage ce fait que la loi municipale a été rédigée dans un sens un peu étroit, que le dernier paragraphe de l’article 99 est rédigé de telle façon qu'il est inapphicable parce qu’il entraîne à des lenteurs en des moments où il faut agir avec promptitude, et qu’enfin cette loi de 1884 limite trop les pouvoirs du gouvernement puisqu'elle l’oblige à transqresser ses prescriptions, dans un but peut-être louable, mais qui: aux yeux du peuple, n’en est pas moins un mauvais exemple puisqu'il lui donne l’exemple de dépositaires de la loi, de ceux-là qui doivent la faire respecter, contraints les premiers à la violer.

Pour en terminer avec ce débat, je citerai la circulaire du ministre de l’Intérieur du 15 mai 1884 qui vient appuyer sur ce point: « Vous ne perdrez point de vue cette condition. Le législateur l’a édictée par un vif

désir de restreindre le moins possible les attributions

DER jp 2 de l’autorité municipale. » De plus cette circulaire semble exiger que la mesure préfectorale, bien que ne touchant qu’une commune intéresse les autres communes. En effet, elle cite un exemple qu' corrobore cette opinion, elle parle d’une mare dont les émanations malsaines sont un danger pour l’hyqiène des autres communes. Mais son effet se trouve être bien atténué pour ne pas dire annulé par le rejet de la proposition Goblet. Il est hors de doute que le législateur a voulu donner au préfet le droit de prendre toutes les mesures de police concernant l’ordre, la salubrité et la sécurité publique, alors qu’il s’agit même de lintérêt d’une seule commune.

Dans tous les autres cas le préfet n’exerce qu’un droit de contrôle et de révision qui lui est accordé par la législation antérieure à la loi du 5 avril 1884. L’article 95 dit : « Les arrêtés pris par les maires sont immédiatement adressés au sous-préfet. Le préfet peut en assimiler ou en suspendre l’exécution. Ceux de ces arrêtés qui portent règlement permanent ne sont exécutoires qu'un mois après la remise de l’ampliation constatée par les récépissés donnés par le sous-préfet. » Ainsi tout arrêté permanent, de si minime importance soit-il, n’est exécutoire qu’un mois après remise du récépissé et tout arrêté portant sur un intérêt individuel du moment de la remise du récépissé. Le préfet n’a pas à revêtir l’arrêté d’un visa approbatif, mais d’a-

près la jurisprudence de la cour de Cassation il en a

cho 4 Mes le droit pour donner plus de force morale aux arrêtés des maires. La circulaire du ministre de l'Intérieur du 4e juillet 1840 vient affirmer cette opinion.

Une question intéressante est celle de savoir si le préfet peut annuler ou suspendre à toute époque l'arrêté individuel ou larrêté permanent du maire. La circulaire du 1° juillet 1840 s’explique parfaitement sur cet objet. Elle vise l’article 11 de la loi du 48 juillet 1837, or cet article 11 est devenu Particle 95 de la loi de 1884, elle répond donc très bien à ces questions et le mieux est de reproduire les passages qui s’y rapportent :

« Ceux de ces arrêtés qui ne portent pas règlement er manent, c’est-à-dire qui statuent sur des cas indivi duels, n'étant soumis par la loi à aucun délai pour leur exécution, sont exécutoires de plein droit dès que le récépissé en a été donné ; mais aussi le préfet peut les annuler à quelque époque que ce soit, car cette attribution lui est conférée d’une manière générale, absolue, et sans restriction de temps. Il est entendu toutefois, que les faits accomplis pendant que ces arrêtés étaient exécutoires, sont légalement accomplis et que l’annulation de l’arrêté n’entraîne pas la nullité de ce qui a été fait précédemment en vertu de cet acte ». La circulaire conclut identiquement en ce qui concerne l'arrêté permanent, |

Le préfet peut annuler ou suspendre un arrêté muni-

cipal, mais n’a pas le droit de le modifier, M. Jules

Simon, ministre de l’intérieur, dans son projet de loi, demandait que le préfet pût modifier dans les cas où le maire exerce ses pouvoirs sous l’autorité de l’administration supérieure, cette disposition n’a pas été admise dans la loi. Il nous paraît cependant logique que toutes les fois que le maire agira sous l'autorité de l’administration supérieure, comme agent de l'Etat, le préfet pourra substituer sa décision à celle du maire. Il en est ainsi pour les arrêtés des préfets. Morgand et Dalloz prétendent que lorsque le maire prendra un arrêté qui peut être considéré comme en contenant plusieurs, le préfet peut annuler ou suspendre quelques-unes de ces dispositions et ne pas s'opposer à l'exécution des autres. Cette opinion me paraît raisonnable.

Dernière innovation de l’article 95. Il fut fort discuté afin de savoir si un arrêté permanent pouvait être autorisé avant le délai d’un mois. La circulaire ministérielle du 1* juillet 1840 disait que le préfet pouvait devancer le délai. La cour de Cassation n’avait pas admis cette interprétation et exigeait le délai d’un mois. L'article 95, déclarant qu'en cas d’urgence le préfet peut autoriser l'exécution immédiate d’arrêtés permanents, fut adopté à la Chambre dans la séance du 26 février 1888 malgré l'opposition de Mgr Freppel.

Les parüculiers ont le droit de s’adresser au préfet pour demander l'annulation ou la suspension d’arrêtés qu'ils prétendraient les léser. Si Le préfet ne leur donne

pas satisfaction, ils peuvent recourir au ministre. Quant

SA ee au Conseil d'Etat il n’admet de recours qu’en cas d’ex-

cès de pouvoir. Enfin les particuliers peuvent soutenir

lillégalité de l'arrêté devant l’autorité judiciaire.

Nous allons voir maintenant les attributions des préfets dans l’organisation de la police communale : La loi du 5 mai 1855 accordait des pouvoirs spéciaux aux

préfets dans les villes de 40,000 âmes et au-dessus.

La loi du 5 avril 1884 distingue les grandes communes des petites, mais tandis qu’autrefois seules les villes de 40,000 âmes, chefs-lieux de département, étaient l’objet de mesures spéciales, aujourd’hui toutes les villes de 40,000 habitants rentrent dans la même catégorie. La différence consiste en ce que le cadre du personnel est fixé par simple décret. Les dépenses de

police restent obligatoires.

Les inspecteurs, brigadiers, sous-brigadiers, agents de police sont, dans toutes les communes, nommés par le maire, mais doivent être agréés par le sous-préfet. Les agents ee none peuvent être suspendus par le maire, mais, par analogie avec l’article 102 qui vise les qardes-champêtres, cette suspension ne peut dépasser un mois. Les démissions des agents doivent être acceptées par le maire qui, dans les villes de 40,000 âmes, est tenu d’en donner avis au préfet. Alors que le maire peut révoquer les simples agents municipaux commissionnés selon l’article 88 de la loi de 1884,

la révocation ne peut être prononcée, pour les agents

ls pou

de police, que par le préfet; il en est de même pour les gardes-champêtres.

Nous venons de voir, d’une façon rapide, les attributions des préfets dans leurs grandes lignes. Si nous voulions ici entrer dans les détails, il nous faudrait aborder un travail autrement important que celui que nous nous sommes assignés. La police intervient, en effet, dans presque tous les actes de la vie administrative. Une telle énumération n’aurait rien d’intéressant. Qu'il nous suffise de savoir que le préfet a, dans son département, des atiributions de police qu’on pourrait dire indéfinies. Cette étude succincte va être un peu complétée par celle des attributions du préfet de police dans le département de la Seine et du préfet du Rhône

dans la ville de Lyon et l’agglomération lyonnaise.