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Il est vrai qu'avec les garanties prévues par les différentes législations des avances, le pouvoir de décision de l’ordonnateur se trouve réduit et singulièrement restreint.

D'autre part, en ce qui concerne les créances en souffrance, le Service chargé des poursuites n’a pas assuré le recouvrement avec toute la diligence voulue: Peut-être que des remises sur chaque recette recouvrée, que des pénalités en cas de négligence stimuleraient ses efforts dans cette voie.

Ces remarques ne peuvent, bien entendu, s'appliquer qu’à des avances concernant des personnes privées, sociétés ou particuliers ; les prêts aux différents Gouvernements, personnes publiques internationales ne pouvant faire l’objet d'aucune contrainte de la part du Trésor.

En résumé, ces Comptes dont le chiffre est peu important en comparaison de ceux des Services Industriels et Commerciaux sauf les avances aux Gouvernements alliés ou Etablissements étrangers, n’ont présenté que peu d'inconvénients pour les Finances de l'Etat.

On ne relève pas en fait, dans ces Services d'une nature peu différente de celle des Comptes d'avant la guerre, d'infractions graves aux principes de la comptabilité publique. La dotation est la limite absolue de la disponibilité de crédits, limite intangible, infranchissable, si ce n’est pas la volonté du législateur qui l'a fixée.

b) Comptes industriels et commerciaux : Dans les Comptes Industriels et Commerciaux, au contraire, nous verrons combien avec les nécessités du Service, avec les besoins sans cesse croissants de la Défense Nationale, les dépenses ont dépassé les crédits, dotations accordées aux Services à titre de fonds de roulement.

D'ailleurs ces crédits accordés le plus souvent sur le budget du Ministère dont relève le Service ne sont pas des limites ; tandis que dans les Services Financiers les sommes accordées bornent d’une manière absolue l'étendue du Service, fixent à l’ordonnateur une barrière qu'il ne peut dépasser, les fonds de roulement distribués aux Services ne sont que l'appoint ; ils ne sont donnés aux Services que pour initier ses opérations qui doivent en fin de compte, par la vente ou par la cession des produits, se balancer à peu près exactement.

C'est aux ressources dangereusement illimitées de la Trésorerie que viendront faire appel les Services Spéciaux dont les crédits sont insuffisants ; c'est là qu'est l'infraction la plus grave au contrôle parlementaire.

En dehors du Parlement, souvent malgré lui, ces Services vivent et dépensent ; et c’est là une nécessité -de la crise que nous avons traversée, car c'est le Service même qui est l’objet du Compte : l'exécution du travail, les fournitures, la prestation du service en sont la fin dernière. Le fonds de roulement n’est qu'un moyen pour obtenir ce résultat et réaliser ce but.

Ces quelques remarques d'ordre général et abstrait nous aideront à comprendre le mécanisme de chacun

des Comptes Industriels et Commerciaux que nous étudierons séparément. |

Îl en est comme nous l’avons vu plus haut qui sont dotés d'un agent comptable d'ordre directement responsable devant la Cour des Comptes, qui reprend pour son compte les opérations matérielles de recettes et de dépenses effectuées pour lui par les comptables du Trésor.

Ces comptables relèvent du Ministère auquel est rattaché ce Compte.

. Alimentation en blé et en farine de la population civile

Le Compte : Alimentation en blé et en farine de la population civile, Compte du Ravitaillement (loi du 16 octobre 1915 est basé sur la faculté accordée au Ministre du Commerce d'effectuer des achats de blés et farines nécessaires à l'alimentation de la population civile, à l’intérieur, aux.colonies et à l'étranger. :

Ces achats sont dispensés des formalités de l’adjudication, mais la loi fixe un prix maximum que les denrées ne pourront dépasser. Les préfets ont d'autre part le droit de réquisition sur ces denrées pour le ravitaillement de leur département, C'est la première section du Compte.

À celte partie du Compte est venue s'ajouter une seconde section (loi du 20 avril 1916) qui comprend les achats et cessions de sucre, café, huile, essence de pétrole, pommes de terre, lait, margarine, graisses alimentaires, huile comestible, légumes secs, engrais commerciaux, sulfates de cuivre et soufre.

La loi du 30 octobre 1916 y a ajouté le beurre, le fromage et les tourteaux.

Cette seconde section a encore étendu son objet avec les lois du 7 avril 1917 ét du 4 avril 1918 à tous les succédanés du blé et du froment, avoine, orge, seigle ; aux graines oléägineuses, riz, semoule, pâtes alimentaires, tapioca, viandes salées ou conservées, poisson salé ou conservé, boissons alimentaires, rhum, poivre, fourrages et paille. :

Au crédit du Compte figurent :

1° Une dotation budgétaire de 120.000.000 accordée par la loi instituant le Compte et les crédits budgétaires du Ministère du Commerce accordés à titre de fonds de roulement pour les acquisitions ;

2° Le produit des cessions ;

3° Les recettes accessoires.

Au débit, le montant des achats amiables ou par réquisition des frais de transport, chargement, déchargement, réception, manutention; les recettes et les dépenses du Compte font l’objet d'état de prévision annuelle.

Les autorités chargées de gérer le Service, de réaliser les opérations de son exécution sont organisées suivant’ les règles financières du droit commun.

A la tête du Service, un directeur, administrateur, émet les titres de perception, est ordonnateur des dépenses et dans la limite de la délégation qui lui est donnée par le Ministre établit en fin d'année un Compte administratif qui reprend tout ce qui concerne la constatation des droits et le recouvrement des produits, la

liquidation des dépenses, délivrance des ordres de paiements et paiements effectués. Ce compte soumis à l'examen d'un comité consultatif est arrêté par le Ministre du Commerce ; un relevé des marchandises achetées, des marchandises cédées et du stock existant est joint au Compte; le relevé indique la valeur du stock c’est-à-dire le prix d'achat augmenté des frais de transport; le Compte et le relevé sont produits à la Cour des Comptes à l’appui du Compte du comptable.

En effet, un agent comptable spécial, comptable d'ordre, c’est-à-dire n’ayant aucun maniement de fonds (1), responsable devant la Cour des Comptes; est soumis à toutes les mesures de garanties, à toutes les précautions que le Trésor prend à l'encontre de ses comptables (prestation de serment, cautionnement de 15.000 francs, vérification périodique sur place de l’inspection générale des Finances (décret du 30 août 1917, contrôle des dépenses engagées), reprend toutes les opérations effectuées par les comptables du Trésor pour son compte et en certifie la régularité ; ce comptable est nommé par le Ministre du Commerce avec agrément du Ministre des Finances.

A la fin de chaque trimestre l'agent administratif et l'agent comptable établissent la situation du Compte qui, après avis du Ministre du Commerce, est commu-

(1) Les opérations matérielles de recettes et de dépenses sont effectuées pour son compte par le Caissier payeur Central, à Paris, par les Trésoriers payeurs généraux et pour leur compte par le Receveur des Finances et percepteurs dans les départements.

niquée au Ministre du Ravitaillement : outre son rôle de comptable d'ordre en deniers, il est aussi comptable en matières (décret du 13 avril 1915) à ce titre il centralise la comptabilité matière du Service et en soumet le Compte annuel au contrôle de la: Cour des Comptes.

D'autre part avec l'extension des Services, des régisseurs (régisseurs départementaux, régisseurs des ports) étaient nornmés auxquels étaient consenties des avances dont le maximum a été fixé par divers décrets.

L'emploi de ces avances doit être justifié selon le droit commun /1).

Ce Compte est clos par la loi du 9 août 1920 (art. 7), qui prévoit la liquidation des deux sections du Compte Spécial et en fixe la date pour les diverses opérations : pour les engagements des dépenses, le dernier jour du mois dans lequel la présente loi a été promulguée; pour les recouvrements et les paiements, jusqu'au 31 mars 1921.

D'ailleurs la période complémentaire pour la clôture du Compte a été étendue à deux reprises, d’abord au 30 juin 1922 (loi du 31 décembre 1921) puis au 31 octobre 1922 (loi du 30 juin 1922).

Alimentation nationale en pain

Les dépenses qui n'auraient pu être faites dans ces délais devront étre rattachées au budget général. La loi de 1920 qui prévoyait la clôture du Compte prescrivait l'ouverture du Compte : Alimentation nationale en pain.

(1) Décret du 31 mai 1862.

En effet, il était nécessaire à la vie économique du pays de ne revenir que progressivement au régime de la liberté.

Jusqu'au 1° août 1921, les achats amiables de blé, seigle, méteil et farines par le Ministre du Commerce qui les cédera ensuite, pourvoient au ravitaillement de la populalion civile.

Un décret contresigné par les Ministres du Commerce, de l’Agriculture et des Finances devait en fixer les prix ; un autre décret dans la même forme devait taxer les farines et sons ; ces décrets devaient être soumis dans les huit jours de la promulgation de la loi à l'approbation des Chambres. Les opérations de ce Compte, comme celles du précédent, ont été dispensées des formalités des marchés et adjudications.

Cependant le droit de réquisition subsiste pour le Préfet ou son délégué, atténué pourtant car il faut l'autorisation du Ministre du Commerce.

La comptabilité et le fonctionnement du nouveau Compte Spécial qui devait être clôs au 31 décembre. 1921 (1) et soumis à l'approbation des Chambres le trimestre suivant diffèrent profondément de ceux du Compte précédent.

Il est prévu (loi du 9 août 1920, art. 6) que des dispositions législatives spéciales fixeront les dépenses du nouveau Compte et les évaluations corrélatives des recettes.

(1) Une période complémentaire s'étendant jusqu’au 30 juin 1922 est accordée par la loi du 31 décembre 1921 pour les opérations de régularisation ne comportant aucun engagement nouveau de dépenses.

Le déficit du Compte devait faire l’objet d'une subvention inscrite au budget du Ministère du Commerce.

2 Section : Service du Ravitaillement : Ainsi le déficit prévu par la loi affecte annuellement et préalablement le budget ; en 1921, le crédit prévu (loi du 12 août 1920) était de 1.304.250.000 francs qui yiennent en atténuation du déficit du Compte.

D'ailleurs la durée du Service a été successivement prorogée par les mêmes textes que pour le Service précédent au 30 juin, puis au 30 octobre 1922.

Sans entrer dans la critique des détails, du fonctionnement et de la comptabilité de ces derniers Comptes Spéciaux, il paraît opportun de signaler les infractions aux principes de la comptabilité qu’on y relève : :

La législation et la réglementation des Comptes, rédigées et organisées avec un soin minutieux auraient dû prévenir ces violations.

Peut-être l'inobservation des prescriptions est-elle dûe à l'absence de sanctions civiles ou pénales sur la personne du comptable dont l'indépendance était plus grande que dans les Services existant auparavant :

La principale violation des principes de la comptabilité publique a été le retard dans la présentation ou même l'absence de présentation des Comptes ou la

présentation de Comptes qui n'étaient pas « en état d'examen ».

Au 4 février 1921, c’est-à-dire 5 ans après a créa tion du Compte du Ravitaillement, deux documents

di UD 9 La étaient seulement parvenus au grefte de la Cour des Comptes (1).

Ces Comptes, intitulés : « Comptes de gestion pour 1915 et 1916 ne sont que le relevé des recouvrements et des paiements pendant ces deux années. «Ils ne portent aucun visa de l'autorité administrative ».

« De plus le Compte de 1916 qui aurait dû comporter deux sections (loi du 28 avril 1916) n’en comprend qu’une seule : celle relative aux opérations sur les blés et farines ». À

Dans le Compte 1915 il n'y a au crédit du Compte que le fonds de dotation de 120.000.000 ; or, la Cour a constaté d'après les comptabilités de la Caisse Centrale et des Trésoriers payeurs généraux qui les ont recouvrés la même année, au titre du Compte Spécial : 116.057.275 frs. 75 centimes qui n’ont été comptabilisés dans les écritures de l'agent comptable qu'en mai 1916. | | ‘ D'ailleurs comme nous pourrons le remarquer en étudiant les autres Comptes Spéciaux Industriels et Commerciaux, aucune réglementation n’a précisé la responsabilité du comptable en ce qui concerne les recouvrements, les restes à recouvrer, les créances d'exercices clôs et périmés. |

En ce qui concerne les restes à recouvrer, «l'agent comptable spécial fait exercer les poursuites par les agents du Trésor, or l'agent comptable spécial devrait

(1) Rapport public de la Cour des Comptes sur l'exercice 19184.

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être responsable du recouvrement des créances qu’il a prises en charge. Dans l’état actuel de la réglementation, il ne peut exiger des agents du Trésor la justification de leur diligence ».

D'où retard et pertes dans le recouvrement des recettes.

En outre l'agent comptable qui doit produire un Compte matière annuel n’en a pas produit ou n’a présenté qu'une comptabilité insuffisante jusqu’à maintenant, et c'est peut-être là une des plus graves violations des principes que cette absence de Comptes matière annuels, l’inventaire des stocks restant en fin d'année permet seul de se rendre compte de la situation du Service, de son déficit ou de son bénéfice.

La comptabilité commerciale sans inventaire des stocks ne donne qu'une indication inexacte et non conforme à la réalité des faits.

Le solde débiteur du Compte s'élevait encore au 31 mars 1921 à 5.487.904.000 francs, mais ce solde est destiné à diminuer progressivement à mesure que les recouvrements s’opéreront.

Transports maritimes. Achats et construction de navires

Afin d’effectuer le transport des marchandises réquisitionnées, les encouragements que l'Etat a donnés à l'Industrie privée en consentant des avances aux armateurs pour constructions et achats de navires (cf. supra) n’ont pas suffit.

La loi du 10 février 1918 autorise à procéder par

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décrets (1), à la réquisition de la totalité de la Flotte marchande. |

Un fonctionnaire spécial : « le commissaire aux Transports Maritimes et à la Marine Marchande » est chargé d’y procéder dans la forme suivante.

La réquüisition est notifiée aux armateurs propriétaires ou à leurs représentants, aux capitaines ou patrons, la notification mentionne, s’il y a lieu, la réquisition du personnel, élat-major et équipages ; une charte-partie type en fixe les conditions. La réquisition est opérée selon le décret du 2 août 1877 sur les réquisitions militaires.

Pour suivre ces opérations (loi du 25 mars 1918) (2) un Compte Spécial est ouvert dans les écritures du Trésor divisé en deux sections: Transports maritimes. — Achats et Construction de navires. La section À du Compte : «Transports maritimes » est débitée des dépenses faites pour assurer l'exploitation de la Flotte commerciale de l'Etat et créditée :

1° Des crédits budgétaires accordés à titre de fonds de roulement.

2° Des crédits accordés pour l’affrêtement des navires procurés par le Gouvernement brésilien (3).

3° Des sommes versées en paiement des transports effectués par la Flotte commerciale de l'Etat.

(1) Ces décrets doivent être soumis, dans le mois qui suivra la promulgation, à la ratification des Chambres.

(2) Portant ouverture de crédit sur l'exercice 1917 au titre du Ministère du Commerce, de l'Industrie et des P. T. T.

(3) Convention franco-brésilienne du 3 décembre 1917,

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La section B du Compte est débitée des dépenses faites pour des acquisitions de navires ou des constructions neuves et créditée des crédits budgétaires accordés à litre de dotation pour achats ou constructions de navires, en outre elle est créditée par virements de la section À des sommes comprises dans les receltes d'exploitation en vue d’assurer l’amortissement des dépenses d’achats et de constructions des navires, amortissement qui est fixé chaque mois par le commissaire après avis d'une commission nommée à cet eftet.

Le fonctionnement et la comptabilité du Service sont organisés par décret du 29 avril 1918. Un agent comptable spécial nommé par décret sur proposition du Ministre du Commerce après agrément du Ministre des Finances placé sous l'autorité du commissaire tient un Compte annuel de gestion des opérations du Service.

Comme le comptable du Ravitaillement, c’est un agent d'ordre, c’est-à-dire sans maniement de fonds. Il est comme lui assujetti à un cautionnement de 15.000 fr. prête serment devant la Cour des Comptes et en est directement justiciable, l'inspection générale des Finances le contrôle sur place.

Comme lui aussi, comptable en matière, il centralise les comptabilités matières de différents magasins dont il soumet le Compte annuel au contrôle de la Cour des Comptes.

C'est le « commissaire aux transports et à la marine marchande » qui tient le Compte administratif des opérations ; ce Compte est arrêté par le Ministre du

Commerce en fin d'année; un relevé y est annexé indiquant les navires achetés ou construits, Le prix de revient initial, la date de mise en service de chacun d'eux, la situation de l’amortissement, la liste des navires en construction, les dépenses faites pour l'exécution de travaux, les approvisionnements en matières ec en matériel.

Les dépenses du Compte Spécial donnent lieu à l'émission d'ordres de paiements signés par le Ministre du Commerce ou son délégué.

Les recettes sont encaissées en vertu des titres de perception délivrés dans la même forme.

Le comptable du Trésor qui doit en assurer le recouvrement reçoit les ordres de versements qui lui sont remis en même temps que les fonds par les débiteurs.

Des régisseurs sont nommés pour assurer la liquidation, la perception et le groupement des fonds et en effectuer le reversement à la caisse d'un comptable du Trésor.

Des états liquidatifs des trêts dûs par les particuliers justifient de leurs recettes.

D'autre part, dans les ports français et hors de France, des régisseurs d’avances devaient être institués dont la limite de dépenses était fixée par le commissaire pour chaque port et ne pouvait, en principe, excéder 1.000.000 par port. Les justifications de ces avances devaient être rapportées dans les 45 jours pour la France, dans les 4 mois pour les colonies et l’étranger.