LOIS INTÉRESSANT L'ORDRE POLITIQUE

On ne peut certainement pas déroger par convention ou testaments aux lois qui intéressent l’ordre politique. Il est, en effet, de l’intérêt de tous que ces lois

qui régissent l’organisation de la société soient respec-

(1) Lyon, 4% avril 4892, Moniteur, Lyon, n° du 6 décembre 1892.

tés d’une manière toute particulière ; par conséquent, toules les conditions contraires aux lois qui ont trait à l'organisation, au développement et au fonctionnement de cet ordre seront annulées comme illicites.

Le libre exercice de nos droits politiques ne peut être restreint par l'effet d’une condition ; en effet, si ces droits ne sont exercés qu'en vue d’un but intéressé, le principe de la souveraineté nationale est faussé, car cela aboutit à donner la prépondérance au parti qui a les plus grandes ressources en argent et non à celui qui représente les sentiments de la nation. On n’hésitera pas donc à réputer illicite toute condition tendant à restreindre l'exercice d’un droit politique, notamment du droit de suffrage. La pratique n'offre pas d'exemple de pareilles conditions, la corruption électorale se faisant dans l’ombre, ceux qui s’en rendent coupables ne sont pas assez sots pour révéler les moyens dont ils ont usé pour atteindre leur but politique.

En dehors de cette hypothèse toute de théorie, on doit réputer non écrite toute condition qui porte atteinte aux lois constitutionnelles, aux autorités judiclaires ou administratives. On trouve dans les auteurs cet exemple de condition illicite comme contraire à l'ordre politique. Une personne fait une donation ou un legs à un fonctionnaire à condition qu’il donne sa démission. De même, aussi la condition par laquelle le donataire officier ministériel accepterait d’être associé

à un tiers dans l'exercice de sa charge, ou bien la

stipulation par laquelle une personne s'engage à faire pour une autre des sollicitations en vue d'obtenir une faveur, une place. Les offices publics ne sont pas vénaux et d'autre part, on ne peut par le versement de sommes d'argent, essayer d’égarer le choix d'un Gouvernement pour la nomination de ses fonctionnaires.

La loi des 5 et 12 septembre 1791 prohibait toute clause dont l’objet est de détourner les citoyens de remplir les devoirs ou d’exercer les fonctions déférées par la Constitution. Aujourd’hui de telles prohibitions ne sont plus nécessaires dans l’état actuel de nos mœurs. On devrait toutefois les déclarer illicites si par hasard elles se rencontraient.

Si les lois qui ont pour but l’organisation et le fonctionnement de l’ordre politique ne peuvent être l’objet d'aucune atteinte de la, part des particuliers, celles qui ont en vue la défense, la protection de cet ordre politique ne peuvent pas non plus être violées par une condition. On devrait déclarer illicite toute condition touchant aux lois pénales, aux lois sur les impôts, ou même la condition qui aurait pour but d'encourager une opinion hostile aux institutions politiques (arrêt de la cour de Cass., 1856, précité.)

La jurisprudence a eu très souvent à statuer sur des conditions qui avaient un caractère confessionnel ou qui s’adressaient à des personnes morales.

Toute condition qui a pour but de changer les

règlements établis pour l'administration des établisse-

ments publics, personnes morales, doit être déclarée illicite. [1 arrive souvent qu’une donation est faite à un hospice ou à un bureau de bienfaisance à condition que la répartition du don ou du legs soit faite par un tiers et soit enlevée au conseil d'administration de ces établissements. C’est ainsi que l’on rencontre quelquefois une disposition en vertu de laquelle un testateur charge un curé de désigner les titulaires des lits fondés par lui dans un hospice, ou bien, 1l stipule que les pauvres d’une commune qui doivent être reçus dans un certain hospice qu'il fonde, pourront y être admis sur simple cerüficat du curé ou du maire, ou encore le testateur, en fondant des lits, prescrit qu'ils doivent être occupés par des personnes choisies par les membres de sa famille (1).

On rencontre souvent des legs faits à des bureaux de bienfaisance, les uns lui donnant la propriété de certains biens à condition que les revenus en soient distribués par des tiers : curés, desservants, ou à condition que les héritiers du disposant seront de droit administrateurs du bureau de bienfaisance.

Ce sont, à coup sûr, des conditions impossibles. En effet, les établissements publics dont il est iei question jouissent de la personnalité morale, mais à certaines conditions. Des lois et décrets fixent leur organisation,

leur mode de fonctionnement; ainsi, pour les bureaux

(1) Espèces citées par M. Tissier, Dons el legs.

de bienfaisance, la loi du 21 mai 1873, modifiée par celle du 5 août 1879, a déterminé que leurs biens, ainsi que ceux des hospices, seraient administrés par une commission de six membres dont quatre sont nommés par le préfet et deux par le conseil municipal de la commune. Cette commission est présidée par le maire. Les actes d'administration de cette commission sont soumis au contrôle de l’autorité administrative, qui peut se manifester par la révocation des membres et la dissolution prononcée par le Ministre de l'Intérieur.

Ces règles sont d'ordre public, elles doivent toujours être observées, et toute donation ou tout testament qui aurait la prétention de les modifier en imposant, comme condition, un membre à la commission administrative, par exemple, ne serait pas exécuté dans la forme que lui a donné le testateur ou le donateur, car 1l aurait pour but de substituer sa volonté à celle de la loi et aucun particulier ne peut essayer de remplacer la volonté de la loi par la sienne.

Donc, nullité de la condition que nous étudions comme violant une disposition de loi d'ordre politique. Maintenant, dans quelle mesure la nullité de la condition sera-t-elle déclarée? C’est une question que nous résoudrons par l'application du système que nous avons adopté sur l'interprétation de l’article 900. Il faut rechercher quelle a été la volonté du disposant, son intention. Si le disposant a eu pour intention principale

de gratifier les pauvres ou les malades de sa commune,

si, pour parler comme la jurisprudence, l'intention libérale a été la cause impulsive et déterminante de sa libéralité, ou, pour parler plus juridiquement, si l'acte est à titre gratuit, on efface la condition par application de l’article 900 du Code civil, et le bureau de bienfaisance ou l’hospice gratifiés recevront la donation dont ils profiteront sans qu'ils aient à accomplir la condition. S'il est démontré, au contraire, par les circonstances de Îa cause, que le disposant a entendu subordonner complètement sa donation à l’accomplissement de la condition, s'il a regardé la condition par laquelle 1l enlève l’administration des biens donnés ou légués à leurs administrateurs légaux, comme principale, comme la cause impulsive et déterminante de sa libéralité, qui n’est dans sa pensée qu’un accessoire, non seulement la condition tombera, mais encore l'acte tout entier sera annulé comme un acte à titre onéreux soumis à une cause illicite (art. 1172 Code civil) et ces actes sont nuls. On ne rencontrera presque jamais en pratique une donation subordonnée à une condition aussi absolue, enlevant aux administrateurs de la commission la gestion des biens de l’hospice ou du bureau de bienfaisance, mais on peut la trouver sous une autre forme.

Le disposant lègue tout ou partie de sa fortune à un des héritiers à charge de l’employer au soulage-

ment des pauvres. Il n’est rien légué au bureau de

bienfaisance, même il est dit que si sa volonté ne s’exécute pas comme elle est écrite, le bureau de bienfaisance ne recueillera rien. Si le legs ne s'exécute pas, quel en sera alors le bénéficiaire ? S'il n’est rien dit, le testateur n’a pas exclu d’une façon non équivoque le bureau de bienfaisance ; la jurisprudence du Conseil d'Etat semble incliner vers l'attribution du legs à l'établissement public qui, au regard de la loi, sera seul à même de remplir le but que le disposant s’est proposé. Si le bureau de bienfaisance est expressément exclu, pas de doute, le legs qui ne s'adresse qu’à une personne incertaine est nul et ne peut être attribué au bureau de bienfaisance par la déclaration qui serait faite qu'aux termes de l’article 900, la condition qui accompagne la libéralité est illicite.

Ce que nous venons de dire du legs s'adressant à des bureaux de bienfaisance, s’appliquerait à tous les établissements publics dotés de la personnalité morale par la loi et d’une administration organisée par elle. C’est ainsi que les bureaux d'assistance médicale gratuite, qui ont été revêtus par la loi du 15 juillet 1893 de la personnalité, verraient les legs qui leur sont faits, soumis aux règles ci-dessus.

Abordons maintenant l'étude des donations faites à des communes pour la fondation d'écoles à condition que l’enseignement aura un caractère confessionnel ou sera donné par des religieux.

Aux termes de la loi du 30 octobre 1886, sur l’orga-

nisation de l’enseignement primaire qui a laïcisé l’enseignement dans les écoles communales, les conditions qui imposent aux communes un enseignement religieux où un personnel congréganiste sont illicites (4).

On ne peut donc pas hésiter à appliquer l’article 900 du Code civil aux lhibéralités qui, postérieurement à la loi du 30 octobre 1886, auraient été adressées aux communes sous la condition que l’enseignement aurait un caractère confessionnel ou que le personnel enseignant sera choisi parmi les instituteurs congréganistes.

Sous l'empire de la législation antérieure, quel était le sort de pareilles conditions ? Il n’est pas douteux qu'avant celte loi du 30 octobre 1886, l'administration communale pouvait accorder à des instituteurs congréganistes toute sa confiance et les placer dans ses écoles. Rien n'était plus licite, car l'administration municipale avait le choix, mais on devait considérer comme illicite la prétention d’un testateur ou d’un donateur d'imposer son choix à une commune, de l’obliger à prendre son personnel enseignant dans telle catégorie de personnes déterminées, quelles fussent laïques ou congréganistes. C'était considéré comme attentatoire à la hberté de choix que la loi avait donnée à la représentation communale. La Cour de Cassation le décidait

ainsi (2). La Cour de Nîmes, dans un arrêt du 8 jan-

(1) Sainte-Ménehould, 2 juin 1897, Gaz. Pal., 97, IX, 159. (2) Cass., 13 mars 1884, Sirey, 1885, I, 49 ; id., 19 mars 1884, Sirev, 1885, I, 49,

vier 1890, a décidé au contraire que la clause imposant un choix à un conseil municipal était licite (1).

La Cour de Cassation, appliquant sa théorie sur l’article 900, décidait que si la condition avait été la cause impulsive et déterminante de la libéralité, la clause était 1lheite; si, au contraire, la condition n’était pas la cause impulsive et déterminante de la libéralité on réputait la clause non écrite. Un legs, par exemple, a été fait à une commune pour doter l’école primaire, à condition que l'instituteur serait choisi par le curé de la paroisse et parmi les membres de la famille du disposant et le plus digne de ses parents par sa conduite, ses capacités et surtout par son sincère attachement à la foi catholique. La Cour de Cassation déclara cette clause illicite et considérant qu’elle a été la cause impulsive et déterminante de la libéralité, elle annule le legs tout entier (2).

Dès lors, avant la loi du 30 octobre 1886, s'il ressortait des circonstances de la cause que le donateur ou le testateur a voulu substituer son choix à celui du conseil municipal et ainsi entraver l'exercice du droit inaliénable de celui-ci, la clause était illicite. Si, au contraire, les conditions stipulées relativement au personnel enseignant ou au programme de l’école communale qu'ils dotaient, n'avaient d'autre portée que d'exprimer la volonté du donateur, de rester tels

(1) Nîmes, 8 janvier 1890, Sirey, 93, Il, 13. (2) Cass., 20 novembre 1878, D., 79, I, 304.

qu'autant que dans l’école gratifiée l’enseignement resterait religieux, le caractère de la condition était obscur. On ne pouvait pas dire, en effet, que la condition avait pour objet d'enlever à l'autorité le choix du personnel, prérogative que la loi attribuait à l’administration communale. Le testateur, semble-t1l, avait voulu que dans le cas où l'administration croirait devoir s'écarter de la méthode d’instruction et d’éducation qu'il préconisait et considérait comme la meilleure, la commune cessât de profiter des avantages donnés. Cette condition était absolument lhocite, la liberté d'enseignement existant avant cette loi du 30 octobre 1886.

Un certain nombre, de communes avaient été autorisées à accepter des legs subordonnés à de semblables conditions et elles avaient exécuté les conditions de ces legs. Aujourd’hui, les communes ne peuvent plus accepter les legs qui sont subordonnés à la condition que l’enseignement sera essentiellement inspiré de la doctrine catholique. En effet, la loi du 30 octobre 1886, estimant à tort ou à raison, c'est une question que nous n'avons pas à examiner ici, que l'instruction doit avoir un caractère de neutralité absolue et qu’elle ne doit se rattacher à aucune confession religieuse, a décidé que l’enseignement serait neutre. Les particuliers ne peuvent donc imposer à leurs donations adressées à des communes, des conditions dont le but

serait d'empêcher l'exécution de la loi, et les tribu-

naux doivent déclarer illicite toute clause qui serait de nature à entraver la neutralité de l’enseignement. Que devenaient alors les donations qui, avant la loi du 30 octobre 1886, avaient été acceptées et exécutées par les communes après autorisation du Gouverne-

ment?

Cette question fut envisagée lors de l'élaboration de la loi et des solutions diverses furent proposées. La commission chargée de l'examen et de la préparation du projet présenta à la Chambre des députés un article ainsi conçu : « Les donations et les legs faits « sous la condition que les salles d’asile et les écoles « publiques seraient dirigées par des congréganistes « ou auralent un caractère confessionnel, resteront « acquis aux communes, sauf indemnité, s’il y a lieu, « en droit, dans le délai de six mois à partir de « l'arrêté de laïcisation ou de suppression de l’é- « cole » (1).

Ce système dû à l'intervention de M. Paul Bert, permettait aux communes de garder les biens à elles donnés ou légués avec l'affectation que leur avait attribué les donateurs ou les testateurs, mais comme par la substitution de l’enseignement laïque à l’enseignement religieux on modifiait les intentions du disposant, on lui permettait à lui ou à ses ayants-droit

de réclamer une indemnité.

(1) Journal officiel, numéro du 2 mars 1884, p. 509.

Lors de la discussion devant la Chambre des députés de cet article, M. Jules Roche en critiqua le système ; pour lui l'application de la loi devait délier les communes des clauses et conditions de la donation. C'était l'application à toutes les libéralités acceptées par les communes de l'article 900 du Code civil interprété impérativement (1).

La Chambre n’accepta ni le système de M. Jules Roche, ni le texte de M. Paul Bert, et adopta le texte suivant : « Toute action à raison des donations et legs « faits aux communes antérieurement à la présente « loi, à la charge d’établir des écoles ou salles d’asile « dirigées par des congréganistes ou ayant un caractère « confessionnel, sera déclarée non recevable, si elle « n’est pas intentée dans les deux ans qui suivent le « jour où l'arrêté de laïcisation ou de suppression « d'école aura été inséré au Journal Officiel (2). »

Le système du législateur est très simple, il ne crée aucune action nouvelle au profit des donateurs, il les renvoie seulement au droit commun; seulement il veut que la situation des communes soit réglée promptement, d’une manière définitive, et il ne donne aux donateurs ou à leurs ayants-droit que deux ans (3), à

(1) Journal officiel, numéro du 4° mars 1886.

(2) Art. 19, loi du 30 octobre 1886.

(3) La prescription biennale de l’action en révocation édictée par l’article 19 de la loi du 30 octobre 1886, ne s'applique pas en ce qui concerne les écoles communales qui, lors de la promulgation de cette loi, étaient

déjà laïcisées. Dans ce cas, lo donateur ou ses héritiers ont trente ans pour exercer l’action en révocation. Cass., req., 21 juin 1897, D., 98, ji, 35.

partir de l'arrêté de laïcisation pour intenter l’action que met à leur disposition le droit commun.

Quel est ce droit commun ?

Doit-on appliquer l’article 900 du Code civil ou bien les articles 954 et 1046 ?— La réponse à cette question dépend de celle qu'on fera à celle-ci : Avant la loi du 30 octobre 1886, les conditions qui imposaient à une commune un programme d'enseignement ayant un caractère religieux ou un personnel enseignant congréganiste, étaient-elles licites ?

Pour répondre à cette question, nous n’avons pas à nous préoccuper des autorisations administratives données aux communes pour accepter valablement les donations faites sous de pareilles conditions. Le Conseil d'Etat donnait, en effet, l'autorisation, parce qu’il ne considérait pas la condition comme contraire à la liberté de conscience, et cependant, en se plaçant au point de vue de la loi, la condition imposée à une commune d'adopter pour son enseignementtel programme d'étude confessionnel ou tel personnel enseignant, pouvait être illicite si elle portait atteinte à la prérogative qui lui appartenait de choisir selon ses préférences, mais elle pouvait être licite si le testateur, en affectant sa libéralité d'une telle condition, avait entendu seulement déterminer la nature de l’enseignement qu'il voulait encourager sans penser d’ailleurs porter atteinte à la hberté de choix de la commune.

Si on avait toujours dû considérer comme illicite la

LMERC

condition qui nous occupe, et certains auteurs l’ont pensé par application de la loi du 28 mars 1882 qui laïcisait le programme, la partie de l’article 19 de la loi du 30 octobre 1886 n’est pas difficile à déterminer. Ce n'est que la consécration de la distinction, dont s'inspire la jurisprudence dans les applications qu’elle fait de l’art. 900 du Code civil.

Le législateur de 1886 n’a pas cru devoir donner à cet article l'interprétation impérative qui aurait facilité l'exécution de la loi. En effet, il n’aurait pu être question pour les donateurs ou leurs ayants-cause de reprendre les biens donnés à des communes sous des conditions relatives à un enseignement religieux: les conditions, par application de l’article 900, étaient réputées non écrites et l’action des héritiers n’était pas recevable. Il a reconnu aux donateurs ou à leurs hériüers, le droit de reprendre les biens donnés ou légués

à des communes sous des conditions relatives à un enseignement religieux, à raison de l'inexécution de ces conditions; c’est donc que les conditions ne sont pas toujours réputées ilhcites, c’est appliquer la théorie de l’art. 900 adoptée par jurisprudence, aussi les arrêts qui ont statué sur la question ont consacré ce système avant d'admettre l’action en reprise des donateurs ou de leurs ayants-droit ; les arrêts s’attachent à déterminer si les conditions visées par l’article 19 de la loi du 30 octobre 1886 ont été ou non la cause

impulsive et déterminante de la libéralité. Et si les con-

ditions imposant un enseignement religieux n’ont pas été la cause déterminante de la libéralité, on repousse l’action en reprise des héritiers du donateur ou de celui-ci même.

Telle est la solution à laquelle on aboutit en partant de ce point, que même avant la loi du 30 octobre 1886, la condition prévue par l’article 19 de la loi, devait toujours être considérée comme illicite. Mais nous venons de dire que dans certains cas, la condition n'était que l'indication de la volonté du testateur qu'il voulait encourager un enseignement qui lui semblait meilleur sans porter atteinte, en aucune manière, au choix de la commune. Dès lors, la condition qui avait ce caractère ne pouvait plus être exécutée par suite de l'application de l’article 19 de la loi du 30 octobre 1886; l’action qui compétait au profit des donateurs ou de leurs ayants-droit était celle qui a sa source dans les articles 954 et 1046 du Code avil. L'article 900 ne s'applique plus, car il n’a pas d'effet rétroacüf; or, ce serait lui reconnaître cet effet, que de l’appliquer à des conditions longtemps après que les libéralités ont produit leurs effets. C’est, en effet, au moment où s’exécutent les libéralités que l’on doit déterminer le caractère des conditions qui les affectent ; c’est-à-dire s’il s’agit de lhibéralités entre-vifs au moment de la donation et s’il s’agit d’un testament au jour du décès du testateur. Quand à ce moment, les

conditions ont été déclarées licites, l’article 900 n’est

— A60 — plus en cause, de même que les articles 954 et 1046 en pourraient devenir applicables à des conditions qui ne sauraient à ce moment être considérées comme lieites.

C’est donc aussi bien aux articles 954 et 1046 qu'à

l’article 900 du Code civil que l’article 19 de la loi du 30 octobre 1886 renvoie, puisque tout dépend de l'appréciation du caractère d’une condition, que les termes de la disposition et les circonstances de la cause peuvent rendre différente.

D'ailleurs, l'intérêt principal qu'il y a à se prononcer entre l'application de l’article 900 ou celle des articles 954 et 1046, n'existe que dans le système des auteurs, qui donnent à l’article 900 un caractère 1mpératif. La jurisprudence, par l’application exclusive qu’elle fait de l’article 900, arrive à des résultats à peu près identiques, c'est ce que nous allons constater en passant en revue les principales difficultés qu'on lui a soumises sur l'application de l’article 19 de la loi du 30 octobre 1886.

L'inexécution des conditions visées par ce texte n'entraîne pas révocation des libéralités, qu’on se rattache à l'interprétation de la loi de 1886 par l’article 900 ou par les articles 954 et 1046. En effet, si on applique l’article 900, la révocation ne s'ensuit qu’autant qu'il est démontré que la condition apparaît comme la cause impulsive et déterminante de la libéralité. Si on applique 954 et 1046, la révocation ne

sera prononcée que s'il est prouvée que la condition

n'est pas la èause impulsive et déterminante de la donation.

Pour échapper à l’action en révocation fondée sur l’inexécution des conditions aux termes de la loi du 30 octobre 1886, les communes ont souvent allégué qu'elles ne pouvaient être rendues responsables d’une inexécution qui leur était imposée par ure loi, à laquelle 1l leur était impossible de se soustraire, donc l'inexécution ne provenant pas de leur fait, l’action en révocation dirigée contre elle n'était pas fondée. Cette défense était surtout invoquée dans les cas où la laïcisation était imposée à une commune par arrêté préfectoral, sans qu'il ait été demandé. On pourrait reproduire aussi bien le même raisonnement dans le cas où l'arrêté aurait été sollicité par les représentants de la commune, car l'arrêté aura toujours le caractère d’une force majeure (1). Mais il sera toujours écarté en droit, qu'on applique l’article 900 ou les articles 954 et 1046. Si, en effet, on applique l’article 900, on ne considère pas l’inexécution de la condition, mais son caractère licite ou illicite. Si on s’appuie au contraire sur les articles 954 et 1046 pour intenter l’action en révocation, la solution des difficultés résultera de l'application de l’article 1184 qui ne distingue pas entre le cas de force majeure entraînant inexécution

et l’inexécution imputable à la commune.

(A) Cass., 11 juin 1888, S., 89, I, 145.

Les conseils municipaux ont essayé par un autre moyen d'éviter la révocation d’une donation à eux faite, en déclarant qu'ils étaient prêts après la laïcisation à continuer l’inexécution des conditions et pour cela, ils inscrivaient à leur budget à titre de dépenses facultatives, les revenus de ce qui leur avait été donné sous la condition d’un enseignement religieux, pour aider à l’entretien d’une école bre congréganiste. Un avis du Conseil d'Etat du 29 juillet 1882 (1) a déclaré cette pratique absolument illégale.

Supposons maintenant qu'au lieu d’émaner des donateurs eux-mêmes, l’action en révocation soit exercée par leurs héritiers. Parmi ceux-ci, 1l en est qui n'agissent pas, quelques-uns seulement demandent la révocation. La commune pourrait-elle relever l’irrecevabilité de la demande sur ce que cette demande n’émane pas de tous les héritiers ? La jurisprudence n'a pas admis ce moyen et a déclaré la demande en révocation, intentée par quelques-uns des héritiers recevable (2) parce que les conditions relatives à l’enseignement à donner dans une école communale sont indivisibles. Elles sont exécutées ou inexécutées pour le tout, mais ne le sont jamais pour partie ; or, les droits indivisibles sur la tête du défunt profitent

pour le tout à un seul de ses héritiers. Par suite, celui

(4) D.. 1890, IIT, 14.

(2) Toulouse, 16 juin 1889, $S., 91, II, 73. — Paris, 3 juillet 1890, S., 91,