CHAPITRE II
DES INFRACTIONS AUX PRINCIPES BUDGÉTAIRES QU’'ON RELÈVE DANS LES COMPTES SPÉCIAUX
Les Comptes Spéciaux du Trésor ont pour objet de décrire des opérations qui ne peuvent se soumettre aux règles normales du budget, c'est là leur raison d’être; aussi peut-on dire que tous les Comptes Spéciaux font échec aux principes budgétaires de l’unité, de l’universalité et de l'annualité.
Le principe de J’unité budgétaire ne tient pas sa force des textes réglementaires ou législatifs qui ont fixé les modes de préparation, de vote, d'exécution et de contrôle des budgets de l'Etat.
La pratique et l’expérience appuyées par les exemples de l’histoire financière ont démontré qu’à la suite des déficits, les budgets ont eu des tendances à se morceler, à se fractionner, à spécialiser leurs recettes et leurs dépenses.
Au contraire, à une saine situation financière correspond un seul budget, document unique, sans spécialisation, où sont réunies toutes les opérations qui se font avec les deniers de l'Etat.
L'unité du budget en facilite du reste le contrôle.
Sur un document budgétaire unique, récapitulant toutes les opérations de l'exercice, le contrôle parlementaire, le contrôle de l’opinion s’exercent avec plus d’aisance ; la situation est plus claire et plus sincère.
Or, les Comptes Spéciaux sont des Comptes hors budget, ils n'apparaissent pas aux documents budgétaires ; seul le Compte Général de l'Administration des Finances leur donne une certaine publicité en décrivant leur situation aux chapitres qui retracent les opérations du Trésor (1).
Ainsi ces Comptes échappent au contrôle législatif, leurs crédits ne sont pas votés par le Parlement ; le contrôle de l’exécution des Services qu'ils concernent, lui est soustrait.
Très voisine du principe de l'unité, la règle de l’universalité est inscrite au décret du 31 mai 1862, art. 16:
« Il doit être fait recette du montant intégral des produits » et art. 43 : « Les Ministres ne peuvent accroître par aucune ressource spéciale le montant des crédits affectés aux dépenses de leur Service respectif ».
Dans le budget, document unique doit figurer la totalité des opérations effectuées avec les deniers de l'Etat, toutes les recettes et les dépenses de l’exercice. Il s'oppose à la spécialisation qui est l'affectation de certaines recettes à certaines dépenses ; si l’on se borne à présenter le solde des opérations effectuées, aucun contrôle n’est plus possible.
(1) La loi du 12 août 1919 prescrit la publication dans l’exposé des motifs du projet de budget de chaque année de l'énumération et du développement des Services de l’année précédente.
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Si l'on inscrivait au budget le produit net des impôts, le Parlement ignorerait le montant des frais de perception de chaque impôt et ne pourrait en contrôler le recouvrement ; il y aurait atténuation de la dépense par la recette correspondante.
Les Comptes spéciaux du Trésor, spécialisation de recettes et de dépenses sont une infraction flagrante à ces principes : toutes leurs recettes viennent en atténuation de leurs dépenses et ce n’est qu’à leur clôture que les soldes de leurs opérations peuvent affecter le budget.
En effet, il est en pratique nécessaire de soustraire au budget le Compte des recettes et des dépenses d’un Service, Compte dont le solde n’est que provisoire à la fin de l’année et n’est définitif qu'après clôture du Service Spécial.
La règle de l'annualité budgétaire est posée par le décret du 31 mai 1862, art. 5 : « Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses de l'Etat » et art. 8. « Les crédits ouverts pour les dépenses de chaque exercice ne peuvent être employés à l’acquittement des dépenses d’un autre exercice. Le budget est voté tous les ans et pour la durée d’une année ; acte de prévision et d'autorisation annuel dans le cadre duquel doivent s’exécuter les Services, tous les crédits non consommés seront annulés; il faudra un nouveau vote pour rétablir les crédits au profit des Services.
L'état de prévision et d'autorisation trouve dans l’année un cadre dont le choix se justifie aisément : la périodicité de 12 mois correspondant à une révolution
complète dans la situation des particuliers, commerçcants, industriels, agriculteurs ; la prévision sera plus. exacte et l'autorisation plus étroite, dans ce cadre ; le contrôle s’exercera donc d’une manière plus efficace et plus précise.
Les Comptes Spéciaux, en échappant aux principes de l’annualité budgétaire, ne sont plus soumis à aucun contrôle, ils vivent en dehors de l'autorisation parlementaire qui leur a été donnée une fois pour toutes à leur création. L’exécution du Service est difficilement suivie par l'Administration qui n’a que des bases incertaines pour exercer un contrôle effeclif; la Cour des Comptes, juge des Comptes, n’a plus dans ce cas l'élément de comparaison que les crédits législatifs. constituent pour elle, lors de l’apurement des opérations comptables budgétaires.
Enfin le règlement périodique qui clôt le budget n'existe pas pour les Comptes Spéciaux; le contrôle tripartite, la comptabilité législative, admiristrative et judiciaire du décret du 31 mai 1862 sont impossibles à appliquer.
On pourra objecter que l’état de prévision et d’autorisation est inutile là où recettes et dépenses doivent se balancer, mais ce n'est là que l’aspect théorique de la question et l’on verra aisément plus loin, par la brève analyse des Comptes Spéciaux créés avant le 1% août 1914, combien le triple contrôle leur a fait défaut : ils n'ont plus qu’à puiser sans frein, au fur et à mesure de leurs besoins, aux ressources quasi-illimitées de la Trésorerie.
