IMPORTANCE DU PRINCIPE
«... Tout ce qu'il y a dans la nature de plus odieux, de «c plus subversif, de plus nuisible au peuple lui-même... la a démocratie, prouvée par Teipérience le plus grand des « fléaux dans les plus petits Etats mêmes, où le peuple peut a se réunir, et qui, dans un grand Etat, joint aux autres c< dangers Tabsurdité la plus complète^ puisqu'il est évident c< que tout vœu personnel ou de section, n'étant pas éclairé <K par une délibération commune, n'est pas un véritable vœu. » * Qui parle ainsi en 1791, au sein de l'Assemblée constituante? Maury? Cazalès? Non, c'est Barnave. Mais Barnave ne parle en ces termes que de Vexercice immédiat de la souveraineté populaire ; Barnave parle comme Sieyès, comme Cabanis, comme Montesquieu ' . En aucun temps, un corps de peuple ne fut propre à la discussion : mais dans nos sociétés modernes, là où vit un peuple nombreux et en même temps homogène quant aux avantages sociaux * ; là où l'esclavage ne
» « Le grand avantage des représentants, c'est qu'ils sont capables de dis- « enter les afTaires. Le peuple n'y est point du tout propre, ce qui forme un « des grands inconvénients de la démocratie » {Esprit des lois, liv. XI, cli. yi).
'Voyez à Genève, étroite cité, une des seules sociétés modernes qui pussent
fait point, comme dans les sociétés antiques, des loisirs à la liberté : là, force est bien de concentrer entre des représentants élas l'exercice de la souveraineté générale. La politique a son algèbre, qui remplace jqii Rpmbfes humains. Séparer le moins possible l'exercice et le droit; constater fréquemment celui-Kïi ; multipltarbabUeilimt le« électioQt» les ratifications, les moyens de communication et de contrôle, ce sera le devoir de la science, et en même temps son triomphe. Ainsi la * démocratie pourra devenir (complétons la pensée de Barnave)* c< le gouvernement le plus parfait. »
SECTION 1
Hé l*éleotîoB^
Rëglement de 1789 pour l'élection des Etats généraux. — Constituante : Mirabeau et Sieyës. — Convention : Condorcet. — Régime de l'an III. — Listes ie Van ¥111. -* Collèges de Van X* — Harmonies politiques, -r- Prineipes ie In Cliarte. — Partis de U Restauration» — Systèipe de 1817, — Discussions 4^ .1620.— Révolution de 1850 et ses suites.— Révolution de 1848.^ De PélçctiQn en général et de l'hérédité monarchique.
(iOrsqu'il fut question, au siècle dernier, de coqVpquer le» JËt^ts généraux, le Parlement, qui les avait appelés, demapdii que, pour rélectipn^ on s'en référât exclusivement aui^ formes de 1614; la nation voulait davantage, et la Qpur saisit habilement cette occasion de remplacer, dans sa pQpvtlarité ^ph^^
se régir à T^ntique, une Constitution jalouse retrancher de la nation souveraine une partie de la population. Dans Timmense empire de Rome, Pa^l^i^ t^ire de 1% conquête présentait le même Résultat ^ou^ des prop«çllops |;i-s gant^ues.
'Ibid. Moniteur j 31 août 1791.
mère, le Parlement discrédité ; elle accorda le doublement du tiers. Du reste, on suivit la marche tracée ' . On admit comme circonscriptions les bailliages et sénéchaussées, c'est-à-dire tous les sièges auxquels la connaissance des cas royaux était attribuée, avec distinction de ceux qui avaient, en 1614, député directement ou conjointement. Les deux premiers ordres votaient non-seulement en raison de la qualité d'ecclésiastique ou de noble, mais par suite de la possession des bénéfices ou des fiefs ; en sorte que cette possession, répétée dans plusieurs bailliages, autorisait à voter dans chacun, et que les femmes, les mineurs jouissaient du droit de se faire représenter. Le troisième ordre, nouvellement appelé à se choisir autant de représentants que )es deux autres réunis, dut former de premières assemblées ou les titres d'admission étaient la qualité de Français, Tàge de vingt-cinq ans, le domicile, l'inscription au registre des impositions, et qui se fractionnaient, dans les grandes villes, suivant le nombre des corporations. A ces assemblées appartenait le droit de rédiger de premiers cahiers de doléances et de nommer des députés* pour porter ces cahiers aux assemblées générales dans les bailliages principaux. Là, les nobles de vingt-cinq ans en personne, ainsi que les ecclésiastiques à bénéfices, les mandataires des possesseurs de fiefs non présents, le reste du clergé et le tiers par Içurs élus, devaient choisir les députés chargés de représenter aux Etats les trois ordres de chaque bailliage, en y portant des cahiers définitifs, spécialement rédigés par chacun*
* Règlemeat du H janvier 1789.
' Dans les viUes, 1 député pour 100 électeurs incorporés, le double pour les corporations d'arts libéraux, de négociants et d'armateurs, ainsi que pour les liabilants non incorporés; dans les campagnes, 2 par SOO feux et 3 au-dessus de SOO, etc. Ces nombres devaient èlre réduits, et les cahiers diminués dans d'autres assemblées préparatoires.
Âc6té de principes féodaux et de distinctions féodales, voilà pourtant le suffrage universel. Voilà une large reconnaissance de ce droit c< qu'un citoyen ne peut jamais perdre sans que la liberté de la nation soit violée : le droit de participer à quelque titre à la représentation *. »
En 1789, ce qu'il y avait de gi^and et de juste dans la maliffestation des voeux publics ; ce qu'il y avait d'imposant dans la réunion de douze cents hommes, élite de la nation entière, conGdents de ses longues douleurs, organes de ses immenses travaux; ce qu'il y avait d'irrésistible dans le mouvement des idées nouvelles, ne tarda pas à l'emporter sur les traditions du passé. Répondant à Tabbé Maury, « l'un des préopinants, c( disait Mirabeau, a demandé comment, de simples députés (( de bailliages, nous nous étions tout à coup transformés en « Assemblée nationale. Je répondrai nettement : Les députés « du peuple sont devenus Convention nationale le jour où, « trouvant le lieu de l'Assemblée des représentants du peuple « hérissé de baïonnettes, ils se sont rassemblé^, ils ont juré « de périr plutôt que d'abandonner les intérêts du peuple ; ce « jour où l'on a voulu, par un acte de démence, les empêcher « de remplir leur mission sacrée, ils sont devenus Conven- « tion nationale pour renverser l'ordre de choses où la vioc< lençe attaquait les droits de la nation... Quels que fussent
' Mirabeau. Nous verrons, du reste, que cet axiome n'excluait point, dans Topinion de celui qui l^émeltait, d'assez nombreuses garanties, a II ne peut « y avoir dans aucun genre une liberté ou un droit sans limites », a dit un grand penseur et un chaud ami de la liberté ; « Dans tous les pays, la loi a ce fixé des caractères certains sans lesquels on ne peut être ni électeur m ce éligible ; ainsi, par exemple, la loi doit déterminer un àge^u-dessous duce quel on sera inhabile à représenter ses concitoyens. Ainsi les femmes sont a partout, bien ou mal éloignées de ces sortes de fonctions. Il est certain « qu^in vagabond, un mendiant ne peuvent être chargés de la confiance poa litique des peuples. Un domestique et tout ce qui est dans la dépendance a d'un maître, un étranger non naturalisé scraienl-ils admis à figurer parmi « les représeutauls de la nation? » (Sieyès.)
DE LA. REPRÉSENTATfON NATIONALE. 153
a alors nos pouvoirs, ils ont été changés ce jour-là ; s'ils c< avaient besoin d'extension, ils en ont acquis ce jour-là; c< nos efforts, nos travaux les ont assurés ; nos succès les ont « consacrés; les adhésions, tant de fois répétées, de la na- « tion, les ont sanctifiés. »
L'homme qui prononçait ces paroles; celui qui, de son éloquence, au jour fameux qu'il rappelait, avait étourdi, foudroyé le messager de la couronne ; celui qui, au nom de l'histoire, promettait le premier rang d'honneur, la première, la seule puissance au peuple entier réintégré dans la souveraineté de lui-même, par les eObrts de ses élus; cet homme brillait avec un autre, dans la lumineuse assemblée, d'une incomparable splendeur; et tandis que l'un dirigeait, par les prodiges de sa parole, la révolution commencée, l'autre cherchait, dans sa pensée, les lois qui devaient la finir.
Dans un projet de Constitution rédigé par Turgot, ou du moins sous ses yeux, système de représentation et d'administration tout ensemble, établi sur la base antique du mo^ nicipe, et gradué jusqu'à une suprême Assemblée municipale du royaume, c'était à la propriété que le ministre économiste rattachait les droits de citoyen. Il essaya en même temps, mais non d'une manière absolue, d'effacer les distinctions que le classement des personnes imprimait aux choses elles-mêmes, et cet essai était beaucoup pour les difficultés d'un rôle que, dès ses premières tentatives, une opposition implacable le contraignit d'abandonner. Prenant une partie des ses idées, H. de Calofine voulut les renfermer dans les limites que traçait l'unique classification des personnes. Le collègue de Mirabeau, l'oracle intermittent de la Constituante, Sieyès, dès son premier manifeste \ écartait toute transaction.
Il avait, lui aussi, son plan d'organisation générale, que
• La brochure intitulée : Qu'est-ce que le tiers?
la loi nouvelle adopta pour base de ses dispositions^ : substitution des départements aux provinces; subdivision en districts, en vue de la hiérarchie administrative, et en cantons pour l'élective; ces deux hiérarchies représentant, Tune Taction politique descendante, l'autre l'action ascendante^et toutes les deux complétant le mécanisme circulaire du système représentatif.
De même que tout ce mécanisme a pour destination lepevir ple/i\ s^ la nation pour point de départ; l'élection dispose de tout, sauf de lia royauté préexistante. Tout le reste, législature, justice, administration, armée, clergé, s'engendrera de ce grand principe, organisé sur la triple évaluation du territoire, de la population et de l'impôt.
Ainsi, de. 745 députés devant composer à l'avenir, sans aucune distinction d'origine, la représentation nationale, 247 répondront, d'après la Constitution de 1791, à Télément territorial, à raison de 3 par département*; puis, le chifTre total de la population active du royaume étant divisé par 249, chaque département ajoutera au nombre flxe précédent autant de représentants qu'il possédera de deux-cent-quarante-neuvièmes; de même pour la contribution.
Le titre simple de citoyen sera une propriété légale « indépendante de toute autre, acquise par le fait dé la naissance ou de la naturalisation, amissible par la renonciation déduite de certains faits, ou par une dégradation judiciaire. Les droits de citoyen ac(i/dépendront de plusieurs conditions, telles que l'âge de vingt-cinq ans, une résidence continuée, une inscription, un serment, une contribution directe égale à trois journées de travail. Ces droits se trouveront suspendus par l'état d'accusation, de domesticité, de faillite. Le choix de la
* Ce plan dès tors, à peo ée ebose près, était tel qu^on le vit en Tan VIU* Les différences que Ton remarque viennent de Tadoption, par la Constituante, dMdées étrangères à Sieyès, et, à ^on grand déplaisir, pnies aux sienpes.
* Un pour le département de Paris. ^ y avait alors 83 départements.
DE LÀ fiEPRBSErïTÀTlON NATIONALE. 155
législature se fera par des électeurs nommés eux-mêmes pour deux ans, et constituant, par cette permanence, non-seulement des assemblées^ mais un corps.
Le péage presque Insignifiant exigé à l'entrée de la caiv riëre politique Tavait été comme un hommage à la justice et au travail*^ un cens d'éligibilité pour les deux degrés de mandataires parut au Comité de Constitution une sorte de cautionnement utile : il le fixa, pour l'électeur, seulement à dix journées de travail^ l 'élevant, pour le député, à la valeur d'un marc d'argent. Amendements en sens divers : Cazaiès voudrait substituer 1,200 livres de propriété foncière; Barrère, 50 journées de travail; un autre, 600 livres pesant de blé. . . Prieur proposait laconfiance^ et l'Assemblée, qui adopta, par imitation de l'Angleterre, la condition d'une propriété territoriale, entendit Mirabeau lui dire : « Vous venez de faire une mauvaise loi. » Bientôt le Comité lui-même, dans la discussion générale, reconnut sa règle fautive, et proposa de la réformer, en en bornant l'application au degré intermédiaire. Les corps électoraux, selon Barnave, devaient présenter trois garanties : lumières, intérêt, indépendance ; toutes les trois exigeaient une certaine fortune : « Du moment oà «( l'électeur n'aura pas une propriété assez considérable pour «( se passer de travail pendant quelque temps, il arrivera de c< ces trois choses l'une : pu que l'électeur s'abstiendra des « élections, ou qq'il sera payé par l'Etat, ou bien, enfin, qu'il <x le sera par celui qui voudra acquérir son suffrage. L'extrême «c pauvreté dans le corps électoral place l'opulence dans le c< Corps législatif, i» La première hypothèse venait d*être justifiée par des faits ; la seconde l'était par des demandes. La Constitution déclara * :
( Le f(||:iimmii fies joar»ées éull ilp iQ fioua, infërifto? 4« t%nt ficiwel, mém ?u point dç vue ceigtîf.
' Titre III, ch. i, sect. ii, art. 7.
156 DB Lk REPRÊSBlfTATiON NATIONALB.
Que nul ne pourrait être nommé électeur, si, aux conditions nécessaires pour être citoyen actif, il ne réunissait :
Dans les villes au-dessus de 6,000 âmes, celle d'être propriétaire ou usufruitier d'un bien évalué, sur les rôles de contribution, à un revenu égal à la valeur locale de 200 journées de travail, ou d'être locataire d'une habitation évaluée, sur les mêmes rôles, à un revenu égal à la valeur de 150 journées de travail. — Dans les villes au-dessous de 6,000 âmes, 150 journées d'une part, 100 de l'autre; dans les campagnes, 150 et 100 étaient les évaluations adoptées.
Mirabeau, *quant à lui, demandait que les fonctions électorales, rendues permanentes, fussent en même temps déclarées incompatibles avec toute autre fonction. Dans le mandat périodique donné, par la population active, à 40,000 citoyens, il voyait bien une siiûpliGcation nécessaire sous une forme ou sous une autre, et l'allégement du seul impôt qu'aucun avantage ne compense, celui de la perte du travail ; mais ce qu'il continuait à chercher, et ce qu'il avait peine à découvrir, c'était le préservatif contre un mal dont nous lui emprunterons la peinture, en dernier souvenir de ces mémorables discussions :
a Comme le despotisme est la mort du gouvernement moc< narchique, les factions, les brigues, les cabales sont le poic( son du gouvernement représentatif. On intrigue d'abord « parce que l'on croit servir la chose publique ; on tinit par c( intriguer par corruption... Quand une influence quelconque « s'exerce sur des suQrages, les choix populaires paraissent « être libres, mais ils ne sont ni purs ni libres; ils ne sont «( plus lo fruit de ce premier mouvement de l'âme, qui ne se « porte que sur le mérite et la vertu. Cette influence étran- «c gère, qui ravirait ainsi au peuple sa propre souveraineté, a serait bien plus dangereuse pour celui dont les institutions « n'ont point encore pu changer le caractère, et dont le ca«
DE LA REPRESENTATION NATIONALE. l67
« ractère, même soas le despotisme, c'est-à-dire dans un c< temps où la moitié de nos défauts était cachée, a toujours ce paru très-susceptible de cet esprit de parti qui se nourrit « de petites intrigues, de cet esprit de rivalité qui inspire les a cabales, de cet esprit de présomption ambitieuse qui porte a à rechercher toutes les places sans les mériter. Partout ou « ce germe destructeur infecte et vicie les élections publiques, «c le peuple, dégoûté de ses propres choix, parce qu'ils ne sont « plus son ouvrage, ou se décourage, bu méprise les lois. c< Alors naissent les factions, et les officiers publics ne sont « plus que les hommes d'un parti ; alors s'introduit la plus « dangereuse des aristocraties, celle des hommes avides con- «( tre les citoyens paisibles, et la carrière de l'administration « n'est plus qu'une arène périlleuse ; alors le droit d'être flatté, « de se laisser acheter et corrompre une fois chaque année est « le seul fruit, le fruit perfide, que le peuple retire de sa lift berté. »
Les élections pour la Constituante s'étaient faites généralement avec beaucoup d'indépendance : les partis n'étaient point organisés. Si le ducd^Orléans s'agitait dans l'intérêt de son ambition personnelle, la cour ne considérait point la composition des Elats avec moins de sécurité que leur réunion. Autre chose de la Convention. Le lendemain de l'assaut des Tuileries, le 11 août 1792, de nouvelles conditions électorales en avaient préparé l'avènement. On admettait aux assemblées primaires tout Français de vingt-un ans, domicilié de-puis une année, vivant ou de son revenu ou du produit de son travail, n'étant point en état de domesticité. L'Age de vingtcinq ans rendait éligible; une indemnité de déplacement remplaçait le cens électoral. Les préparatifs subsidiaires furent confiés au génie des clubs. Paris, souillé du sang de septembre, vota sous le commandement de sa terrible et abjecte Commune, de cette dictature collective, c ou les idées les plus
168 DR LA RBPRÉSBNTilTION NATIONALE.
a incohérentes qui aient déshonoré le cerveau humain pasci saient pour un système de démocratie digne de la nation a française ' • » Cette incohérence se retrace dans les résultats do l'élection : à côté d'un prince du sang, un boucher, un comédien; confusion de rangs et de vices, à laquelle présidait trop bien le triumvirat effroyable : Danton, Robespierre et Marat.
Pour Thonneur de la France, alors si tristement compromis, d'autres noms avaient trouvé place dans la représentation nationale* Un philosophe, favorable aux illusions de la République naissante^ fut, avant de tomber victime d'une démagogie effrénée, l'organe, au sein de la Convention, de la démocratie absolue. Dans son rapport sur le projet d'une Constitution nouvelle, Condorcet exprimait ainsi les opinions substituées « par la marche rapide des idées, aux théories de 1791:
« Les uns ont regardé l'exercice des droits politiques comme a une sorte de fonction publique pour laquelle on pouvait exi- « ger des conditions appuyées sor l'utilité commune* .. ; « d'autres ont pensée au contraire, que les droits politiques tt devaient appartenir à tous les individus* Jusqu'ici, tous les a peuples libres ont suivi la première opinion ; ia Constitution « de 91 s'y était aussi conformée ; mais la seconde nous a a paru plus conforme k la raison, à la justice, même à une ce politique vraiment éclairée. Nous avons cru que l'intérAt « publie, d'accord avec ia justice , nous permettait , pour la a première fois sur la terre j de conserver dans les instituée tions d'un grand peuple toute l'égalité de la nature.
« «wSottS l'ancienne Constitution « les corps départementaux « devaient nécessairement devenir un appui pour le pouvoir € royal et servir à le défendre contre l'Assemblée des repré-
DE hK REPRESENTATION NATIONALE. 159
< sentants du peuple ; d'un autre eôté, les corps électoraux^ « choisis par les citoyens, devaient se regarder comme leurs c représentants les plus immédiats, voir en quelque sorte leur c ouvrage dans les députés qu'ils avaient choisis, chercher à
< devenir dans l'ordre politique quelque chose de plus que de a simples électeurs ; mais ils devaient en même temps se réunir a au parti populaire des assemblées nationales, et les aider à a combattre les usurpations des autres pouvoirs. Sous ce point a de vue» ils pouvaient paraître un contre-poids utile pour la o liberté , quoique dangereux pour la paix , la tranquillité a générale et pour la conservation de l'unité de Tempire. .
ce Mais puisque la république a remplacé le système incoff hérent et servile du royalisme limité, les corps électoraux <c ne pourraient plus exercer leur influence que contre l'Asff semblée des représentants de la nation entière. .^ Leur a conservation menacerait sans cesse l'unité de la Répu« <f blique. »
L'élection directe fut donc proclamée. Toutefois, avec le rôle du peuple dans la formation des pouvoirs, admettre ce mode sans distinctions avait paru chose impossible à la Révolution elle-même : on conserva, pour les nominations administratives et judiciaires, des assemblées électorales, d'autant que la mobilité était encore un des principes regardés comme fondamentaux dans le droit politique d'alors. Pour le choix de la législature, Condorcet proposait de substituer aux deux degrés dé personnes, deux degrés d'opérations ; cette idée ne fat point admise dans la Constitution, votée à la suite d'un rapport nouveau de Hérault de Séchelles. Quant aux bases représentatives, « on sait, déclarait ce rapport, que la repré- « sentation ne peut être fondée que sur la population : cette a question ne peut plus être douteuse aujourd'hui que dans a l'esprit des riches x> ; et on accordait, en conséquence, une nomination de député à chaque groupe de ^40,000 individus
160 DE LA REPRESENTATION NATION ALÉt
(art. 22), dans l'impossibilité absolue qc de ne faire qu'un seul c( scrutin sur tout un peuple. »
La Commission post-thermidorienne, composée en grande partie de survivants de la Constituante, rétablit, quanta Télection et à l'éligibilité , les principes de 91, sauf quelques modifications de détail. Elle proposait néanmoins d'excepter de ce rétablissement les corps électoraux, discrédités, comme Qoiis l'avons vu, par certaines nominations.
« Puisque le peuple, disait-elle par l'organe de Boissy « d'Angias, est forcé de substituer à sa volonté directe une (( volonté présumée, énoncée par ses représentants, il faut (( que nul, du moins, ne puisse interposer son influence entre « le peuple qui choisit ceux qui doivent stipuler en son nom « et ceux qui doivent stipuler pour le peuple. Le mode élec- € toral adopté par la Constitution de 1791, d'après celui mis € en usage dans les élections de 09, avait l'inconvénient vé- € ritablement funeste de substituer au choix direct du peuple « celui d'une assemblée nommée par lui... Les corps électo- € raux éprouvent, comme toutes les assemblées, les dangers « d'un entraînement trop rapide. Ce furent les crimes du 2 « septembre qui, en épouvantant le corps électoral, élevèrent a Harat et Robespierre au rang auguste de législateurs. Ces « inconvénients n'existeront plus lorsque les assemblées pria maires nommeront seules, surtout si, au lieu de diviser la « France, comme la Constitution de 93 le faisait, vous faites u voter chaque citoyen pour tous ceux que son département « doit élire, car alors vous neutralisez toutes les combinaisons « de l'intrigue. »
Louvet soutint a la création du géniede la liberté naissante:» « Si l'intrigtie est dangereuse, répondait-il, c'est surtout « dans les grandes communes, qui, dans l'autre système, au- « raient seules les élections. » Et Jean Debry ajoutait dans le même sens : « La Constitution la plus forte en principes
DE L4 REPRÊSÉÎ^TATION NATIOf^ALE. 161
or philosophiques, qui demanderait, pour être exécutée, le ce temps que les travaux réclament, pécherait par la base et ff devrait être rejetée. » On rétablit les corps électoraux, avec indemnité aux électeurs.
Une loi spéciale, du 25 fructidor, régla la matière du scru-* tin, dont la théorie, éclairée par un bon rapport de Daunou, pourrait se résumer en ces termes :
Il y a deux genres de scrutins ; Tun de liste, l'autre indi« \\duel ; deux genres de majorités, l'une absolue et l'autre relative ; deux principes régulateurs : 1° visera faire connaître le canditat réellement préféré par la majorité absolue des votants ; 2** écarter la possibilité d'un résultat contraire au vœu de cette même majorité. Le premier point est difficile : le ballottage ne l'assure pas; le scrutin de liste double ou multiple, bonne précaution contre l'empire des considérations privées, violente en quelque façon la volonté des électeurs.^ Ce qu'avait proposé Condorcet, c'étaient deux tours de scrutin, l'un de liste simple et signée, l'autre secret ef de liste multiple ; le premier destiné seulement à fixer les limites du second. Les législateurs de Tan III présentaient un mode analogue, bien que tout particulier sous certains rapports. A l'avance devaient s'ouvrir, dans les municipalités, des registres de candidature, où chaque citoyen aurait le droit d'inscrire tel nom que bon lui semblerait, pour, ces noms, être publiés par les administrations municipales ou départementales, suivant les places à remplir. A l'ouverture des assemblées, si un premier tour de scrutin donnait une majorité absolue, l'élection était terminée ; autrement, au moyen des noms qui avaient obtenu la plus forte pluralité, on formait une liste décuple, et on procédait à un second tour avec deux urnes, l'une de nomination, l'autre de rejet. Les candidate portés en rejet par la majorité absolue ne pouvaient concourir, et les autres étaient
nommés à la majorité relative*
it
103 OB L4 REPRÉSENTÂT lOBT fiATIONiLB,
Ce système, d'abord adopté,- fut promptemeot abandonné, çQUiipis servant la malveillance et les ressentiments personnels. On en revint aux scrutins de liste avec majorité absolue ou ballottage, conformément à la première des Constitutions précédentes; l'autre avait fini par admettre le scrutin individuel*.
Si la Constitution de Tan lil eut une durée un peu plus longue, elle ne fournit pas une carrière beaucoup plus tranquille que les autres ; il sembla seulement qu'effrayés d'un champ de bataille sans limites, les partis acceptaient alors une forme d^organisation politique comme une sorte de champ clos : les élections devinrent l'arène où révolutionnaires et royalistes se précipitèrent pleins de haine, après que ceux-ci eurent écboaé dans la révolte à main armée, et la victoire de vendémiaire, qui conserva la République, ne put lui assurer la paix. En dépit de la loi du 3 brumaire *, dès Pan Y, les opérations électorales prirent une couleur prononcée de royalisme : l'agence de Lyon présentait un de ses chefs; et tandis que les négociations de Léobeft» fruit des victoires de Bonaparte, préparaient la paix extérieure, Pichegru, gagné par l'Angjeterre, Pichegru, devenu le correspondant du prince de*(l<j[Hdé et de Wickham, venait installer ses intrigues au sein du Corps législatif. De là, pour le gouvernement, une situation à laquelle il ne put trouver d'autre issue que l'emploi de la force armée , la proscription d'une partie des conseils, l'annulation des élections de quarante-huit départements, le coup d'Etat de fructidor en un mot , qui , d'une part , eut bien l'effet d'épouvanter les royalistes, mais qui exalta leurs adversaires : la modération et la justice manquaient également partout. On s'était promis, en l'an Y, de demander aux candidats : « As-tu écrit
» Voy. loi du 22 décembre 1789 et instruction du 8 janvier 1790 ; Constitution de 1793, art. 24, 26, 27; L. du 27 pluviôse an VI.
* Eieluant des fonctions publiques et notamment de Télection les émigré et leurs parents, jusqu'après la dixième année qui suivrait la paix génértl^*
OU aMu fait quelque chose dans la révolution? » On enten^ daitdire, en Tan YI, à la tribune des Cinq-Cents, ctqa'agn d'pbtenirréellement une représentation républicaine, il fallait faire concourir les républicains seuls à sa formation », axiome bien digne de l'esprit politique qui naguère proposait d'e:idure des fonctions électorales tous les citoyens possédant piqs de trente mille livres de rente'. C'était avec grande raison qu'un sage et vrai républicain, Baudin des Ardennes, s'indignait de ce genre nouveau de privilèges cherchant à s'élever sur les ruines des privilèges abolis. Le Directoire ne se dissimulait pas qu'en passant par-dessus les lois, il s'était rapproché des anarchistes, et que ceux-ci s'enorgueillissaient, nonseulement de l'intimidation des contre-révolutionnaires, majs encore, pour ainsi dire, de la complicité gouvernementale. Bientôt^ nouvelles complications : dès l'année précédente , quelques assemblées électorales, travaillées par de violentes dissensions, s'étaient divisées en deux camps; les mjporitéa de l'an YI recoururent presque partout h des scissions que jus* tifiaient les excès de leurs antagonistes, et dont leur opinion se réjouissait comme d'un expédient tout trouvé pour contrebalancer la force du nombre : presque partout, conséquemment, les élections se présentèrent doubles. Que devaient faire les Conseils? Combattre, à ce qu'il semble^ un système qui promettait d'interminables discordes; annuler les opérations entachées d'illégalité, mais ne jamais faire prévaloir le choix d'une minorité. Les passions l'emportèrent sur les principes. Le 22 floréal vit prendre une résolution pleine de dangers : celle de choisir arbitrairement dans les opérations des assenv blées ; et c'est ainsi qu'à Paris, par exemple, le vœu de 228 électeurs fut préféré à celui de 600 autres. La réprobation de cette mesure remplaça, à certains égards, une bonne décision ;
* Discussion de la GonsUtution, proposition de Gayomard.
elle prévint le retour des scissions ; mais elle retomba lourdement sur le gouvernement, à Tégard duquel elle se traduisit en défiances, en choix prononcés par Tan Yll. Création et expression de la majorité législative , bien que pris hors de la législature, le pouvoir exécutif partageait nécessairement les disgrâces d'opinion de cette majorité, en même temps qu'il subissait l'opposition de l'autre parti ; successivement renouvelé, il devait, suivant les fluctuations de l'esprit public, se composer d'éléments hétérogènes, dont transitoirement même la distribution venait du sort. Et c'était ce pouvoir malheureux qui, après avoir, à deux reprises, altéré la Constitution, demeurait investi, au milieu de difficultés toujours croissantes, du dépôt de la liberté !...
Baudin des Ardennes mourut de joie en apprenant le retour d'Egypte,
La Constitution de l'an VIII pourvoyant au premier besoin, le rétablissement de la paix, enleva aux mains des partis l'arme dont ils faisaient, depuis cinq ans, un si pernicieux usage. Elle concentra l'élection dans un corps politique spécial , séparé de tout autre et engendré de lui-même ; les restrictions ainsi posées à la pratique du suffrage n'atteignant ni le droit de cité, ni le principe électoral. Quant au droit, « tout homme né et résidant en France, qui, âgé de vingtun ans accomplis, se serait fait inscrire au registre civique de son arrondissement communal, et qui depuis aurait séjourné pendant un an sur le territoire de la République, devenait citoyen par cela seul (art. 2); nul cens d'éligibilité'; cjfuant au principe, il était conservé dans les listes graduelles
* La précédente ConslitutioD, élargissant un peu la première, n'avait subordonné le droit de cité qu*au payement d'une contribution directe indéterminée; elle en exemptait ceux qui avaient porté les armes pour rétablissement delà République, mais elle y ajoutait pour Ta venir la connaissance d'une profession mécanique. Un taux de contribution Oxe et à peu de chose près seipblable à celui de t791, était la condition de Téleclorat.
de confiance, rejiouvelées, sous certains rapports, de la république de Florence*; sous certains autres, d*une idée de Mirabeau, qui, disciplinant Féiection, voulait d'un premier grade civil faire la condition essentielle de l'admission à un suivant.
Voici le plan tracé, à cet égard, par la Constitution de Tan VIII.
« Les citoyens de chaque arrondissement communal désignent par leurs suffrages ceux d'entre eux qu'ils croient les plus propres à gérer les affaires publiques. Il en résulte une liste de confiance contenant un nombre de noms égal au dixième du nombre des citoyens ayant droit d'y coopérer. C'est dans cette première liste communale que doivent être pris les fonctionnaires de l'arrondissement.
c< Les citoyens compris dans les listes communales d'un département désignent également un dixième d'entre eux. Il en résulte une seconde liste^ dite départementale, dans laquelle doivent être pris les fonctionnaires publics du département.
ce Les citoyens portés dans la liste départementale désignent pareillement un dixième d'entre eux ; il en résulte une troisième liste qui comprend les citoyens de ce département éligibles aux fonctions publiques nationales (art. 7, 8 et 9).
Tous les trois ans, les listes devaient être revisées, nonseulement à cause des vacances survenues, mais pour permettre le remplacement, à la majorité absolue des votants et sur chaque liste séparément, de ceux que l'opinion publique ne jugeait plus à propos d'y maintenir.
' Dans la réforniaiion de 1328, on établit qu'une lislc générale de Ions les citoyens éligibles serait formée par le concours de cinq magistratures correspondant aux principaux intérêts de la république, avec Tassislance d'adjoints tirés de la masse du peuple. Celui que personne n'indiquait n'était jamais appelé aux magistratures.
166 DE La représentation nationale.
Ce système, donnant environ 600,000 éligibles pour le premier ordre de fonctions*, faisait intervenir le peuple entier dans le système entier des pouvoirs ; mais c'était, il faut le reconnaître, d'une manière très-indirecte et avec des inconvénients parfaitement mis en lumière dans la discussion de Tan X ;
« Tous les pouvoirs sont en Tair, ils ne reposent sur rien ; <c il faut établir leurs rapports avec le peuple : c'est ce que la c( Constitution avait omis. Elle avait établi des listes de no- < tabilité, mais elles n'ont point atteint le but. Il a été trèsa difficile d'organiser cette partie de la Constitution *. Si les (i listes étaient à vie, ce serait la plus épouvantable aristo- (i cratie qui ait jamais existé; si elles étaient temporaires, (( elles mettraient toute la nation en mouvement pour ud a but illusoire ; car ce qui flatte le plus un peuple, ce qui € caractérise sa souveraineté, c'est l'usage réel et sensible a qu'il en fait. Dans le système des listes de notabilité, le « peuple, qui présente en définitive cinq mille candidats pour (( les hautes fonctions, ne peut se flatter de concourir assez « aux élections pour voir nommer ceux qui ont le plus sa « confiance. Pour la stabilité du gouvernement, il faut donc « que le peuple ait plus de part aux élections et qu'il soit € réellement représenté. Alors il se ralliera aux institutions ; « sans cela, il restera toujours étranger ou indifl'érent. »
Ainsi parlait le premier Consul '. Le sénatus-consulte organique substitua au système des listes celui des collèges électoraux, développement d'une pensée déjà précédemment mise en œuvre.
€ Les collèges électoraux rattachent les grandes autorités i< au peuple, et réciproquement. Ce sont des corps intermé-
< Extrait des Mémoires de Boulay de la Meurthe. * Loi du 13 ventôse an IX.
Thibaudeau, Mémoires sur k Consulat
ec diaires entre les pouvoirs et le peuple ; c'est une classificaor tien des citoyens, une organisation de la nation. Dans cette a classification, il fallait combiner les intérêts opposés despro- « priétaires et des prolétaires ^ éviter les excès également re- « douiables des uns et des autres; il fallait appeler dans les fc collèges les propriétaires, puisque la propriété est la base « fondamentale de toute association politique; il fallait y a appeler aussi des non-propriétaires, pour ne pas fermer la « carrière aux talents et au génie. Il y avait à redouter que € les collèges électoraux ne prissent tous les candidats dans (( leur sein. C'est pourquoi on leur a imposé l'obligation d'en € prendre la moitié au dehors ^ »
Les collèges électoraux devaient être nommés à vie par des assemblées de canton composées de tous les citoyens domiciliés. La réduction aux deux tiers donnait seule lieu à de nouvelles nominations. Un des opposants habituels du Conseil d'Etat, l'amiral Truguet, réclamant, au nom des principes libéraux , des nominations temporaires, fournit au Consul l'occasion d'indiquer de nouveau les idées d'organisation sociale rattachées au plan proposé d'organisation politique, par son esprit généralisateur :
« Le citoyen Truguet va contre le but qu'il se propose, car et c'est aujourd'hui qu'on nommera plus d'hommes de la « Révolution. Plus on attendra, moins on en aura. Il est a temps cependant de songer à fixer les hommes et les choses. « Tout ce qu'on a jusqu'à présent appelé Constitution en était a tout le contraire. Que sont devenus les hommes de la Ré- « volution? Une fois sortis de place, ils ont été entièrement Q oubliés, il ne leur est rien resté. Ils n'ont eu aucun appui, « aucun refuge naturel : voyez le sort de Barras et de «Rewbell, etc. Ce qui est arrivé arrivera tous les jours, si
* Paroles du premier Consul. Thibaudeau, Mémo^es sur U Consulat
168 PE LA. REPRESENTATION NATidNALE.
« l'on ne prend pas des précautions. C'est par ce motif que «j'ai fait la Légion-d*Honneur ; il faut nécessairement des « corps intermédiaires entre le peuple et les pouvoirs, sans
< cela on n'aura rien fait. Chez tous les peuples, dans toutes
< les républiques^ il y a eu des classes; nous ne pouvons pas « porter atteinte à Tégalité, il faut du moins que la pro- « priété soit représentée. Il faut aussi ouvrir et fixer une « carrière civile : il n'y a rien d'organisé dans l'Etat que l'armée. Les militaires ont pour eux l'éclat des faits d'armes; a les services civils sont moins positifs, moins brillants, plus a contestables; h l'exception de quelques hommes qui ont été « sur un grand théâtre, dans de grandes occasions, qui ont « concouru à un traité de paix , occasions qui deviendront a chaque jour plus rares, tout le reste est dans l'isolement et « dans l'obscurité. Voilà une lacune importante à remplir: « il faut que le camp cède à la cité. Il est donc nécessaire c( d'organiser la cité... Si les collèges électoraux devaient se « renouveler souvent, ils n'auraient aucune considération, « aucune influence. »
Les collèges étaient de deux sortes : ceux d'arrondissement, formés, à raison de la population, d'un individu sur cinq cents ; ceux de département, composés de même, dans la proportion d'un à mille, mais exclusivement choisis, toujours par l'assemblée de canton, sur une liste des six cents citoyens les plus imposés du département. Le nombre des électeurs départementaux ne pouvait toutefois dépasser trois cents, ni rester au-dessous de deux; cent vingt au moins, deux cents au plus, formaient les limites des collèges d'arrondissement; règles générales dans les deux cas, d'où résultait une apparence de faveur pour les départements les moins peuplés ; ce n'était que justice, en considérant le territoire et Tégalité des collèges dans le droit de présentation aux places du gouvernement. Indépendamment de ces nombres, le premier Consul,
puis TEmpereur, jouissait d'une faculté d'adjonction princi-^ paiement applicable, sous les restrictions légales, aux membres de la Légion-d'Honneur *. Une telle faculté, dira-t-on, et on aura raison de le dire, sortait des règles ordinaires de la représentation ; elle avantageait le pouvoir ; mais que redotttait'On alors plus que la continuation des scandales représentatifs du Directoire? Sous un autre régime peut-être, les mêmes institutions, les mêmes facultés pouvaient devenir dangereuses : mais ce n'est point en 1815 qu'il faut juger 1802. Dans le système consulaire, comme dans la conception première de Sieyès, un lien politique unissait la représentation populaire avec l'administration. En substituant, pour Je grand bien de l'Etat, à des directoires éleclifs surveillés par un commissaire (an III, 179), des fonctionnaires individuels assistés de conseils nommés par le pouvoir exécutif, Bonaparte avait conservé, dans une série d'autres conseils juxtaposés, le principe de la représentation locale. Le collège électoral qui, d'après l'organisation de l'an X, devait, à chaque réunion, présenter au premier Consul deux candidats pour le Sénat ; deux au Sénat pour le Corps législatif, c'est-à-dire le collège départemental ; ce même collège de-
' Le premier Consul peut ajouter aux collèges élccloraux d'arrondissement dix membres pris parmi les citoyens appartenant à la Légion-d'Hounenr ou ayant rendu des services. Il peut ajouter à chaque collège électoral de département vingt citoyens, dont dix pris parmi les trente plus imposés du département, et les dii autres soit parmi les membres de la Légion-d'Honneur, soit parmi les citoyens qui ont rendu des services (sénatus-consulte de Tan X» art. 27). D'après le sénatus-consulte de Tan XU (99), tout légionnaire, suivant son grade, entrait de droit dans un des collèges. Par un autre acte du 22 février 180G, cette disposition fut inlerprétée en ce sens que les grands-officiers, commandants et officiers de la légion, admis à ce titre aux collèges de déparlement, n'y compteraient pas dans le nombre lixè, mais n'y pourraient excéder celui de vingt-cinq ; que les légionnaires appelés aux collèges d'arrondissement n'y pourraient dépasser le nombre de trente, et que les désignations individuelle?, indispensables dans ce système, seraient faites par l'Empereur
Vait pourvoir au renouvellement quinquennal des Conseils généraux de département, par la présentation au chef de TEtat de deux candidats pour chaque place vacante ; le collège d'arrondissement, qui présentait seul les tribuns, et qui concourait avec l'autre pour former le Corps législatif, renouvelait, par un mode semblable, le Conseil d'arrondisse-* ment. Les conseillers municipaux des communes de plus de cinq mille ftmes étaient enfin, tous les dix ans, désignés par les assemblées cantonales parmi les cent plus imposés du canton ^ •
Nés presque avec la liberté , ainsi que le rappelait Louvet, les collèges électoraux pouvaient la suivre pas à pas, durant une longue carrière. Dans le système des Cent-Jours (acte additionnel, titre 11),^ les collèges sont maintenus ; mais les assemblées de canton devront en remplir les vacances par des élections annuelles; mais par eux-mêmes directement, les deux collèges nommeront les représentants qui leur appartiennent. Pourquoi, demandera-t-on peut-être, ne pas avoir, dès l'origine, attribué aux électeurs cette plénitude d'action ? Un calcul simple peut servir à éclairer cette recherche :
< a Les plus imposés, disait le premier Consul, portent plus d^économie dans les dépenses de la commune, ils n'abusent pas des centimes additionnels; ils sont intéressés à créer d'autres ressources. » Toutefois, il avait consenti à un amendement de M. Real, supprimant la condition de cens pour le quart des conseillers municipaux. Cet amendement fut écarté par la majorité du Conseil d'Etat. Le principe adopté, c'était avec raison que les art. 11 et 85 du sénatus-consulte de l'an X Gxaient non pas des quotités, mais des proportions de contribution. « On avait senti que telle fortune, dans l'Ardèche ou dans les Basses-Alpes, avait la même considération et offrait la même garantie qu'une beaucoup plus élevée dans la Seine-Inférieure ou à Paris o (M. Benoist, Chambre de 1816).
La condition de domicile variait suivant la nature des intérêts représentés. Pour les Conseils municipaux, d'arrondissement, de département et pour le Corps législatif, te domicile dans le canton, l'arrondissement ou le département était toujours obligatoire ; autrement pour le Tribunal et le Sénat (an X, 9$, 19,30,31, sa}.
DE LA REPRÉSENTATION NATIONALE. 17i
ce Napoléon avait reconnu que sur 20,000 contribuables, c< 14,000 appartenaient directement, ou indirectement, dUx a anciens ordres privilégiés : c'est ce qui le détermina à lié ce point leur laisser, en dernier ressort, le choix des députés, c< mais à le conGer au Sénat ^ »
Dans le projet de constitution posthume qu'a publié M. de Montholon, les collèges sont maintenus; mais, réduits à une seule classe, \h seront constitués en raison de la populatioU seule et dans la proportion d'un mandataire sur dix électeurs, par l'assemblée de tous les citoyens contribuant d'une manière quelconque aux charges pécuniaires de l'Etat. Sous cette forme, ils vaudront au moins des assemblées préparatoires formées sans règle , sans ensemble^ dans tel ou tel ' esprit de parti.
Pourvu qu'on se place au point de vue de l'état de la France en l'an X, des dispositions de la nation, des intentions du législateur^ des progrès préparés ou réalisés, nous avons la persuasion qu'on jugera bien autrement que d'après certaines phrases toutes faites et certains préjugés qui s'usent, un système ainsi combiné pour les nécessités présentes et poul* les changetnents de l'avenir ; système conservant les principes, n'excluant pas, en certains cas, l'expression pure et directe de la volonté générale; mais pourvoyant d'une manière calme, ainsi qu'il le fallait alors, aux nécessités habituelles; conciliant le droit imprescriptible de la qualité de citoyen avec des influences utiles au raflermissement de la société ; constituant , non des privilèges , mais des classifications indéfiniment extensibles; concordant positivement, comme dans sa direction morale, avec les institutions coexistantes : avec la Légion-d'Honneur, avec la division du territoire, avec la distribution des fonctions administratives et judiciaires, depuis
' Martin de Gray, Chambre des députés, 1817.
172 DE LA. REPfiESBNTATION NATIONALE.
la jastice de canton et Tadministration d'arrondissement, jusqu'à ces grandes dignités civiles, ecclésiastiques et militaireSy premières émanations de l'autorité souveraine ' ; portant enfin, dans ses détails, ainsi que dans ses rapports les plus élevés, l'empreinte du génie prévoyant qui l'employait à ses desseins d'organisation générale. Dans ce système préparatoire, la part du pouvoir était large, mais elle était faite à l'avance : rien d'occulte ne s'y mêlait, et la corruption n'entrait point sous le masque de la liberté dans les premières institutions de la société renaissante.
De même qu'une bonne loi d'élections doit, en principe, être un miroir de l'état de la société, en fait, c'est dans ce genre de lois que les révolutions sociales se signalent le plus vite et le mieux. La Charte de 1814, constituant l'éligibilité en privilège, la suboroonnait au payement d'une contribution directe de 1,000 fr. (art. 38); privilège d'autant plus restreint que le domicile départemental continuait à être obligatoire pour la moitié au moins des députés \ Le germe d'un second privilège, attentatoire non plus seulement à la latitude d'exercice, mais à la reconnaissance même du droit de cité, s'enveloppait dans la rédaction équivoque de l'art. 40, ainsi conçu : « Les électeurs qui concourent à la nomination des députés ne peuvent avoir droit de suffrage, s'ils ne payent une contribution directe de 500 fr. », le mode d'élection restant d'ailleurs dans le domaine des lois à venir. Provisoirement,
• Il y avait un grand dignitaire particulièrement chargé de toutes les formalités concernant la représentation nationale dans ses rapports avec le chef de TElat (sénatus-consulte, an XII, 39) ; ce dignitaire était le grand-électeur, le premier de tous. De plus, lui et chacun des autres, ainsi que les grandsofficiers, présidaient à vie un collège dans une des grandes villes de TEmpirc, Bruxelles (le grand-électeur); Bordeaux (l'arcbichancelier) ; Lyon (rarchilrésorier) ; Marseille (le grand-amiral) ; Turin (le connétable, etc.)* .
• Aussi Part. 39 supposait-il le cas où le déparlement ne renfermerait pas cinquante éligibles.
Tordonnance du 13 juillet 1815 fixa à 402 le nombre des représentants, qui dans le Corps législatif était de 300, et que l'acte additionnel avait élevé à 629; sans rien changerai conditions de cens, elle abaissa à 25 et 21 ans la condition de 40 et 30 ans d'âge posée par la Charte ; elle conserva les deux collèges, en prenant ceux d'arrondissement comme premier degré d'élection : au lieu d'élire conjointement, ces collèges devaient se borner à présenter des candidats dont une moitié seulement serait nécessairement choisie par les assemblées de département; nulle mention des assemblées cantonales; la désignation executive servira de mode de recrutement pour les collèges des deux classes, dont toutefois on commencera par retrancher généralement toutes les adjonctions des Cent-Jours\
Ce mélange de dispositions arbitrafrement rassemblées n'eût pas encore pu produire le résultat qu'on en obtint, sans le concours de circonstances que Benjamin Constant rappelait, peu de temps après, à la tribune: invasion étrangère; occupation de l'Est et du Nord par les Prussiens et les Anglais ; formation de compagnies secrètes, de comités occultes, auxiliaires de ces troupes ennemies; menaces dans l'Ouest; assassinats dans le Midi ; collèges dépeuplés par l'épouvante. Sous ces auspices naquit cette fameuse Chambre ce qui semblait introuvable, disait le roi, et que la Providence s'était plu à former des éléments les plus purs. »
Un projet de loi électorale y fut, à la fin de l'année, apporté par M. de Vaublanc, ministre de l'intérieur. Ce projet, comme l'ordonnance, commençait par faire disparaître la base du systèAe impérial, c'est-à-dire l'assemblée primaire. Deux collèges s'y trouvaient encore, formdlit deux degrés d'élection, dont le premier appartenait aux collèges dits de canton.
' Ordonnance du 21 juiUet.
|74 np P4 lippi^éSENTATION IfATFONiL^,
a Comment seropt-ils composés? poursuivait le miniitre. r— « D'une manière qui assure au gouvernement la stabilité^ a l'an^ourde l'ordre et de la paix : en réunissant les soixante a plus imposés, les membres du Conseil d'arrondissement \ u les présidents des tribunaux de première instance et les a procureurs du roi;. les présidents des Chambres de com- « pierce, des commissions consultatives des arts et métiers et a des Conseils de prud'hommes; les juges de paix, les maires c( des communes, les vicaires-généraux^ les curés et desserc( vantSy les ministres des autres cultes, les recteurs de l'Uni- « versité, les doyens des Facultés, les proviseurs des collèges « royaux. »
Et les collèges de département?
— « Ils seront composés de droit des premiers ministres da «culte; on y joindra les soixante plus imposés au rôle des c( contributions directes du département ; les dix plus impo- « ses parmi les négociants et manufacturiers, s'ils remplissent .c( les conditions de l'article 40; les membres du Conseil géc( néral de département ; les présidents des consistoires géa néraux ; les présidents des Cours royales, procureurs géné- <c raiix et premiers avocats généraux; enfin les électeurs c( nommés par le collège de canton. Le nombre en sera réglé a par le roi ; il ne pourra excéder deux cent cinquante. »
Ainsi seront garantis « la sagesse des choix, l'attachement « aux choses sacrées, aux choses nobles. »
L'âge de l'éligibilité sera abaissé à 25 ans : il faut se hâter d'échapper à une génération pervertie ; la Chambre se renouvellera chaque année par cinquième, et le ministre conçoit l'espoir que, grâce à son projet, l'esprit qu'elle manifeste se reproduira toujours le^éme ; il exhorte ses auditeurs à se préparer, ep le votant, la gloire de dire un jour : « Nous fû-
< Nommés par le roi. Directement ou indirectement, les électeurs de choix royal devaient composer tout le système.
DR L\ KKPRfiS^NTATION NATIONALE. 175
a mes de ceux qui arrêtèrent dans sa course ie char terrible de «r la révolution. »
L'iqtention était unanime ; mais chacun avait son projet. H. Laine aurait voulu, pour les villes les plus importantes, une représentation spéciale prise dans le corps ecclésiastique, dans la magistrature, dans le corps enseignant. M. de Bonald proposait un seul collège en deux parties. Tune inamovible et formée de Télite des contribuables ; l'autre choisie temporairement par le préfet dans le reste des censitaires ^ 300 fr. Par l'organe de M. de Villèle et sous la forme d'amendement, 1^ Commission introduisait un projet nouveau conoprenant : des assemblées de canton, avec les bases de vingt-cinq ans et 50 fr.; des collèges électoraux de 150 à 300 membres éliis par les assemblées de canton, conformément aux aptitudes de la Charte; la conservation absolue des règles d'éligibilité, contre-poids significatif que le principe de la députation gra-*tuite, adopté par acclamation, rendait plus significatif encore ; enfin le renouvellement intégral et quinquennal de la Chambre.
Dans l'opinion triomphante, formée de plusieurs éléments, de plusieurs classes d'intérêts, il était, dès ce moment, facile de distinguer plusieurs partis. Les royalistes de position ne l'étaient pas à la manière des royalistes de circonstance; l'aristocratie officielle de la nouvelle Constitution, imitant ^e son mieux l'Angleterre, élevait des prétentions propres ; but commun de toutes les ambitions, le ministère se recrutait de représentants de toutes les nuances, qui y dominaient tour à tour. L'aristocratie de naissance, gouvernée par des illusions que le malheur n'avait pu détruire, rêvait, dans ses succès présents, la reconstruction totale de l'ancienne société. Oubliant que, sur les ruines faites par la Révolution, une société nouvelle, celle de l'Empire, s'était élevée, et que, malgré l'interruption apportée à son développement, cette société si forte
avait désormais dans* le pays des fondements indestructibles, les privilégiés d*autrefois se voyaient déjà rétablis dans la légitime possession d'une domination exclusive ; Topposition qu'ils rencontraient était le dernier et vain accès d'une fièvre prête à s'éteindre; ils acceptaient, plus ou moins patiemment, « dans la faiblesse actuelle des gouvernements » , les formes représentatives n comme un moyen de contenir en la tempérant, de diriger en lui cédant, cette furieuse tendance aux institutions populaires ^ »; ils ne redoutaient pas les majorités, car « les majorités en France ne pouvaient être que royalistes' »; tout au plus se regardaient-ils comme pouvant avoir à combattre une minorité turbulente, enorgueillie par la richesse que donnent l'industrie et le commerce, pervertie par l'éducation et habituée, contre toute bonne doctrine, pendant le règne passager de l'anarchie, à se mêler des affaires de l'Etat : « Comme il n'y a dans le monde politique que deux « états nécessaires de société, la société domestique et la soft ciété publique, il n'y a pour l'homme que deux états né- « cessaires dans l'acception rigoureuse et philosophique du « mot : l'état qui nourrit la famille ; l'état qui défend la soc( ciété dans les hautes fonctions de la magistrature et de c( l'armée, ctque, dans toute l'Europe, on a appelé noblesse '.>^ On n'est pas embarrassé de dire à qui ces tendances, ces doctrines, ces déclarations ne devaient pas plaire, même parmi ceux à qui plaisait la restauration de Louis XVIII. Avoir si longtemps travaillé à détruire le grand édifice de la politique impériale, y avoir réussi et ne pas trouver de place ailleurs, eût été, il faut en convenir, une mystification intolérable pour ces hommes du tiers Etat que le royalisme avait enrôlés. Aussi se montraient-ils disposés à une vigoureuse résistance.
* M. de Bonald.
' M. Cornet d'Incouri.
' M. de Bonald.
•DE Lk REPRÉSENTATION NATIONALE. 17^
Appuyés dtf services récents, de positions prises près du trôkie par la force des événements et dans la chaleur du combat, ils rattachaient leurs intérêts à ceux de la royauté même : ils la représentaient compromise, vis-à-vis de la nation, par une réaction sans mesure; menacée, d'un autre côté, dans Téten» due de sa puissance par l'établissement prochain d'une nouvelle féodalité, qui devait préalablement annuler l'aristocratie officielle de la première Chambre. Retranchés dans un dé-^ vouement que n'ép^rgnak pas le sarcasme, mais qui défiait le soupçon; a plus royalistes que le roi » , selon l'expression de leurs adversaires, mais se garantissant par là le droit d'être moins aristocrates que l'émigration ; à leur tour les hommes nouveaux raillaient celle-ci de son long sommeil, de sa persistante confiance dans la soumission populaire et les influences seigneuriales ; ils tâchaient de lui faire entendre que c même dans le calme des campagnes, d'anciens vassaux « étaient des clients peu sûrs, et que, dans l'agitation des «grandes villes, Clodiusen trouverait plus que Milon ^ »
Toutefois ils n'étaient guère plus sages dans leurs propres combinaisons. Pas plus que les hommes d'autrefois, ils ne se souciaient désormais du nivellement, de l'éparpitlement, du chaos révolutionnaire ; ils avaient rejeté l'Empire et ses grandes classifications de droits, de vocations, de mérites, * établies sur Tégalité ; classifications cependant auxquelles là plupart d'entre eux devaient la création, et tous la consolidation de leurs existences : que leur restait-il donc à eux pour principe d'organisation? Comme aux autres, le privilège ; l'aristocratie comme aux autres; non T aristocratie de race, mais l'aristocratie d'argent; la domination de la classe moyenne entre deux haines, dont l'une déjà se manifestait, dont l'autre ne devait pas tarder à naître; le gouvernement
* M. Laine.
do la bourg^oijsid, encore pnie d'intérêts avec les masses, ^laig tàt ou tard séparée d'elles par l'usurpation de leurs droits ; séparée des anciennes castes par les souvenirs^ par les projets, mai$ fata|em.^t unie à elles dans le m^me esprit d'imprévoyance^ dans le même orgueil et les mêmes torts. Dans la session de 1816, où la majorité de 1815 était de*» venue minprité, l'antagonisme se signala d'une façon tout à fait tranchée, entre les u/^rà-7monarchistes et les hommes de différentes nuances, pour lesquels allait se préciser l'épia thète de libéraux. Spbstitué par la Chambre des députés à la proposition de M. de Yaubianc, le projet de M, de Villèle avait échoué à la Chambre des pairs. En s'eifrayant du nom<^ bre de votants qu'eussent appelés les assemblées primaires, en l'évaluant, en le comparant, le rapporteur, M. de Lally, faisait remarquer que le nombre des électeurs de Londres (15,000) correspondait presque identiquement au chiffre des habitants de Par«3 'compris dans l'art. 40 de h Charte. Or, cet article, quel en était le sens? Ëxcluait^il l'^lgction à deux degrés? Par l'analyse grammaticale, les cop^^Ri^cies des rédacteurs, les plans d'organisation proposés, on avait idi p^^ ser le contraire, jusqu'au jour où H. Laine vint demander officiellement la formation d'un seul collège au chef-lieu de chaque département. Ce système se produisait sous rinspird^ tioD d'un homme qui tenait aux^anciens temps par sa nais*sance, aux choses nouvelles par sa carrière; qui, par soû caractère, ne tenait à rien : « Dans son court ministère, M, de ccTalleyrand (car c'était lui, et c'est M. Guizot qui le ra- « conte) % M, de Talleyrand sentit la nécessité d'arrêter les « bases du système électoral. Quelques hommes (j'étais du « nombre) furent invités à s'en occuper. Leurs conférences a eurent pour résultat l'adoption da deux principes» savoir :
Du gouvernement de la France de 1815 à 1820.
DE tiRBPBÉSgNTATIOUr KÀTfi^iLP, }79
ce l'électioir directe et Tappel, ^vec un droit ég^, de tous 1^ « contribuables payant 300 francsT » Indignation et soulève^ ment de l'ancienne aristocratie. Avec une telle loi c'en est fait de la légitimité et de la noblesse. M, de Bonald p'a pas assâR d anathèmes contre un système qui, a ramenant tout à io» conditions rpatérielies, ne voit plus, d^ns la société, t{ue den bipèdes de trente ans, trouvant leur nourriture sur un solda quelque^ arpents d'étendue » ; de loin, M. de la Bourdonnaûe signale « d'immenses rassemblements d'électeurs, accourant de tous les points des départements, à la manière des peuplades ^^uvages.. y> Comment organiser seulement le campement de ces armées électorales? À ce genre de difficulté, les charur pions du projet de loi n'ont pas beaucoup de peine à répon»dre; ils n'en ont pas plus à se laver du reproche de démocra-ti^ ^ En critiquant les lois de l'Empire, le savant, l'éloqu^nl Cnvier présente celle-ci comme la digue à opposer aux prolé^ taires : le mot parut large dès lors. Ces prolétaires mis eu sqspicion formaient (on le prouvait par des chiffres) ^ les neuf di}|iièmes de la population et possédaient les deux tiers du territoire. A la vérité, dans le langage des amis de la loi pre« posée, si elle paraissait déshéritipr quatre millions de Français^ ce qu'elle leur ôtait n'était rien^ et ce qu'elle donnait à cent mille était un droit direct, réel, qu lieu d'une simple illusion. Non content même de repousser l'électiou indirecte, cammo
« <c En" effet, il serait assez extraordinaire qu'en restreignant la droit poUy tique à cent mille citoyens sur vingt-cinq millions, nous fussions exposés ^ tomber dans la démocratie» (M. Bourdeau, rapporteur de I9 Commission). « Je ne sais pas, disait de même le rapporteur à la Chambre des pairs, M. de Lally, «je qe sais pas où Ton trouvesa des institutions plus iy^prégnées d'aristocratie, à moins de se précipiter dans une oligarchie absolue. »
' Dans les soixante-quinze départements sur lesquels op avait acquis de^ renseignements positif^, les contribuables de 300 à 1,000 fr. possédaient un cinquième de la propriété ; ceux de 1,000 et au-dessus un sixième; entre aux onze trentièmes ; les autres, dix-neuf.
18Ô DB La représentation nationale.
Une impossibilité, comme <x une erreur d'où était venu le dogme fatal de la souveraineté du peuple » , l'oracle d'une école naissante, H. Roy er-Col lard, niait absolument le droit d'élection: «L'élection, selon lui, appartenait aut institu* « tiens, était un fait introduit dans le gouvernement et par c< le gouvernement; elle était déférée, non à tous, comme a l'exercice d'un droit, mais à quelques-uns seulement comme « une fonction; et ainsi la sagesse des choix était opposée, « dans la Charte, et préférée au droit démocratique d'élire. »
Ces efforts aboutirent enfin au triomphe du système direct et exclusif. «Au début, dit M. Guizot, la désapprobation « parut générale. Le projet de loi ne fut d'abord compris que a de ses ennemis. Leurs attaques en mirent bientôt au grand « jour les principes et les tendances. Dès lors, l'opinion se « forma. Ce qui avait paru étrange et douteux, tant qu'on c( n'avait regardé qu'aux théories, devint clair et populaire « dès qu'on se fut tourné vers les circonstances. » La question se posa, non certes comme le présente l'auteur cité, entre l'égalité et le privilège, mais bien, comme il l'ajoute, entre la classe moyenne et l'ancienne aristocratie. L'antipathie pour celle-ci assura, dans l'esprit public, le succès de l'œuvre entreprise par les habiles chefs de l'autre. Sortie, non sans difficultés, non sans pjrédictions inquiétantes, mais enfin sortie tout entière de l'urne de la Chambre des pairs, la loi du 25 février 1817 fut reçue par la bourgeoisie comme une conquête, par l'opinion populaire comme une protestation, tandis que le parti aristocratique épiait avec impatience une occasion favorable de l'abolir ou de la modifier.
Bientôt une proposition partie de la Chambre des pairs *, et les paroles du roi lur-mème, dans la séance d'ouverture de la session de 1820, annoncèrent un projet nouveau^ destiné,
' GeHe du marquis Barthélémy.
avec plusieurs autres, à garantir la liberté. La liberté trembla de ces promesses. De toutes parts, clés pétitions, réclamant le maintien de la Charte, vinrent, couvertes de signatures et bravant les ordres du jour, s'amonceler sous les yeux des Chambres : on en compt^ quatre-vingt mille... La réaction ne recula point; un événement imprévu la fortifia 'même. Après le crime de Louvel, le ministère, poursuivi des reproches les moins ménagés, s'empressa d'offrir de sa foi à l'emporte-* ment royaliste un gage qui ne put le sauver. Le projet de loi électorale, élaboré par M. Decazes sous l'impression des élections précédentes \ et présenté par lui à la Chambre, le 15 février 1820, reposait sur les bases suivantes '.renouvellement intégral; division des départements en arrondissements électoraux; augmentation des députés; distribution de l'ancien nombre entre les collèges d'arrondissement, composés de la généralité des censitaires ; attribution du complément à des collèges départementaux choisis par les autres dans les ceo-* sitaires de 1,000 francs» et renouvelés avec la Chambre. Dans le cas, facile à prévoir, où le nombre des censitaires de 1,000 fr. n'excéderait pas au moins d'un quart celui auquel le second collège devrait s'élever, on ajouterait à la liste les plus imposés du département; dans le cas où plusieurs arrondissements désigneraient simultanément un même électeur départemental, on l'attribuerait à l'arrondissement qui lui aiirait donné le plus de suffrages, en le remplaçant/'dans les autres, d'après les votes déjà émis. Payement de la moitié du cens en contributions foncières, et nécessité d'acquitter, dans le département qu'on représente, une contribution de 500 francs; abo-
* La nomination dans Tlsère de Tévêque constitutionnel et ex-conventionnel Grégoire, nomination à laquelle on prétendait que le parti ultra-royaliste n^était pas resté étranger, avait fourni un ample texte aux récriminations de ses membres : « Celte élection, disait un d^eux, est un scandale qui a outragé « à la fjjMs la socié^ dans la personne de son chef, les mœurs publiques et la a nature éO/e-méme.yi
iM DE LA REPRÉSENTATION NATIONALE.
lition du suffrage dans la^ constitution des bureaux, et vote ptiblic. A ce projet, ayant pour but, disait-on, de a faire disparaiti^ une injustice sociale, destructive de la véritable égalité», le nouveau cabinet, avant l'ouverture de la discussion, substitua une combinaison encore plus complète dans le sens de sa formation. Conservant la Charte en un point sur leqael elle était formelle, le. renouvellement partiel (art. 37), it demandait l'établissement de collèges départementaux, formés ded(*oit des plus imposés, jusqu'à concurrence d'un cinquième du nombre entier des électeurs; de collège^ d'arrondissement ne nommant plus que des candidats, ce que Ton appuyait toujours sur l'expression de concourir, et ce que justifiait cette fois, en qualité de rapporteur, le défenseur officiel de la loi de 18^7 \ On adaptait au nouveau plan la disposition du premier qui, dans le cas de double élection, transformait, par voie de remplacement, en titre de nomination, le vote de la minorité. En somme, l'ensemble de la loi se ressentait suffisamment de cette «verve aristocratique'» capable d'inspirer alors, au sein de la Chambre des pairs, l'idée de majorais sans titres, véritables électorals héréditaires, et partout, beaucoup de choses étranges : « Vous dirâi-je, « messieurs, s'écriait, dans la Chambre des députés, un comte missaire dissident ^, qu'un membre a demandé sérieusement « que les électeurs les plus imposés votassent deux fois : la « première, dans les collèges d'arrondissement, pour se préce senter des candidats à eux-mêmes; la seconde, dans les « collèges de département, pour les choisir?»
La discussion fut vive, brillante ; l'éloquence du général
' « A considérer les clioses sans prévention, on ne sait guère qui enerce le pkis grand droit, ou du collège qui présente les candidats, ou du collège obligé de les choisir parmi eux » (M. Laine),
" Expi'ession ^u général Foy. • ^
* Idem^ 15 mai 1820.
irË LA. REPRÉSErtTATION NATIONALE. 183
Foy, le Mirabeau de la Restauration, de même qu'à certains
égards Royer-Collard en fut le Sieyès, jetait sur les ïuites de
ce temps un reflet, souvent éclatant , des grandes jouritéés
parlementaires; l'opposition joua un rôle bizarre, et, pour
dire la vérité, elle n'en pouvait avoir un autre : «Qiie (out
a soit perdu... parce que tous les électeurs ne nomment pas
c< immédiatement tous les députés, et cela, lorsque l'homme
« qui ne paye que 299 francs ne peut pas se présenter, seule-^
a ment comme curieux , dans le même collège où son voisin
« qai paye 300 francs siège comme membre du souverain ;
« lorsque celui qui, avec des lumières et des vertus, ne paye
« que 299 francs de contributions, se voit, pour 20 sous, pré-
« férer un sol, si même il n'est pire ; lorsque 80,000 sur 28
K millions disposent de toute la législation du roy^iume : ce
« sont, en vérité, des exagérations théâtrales qui ne devraient
« pas retentir à la tribune législative. » Ainsi parlait M. de
Bonald. Et que pouvait-on lui répliquer *? Pris dans les lacs
fins et serrés de sa propre dialectique, en vain le chef de la
doctrine s'épuisait en frais de métaphysique : « La contribu-
« tion n'agit que contre ceux qui ne Ic^ payent pas. Tout reste
« égal entre les autres. Plus imposés, moins imposés au delà de
« la capacité constitutionnelle, sont des mots vides de sens;
tf il en est de même de la grande et de la petite propriété, en
« supposant que, dans la répartition actuelle de la propriété,
« il y ait lieu d'appeler Tune grande, l'autre petite; ce n'est
« ni celle-ci, ni celle-là, ni la propriété moyenne qui sont re-
« présentées dans la Chambre ; c'est toute la propriété. » —
» « Quand le projet de loi restreint à moins de 20,000 électeurs le droit que I» Charte conférait à 100,000, que deviennent les 80,000 dépossédés?» (Général Foy.) Mais quand la loi de 1817 avait restreint à 100,000 électeurs la Jouissance des droits politiques reconnus à 4,000,000 de citoyens par la République et r£mpire, qu^étaient devenus les 3 millions et quelques cent mille dépossédés?
Alors pourquoi ce taux arbitraire qui exclut tant de posses- 3eurs? £st-*ce comme garantie morale? Dès qu'on l'admet, en rélevant la garantie sera plus complète. Pourquoi Téiection immédiate à la place des deux degrés'reconnus utiles en tant de choses, dans la législation, dans la justice? Mais dé fait, les deux degrés existent : ce Le premier était un poste vacant : <K les écrivains s'en sont emparés. Il s'agit de savoir qui, de «la propriété ou des journalistes, mérite le plus de couce fiance S» Enrôlant ainsi forcément contre le libéralisme eo théorie, le libéralisme en action, le parti aristocratique se vengeait de son échec passé.
L'autre, repoussant le privilège et le soutenant à la fois; voulant s'étayer de la Charte et ayant lui-même contribué à en plier le texte équivoque à tout genre d'interprétation*; l'autre, d'avance, était vaincu dans les limites spéciales de la question à décider. Mais il retrouvait de la force lorsque Foy, tenant à la main les pages récentes d'un illustre écrivain, dénonçait le plan tout entier des hommes de l'ancien régime. Le changement de la loi d'élection n'était qu'un premier pas, devant avoir pour suite immédiate le changement des règles de l'avancement militaire; « après la modification de ces lois « capitales, avait déclaré, en propres termes, le vicomte de « Chateaubriand, les royalistes proposeraient les lois les plas « monarchiques sur l'organisation des communes et de la ce garde nationale; rendraient aux Conseils généraux une ce puissance salutaire; et, créant partout des agrégations d'ina téréts, ils les substitueraient aux individualités; ils sollici-
' M. Gbabron de Solilhac.
* Sur la question d'accroissement de nombre élevée à la 6n du débat, iff^ cita l'art. US qui portait : « Cbaque département aura le même nombre de députés qu'il a eu jusqu'à présent.' » M. Beugnot l'interpréta : « Jusqu*à présent^ c'est à savoir depuis 1789. » On avait ainsi à choisir entre 1080, 750, 300, 6S9, i02, et le aombre actuel 258.
(c teraient les substitutions en faveur de la pairie et cherchec< raient à arrêter, par tous les moyens .légaux, la division a des propriétés... En un mot, ils -recomposeraient Taristo- « cratie, troisième pouvoir manquant à nos institutions ^ » L'opinion du dehors jugeait; elle s'irritait de ces tendances ; elle se passionnait de ces débais ; des rassemblements, que la police paraissait elle-même animer, se formaient depuis quelque temps; on les dispersait avec rudesse; déjà du sang avait coulé '^. L'opposition sentait le besoin d'échapper le plus tôt possible h une responsabilité qu'elle ne pouvait maîtriser. Sous la forme d'amendement », une transaction fut proposée et devint la base de la loi.
Cet amendement n'était pourtant qu'une suite de l'idée singulière dont s'étonnait le général Foy, au début de la discussion. C'était précisément le contraire de cette précaution d'équité qur, dans le système impérial, prévenait l'accaparement d'influence (an X, 33, § 2) * ; c'était le double vote, en un mot. En conservant à tous les censitaires, divisés par collèges d'arrondissement, la nomination directe du nombre actuel des députée) la loi du 29 juin réservait aux collèges de département, formés du quart plus imposé, l'élection exclusive de 172 nouveaux membres. Ainsi , en outre de sa part dans la représentation générale, la grande propriété jouissait d'une représentation spéciale égale à plus du tiers de l'autre. Au moyen de ce complément, l'article 40 de la Charte, tel que l'avait interprété la loi de 1817, donnait au parti rétrograde l'espoir d'atteindre prochainement son but. Dans un projet de loi concernant le rétablissement du droit d'aî-
* Conservateur du 30 novembre 1819.
* 3 juin.
' L'ameudemeot Boin.
* Celte loi défendait d'être membre de deux collèges à la fois, et cependant Ves deux collèges étaient également électifs.
186 HË LA RtiPRÉSeiTTAtlON NATIOI^ALE.
îiesseS projet lié avec celui Ae Félectorat héréditaire, on étendait au droit civil, par l'intermédiaire naturel, le chapitre des successions, la distinction politique des censitaires et prolétaires ; on ramenait, sous cette forme , les biens nobles et roturiers. Les tnajorats, au dire de M. de Peyronnet, n'offraient qu'un trop faible secours contre le danger de l'époque, l'excessif morcellement des héritages ; on ne pouvait non plus regarder comme une barrière assez forte le simulacre de substitutions qu'autorisaient nos lois civiles. En fait de remède efficace, le ministre n'apercevait qu'une obligation légale, l'institution d'un préciput de plein droit, et il en arrêtait le minimum à 300 fr. de revenu , limite du pays légaU terme 6Ù finissait, selon lui, l'intérêt politique de la société.
Ce projet ne réussit pas comme celui qu'il généralisait. Malgré l'organisation de 1820; malgré la loi réglementaire du 16 mai 1821, qui, créant des circonscriptions, employait ou neutralisait, à l'avantage du pouvoir, mille circonstances matérielles; malgré la septennalité intégrale, substituée, en 1824, au renouvellement par cinquièmes; malgré tant desoins pris par elle, la contre-révolution rencontrait dans tout le pays une opposition toujours croissante. Ne voulant pas l'attribuer à la cause qu'énonçait Manuel, elle s'en prenait aux menées d'une faction, et c'est en conspirant elle-même qu'elle prétendait les déjouer. La corruption devenait ainsi un moyen de gouvernement, une nécessité presque avouée; des influences de toute nature, le secretdu vote rendu illusoire, la falsification des listes poussée au point de motiver des précautions légis^ lati ves ', tel fut le système qui précéda le coup d'Etat de 1 830. L'ordonnance du 25 juillet, achevant l'œuvre commencée , enlevait aux collèges d'arrondissement la nomination directe, les fractiopnah en sections, rendait vaine la moitié de leurs
' Présenté le 5 février 18S6.
. * i mai 1827 et i Juillet 18S8.
DE lÀ ftËPRÉSËl«TÀTiON NATIONALE. 167
choix. •• Le peuple de Paris soulevé triompha^ au cri de Vive la Charte! Ae l'arbitraire qui s'en autorisait.
Ce n'était qu'un cri de ralliement : on ne pouvait point supposer que la France voulût confier l'avenir de sa liberté reconquise aux concessions de Louis XVIII. Mais c'est ici qu'il faut se donner le spectacle des choses humaines, dirons-nous avec Montesquieu. Ce haut et solennel principe de la souveraineté nationale, gloire de la Révolution et dédommagement de tous ses maux ; ce principe que Napoléon quatre fois avait consacré, inclinant son front victorieux et les œuvres de son génie devant la volonté publique, on le sacrifia^ par surprise» à je ne sais quels dogmes bâtards : ni pour l'élection du souverain, ni pour la sanction à donner aux lois constitutionnelles , la nation ne se vit appelée; et, pour nous en tenir au sujet que nous traitons en ce moment, ce fut, certes, un singulier fruit de la victoire populaire, que cette loi électorale d'avril 1831, abaissant de dix ans et de 500 fr. les conditions de l'éligibilité ; de cinq ans et de 100 fr. , celles de Télectorat; établissant seulement encore un rabais de cent autres francs en faveur de l'intelligence, représentée par l'Institut, et des services militaires appuyés de 1,200 fr. de pension. Avec le cens de 200 fr«, le nombre total des électeurs , que la Commission de In Chambre évaluait à 200,000, n'allait pas, selon plusieurs calculs *y à plus de 175,000, rappelant la proportion des privilégiés d'autrefois *; dépassantpeu sensiblement l'état officiel
< Berriat Saint-Prix, Comm^ntotre wr la Charte i Ed. Ailetz,' Démocratie nouiveUe , etc. Toutefois M. Duvergier de Hauranoe portait, en ISiS, le nombre des électeurs à 24-1,000. Si Ton adopte cette donnée, le chiffre de la Commission paraîtra plus vraisemblable pour 1830 ; mais les rapprochements indiqués n^en auront pas moins leur valeur.
' SieyèS; dans le calcul que nous citions (chapitre précédent), portait le nombre des ecclésiastiques à 81,i00, et celui des nobles à 40,000 ; Brion de la Tour {Résultat de recherches sur la population de la France) évaluait plus hautque Sieyës, savpir i noblesse, 110,000, clergé, 80,000; total : 190,000 (1790).
des émigrés auxquels Tamnistie de ISOO^vait roavert leS portes de la France ^ Avec le cens de 500 fr., le chiffre des éligibles s'élevait seulement de 18 à 42,000; ce qui, évalué en moyenne, ne donnait pas encore à chaque département le minimum de 50, établi par l'article 39 de l'ancienne Charte, ou le 33* de la nouvelle. Trente-deux collèges demeuraient au-dessous de 150 électeurs ; et, sur l'ensemble du pays, la répartition se trouvait telle que, dans vingt arrondissements, en moyenne, un député représentait 60,000 habitants; dans vingt autres, 129,000.
L'organisation des Conseils offrait un progrès plus réel. Nonobstant deux plans d'élection , présentés à long intervalle », la Restauration avait de fait investi le gouvernement d'un pouvoir de nomination sans partage. Les lois des 21 mars 1831 et 22 juin 1833, en conservant au pouvoir exécutif la nomination des maires et adjoints, confiaient celle des Conseils à
1 Cet état officiel portait 145,000.
' En 1821 et 1829. Voici les l)ases du premier : division des communes en urbaines et rurales. Nomination des maires et adjoints, dans les unes par le roi, dans les autres par le préfet. Election pour six ans de Conseils munici' paux plus ou moins nombreux, d'après la population, et nommés : dans les communes rurales par le Conseil en exercice réuni aux plus imposés, en nombre égal, avec un droit nouveau; le vote par procuration ; dans les communes urbaines, par la m^ème réunion, augmentée d'un certain nombre de notables élus par corporations.
Nomination d^s Conseils généraux et d'arrondissement par le roi, sur une lltte double de candidats présentés : pour les Conseils d'arrondissement, par un Conseil électoral de canton, présidé par le juge de paix, et formé 1« des députés des Conseils municipaux dans la proportion d*un pour 500 habitants; 2P des plus imposés du canton, en nombre égal ; pour les Conseils généraux, moitié par des assemblées d'arrondissement, moitié par des assemblées de déparlement, composées respectivement : 1« des membres du Conseil en exercice ; 2^ des candidats présentés aux dernières élections ; 3° des plus imposés en nombre égal. Trouvant une garantie suffisante dans ces méthodes d'élection, le législateur n'exigeait, comme conditions d'éligibilité, que Tâge de 25 ans et Vinscripiion au rôle des contributions directes (Présenté par M. Siméon, 22 février).
des électeurs ainsi qualifiés : l"" pour les Conseils généraux, renouvelés par tiers, et pour les Conseils d'arrondissement, renouvelés par moitié tous les trois ans, les électeurs des députés, les citoyens portés sur la liste du jury, et, en cas de besoin, pour compléter le nombre de cinquante, les plus imposés après les pren&iers ; 2*" pour les Conseils municipaux, renouvelés comme les Conseils d'arrondissement, les pkis imposés, &gés de vingt-un ans, dans une proportioa déterminée par la population de la commune ' ; plus, dans un rang subordonné (art. 13), certaines notabilités judiciaires, administratives, scientifiques, militaires, et les officiers de la garde nationale. Le droit d'éligibilité résultait, d'après les mêmes lois : V pour les Conseils généraux, de l'âge de vingt-cinq ans, et du payement, depuis un an, dans la circonscription départementale, de 200 Francs de contributions directes ; 2** pour les Conseils d'arrondissement, du même âge, et de 150 fr., dont un tiers dans l'arrondissement. Dans les deux cas, si le nombre des éligibles ne s'élevait pas au sextuple de celui des membres à élire, il était complété au moyen des plus imposés ; 3^ pour les Conseils municipaux, il fallait l'âge de vingt-cinq ans et la qualité d'électeur, avec un nouvel avantage pour les électeurs censitaires (16)* , et la condition de domicile, pour les trois quarts des membres élus. .
Ainsi complet, le système ploutocratique appelait à Télec^ tion des députés un deux-centième de la population ; un millième à l'éligibilité; aux droits municipaux, un vingtième^. Relativement & son premier état, il présentait, dans l'ensemble^ un progrès de nombre, et, dans une de ses parties, un progrès d'organisation. Mais étaient-ce des compensations pourtant
' Ce qui pouvait meUrc en moyenne le cens à 25 fr. ' Les deux tiers des conseillers municipaux sont nécessairement choisis parmi les électeurs désignés au g !•' de Tart. 11, etc. ' M. Odiion Barrot. Discussion de 1831.
)9Q PE LA REPRÊ3Ei^TATI0N NATIONALE.
d'ç^pérançes trompées, pour un tel principe maintenu, ren^ forcé, régnant sans partage? Condamné par son origine, le régime nouveau ne possédait plus qu'un moyen d'amélioration, dont il usa quelquefois : l'inconséquence.
N'était-ce pas, au point de vue de la Charte, une véritable anomalie que de rendre la pairie viagère ? Au ppint de vue de l'opinion publique, ce fut une nécessité. Il fallut remplacer enfin un fait exotique, suranné, plein de chances inacceptableS| par un principe plus rationnel, et Ton détermina alors ' des règles de candidature , où l'exercice préalable de certaines fonctions, conférées soit par le souverain lui-même, soit par la voie des élections ; où le chiffre de la richesse, et enfin an titre de science, circonscrivaient le choix royal. Or, tel était le chaos législatif, que ce même titre, suffisant pour rendre habile à la pairie, seul, ne rendait point électeur.
De plus grandes contradictions existaient entre les lois et les faits. Dans le Parlement d'Angleterre, un statut du temps de la reine Anne * soumet à la réélection tout membre nouvellement pourvu d'un office de la couronne ; on voulut même, sous Georges U, prendre contre les pensions une précaution analogue ; mais trois fois le roi, par les lords, fit repousser cet infâme bilP. Deux fois, sous les Bourbons aines, il avait été proposé ^ de naturaliser le statut anglais : le$ ministres ^ IV vaient repoussé comme « une idée attentatoire à la dignité de la couronne et à celle du caractère français. » Ce fut, ainsi que l'électiop quinquennale , une des garanties données par les lois de 1830 ^ Quelques années après, plus de la
' Loi du 90 décembre 1831*
«St. a. c. 7. Il contient une exception pour Tarmée et pour la oiann^' ' Lettre de Georges II à L. Towosbend.
^ En 1817, par M. de ViU^le ; en 1820, par M. Le Graverepd. ^ Pi^r j'orgaj^ç de M. de Serre , appuyé de M. Laine et de M. Roy^f' Gollard.
* i% septembre.
moitié de' la Chambre était composée de fonctionnaires *• Preuve de l'extrême confiance, conséquence libre et sincère de la volonté du pays 7 Mais le pays^ de toutes parts, n'appor* lait-il pas une réforme? Le pays ne protesta it-^-il pas contre l'incohérence des lois, contre l'influence laissée à la corruption et à l'intrigue? Se croyait-il représenté par ces collèges ^i restreints, si inégaux, si analogues aux bourgs vénaux de l'ÂqTgleterre? Encore l'Angleterre comptait-elle, popr un tiers d'habitants de moins, quatre fois plus d'électeurs qu'on n'en reconnaissait à la France >, et qu'on ne voulait continuer à lui en reconnaître, quelque peu qu'il en eût coûté pour calmer momentanément l'opinion exaspérée , pour faire du moins dis^ paraître les plus choquantes. contradictions : quatorze mille votants de plus, et l'on eût cessé de remarquer que les hommes jugés capables, par une instruction constatée, de prononçai: sur la vie de leurs semblables^, n'avaient pas le droit de pr^o^r dre part à l'élection de leurs députés.
D'avance 9 la doctrine avait jeté dans un moule étroit, jn?v flexible, son système de gouvernement^. Malheureusement | c'était de l'argile et non du bronze. Tout tomba de soi-mêqii^ çn deux jours.
Du 24 janvier 1789 au 24 février 1 848, nous venons, è W an et à un mois près, de parcourir soixante apnées. Dans te cercle d'une étude spéciale, nous avons noté toutes les ftmw
> 250 sur «S9 (Berriat SainUPrix).
' Le nombre des éliecteurs des trois royaumes se moniait en totalité à 813,936, dont 377,603 avaient voté en 1832. L'Angleterre à elle seule, pour 9 millions d'habitants, comptait, en 1817, 230,000 électeurs.
« Loi sur l'organisation du jury, du 2 mai 1827.
^ « La Charte a jugé la société; son jugement est souverain. M. de VUièle c s'étonne d'un système électoral inflexible : je m'étonne bien davantage, moi, « de ce que M. de Villèle a la hardiesse de comprendre un système électoral « flexible. Celui de rAngleterre n'a pas encore fléchi depuis sept à huit « siècles» (M. Hoyer-Collard, discussion de 1816)... Celui de l'Angleterre luimême n'était pas bien loin de fléchir.
192 DE LA REÏ^RESENTATION NATIONALE.
de notre longue révolation. Cette seule période historique a & peu près mis en relief tous les avantages , tous les abus, toutes les combinaisons de l'élection , dont les vicissitudes se lient par la plus intime connexion aux mouvements de Tesprit public, aux progrès de la science politique, aux fastes de Téloquence parlementaire, et dont l'influence toujours croissante annonce le règne définitif. Comment en serait-il autrement? L'élection n'est-elle pas la conséquence naturelle de notre principe constitutif? N'a-t-elle pas dû devenir elle-même le principe générateur de toute notre organisation politique, du moment qu'il n'a plus été permis de croire que la France fût l'apanage d'un homme ou d'une famille'?Ellea pu, depuis ce moment, se modifier en raison des faits sociaux ou lutter contre des tendances ennemies; elle peut, elle devra toujours faire à une liberté sage, à la sincérité des institutions, non à un esprit rétrograde, les concessions, soit réelles, soit apparentes, qu'exigerontl'étatdesmœurs, la nature des fonctions et la règle
philosophique qui condamne l'abus des meilleures choses; pour arriver plus sûrement à son but, elle pourra prendre des détours ; jusqu'à un certain point, elle pourra se déguiser dans les formes, pour se faire mieux reconnaître dans les résultats; l'essentiel est de poser la règle d'une manière large et franche et de savoir discerner, dans les exceptions, celles qui confirment et facilitent, de celles qui restreignent hostilement. Point de doute qu'une nation souveraine n'ait le droit d'élire à toutes fonctions, la royauté même comprise, si c'est une nation monarchique. Certains usages toutefois dominent et ils ne sont point arbitraires. L'élection directe d'un juge, dans une société avancée, oflre plus de difficultés et en même temps
* Napoléon-Louis Bonaparte (OEuvres, t. III). Le moment dont il est question n'est pas la déchéance de Louis XVI. La royauté avait changé de nature, lorsque la première Constitution avait dit [art. 3) : a Le principe de toute sou- « veraineté réside essentiellement dans la nation : nul corps, nul individu ne « peut exercer d^autorité qui n'en émane expressément. »
importe moins à la souveraineté générale, que celle d*un législateur. Quanta l'hérédité monarchique, beaucoup- cle nations Font admise, soit comme gage de paix et de suite, soit * parce qu'elles iA)nt su faire autrement ,• et on ne peut nier les avantages qu elle a produits en certains cas. Le • grand politique Machiavel a supérieurement démontré x;e que l'hérédité avait fait, sous le système féodal, pour l'agrandissement de la France : la couronne s'était enrichie des possessions des rois morts sans enfants ; les plus riches et les plus puissants barons, alliés au sang royal et pouvant espérer le trône, avaient intérêt à se maintenir avec le roi, leur suzerain, dans une union qui augmentait la force réelle du prince et diminuait la ^ hardiesse des étrangers; les règles de dévolution, le droit de primogéniture, généralisés chez les vassaux, donnaient le moyen de recruter, parmi les putnés de la noblesse, une excellente gendarmerie, etc. '.
Quoi qu'il en soit, l'hérédité monarchique, généralement et par elle-même, est-<elle bien un gage de paix? Non, disent les esprits frappés et de la guerre des Deux-Roses, et de la con-* flagration européenne allumée par la succession d'Autriche, et des déchirements de l'Espagne. Est-ce une garantie de suite? Trouve-t-on un réel avantage à ce que, comme Ta exprimé l'auteur de la Démocratie en Amérique^ il y ait toujours aux affaires «quelqu'un qui s'en occupe, bien ou mal?» Les inconvénients des régences^ l'abâtardissement des races, * les vices de l'éducation princière nebalancent*iispasce qu'on peut craindre des interrègnes, des mauvais choix? Les vrais grands hommes de sang royal, les Alfred, les Gustave Wasa, les Henri IV, n'ont-ils pas surtout été grands parce que les événements combattirent les effets de leur origine, parce qu'ils eurent pour précepteurs le péril et l'adversité ? Admettra-l-on le règne des-femmes, et pourquoi ne l'admettràit-on pas, mieux
• mratti di Francia.
194 DE LilL REPRÉSENTATION NATIONALE,
qûè ceitti d'un Charleâ Vl, d'un Henri III ou d'un Louis XHI? Ne faudra-t-il pas, quoi qu'on fasse , en revenir, en certains cas, au principe rationnel dont on s'efforce à si grand'peine d'éviter l'application? La Suède n'en a-t-elle pas Rffert un exemple
• digne de remarque, bien que triste à rappeler pour nous?
« L'hérédité dérive du droit civil; elle suppose la propriété, « elle est faite pour en assurer la transmission. Mais corn-" « ment concilier l'hérédité de la première magistrature avec ce le principe de la* souveraineté du peuple? Comment persoa- •(( der que cette magistrature est une propriété? Lorsque la cr couronne était héréditaire, il j avait un grand nombre de « magistratures qui l'étaient aussi. Cette fiction était une loi «(presque générale : il n'y a plus rien de tout cela. »
Ainsi parlait le premier Consul dans les discussions de Tan X ^. Au projet dès lors inspiré par une sage reconnaissance, de prolonger, autant que sa vie, l'autorité d'un homme unique^ le Conseil d'État ajoutait le corollaire que voici : Quand il le jugerait convenable, le premier Consul présenterait, en qualité de.son successeur, tel citoyen qu'il lui plairait, et le Sénat ne pourrait plus de deux fois repousser les choix du Consul. Le successeur clvoisi, après avoir solennellement, en présence des grandes autorités nationales, prêtée serment à la RépR^ blique, prendrait place au Sénat, à la suite du troisième cofisul; ou bien si le premier Consul préférait conserver secrète
• V^xpression de sa volonté, il la déposerait aux archives, et, 9f)rès sa mort seulement, mais dans le délai de vingt-quatre heures, le Sénat serait appelé à sanctionner soit cette présentation posthume, soit, à défaut, celle du second ou celle du troisième consul *. C'était l'adoption romaine ; c'était, comme lé rappelle un historien % l'institution qui avait donné au
• Thibaudeaii. Mémoires sur le ConstUat,
• Sénaïus-consuUe de Tan X, titre IV.
• M. Thiers.
monde la bienfaisante succession des Antonins. Le J)reniier Consul néanmoins n'accueillit passansobjectionscelteextensioli de pouvoir : «Lorsque le plus grand homme, disait-il, celui qui « a rendu le plus de services à son pays, vient à mourir^ lepre- « mier sentiment qu'on éprouve, c'est d'en être satisfait** « C'est un poids dont on est déchargé. Cela met en mouve- « ment toutes les ambitions. On le ple^irera peut-être un ati « après, lorsque des troubles déchireront la patrie ; mais datis « le premier moment, on ne le regrettera point ; on ne tiendra « aucun compte de ses dernières volontés.
« Le successeur désigné sera nommé si le Sénat le veut,.. « S'il forçait la main au Sénat, il serait obligé de tout ren- « verser, tandis que ce qui importe au contraire le plus à la « nation, c'est que, dans cette circonstance, il n'y ait point de w déchirement et que toutes les autorités marchent d'accord. »
C'est là en effet le grand point. Mais si d'une part, à cette époque, Bonaparte, soit conviction, soit appel fait à l'opinion^ proclamait l'hérédité impossible, j'adoption méme^ inutile; de l'autre, il convenait avec tous que, la mort venant à l'atteindre sans que rien eût été réglé et les autorités nationales ne se montrant point animées d'un même esprit de conservation et de concorde, le peuple serait agité, l'Etat ébranlé, tout perdu. Il ne se payait point de mots : ed dépit du calen-» drier, il ne craignait point d'affirmer que la France n'avait point encore réellement la République ; qu'il voyait encore un problème dans la question de savoir si elle la posséderait un jour^.
» On voit clairement, par ce qui suit, que la remarque du Consul s'appliquait moins au peuple qu'aux liommes politiques. Sous ce rapport, elle ne fut que trop jusliGée.
• « Ce sont ces cinq ou six années qui en décideront. Si les autorités sont en « harmonie, nous l'aurons; sinon, nous irons pendant dix ou vingt ans, et en- « suite les privilégiés remporteront. Cest la marche naturelle des choses » (Réponse au Conseil d'Etat, 18 nivôse an X).
Bientôt une pensée générale, un vœu universellement exprimé vint changer ses opinions ou 6xer ses incertitudes. Grande leçon et qui montre bien la justice de la Providence I Ce furent les complots ourdis par la haine de l'Angleterre, par la jalousie des princes déchus, qui transformèrent décidément en monarchie héréditaire la puissance d'abord décennale, puis viagère et posthume de leur ennemi. La nation effrayée se préoccupa plus que jamais de l'existence de son chef, garantie de ses propres destinées : elle lui chercha une sauvegarde et n'en trouva pas de plus sûre que l'élévation de sa famille : chaque successeur devenait un l)ouclier. En conséquence, le sénatus-consulte du 28 floréal an Xn\ décorant du titre d'empereur le premier magistrat de la République, rendait sa dignité nouvelle héréditaire dans sa descendance masculine, par ordre de primogéqiture, et, s'il n'avait pas de descendants, dans ia personne et dans la descendance de deux de ses frères, désignés. Privé jusqu'alors d'héritiers directs, Napoléon recevait le droit d'adopter, à l'âge de la majorité impériale (dix-huit ans), un des enfants ou petits-enfants de ses frères, ceux^-ci ne partageant point une faculté qui eût à jamais concentré le droit de la nation dans une famille. En cas d'extinction de leur lignée, un sénatnsconsulte organique, proposé par les titulaires des grandes dignités de l'Empire et soumis à l'acceptation du peuple, nommait l'Empereur et réglait dans sa famille l'ordre de l'hérédité masculine. Durant l'interrègne, un Conseil de gouvernement, formé des ministres, dirigeait les affaires de l'Etat.
Le cas de régence était réglé*. La Charte, qui n'en parla
» Titres I, II, III.
•Titre IV. A défaut de désignation par Tempereur défunt et si aucun des princes français n'est âgé de plus de 55 ans, le Sénat élit le régent parmi les titulaires des grandes dignités de TEmpire. A défaut de la mère ou d'un prince désigné, il confie à un autre dignitaire la garde de TKmpereur mineur.
point, se référait-elie à ces règles? Ou, laissant exprès en dehors des concessions faites à l'esprit nouveau, ce qui tenait au mystère de la royauté, se rattachait-elle par là, aussi bien que par l'article 57, par son préambule et par sa date, aux temps de la légitimité incontestée et de la propriété monarchique? L'hérédité de 1804, comme jadis celle de Charlemagne^, partait d'un tout autre principe et, en définitive, né signifiait pas autre chose qu'une délégation prolongée, le sénatus-consulte organique ayant son couronnement et sa sanction dans un article ainsi conçu :
Titre XVI, 142 : « La proposition suivante sera présentée à l'acceptation du peuple :
ce Le peuple veut l'hérédité de la dignité impériale dans la descendance directe, naturelle, légitime et adoptive de Napoléon Bonaparte, et dans la descendance directe, naturelle et légitime de Joseph Bonaparte et de Louis Bonaparte, ainsi qu'il est réglé par le sénatus-consulte organique du 28 floréal an XIL »
Ainsi fut fait. «Les votes, dit le président du Sénat, sont cona tenus dans soixante mille registres *, qui ont été vérifiés et « dépouillés avec scrupule. Il n'y a point de doutes sur l'état
> Gbarlemagne el Louis le Débonnaire, partageant leurs Etats entre leurs enfants, s'en remettaient expressément à Tacceptation populaire (V. note Gnale A). D'après un auteur estimé, M"« de Lézardière {Théorie des lois po- Utigues de la monarchie française) , celle combinaison des ordres de succession et d'élection constituait un principe de droit public, môme avant ravenement de la seconde race. Quelques progrès qu'eussent faits, sous la troisième, les doctrines de l'absolutisme» à l'époque où un roi vieilli appelait ses bâtards adultérins à Thérilage de la couronne, on voit encore, avec plaisir, de saines et libérales traditions survivreà la pression des faits. M. de Saint-Simon établit, au sujet de cette successibilité des bâtards, une comparaison trèshardie entre « le crime de lèse-majesté au premier chef, qui consiste à at- « tenter à la vie d'un roi, et celui qui tend à détruire dans sa racine le droit <f le plus saint, le plus important, le plus inhérent à la nation entière i> (t. XXI, p. 20, Ed. Delioye).
* 61,968, ouverts aux mairies, aux greffes, chez les notaires.
}98 DE l^H REPRÉSENTATION NATIONALE.
a ni sur le nombre de ceux qui ont émis leur voix, ni sur le a droit que chacun d'eux avait de la donner, ni sur le résultat a de ce suffrage universel. » Trois millions cinq cent soixantedouze mille trois cent vingt-neuf voix, contre deux mille cinq cent soixante-neuf, confirmèrent le vœu de la nation pour rétablissement de la dynastie napoléonienne, « vœu tellement € certain, dit M. Thiers, qu'il y avait quelque chose de paéril « dans le soin qu'on prenait de le constater. k> Mais quelle fonction plus importante de la souveraineté populaire, que le choix d'un premier représentant? Quel acte plus solennel et plus digne des plus complètes garanties, de la plus surabondante certitude, des plus sévères formalités? Quel attribut plus essentiel des droits imprescriptibles de la nation? Aussi dans le cas d'extinction, non de tout le sang impérial, comme l'eût exigé le droit de famille, mais des successeurs désignés, l'analogie majestueuse établie (art. 7) entre les titulaires des grandes dignités de l'Empire français et les Électeurs de l'empire d'Allemagne, demeurait-elle subordonnée à la majesté plus imposante du peuple souverain, librement et universellement consulté.
D'après ce que l'on vient de voir et ce qui résulte également de la considération des rapports internationaux, Théredite impériale a été le résultat des faits, non la conséquence des principes ; c'était un emprunt au passé, pour le développement de l'avenir. Mais le fils de Napoléon ne devait point porter sa couronne; l'ancienne monarchie, restaurée, ne devait pas durer plus de quinze ans; un autre sceptre héréditaire s'est depuis brisé dans les mains mêmes auxquelles il avait été remis, et le principe de l'élection a repris un si complet empire, qu'aune dynastie de vieille souche a imuiédiatement succédé, non une dynastie populaire, non une hérédité conditionnelle, non une autorité viagère, mais une fonction de quelques mois. Là se fait déjà bien sentir l'abus possible du
DE hh. REPRÉSENTATIOll NATIONALE. . 189
système, sans même parler de l'anomalie des limites fixées au souverain quant à la liberté de ses choix, Cn autre fait digne d'attention, c'est que le résultat du suffrage a précisément été le même que celui de Thérédit^ : l'urne du vote à peine ouverte, dans une solennelle concorde et d'un mouvement spontané, toutes les provinces, toutes les villes et tous les hameaux de la France y ont déposé le même nom. C'était le jugement d'Egypte. Ce jour â pénétré mon âme d'une grande foi et d'une grande estime pour le suffrage universel.
SECTION IL
Pes repréaentiinU,
Caractère et fonctions du représentant. ~* Division du pouvoir législatif. — Système des contre-poids. — Système de l'unité organisée : propositions de Sieyes. — Organisation napoléonienne. — Pouvoir dirigeant.— Sénat. — Conseil privé. — Législation. — Conseil d'Etat. — Tribunat. — Le gouvernement impérial jugé par l'Empereur. — Corps législatif. ~ Les institutions nationales, — Système anglais. — Royer-CoUard. — Les doctrinaires et U légitimité. — Souveraineté parlementaire. — Système des Cent -Jours. — Triomphes posthumes.
Est-il vrai, comme Ta avancé le chef de l'école doctrinaire» que l'idée de représentation tienne au mandat impératif?
Ou, comme l'a dit J.-J. Rousseau, qu'une ratification spéciale soit, dans tous les cas, nécessaire aui^ actes que le peuple ne fait pas lui-même?
Sur les mandats impératifs, cette erreur des fédérations, la Hollande et la Suisse n'auraient que trop de choses à nous apprendre. L'Amérique s'en est garantie, et l'Amérique pense avoir une représentation. Mais il y avait des raisons, con-
200 f liE LA REPRÉSENTATION NATIONALE.
nues de M. Royer-Collard, pour que les députés français ne constituassent qu'un pouvoir.
J.-J. Rousseau obéissait à ses prédilections avouées, helvétiques et fédéralistes ^ Sous la bannière de l'indivisibilité, la Convention nationale voulut suivre J.-J. Rousseau. Qu'inventa-t-elle? Deux sortes d'actes, lois et décrets, dont les seconds seuls pouvaient se passer de l'acceptation populaire. Mais comment la Convention put-elle ensuite concilier tant . de déférence pour le peuple et pour le Contrat social avec son. caractère et son rôle? Elle institua, par décret^ le gouvernement révolutionnaire.
Il est des principes plus simples, et que nous croyons mieux fondés. Le représentant ne peut jamais changer les limites du pouvoir qui lui a été conféré : mais son ess^ence est de vouloir, comme celle du simple fonctionnaire est à^agir pour la nation *. Ce que la nation peut vouloir, elle peut le laisser vouloir pour elle ; elle n'est obligée de ratifier que ce qui change l'état de choses où sa volonté s'est transmise, comme une nouvelle constitution, même faite, en vertu des principes, par des mandataires spéciaux.
Il est également conforme et aux principes et aux usages des gouvernements électifs ^ que des mandataires de ce genre
* a Tout bien exaininé, je ne TOis pas qu^il soit désormais possible au sou- « vorain de conserver parmi nous l'exercice de ses droits, si la cité n'est « très-petite. Mais si elle est très-petite, elle sera subjuguée? Non. Je ferai « voir ci-après (l'auteur explique, dans une note, qu'il- avait l'intention de « traiter le sujet des Confédérations) comment on peut réunir la puissance ex- « térieure d'un grand peuple, avec la police aisée et le bon ordre d'un petit « BtatD {Contrat social),
* Barnave.
' On sait que pour l'élection du président de l'Union américaine, chaque Etat nomme des électeurs spéciaux en même temps que les représentants ordinales. Ces électeurs votent tous le même jour, sans s'être réunis, et le Senat, chargé de choisir, à défaut de majorité^ entre les trois candidats les plus proches, a fort ravement besoin de se prononcer (V. Tocque ville).
élisent le chef de l'Etat, si toutefois la nation ne préfère le nommer elle-même ; car toute règle, toute précaution n'a évidemment pour objet que d'appuyer ou de suppléer le vœu direct delà nation, lequel confrrme ou supplée tout.
S'il y a des actes interdits, dans nos principes de souveraineté, aux représentants ordinaires, lesquels pourront«ils, au contraire, accomplir légitimement sans renouvellement de mandat ni ratification expresse? Deux rôles, dont l'importance varie suivant les temps et les régimes, renferment leurs attributions.
Dans une monarchie de droit divin ou en face du droit de conquête, des représentants, s'il en existe, ne représenteront pas sans doute les forces, les facultés de la nation : ils représenteront ses misères; ils apporteront ses doléances ; ils feront valoir, en son nom, quelques-uns de ces derniers droits que ledespotisme ménage par la crainte du désespoir. Comme à nos Etats généraux, il leur sera permis de donner l'argent qu'on redoutera de prendre; dans des circonstances difficiles, ils entreront aux Conseils de la couronne, et ils tâcheront de s'y maintenir ; ils viseront à la permanAice ou à la périodicité; au vote habituel de l'impôt; ils arriveront peut-être enfin à reprendre une part du pouvoir dont l'exercice eût constitué, dans l'ordre naturel des choses, leur patrimoine incontesté.
Ainsi l'Angleterre a vu naître son système constitutionnel, ouvrage du temps, des faits, des intérêts que ces faits mettaient en présence ; édifice qui montre la date de son antique fondation, même quand on le prétend établi sur des raisons de tous les âges. Voyez ces droits indéfinis attribués au Parlement, cette inviolabilité si bizarrement étendue : tout cela ne tient-il pas plus aux exigences du privilège qu'aux besoins de la liberté? Voyez les deux Chambres : sans doute il ne manque pas d'arguments pour, en thèse générale, appuyer l'idée de
division dans le pouvoir législatif; les avantages de cette idée ne furent niés à aucune époque de notre révolution. « L'unité, la célérité, le mouvement, disait, en 1789, Lally- « ToUendal, sont de l'essence du pouvoir exécutif; ladélibé- « ration, la lenteur, la stabilité doivent caractériser le pouvoir a législatif : une assemblée unique court perpétuellement le «danger d'être entraînée, séduite... Plus ^'assemblée est « nombreuse, et plus ses dangers augmentent; plus son pou- « voir est étendu et moins sa prudence est avertie. .Une « Chambre unique ne sera jamais liée par ses délibérations»; et il proposait un Sénat constitué viagèrement par le roi, sur la présentation des provinces. En 1793, Condorcet convenait que le contrôle, soit d'une seconde assemblée, soit d'une section sur une autre dans le même corps délibérant, diminuait les chances d'erreur sans menacer la liberté. « Qui mieux c( que vous, demandait enfin Boissy-d'Anglas à ses collègues, « à la suite et sous l'impression de la dictature convention- « nelle, qui mieux que vous pourrait nous dire quelle peat « être, dans une seule assemblée, l'influence d'un individu? a Comment les posions qui peuvent s'y introduire, les divi* « sions qui peuvent y naître, l'intrigue de quelques factieux, « l'audace de quelques scélérats, l'éloquence de quelques orac( teurs, cette fausse opinion publique dont il est si aisé de « l'investir, peuvent y exciter des mouvements que rien n'arc( rète, occasionner une précipitation qui ne rencontre aucun « frein, et produire des décrets qui peuvent faire perdre au « peuple son bonheur et sa liberté si on les maintient, à la « rpprésentation nationale sa force et sa considération, si on « les rapporte?» Et malgré tout, en 1789, après une discussion orageuse, 499 voix contre moins de 100 avaient adopté le principe de l'unité; c'était en offrant de confondre dans un anathème réciproque la République et les deux Cham* bres, que, le 7 juillet 1792, Lamourette avait, pour une
PP hK RPPRéSENTATION |(ATIOIHAL]S. 203
heure» rapproché toutes les opinions, et même avec Tappai des faits dont l'an III pouvait invoquer la récente et terrible histoire^ il fallait encore s'envelopper de précautions attentives pour provoquer un changement : « Les jaloux amants a de la liberté craignent que nous ne voulions naturaliser en «France le plus monstrueux des systèmes.,. Une Chambre A des pairs héréditaire est une production de l'orgueil féodal; c< un Sénat à vie est une institution aristocratique non moins «( contraire aux principes sacrés qui ont préparé notre révo- «( lution, qu'à ceux de l'intérêt public ^ » Ainsi parlait up futur sénateur, un futur pair de France, mais, en attendant, un acteur de la Révolution française, qui savait quelle défa^ veur le système anglais avait jetée sur tout ce qui pouvait paraître y ressembler, de près ou dé loin.
Ne blâmons point trop ces ombrages, même dans leurs exagérations. N'obéissait-elle pas^ au fond, à la vraie loi de sa nature, cette révolution qui ne fut, selon l'expression d'un grand poëte', qu'une convulsion vers V unité? Pour réaliser dans le pays l'unité de territoire, de lois, de sentiments, d'intérêts, de défense, la Constituante, la Convention ne se sentaient-elles pas appelées à réaliser en elles-mêmes, d'une manière plus ou moins complète, l'unité de direction? Malheureusement, cette unité, aux prises, sous la première Constitution, avec des éléments préexistants; en lutte, sous le régime qui suivit, avec les rivalités de personnes qu'encourageait, d'une façon si effrayante, le vague du gouvernement; cette unité, tant que dura la période révolutionnaire, manqua de tempéraments et de règle, n'eut point d'organisation. De là les tiraillements, les combats, les proscriptions, les tyrannies, la mort de Louis XVI, celle des Girondins, toute cette accumulation de crimes qui ternit le premier éclat de notre
' Discours de Boissy d'Anglas.
* Lamartiae, HtsUHre des Girondins^ liv. VI, 40.
régénération. Une question neuve était à résoudre, et un Âr^ chimède politique s'en occupait silencieusement dans ie tumulte de la cité. Organiser Vuniié, tel fut le rêve constant, telle fut la pensée tout entière de ce penseur original et profond^ dont nous avons déjà rappelé, en plus d*une grande circonstance, l'initiative nette et hardie. Rebelle aux engouements de son époque, Sieyès ne se laissa pas plus séduire par rimitation de l'Angleterre que par le culte de Rousseau, N'apercevant, il le disait, dans la Constitution britannique, <xau lieu de la simplicité du bon ordre, qu'un échafaudage prodigieux de précautions contre le désordre» , il se gardait de faire honneur à « cette ébauche de l'art social ^ » , d'une liberté géographique; il y signalait nommément comme gothiques et ridicules les lois de la représentation, a car si les rois sont devenus héréditaires pour éviter les troubles civils, il n'y a rien de semblable à craindre à la nomination d'un simple lord, j» Rousseau lui semblait avoir pris les commencements pour les principes^ a comme un constructeur de vaisseaax qui, au lieu de chercher des règles dans les lois de la mécanique, se guiderait dans ses travaux sur les pirogues des sauvages*. » Il fallait donc, sans s'asservir à la parole d'aucan maître, à la renommée d'aucun Etat, interroger à nouveaux frais la nature même et le but de l'établissement politique, et voici où Sieyès arrivait :
Tout est représentation dans l'état social. Le système représentatif n'est pas plus incompatible avec la démocratie qu'un édifice avec sa base; il est même constant que se faire
* a Le triomphe de Part social sera de produire les plus grands effels par « les moyens les plus simples... On voit bien que la nation anglaise est la a seule à qui il soit permis de n'avoir pas une armée de terre redouiablo pour « la nation. C'est donc la seule qui puisse être libre sans une bonne Copsti' « lution j> [Qu'est-ce que le tiers?),
* Notice sur lui-même.
représenter dans le plus de choses possible, c'est accrottre sa liberté, comme c'est la diminuer que d'accumuler des représentations diverses sur la même personne : en fait de gouvernement et plus généralement en fait de Constitution politique, unité toute seule est despotisme; division toute seule est anarchie : division avec unité donne la garantie sociale, sans laquelle toute liberté n'est que précaire.
Or, on ne saurait concevoir que deux systèmes de division : le système de l'équilibre et celui du concours, ou, en termes h peu près semblables, le système des contre-poids et celui de Vunité organisée.
a Les uns croient que l'extrême habileté est de se donner c( deux ou trois représentants pour exercer la même fonction « identique. Tous tes actes par lesquels l'art social apprend a à retirer de la masse des volontés individuelles le résultat « d'une volonté commune pour faire loi, tous ces actes, ils « les mettent en représentation dans le même corps... Alors, « effrayés de l'immensité de pouvoir qu'ils viennent d'ac- « corder, que font-ils?... Ils imaginent de donner à un se- « cond corps de représentants la même masse de pouvoirs, «c ou bien ils attribuent à l'un sur l'autre le droit de veto^ « risquant ainsi de sacrifier les besoins de tous aux caprices <K de quelques-uns. Ils se vantent alors de n'être pas tombés c( dans l'inconvénient d'une action unique^ qui, à la vérité, c< serait le despotisme tout pur : mais regardez partout où ce « système s'est établi; examinez comment les affaires s'y font <x (car malgré les erreurs constitutionnelles, il faut que les « affaires se fassent), vous verrez que la marche des affaires « n'y est due qu'à ce que, dans la pratique, il n'y a plus « réellement ni contre-poids ni équilibre , et qu'il s'y est « établi, par abus et corruption du système, cette action unice que contre laquelle on avait voulu se prémunir. En An- « gleterre, par exemple, ce fameux parti de l'opposition, est-
« il autre chose qu'une amichambre disgraciée du roi et àeeu-' ftpée à elabauder contre Tanlichambre de service^ afin de « rentrer à Bon tour dans les profits de la maison?
<x Le système de Tanité organisée {unité d'action et non K action Unique) confie à divers représentants des parties f( différentes y de manière que le résultat de tous les travaux « produit avec certitude l'ensemble demandé. Il ne donne « pas deux ou trois tètes au même corps, afin de corriger, « par les défauts de Tune, le mauvais effet des défauts de « l'autre ; mais séparant avec soin dans une seule tête les « différentes facultés qui concourent à déterminer la volonté « avec sagesse, et leurs opérations respectives, il les accorde « par les lois d'une organisation naturelle \ »
En 1789, <x par une de ces idées saines qui. font faire un pas à la science, par une découverte due aux Français », la loi avait déjà consacré la division du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués. Sieyès, rappelant/ en Van III, ce premier succès de l'analyse politique, auquel il n'avait pas été étranger, généralisait le procédé et y joignait l'application d'une de ces analogies ingénieuses que son esprit scrutateur savait découvrir. De même que nous l'avons vu établir sur la division du territoire ses deux systèmes parallèles d'adminis^ tration et d'élection , de même, mettant en regard, d'après des rapports de nature *, les fonctions du législateur et celles du juge, il tirait de ce rapprochement, ainsi que de l'étude
' MùnUeury a& III, n» 307.
* a Lorsque le législateur fait une loi générale, sa pensée a parooara les « cas particuliers qu'elle embrasse ; il ne saurait ce quMl fait, il ne Tenten- <f drait pas, il ne pourrait pas généraliser son expression ou il la générali- « serait à faux, si les cas individuels classés par lui sous une même dénomi- « nation, ne recevaient pas rapidement de son esprit ces mêmes jugements « d'application que le juge n'aura ensuite qu'à répéter, en les distribuant en « détail, suivant les besoins particuliers; c'est la même nature d'actes» (itfo- «lileiir, St6}.
DE LA REPRÉSENTATION NATIONALE. 20i
des faits offerts par la Révolution à sa méditation continue, l'organisation combinée de la volonté consiituanie^ de la t?olonié pétitionnaire j de la volonté chargée de V exécution et de la volonté Wgisîa^îve proprement dite, c'est-à-dire Un système complet de gouvernement représentatif.
1 ® Tout code supposant une magistrature, il devait y avoir, sous le nom de jury constitutionnaire ^ un corps spécialement chargé de contenir chaque action représentative dans les bornes de sa procuration spéciale, un tribunal de cassation politique, réunissant à cette fonction celle d* atelier de proposition pour le perfectionnenient graduel de l'acte constitutionnel, et suppléant, en troisième lieu, par des décisions d'équité, rendues sur kl demande expresse des tribunaux, aux vides de la législation positive.
2** En recueillant ce que pouvaient contenir de bon Tinstitution des sociétés populaires et le mouvement, souvent désordonné, des pétitionnajres admis à la barre; en unissant au sentiment des besoins la connaissance des moyens et en les faisant représenter par une ou plusieurs tribunes de pro-' position^ on créait le Tribunat du peuple français.
3** Mais si les besoins du gouvernement, si les lois, les règlements généraux, les moyens qui lui sont nécessaires, sont aussi l'objet des devoirs du législateur, pourquoi ne pas les mettre aussi en représentation? Le gouvernement ne se con-« fond pas avec le pouvoir exécutif : procurateur d'exécution^ îl noiçme et gouverne ce pouvoir, qui, quant à lui, ne fait que veiller à l'exécution de la loi : en ayant soin de se conformer aux lois, les citoyens se gouvernent eux-mêmes. Voué par essence à la pensée, à la délibération, le gouvernement devait fonctionner comme atelier de confection pour les règlements, comme atelier de proposition pour la législation supérieure ; il partageait avec le Tribunat l'initiative des projets : Tuti était Vintendant^ l'autre le procureur du peuple.
4° Après avoir mis en représentation y d'an côté la demande des besoins des gouvernés; de l'autre, la demande des besoins des gouvernés et du gouvernement, il fallait établir un corps qui prononçât le jugement national. Tel était le rôle de la législature^ véritable point central, régulateur suprême de toutes les parties de l'établissement public, et qui, semblable en cela à un tribunal judiciaire bien constitué, ne pouvait jamais rendre un décret de propre mouvement. C'était comparativement la représentation la plus nombreuse, et, disait l'auteur du système, « si l'on voulait instituer le mieux en ce <x genre, on adopterait une combinaison propre à donner à « la législature un nombre à peu près égal d'hommes voués a aux trois grands travaux, aux trois grandes industries qui « composent le mouvement et la vie d'une société qui pros- « père, je parle de l'industrie rurale, de l'industrie citadine « et de celle dont le lieu est partout et qui a pour objet la « culture de l'homme. Un jour viendra où l'on s*apercevra c( que ce sont là des questions importantes. » Idée d'origine florentine, ainsi que les listes d'éligibles, et destinée à reparaître, adoptée par Napoléon , dans le nouveau royaume d'Italie.
Selon le plan primitif de Sieyès, les proportions se trouvaient ainsi réglées : sept représentants pour le gouvernement; pour le Tribunat, un nombre triple de celui des départements ; trois fois autant pour la législature ; pour le jury constitutionnaire, les trois-vingtièmes du nombre précédent.
Ce plan contenait de grandes solutions. Nous avons indiqué plus haut le rôle principal assigné à la représentation nationale dans le cas de coexistence avec un droit hétérogène : là, à titre de garantie, elle entretient légalement une sorte de guerre civile permanente, guerre qu'admet et qu organise le système des contre-poids. Mais est-ce là le rôle naturel, logique, éminemment utile de la représentation? U»^
attribution presque passive doit-elle absorber à elle seule la meilleure part des forces sociales ? Ce que Ton use ainsi en résistance, ne saurait-on l'employer en action? Vunitisîm^ pie tranche le nœud, en supprimant toute garantie; l'unité organisée résout la question. A l'antagonisme des pouvoirs, elle substitue la division des fonctions. Dès lors, le pouvoir exécutif prend une physionomie nouvelle : ce n'est plus, comme dans le système des contre-poids, « un bassin opposé, dans la balance législative , au bassin des représentants du peuple»; c'est une partie de la représentation; c'est ce la continuation et le complément de la volonté sociale *. »
c( Je vous prie d'observer, disait Mirabeau à ses collègues, c< qu'en examinant si l'on doit attribuer un droit de la souve- « raineté à tel délégué de la nation plutôt qu'à tel autre, au «c délégué qu'on appelle Roù ou au délégué graduellement « épuré et renouvelé qui s'appellera Corps législatif, il faut a écarter toutes les idées vulgaires d'incompatibilité; qu'il ce dépend de la nation de préférer, pour tel acte individuel « de sa volonté, tel délégué qu'il lui plaira. »
Hais c'est maintenant tout au plus si la notion du pouvoir exécutif s'est dégagée de l'appréhension du despotisme; alliance d'idées non moins soutenue par l'empire des habitudes, que la synonymie d'opposition , d'affranchissement et de progrès. Au temps des propositions de Sieyès, le gouvernement collectif que nous venons de définir parut lui-même redoutable par son intervention active dans la formation de la loi ^ : on préféra, sous l'influence de ces préoccupations, la constitution directoriale, de toutes celles qu'on eût pu choisir la moins appropriée peut-être aux difBcultés de l'époque. Deux Chambres, dont l'une ne représentait ni le fait aristocratique comme en Angleterre^ ni le fait fédéral comme
> Moniteur^ 307.
* Opinion de Tliibaudeau.
210 DE Là représentation NATIONALE.
en Amérique^ oi l'expression d*un intérêt national, ni le jugement de deox intérêts contradictoires ou parallèles ; un gouvernement indivis entre cinq fonctionnaires égaux ; émanation des assemblées, n'ayant pour se fortiGer contre la subordination de son origine ni initiative ni veto; rimpulsion législative con6née dans le second corps, sous le contrôle du premier, sans l'intervention du troisième : voilà, en résumé général, tout ce que les auteurs de la Constitution de Fan III avaient trouvé de plus efBcace pour finir la Révolution et en assurer les principes. A force de craindre une action domi-* nante, ils avaient paralysé toute action légale ; ils avaient déchatné l'arbitraire; car^ on ne saurait trop le répéter, quand le législateur n'a pas compté avec la nature des choses ou les exigences du temps, ce qui ne se fait point par la loi se fait sans elle ou malgré elle. Sieyès du reste put se consoler que son œuvre n'eàt pas dès lors été mise à Téprenve des faits : telle qu'il l'avait dû présenter, elle manquait, il le savait bien, de simplicité et de force; elle ne méritait pas assez les craintes qu'elle avait inspirées : elle se conformait forcément au préjugé qui unissait, d'une manière indissoluble, les idées de polyarchù et de système républicain, tandis que, dans la pensée de Sieyès et pour emprunter la formule que cet esprit géométrique appliquait, dès 91 \ aux combinaisons du pouvoir, le triangle, mieux que la plate'* farme^ convenait au couronnement d'une société librement et régulièrement constituée. Aussi le vit-on, en l'an VIII, moins gêné dans l'expression de son opinion personnelle, revenir au point de départ qu'il semblait avoir oublié. Confiant k un Conseil d'Etat une partie des attributions de son corps gouvernemental, il concentrait et partageait (Bntre les mains de ses deux Consuls l'autorité executive;
« Lettre k Thomas Payne.
il personnifiait enfin, dans son fameux Grand^Electeur , la' eoneeption métaphysique du gouvernement ne gouvernant point, et il se rapprochait ainsi de la Constitution anglaise, mais n'assurait point, lui non plus, à la France lasse d'agita-* tions, ce qu'elle demandait avant tout, une Providence po- Ulique^, et ce que brumaire lui donna.
Quand vint le tour de Napoléon d'essayer ce que^ depuis û\\ ans, ni homme ni Assemblée n'avait pu faire, très- frappé de l'avilissement où le pouvoir exécutif était fatalement tombé par la position de Louis XVI; des espérances que l'étrqnger et la contre-révolution ' fondaient sur cette cause de faiblesse ; enfin des devoirs imposés à un gouvernement nouveau. Napoléon songea d'abord à cwilraliser, à accroître Taseendant gouvernemental. En adoptant comme une formule propre au caractère, aux besoins de la Révolution française, l'ensemble des idées de Sieyès, il eut soin de laisser de cAté et la superfétation du Grand-Electeur, et le dualisme consu-» laire ; personnellement investi, par la confiance nationale, de l'intégrité du pouvoir ; trois fois sacré, comme chef de la France moderne, par le suffrage universel, avant de Pétre,
* Expression de C^mbacérès, rapport sur les lofs organiques de la Constitution de l*an III.
^ « Si je montrais lous les projets de Constitution qui m^ont été remis pendant plusieurs mois avant le sénatus-consuUe (de Tan X), on verrait que ce sont a les ennemis de la révolution qui plaident le plus chaudement en faveur de a la liberté politique ; ce sont des hommes comme Malouet et Talon. On né c peut pas dire que ces hommes-là, Talon surtout, croient bonnement à Tex- « eeUeiice de leurs plans ; ils ont trop d'esprit ; c'était une conspiration per- « manente : ils auraient voulu me faire comme au roi en I7S9, rétablir leâ n assemblées primaires et toutes les idées de ce temps-là. SMls avaient pu me « faire faire un faux pas, tout était perdu. Ces messieurs veulent faire là c contre* ré v^utioB des hommes , certains qu*elle entraînerait celle déà « choses. Je les ai laissés aller et dire, j'ai écouté tout le monde, j'ai reçu tous « leurs plans, et j-ai été mon train » (Paroles du premier Consul au Conseil d*Etat, Thibandeau, Hisietrê, T. ii).
aax yeax de la vieille Europe, par l'onction pontificale, il ne cessa jamais de rappeler ni de se rappeler à lai-même, quil était, de fait et de droit, le premier représentant de la nation. Qui eût pu lui disputer ce titre? Louis XVI n'avait qu'une concession, le Directoire, une commission, de la puissance législative; seul, au contraire, dans l'Etat le premier Consul ou l'Empereur s'étayait du vote immédiat de la masse des citoyens. Tout immense que puisse sembler, au point de vue d'où nous la jugeons, l'autorité qu'il exerça, il est parfaitement vrai de dire, ainsi que nous l'avons déjà fait, que rien ne l'aurait empêché de s'en réserver plus encore : « le peuple était derrière tout cela * . »
Dans le système napoléonien , de même qu'à l'extérieur certains royaumes provisoires tenaient en dépôt et en garde de grandes nationalités, à l'intérieur le Sénat apparaît en première ligne comme l'arche sainte des grands principes, le dépositaire collectif d'un pouvoir extraordinaire, issu de la nécessité. Parmi lescombinaisonsdeSieyès, lejury constitutionnaire avait présenté dès l'abord des caractères si évidents d'utilité et de sagesse, que la Convention fut tentée de l'accommoder pour lui-même aux institutions de l'an III. Il devait, dans cet arrangement, se composer de 108 membres, renouvelés chaque année par tiers, aux mêmes époques que les Conseils, et pris, par la
* Paroles de Napoléon, Thibandeau, II. a Dans le sein du Conseil d'Etat, a il avait été proposé que les garanties instituées par le sénatus-consulte de « Tan XII fussent seulement mises en vigueur à la mort du premier ]€k>nsul, « parce que, disait Topinant, de lui on n'avait rien à craindre, et bien des « gens pensaient ainsi » (Pelet de la Lozèpe, Opinions de Napoléon recueUUes au Conseil d'Etat),
Les adversaires mêmes de l'Empire ne disconvenaient pas, en 1816, des dispositions qu'avait rencontrées rétablissement de ce pouvoir : «^ Le grand « art de Buonaparte était de tromper. Cela lui fut d'autant plus facile, que a Tespoir d'arriver à un gouvernement régulier fascinait les yeux de la nafi tioD à un point tel qu'il eût pu, dans les commencements de son règne, oser <x davantage D (Chambre des députés, M. Josse de Beauvoir).
majorité en exercice, parmi les législateurs sortants; sanctuaire de la Constitation^ atelier de proposition pour la révision périodique, il devait fournir annuellement , comme tribunal des droits de Vhomme^ une Commission suppléant à l'absence du droit de grâce et à l'insuffisance des lois*. Voilà, à bien peu près, le Sénat; mais le Sénat ne se renouvelle que par la mort des sénateurs; là, comme dans un prytanée, viendront achever leur carrière les athlètes des luttes passées, les hommes de la Révolution ; ils en représenteront la gloire, ils en perpétueront l'esprit, ils en défendront au besoin les résultats et les principes ; dans ce que le pouvoir leur prodigue, honneurs, attributions, richesses, splendide dotation, assignée sur le territoire de la France et les faits de l'époque nouvelle*; sénatoreries viagères distribuées aux titulaires sur la présentation du corps ^ ; rien qui n'ait pour but évident de resserrer encore les liens qui doivent enchaîner au pays et au succès de leur propre cause ces vétérans de la liberté; rien qui n'ait été calculé, dussent, quelque jour, tant d'éléments d'indépendance, d'autorité, faire obstacle au pouvoir lui-*même , qui n'ait été calculé , dis-je, pour propor-* tionner la fonction à la dignité de ses objets. N'est-ce pas en effet le Sénat qui, dans le système électoral , compose, en dernière analyse, deux des trois Corps législatifs? N'est-ce pas lui qui les dissout (an- X, 55, 5^)? N'intervient-il pas
* Exposition de Sieyès, 26 thermidor an IlL
' Quatre millions sur le revenu des forêts, un sur les domaines nationaux des déparlements réunis (sénalus- consulte du 14 nivôse an XI). Par le même acte, Tadministration économique, la police intérieure et la comptabilité du Sénat furent conHées à deux préteurs, à un chancelier, et à un trésorier nom mes par le premier Consul. Le chancelier avait d*ailleurs le visa et le sceau des actes.
s Les sénatoreries répondaient aux circonscriptions de Cours d*appel. A chacune étaient attachés un revenu de 20 à 25,000 fr., et une habitation que 10 titulaire, devait occuper trois mois île Tannée.
su DE LA RBPRB6BNTAT10N NATIONALE»
également dans le mode de formation du premier oorpd jadi* cioire? N*annule-t-il pas les jugements attentatoires a la sûreté de TEtat? N*arréte-t-il pas l'action du jury (85, 65, 1^ et 4^)7 Là se borne, à la vérité, son intervention définitiva dans Tadministration de la justice : le droit de gràoe rétabli (86) et l'article du Code civil (5) qui, pour protéger le principe de la séparation des pouvoirs*! défend l'abstetition aux juges, ont modiGé l'idée de Sieyës; mais la protection permanente des premiers droits de la société reste l'attribat essentiel du corps puissant substitué au jury constitulioD'*naire (an XII, 60, 54) ^ Ce corps est en tout le gardien de la Constitution, qu'il protège contre les actes, quels qa'il§ soient, attentatoires à ses principes (an VIII, 21 ; an XII, 60, 70, 71, 74); il a, pour la mieux protéger, la faculté de la suspendre dans les lieux et les circonstances où elle ne serait plus respectée (an X, 55, 2^). Enfin, par les plus solennels des actes qu'il lui soit permis de rendre, il interprète et il complète les dispositions constitutionnelles (an X, 54) > Ces actes exceptionnels, ces sénatus-consultes organiques ne doivent jamais élre rendus dans le courant d'une régence ni pendant les trois ans qui suivent la majorité d'un Empereur; ils ne peuvent être votés qu'à la pluralité des deux tiers* Quant à leur préparation , ils se discutent, comme tous leB actes qualifiés sinatus-consuUes^j dans un ConêBtl privée où l'Empereur appelle auprès de lui deux ministres, deux sénateurs, deux conseillers d'Etat et deux grands-officiers de la Légion-d'Honneur ; conseil où ressortissent également de
* La même intention se manifeste dans Tarticle i9 de la ConstitutioD.
* Commissions de la liberté de la presse et de la liberté iadividnelto.
s On appelait sénatus-consuUes sans autre désignation, les décisions <|ui suspendaient la Constitution ou le jury, dissolvaient le Corps législatif ou leTribunat, annulaient des Jugements attentatoires. Les autres actes du Sénat portaient, suivant les cas, les noms d'arrêtés, de déHbéralknu ou de éMi^* tians (an X, 59, 60; an XII, 63, 67).
graves et délicates questions, une des perplexités de la Constituante.
Le droit de faire la guerre ou la paix, de conclure de9 traités d'alliance, est certainement un de ceux que, pour leur extrême importance, se réserverait la nation, si elle pouvait, en quelque cas, s'administrer directement ^ Â qui le déléguera-t-elle ? « Lorsqu'il s'agit de l'exécution, disait, en « substance, Mirabeau, ce qui doit être fait par plusieurs « personnes n'est jamais bien fait par aucune. Peut-on ôter (c au roi les préparatifs de la guerre, le droit de résistance? « Et qui connaîtra le moment de faire la paix, si ce n'est celui « qui tient le fil de toutes les relations politiques ? Faire délic bérer directement le Corps législatif sur la paix et sur la « guerre..., ce serait choisir, entre deux délégués de la nation, « celui qui est le moins propre, sur une telle matière, à (f prendre des délibérations utiles. Donner au contraire au (( pouvoir législatif le droit d'examen , d'improbation , de « réquisition de la paix, de poursuite contre un ministre « coupable, de refus de fonds, c'est le faire concourir à a l'exercice d'un droit national par les moyens qui sont H propres à la nature d'un tel corps '. » En acceptant de cett^ théorie,, qui est celle de l'Angleterre, ce que la nature des pouvoirs forçait, en quelque sorte , à admettre, la Constituante avait pourtant réservé à l'autorité législative le droit formel de décréter la guerre, sur la proposition royale, et de ratifier les traités. La Constitution de l'an VIII, qui, par son article 50, assimilait de tout point à des lois ces actes de la puissance publique, et qui ne prévoyait pas même, comme la Constitution de Tan III, l'exécution provisoire de certaines
* En ADgleterre le droit propre du prince ne s*étend pas}usqu^à ces intérêts : With regard to foreign concems, the king is th$ delegat0 or repres^ntaim of his people (Biackstooe, B. I, ch. vu).
' 1790, Moniteur^ il.
conventions, la Ck)nstitution de Tan Vill ne tirait pas assez parti de l'avantage des circonstances : à quoi servait de posséder des pouvoirs de même origine^ d'avoir Bonaparte pour chef, dès qu'on ne se hâtait pas au moins de garantir aux relations extérieures l'esprit d'unité et de suite, la promptitude et lè secret? Si le premier Consul lui-même, trop conGant dans ses intentions, n*avait pas calculé les suites de cette erreur d'imitation, les faits ne tardèrent pas à l'instruire : une réforme s'ensuivit. En le chargeant de ratifier les traités, sauf, avant la promulgation, à les communiquer au Sénat, l'acte de l'an X institua, tant pour cette fonction que pour l'exercice du pouvoir vice-constituant et pour l'usage du droit de grâce, les Conseils extraordinaires que nous venons de mentionner^.
L'appropriation de l'agent à la nature de l'action, la possibilité de choisir, comme le voulait Mirabeau, tel délégué pour telle fonction, sans autre considération que l'aptitude la plus grande; cette condition rationnelle de toute forte exécution, de toute législation sage, quelle importance n'oflraitelle pas dans l'organisation de l'an YIII! Sans parler ici des périls et du désordre matériel où l'anarchie executive avait précipité la France ; en considérant le bien à faire après avoir réparé le mal, se figure-t-on cinq Codes de lois conçus, ap^ profondis, coordonnés sous le régime des assemblées qui précédèrent le Consulat ? Et si l'on songe aux maux qu'entraîoe une législation civile irréfléchie, incohérente, qui de nous, encore aujourd'hui, n'aura quelques actions de grâces pour ce qui lui a assuré, à son foyer, dans sa famille, la sécurité et le repos? Le système de Napoléon rendait enfin les Assemblées à leur mode d'action naturel, l'élaboration des lois, et les y
* su s'ag1s$ait du droit de grâce, le premier Consul ou TEiiipereur y apP^' lait, au lieu de sénateurs et de dignitaires de la Légion -d'Honneur, le grandjuçe ei deux juges de cassation (an X, S6).
rendait tout entières : pourva que le chef individuel, le dépositaire libre et fort de la puissance executive fût et restât de droit et de fait premier représentant de la nation, les Assemblées, débarrassées de ce contrôle minutieux qui, dans un système différent, les absorbe et les paralyse, pouvaient, en toute sûreté de conscience, écarter les distractions funestes à tout grand travail ; elles pouvaient servir la nation sans jamais entraver le Prince, qui lui, génie exceptionnel, propre à tout, supérieur en tout, usait d'une manière admirable de son droit d'initiative, pour activer et pour régler le jeu de l'organisme social ; « présentant, dit un historien \ à la conGance publique, des lois très-générales et les complétant ensuite par des décrets, au fur et à mesure des expériences faites » ; faisant passer chaque projet au crible de cinq ou six examens; substituant, comme par magie, au déchaînement des passions le travail calme et méthodique de la pensée ; maintenant tous les corps à leurs places, dans leurs rôles particuliers, et surveillant l'exécution de la tâche confiée à chacun : au Sénat, la législation politique ; aux autres, la législation civile et la législation administrative, distribuées ainsi que nous Talions voir.
On doit se souvenir qu'à deux titres, comme jury de pro-^ position pour la préparation des lois ; comme jury d* exécution pour la confection des règlements, le gouvernement de Sieyès était essentiellement appelé à des fonctions délibérantes; or, la nature de ces fonctions entraînant l'idée d'assemblée, et l'expérience, d'autre part, demandant la concentration de l'action executive, cette antinomie apparente se résolvait dans le Conseil d'Etat. Ce corps eut ainsi, dès le principe, doubles droits, double caractère; sous la direction des consuls, il rédigeait les projets de lois, en soutenait la discussion au sein
> M. Thiers, Hiitmre du ConsukUet de VEmpire, t. YI, p. 521.
SIS DE hJL RBPRESBMTÀTiON NATIONÀLB.
da Corps législatif (an VIII, 52, 53), et la loi une fois rendue, de la part qu'il y avait prise naissait pour lui l'obligation de l'interpréter par des avis (Règlement du 5 nivôse an VIII). Au point de vue administratif, il constituait tout ensemble un conseil et un tribunal , tribunal non-seulement civil, mais investi, sur certains points et vis-à-vis de certaines personnes, de la haute police de l'Etat \ En un mot, le Conseil d'Etat, aux termes mêmes d'un de ses avis', « était placé par la Constitution à côté du gouvernement considéré comme pouvoir exécutif; il en était l'instrument nécessaire en considérant le gouvernement comme ayant l'initiative et la proposition des lois et comme faisant, à cet égard, partie intégrante du pouvoir législatif. » Le Conseil d'Etat Egarait, par la nature de ses fonctions, dans le système représentatif ; aux termes de la Constitution (58) il était ilut comme les ministres, sur la liste nationale, et lorsque cette garantie eut succombé , dans la pratique , aux difBcul-* tés d'organisation, elle fut remplacée par une autre, celle d'inamovibilité (sénatus-consulte du 28 floréal an XII)'. On sent quelle importance dut prendre, à quelle hauteur dut s'élever l'Assemblée la plus constamment, la plus intimement associée aux conceptions d'un grand homme indéfiniment créateur. De même, dit le MémoriaU que l'Empereur avait coutume de livrer à des membres de l'Institut toute idée
' Décret da 11 jain 1806 ; articles orgaDîques du 18 germinal an X.
' Du U germinal an YIII, Bulletin^ ii9 3U.
* Art. 77 : « Lorsqu'un membre du Conseil d'Elat a été porté pendant Cinq années sur la liste des membi«s du Conseil ordinaire, il reçoit nn brevet de conseiller d'Etat à vie... U ne perd son titre et ses droits que par un jugement de la Haute-Cour impériale, emportant peine afflictive ou infa<mante. »
Le Conseil d*Etat, dont le nombre avait été déterminé par les deux sénatus-consultes organiques, pouvait toutefois s'ausmenter d'uo service extraordinaire indéterminé et hors compte.
DE Lk RBPRB4BNTATION IVATIONAIâB» 81»
scientifique qui lai venait en tête: an Conseil d'Etat il livrait tOQtei ses idées politiques ; il employait presque à toutes choses les fonctionnaires de ce' Conseil dans la mesure individuelle de leurs aptitudes et de leurs grades ; réunis, ils étaient, en quelque sorte, « sa pensée en délibération, de même que le ministère, sa pensée en exécution ^. » Dans cette salle des l'uileries où le chef-d'œuvre de Gérard rendait peq)é^ tuellement présente la gloire guerrière d'Austerlitz, déjà nous avons évoqué, au milieu de son cortège civil, l'image non moins glorieuse de Napoléon législateur. Nous avons vu l'arbitre de l'Europe présider en père de famille ' à ces discussions consciencieuses où Ton exposait simplement, où l'on débattait gravement, sans apprêts^ sans joutes oratoires, ce qu'in** spiraient le sujet même et la rencontre de tant d'hommes éminents en tout genre de savoir. Entouré de représentants des idées les plus opposées (lui-même l'avait ainsi voulu)', l'Empereur donnait son opinion, prêt à se soumettre le pre-^ mier à la décision générale; ne faisant sentir sa présence que par une lumière plus vive, par des prodiges d'activité \ Plus
« Mémorial, U' novembre 1S15.
* Deux témoins oculaires, MM. de Las Cases (loc, cit. et 17 juin 1S16] et Tbibaudeau, ont rapporté, à ce sujet, plusieurs anecdotes curieuses à rapprocher de certains portraits, o Dans le monde, dit M* de Las Cases, où Ton « ne se doutait même pas de ce qu^était le Conseil d'Etat, on était persuadé « que personne n'osait y prononcer une parole en sens différent de TEmpe- « reur, et je surprenais fort dans nos salons lorsque je racontais qu'un jour, « dans une discussion assez animée, interrompu trois fois dans son opinion « l'Empereur s*adressant à celui qui venait de lui couper assez [impoliment la «t parole, lui dit avec vivacité : « Monsieur, je n'ai point encore fini ; je vous « prie de me laisser continuer; après tout, il me semble qu'ici chacun a bien < le droit de dire son opinion » ; sortie qui, malgré le lieu et le respecl, fit « rire tout le monde et l'Empereur lui-même. »
' Idées napoléoniennes y p. 96.
^ Les séances ordinaires, qui se répétaient deux fois par semaine, se prolongeaient fréquemment dix à onze heures {Mémorial]. Lors des premières discussions, quelquefois le premier Consul, entré éh [conférence avec une
de soixante mille décisions rendues en moins de qainze années S portent témoignage des labeurs du Conseil d*Etat impérial , cette précieuse institution qui , ayant cessé d'exister, imposait encore son fantôme aux besoins administratifs des adversaires de l'Empire, et qui naguère se représentait comme une donnée fondamentale d'organisation politique, à des législateurs placés dans des circonstances toutes nouvelles et avides de changements.
L'initiative exclusive du gouvernement de Tan VIII *, conséquence du besoin d'uni té , modifiait le rôle du Tribunal ^ mais ne changeait point essentiellement la situation de ce corps, telle queSieyèsl'avaitconçue. Gardant, à titre de contrôle, son droit de discussion contradictoire devant le juge législatif, leTribunat devait commencer par se prononcer, quant a lui, sur les projets élaborés dans le sein du Conseil d'Etat; puis, comme le Conseil d'Etat, il désignait trois orateurs pour énoncer, et, en cas de divergence, pour soutenir les motifs de son opinion (Consti-
secUon à dix heures du soir, n*en sortait qu'à cinq du malin. Il allait alors prendre un bain, puis se remettait au travail (Pelel de la Lozère).
' 61,139 en 14 ans et 6 mois (Montvéran, Histoire critique et raisonneede la situation de V Angleterre.
* La proposition d*une loi ou d*un règlement d^administration, portait Tarrêté du 5 nivôse, est provoquée par les ministres, cbacun dans rétendue de ses altribu lions.
Si les consuls adoptent leur opinion, ils renvoient le projet à la section compétente, pour rédiger la loi ou le règlement.
Aussilôt le travail achevé, le président de la seclion se transporte auprès des consuls pour les -en informer. Le premier Consul convoque alors T Assemblée générale du Conseil d'Etat.
Le projet y est discuté sur le rapport de la section qui Ta rédigé.
Le Conseil d'Etat transmet son avis motivé aux consuls.
Si les consuls approuvent la rédaclion, ils arrêtent définitivement le règlement, ou s'il s'agit d'une loi , ils arrêtent qu'elle sera proposée au Corps législatif (8 et 9).
Le Corps législatif, préalablemer' ^ *''"*'' discussioUi communiquait le projet au Tribuuat.
tption, 28, etloida 19 niv6se an VIII).. Sans -initiative proprement dite, il pouvait cependant émettre des vœux sur les lois faites et à faire, sur les abus à corriger, sur les améliora^tions à entreprendre (art. 29) ; il partageait avec le gouvernement le droit de déférer au Sénat les actes inconstitutionnels, exerçant, par cette fonction, sur le gouvernement luimême, un nouveau genre de surveillance (28). Ouvert, par la Constitution (3) et par les choix sénatoriaux, à des hommes jeunes ou prononcés parmi ce qui avait échappé, dans les dix années précédentes, à la mort et à la déconsidération, le Tri* bunat contenait les éléments d'une discussion animée : grâce à cette institution, Sieyès s'était flatté de convertir en simples chocs d'opinions les chocs de partis : il se trompait. Dès les premières réunions, sous les premiers prétextes, on vit se manifester avec violence une opposition systématique ; le premier Consul s'en plaignit, signalant «la grande différence entre la discussion dans un pays depuis longtemps constitué et l'opposition dans un pays qui ne l'est pas encore»; cherchant à faire comprendre à ceux qu'entraînaient seulement l'amour des succès de tribune et la soif de la renommée, a qu'on parvient moins sûrement à la considération par l'empressement à bien dire, que par la constance à servir utilement, obscurément même, ce public qui applaudit et juge *. » Etranger aux voies de corruption usitées ailleurs ou depuis ; désireux pourtant de ne point rompre, il engageait les opposants à venir, quand ils le voudraient, lui proposer leurs objections et les défendre: €( Ce qu'il craignait, leur disait-il, c'était non la contradiction, mais l'effet d'une lutte publique entre les pouvoirs de l'Ëtat'.»
< Paroles au Conseil d'Etat; note au Moniteur du 18 nivôse an VIII.
■ Tbibaudeau, Mémoires sur le ConsuUity p. 198. Il eut la même pensée en 1813 à l'égard de la Commission du Corps législatif, « qu'il fut plus d'une fois sur le point de mander, afin de s'entretenir confidentiellement et à cœur ouvert sur le véritable état des choses. Il craignit que des opiniâtretés malveillantes ne fissent dégénérer Paffaire en polémique » {Mémorial).
m on LA îiÈMËSENtAtlON NATÏOKÀLB.
La résistance des passions ne céda point à ces raisons d'utilité et de sagesse; elle gagnait le Corps législatif, elle arrêtait les grands travaux attendus impatiemnnient par la nation tout entière, qui certes eût soutenu le pouvoir en cas de rupture obligée; mais le pouvoir n'étant point armé du droit de diss<H lu tien, une rupture ne se présentait que sous la forme d un coup d'Etat, et c'est ce que, dan's l'intérêt des institution nouvelles, voulait éviter le fondateur. Heureusement, une circonstance coqstitutionnellenient réglée', fournit au Sénat le moyen de corriger ses premiers choix. Cette solution suffit, et les changements postérieurs furent moins les résultats du besoin que les fruits de l'expérience. C'est parce qu'on s'était aperçu que l'opération du contrôle n'exigeait pas plus de personnes que celle de la préparation | parce qu'on s'était bien trouvé du règlement qui partageait entre des sections permanentes le travail du Conseil d*Etat; parce qu'on voyait avantage, sous le rapport législatif, à traduire et à compléter dans une organisation symétrique, l'analogie de position des deux ateliers de Sieyès : c'est par ces raisons, mieux encore que par l'hostilité passée, que peut s'expliquer, ce nous semble, la réduction du Tribnnat et la distribution intérieure adoptée pour ce corps par le sénatus^consnlte de TanX. C'est par^qoe, dès ce moment, les conférences facultatives des sections correspondantes dans le Conseil d'Etat et le tribunat, avaient, eomblant une grande lacune, substitué à l'alternative de l'adoption ou du rejet absolu des projeta de lois, un système d'amendement préférable non-seulement auT lenteurs et aox tiraillements du premier mode, mais peut-être à rincohérenee et à la précipitation reprochées au mode de nos jours ; c'est parce que le constant succès de ces eommunications ofjkiiuses réduisait, dans le travail des lois, les assemblées tribunitiennes
• La nMaveUAOMai put «taiimioa (ait sa). T. à œ s^iel M. W^
u III, p. ait.
DÉ LA nEPRESENTATlON NATIONALB. SîS
à une simple formalité ^ , que le sénatus-consûlte de Tan XII put, sans faire plus qu'abréger, établir en relations directes le Corps législatif et chaque section *. C'est parce qu'en cet état de choses, les sections du Tribunat constituaient, de fait et de droit *, des Commissions du Corps législatif; parce quei dans ce Corps législatif, où 300 hommes constamment muets eussent pu prêter au ridicule *, on avait jugé à propos d'introduire la discussion, par les Comités généraux ^ parce que le contrôle de la loi, sous le rapport constitutionnel, étant l'apanage naturel d'une autorité étrangère à la confection de . cette loi, et spécialement consacrée aux choses de la Constitution, on avait déjà investi chaque sénateur de ce contrôle *; c'est, en un mot, parce qu'il était possible, sans laisser de vide dans l'Etat, d'en supprimer un des rouages et d'en simplifier le mécanisme, que le Tribunat disparut'' ou que du
* liês projets étaient adoptés sans disouBsloa dan^ les assemblées généralea avec des minorités d*une seule voix (V. au hasard, séances du i, du 7 pluvl^90 an XII), de trois (séance du 9), ou à Tunanimilé (séance du 16).
* « Chaque section discute séparément et en assemblée de section les projets de loi qui lui sont transmis par le Corps législatif. Deux orateurs de chacnQe des trois sections portopt au Corps législatif le v^n de leurs sectionB «t en développent les motifs » (96). Le Tribunal continue d'ailleurs à se réunir en assemblée générale pour Texercice de ses autres attributions (97).
' c Les sections du Tribunat constituent les seules Commissions du Corps législatif, qui iie peut en former d'autres que dans Je cas énoa«é art. US; titre XIIIi de la Haute-^Cour impériale » (87).
* Paroles du premier Consul (Thibaudeau).
s V. au chapitre suivant (section i), pour Texplication de ce terme.
« An XII, 70.
7 C'était si peu une décision de nécessité politique que, selon M* de Las Cases, ridée de suppression, en Tan XII, se porta un moment sur le Corp^ législatif. Du moins le fidèle narrateur affirme-t-il, de science certaine, que la question, à cette époque, fut confiée à Texamen de trois membres du Gonsefl d'Etat. « La majorité fut pour l'approbation, un seul s'éleva contre avec forot et parla longtemps et fort bien. L'Empereur, qui avait présidé avec beaucoup c d'attention et de gravité, sans laisser échapper aucune parole ni indice « d'opinion, termina la séance en disant : « Une question aussi grave mérite
moins il vint se fondre, attributions et personnes, au sein du Corps législatif.
<( Il est certain que le Tribunat était absolument inutile et a coûtait près d*un demi-million : je le supprimai, dit Napo- « léon ; je savais bien qu*on crierait à la violation de la loi ; c( mais j'étais fort, j'avais la confiance entière du peuple^ je « me considérais comme réformateur. Ce qu'il y a de sûr, « c'est que je le fis pour le bien. J'eusse dû le créer, au conte traire, si j'eusse été hypocrite ou malintentionné ; car qui « doute qu'il n'eût adopté, sanctionné au besoin mes vues et * <( mes intentions? Hais c'est ce que je n'ai jamais recherché « dans tout le cours de mon administration ; jamais on ne « m'a vu acheter aucune voix ni aucun parti par des pro- « messes, de Targent ou des places; non, jamais I Si j'en ai « donné à des ministres, à des conseillers d'Etat, à des légis- « lateurs, c'est que ces choses étaient à donner et qu'il était « naturel et même juste qu'elles fussent distribuées à ceoi ex qui travaillaient près de moi.
a De mon temps, tous les corps constitués ont été purs, « irréprochables, je le prononce ; ils agissaient par conviea tion ; la malveillance et la sottise pouvaient dire le con- « traire : elles avaient tort. Et si on les a condamnés, c'est «I parce qu'on n'a pas su ou qu'on n'a pas voulu savoir] ; et « puis aussi à cause du mécontentement et de l'opposition da ec temps, et, par-dessus tout encore, à cause de cet esprit 9 d'envie, de détraction et de moquerie qui nous est si partiec culièrement naturel.
« On a beaucoup accusé le Sénat ; on a beaucoup crié an «sem/tsme, à la bassesse; mais des déclamations ne sont « pas des preuves. Qu'eût- on donc voulu du Sénat t Qai^ « eût refusé des conscrits 7 que les Commissions de la li'
« bien qu'on y pense : nous y reviendrons. » Mais elle n*a jamais refara (Mémoriai).
a berté ÎDdividuelle et de la presse eussent fait esclandre a contre le goavernement? qu'il eût fait ce que plus tard, a en 1813, a fait une Commission du Corps législatif? Mais « voyez où celle-ci nous a menés ! Je doute qu'aujourd'hui <c les Français lui portent une grande reconnaissance. Le vrai <x est que toutes nos circonstances étaient forcées ; Jes gens « sages le sentaient et savaient s'y plier. Ce qu'on ignore, « c'est que, dans presque toutes les grandes mesures, des séa nateurs venaient, avant de voter, me produire à l'écart, et (c quelquefois très -chaudement, leurs objections ou même <r leurs refus, et qu'ils s'en retournaient convaincus, ou par a mes raisonnements, ou par la force et l'imminence des choses.
« Si je ne faisais pas bruit de tout cela, c'est que je goua vernais en conscience et que je dédaignais la charlatanerie ce ou tout ce qui pouvait être pris pour elle.
« Les votes du Sénat étaient à peu près constamment una- « nimes, parce que la conviction y était universelle. On a essayé a de rehausser beaucoup, dans le temps, une imperceptible mice norité, que les louanges hypocrites de la malveillance, leur « pure vanité ou tout autre traversde caractère poussaient à une a opposition sans danger. Mais ceux qui la composaient ont-ils « tous montré, dans nos dernièrescrises, une tête bien saine a ou un cœur bien droit? Je le répète, lacarrièreduSénata été « irréprochable } l'instant seul de sa chute a été honteux et a coupable. Sans titre, sans pouvoir, et en violation de tous a les principes, il a livré la patrie et consommé sa ruine. Il a « été le jouet de hauts intrigants qui avaient besoin de disa créditer, d'avilir, de perdre une des grandes bases dusya stème moderne. Et il est vrai de dire qu'ils ont complétef- « ment réussi, car je ne sache pas de corps qui doive s'ina scrire dans l'histoire avec plus d'ignominie que le Sénat. « Toutefois il est juste encore d'observer que cette tache n'est a pas celle de la majorité, et que parmi les délinquants se
ii6 1^^ i^l^ kÈ^kêsé^ATtôN i^JlTioftALË.
a toni trôiiVés iltié Tolild d'étrangers, ail moihs indilTék'eûU « désorthâis à nôtire hontiéair et à nos intérêts ^ y> Àdhiitable pàtHotisitië, pirêt à se consoler de tout, s'il peat disculper le
îiobi franii^ais !
À l'avenit, t)ortâiii; le sétiatus-cônstilte du 1& âo6t 1807, la discussion préalable des lois, iqui est faite par les sections da Tribdnat, le Sera, nëlldant la daréë de chaque Session, t)ai' trois CoiilntiSsidtis au Corps iégislatiF; Côiutnission de législation civile et cHUitielle; Commission d'adttiiriistratioti intérieure; Conimission des financés (art. l*"^). Chacune de ces Commissions seracbmposée de sept membres, notUtnés [)ar le Corps législatif aU sci*utin secret et à la majorité absolue. Là fortaie du scrutin sera dirigée de manière qu'il y ait^ autant qu'il Sera possible, quatre jurisconsultes dans la Commission de législation (art. 3). En cas de discordance d'opinions étiirè la section dU Cohseil d'État qUi aura rédigé le pi'OJet dé loi et la Comnâissioîi compétente du Corps législatif, l'hne et l'autre se réuniront en bonférehcë sous la présidence dé l'archichan'^ celier dé l'Empire bu de l'architrésoriel^ (l"4)- ^^ 'o" ^^ {Parvient à s*en tendre, tout membre de la Commission pourra, en séance ordinaire, développer son sentiment devant l'Assémbléë et le public (art. 6). C'était, au lieu du IVibunat^ tlne iHbûhey peu retentissante , il est vrai, inais sagement appropriée au caractère des circonstances. Ce qui importe pour bien comprendre l'organisation impériale, cottime tout autre poiht d'histoire, c'est de la juger en elle-même; c'est 'de te garder d'attribuer à de simples rapports de noms l'etTet tl'tine idétitité de choses. Qui voudrait continuer à voir, dans lëCôtps législatif de l'Empire, l'Assemblée de 1791, personnification du peuple en face de l'ancienne royauté; ou encore ie double Conseil de 1795, dépositaire et collateur de l'auto-
DE ïàK RBPtlBBfiMTÀTlON J^itîOllÀLË. k^i
rite battonulé; celui-là ne verrait qu'un chao», qu'Uti boUlê» versement de (^rincipes^ dans un système très^onséquent^ L'habitude ou Tirréflexiou entretenant dans beaucoup d'es^ prits ces illusions rétrospectives ' , une note officielle^ publiéift à la fin de 1808 ', eut pour objet de les dissiper. Elle posait nettement la question selon le principe constitutif: «S'il f avAit, dans Id Constitution, un corps représentant la nation^ ce eoTp$ serait souverain , les autres corps ne seraient rien, et ses voloiités seraient tout ; le président de ce corps suprême disputerait le pas à l'Empereur. Etait'-ce ce qu'on avait voula était-ce ce qU'on avait reconnu? Chargé de prononcer sur là loi sans en avoir l'initiative, Formé par le choi& du Sénat sttl tes désignations locales des collèges électoraux, de quel droit te Corps législatif marcherait-* il avant l'élu de la tiatidd tout entière ; avant le Sénat, son créateur ; avant même te Conseil d'Etat qui) antérieurement à lui, participait à TexeiH cice de la volonté nationale? Le nom seul que portaient ii&& membres, députés des dépùrtemenls*, n'indiquant pas, comme plus tard * (et tout le système en répondait), des projets de provincialisme % rappelait du moins la distance de leur mah-
» « Il est étonnait combien, à l'eiception Ûes gens de loi et des employés da V l'administration, le reste parmi nous^ et surtout ce qu*on appelle la société^ « était dans l'ignorance de notre propre législation politique^ ou n'avait poîAi < du tout d*fdé€8 Justes du Gonâeii d'Etat, du Corps législatif, du Sénat. C'était a un- adage reçu, par exemple, que le Corps législatif, réunion de mitets, « adopâii passivement,, sans opposition^ toutes les lois qtt*on lui présentait : « on attribuait à la complaisance et à la serviliié ce qui ne tehait c)u'à la na- « turè et à la bonté de rinstitution » {Mémorial, Réflexion de TauteUr).
* Moniteur du 15 décembre.
* D'après la Constitution (33), il devait loojours s'y trouver un citoyen au moins de chaque département de la république; disposiiion que Tactede l'an X changea avantageusement, en décidant (69) que chaque département aurait dans le Corps législatif un nombre de membres proportionnel à l'étendue ée sa population.
* y. Charte de ISU et opinions citées au chapitre précédent.
* Un des inconvénients que Sieyès faisait précisément remarquer dans les
dat particaiier à celai du premier pouvoir de la hiérarchie représentative. Rien de nouveau dans tout cela. Si, sous le règne d'autres idées, le plan primitif de Sieyès présentait le Corps législatif comme le centre, en quelque façon, de tout le système politique ; dès que Sieyès lui-^mème eut donné à la fonction législative du gouvernement mieux compris, une expression spéciale, et que Napoléon se montra, l'arbitre délibératif, dès ce moment, ne dut plus paraître que ce qu'il pouvait être avec fruit, un centre de législation, un régulateur partiel subordonné dans ses mouvements à la direction générale. La position du Corps législatif, déGnie dans la note du 15 décembre, datait du 22 frimaire an YIII; il n'en avait jamais eu d'autre, ou du moins, depuis cette époque, il n'avait fait que réunir à ses premières attributions la succession du Tribunat. Résumé central des collèges, gardien de la fortune publique % ce grand Conseil de la nation jouait un assez noble rôle, quand ^ dans sa session de quatre mois* et souvent en
systèmes électoraux de 1791 et de 1795, c'était de n'échapper au fédéralisme que par une supposition chimérique et fausse. Telle lui paraissait la doctrine d*un échange implicite de titres au moment de la réunion (1791, art. 7; an III, art. 52). (Test ce qui Pavait conduit à penser que pour le choix des fouclionliaires nationaux dans Tordre législatif, une seule Assemblée électorale était préférable à un grand nombre d'assemblées sectionnaires, agissant les unes pour les autres sans mission réelle. Quoi qu'il en soit, on voit que son système, sur ce point comme sur tous les autres, était, en principe, Tantipode de la décentralisation.
> Constitution, 45 : « Le gouvernement dirige les recettes et les dépenses de l'Etat, conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres. — 56 : L'un des ministres est spécialement chargé de l'administration du trésor public ; il assure les receltes, ordonne les mouvements de fonds et les payements autorisés par la loi. Il ne peut rien faire payer qu'en vertu : i^ d'une loi et jusqu'à la concurrence des fonds qu'elle a déterminés pour un genre de dépense; 2o d'un arrêté du gouvernement ; 3» d'un mandat signé par un minisire. » An XII, 58 : ce Le serment de l'Empereur est ainsi conçu : Je jure... de n^ lever aucun impôt, de n'établir aucune taxe, qu'en vertu de la loi. »
' Constitution, 33.
moios de temps eDCore, il avait adopté un Code, décrété l'organisation de quelque institution éternelle^ réglé les finances de l'Ëtat -, autorisé de gigantesques travaux sur toute la sur* face de l'empire % reçu la communication des projets de Napoléon ou les trophées de ses victoires. Si TEmpereur ne reeonnaissait à aucun des corps de l'Etat Me privilège de repré-
■ Il avait origiuairement voté aussi les conscriptions. Mais à compter de 1S05 ( sénatus-consulle du St vendémiaire an XIV), cette attribution passa au Sénat, toujours assemblé. Etait-ce une mesure provisoire , fondée sur Fimprévu de la guerre ? L^absence de transmission formelle et la coïncidence du fait avec les événements d'Allemagne autorisent cette supposition. En Tan XIV justement, à la date de Tacte cité, le Corps législatif vaquait et les inconvénients du retard motivaient le sénatus-consulte. La raison du calendrier, que rapporte M. Thibaudeau, n'eût point exigé, ce nous semble, Tintervention du Sénat,
* Exemple : session de Tan XI, ouverte le 2 ventdse, close le 8 prairial : adoption du livre I et des deux premiers titres du livre III du Code civil, avec des lois réglementaires de l'état des personnes et de Tacquisition des biens, pendant Tépoque intermédiaire; loi sur les changements de noms ; fixation de l'âge des juges ; organisation de la médecine, de la pharmacie, du notariat, de la banque; règlement des manufactures, arts et métiers; des douanes, de la pèche, de la navigation fluviale , du droit d'usage dans les forêts ; police des bois particuliers et communaux ; répression de la conirebande et du crime de faux; refonte des monnaies; discussion du premier budget complet, contenant les comptes de Tan X et le projet de finances de Tan XI ; remplacement par un octroi des contributions mobilière et somptuaire de la ville de Paris ; conscription ; traitements de réforme, soldes de retraite et secours aux familles de militaires; projet de camps de vétérans; entretien des côtes ; décisions rendues en outre sur 439 objets d'intérêt local. A la fin d'une telle session, l'orateur du gouvernement n'avait-il aucune raison de promettre à ses auditeurs une part dans le respect de l'histoire, « lorsque le temps, qui détruit l'effet comme il emporte le souvenir des petites « passions et ne laisse subsister que les circonstances remarquables et les c grands événements ; lorsque le temps aurait désarmé l'envie et fait taire « les détracteurs de la génération présente ; quand il aurait placé les faits- à « leur véritable hauteur?» (Discours de clôture du Conseil d'Etat, Regnaud de Saiut-Jean-d'Ângely).
' Certaines prétentions du Sénat , lors de rétablissement de TEmpire, avaient molivé à son égard une déclaration analogue à la note de 1808 et de plus empreinte du caractère d'une juste sévérité. Les sénateurs, dans un mé-
•30 DP I44 RBPflBaKirTATIPN HATIOlf^LB.
enter particulièrement la nation; g'il se montrait fier et ja*^ ]Qn% du titre de prééminence dont il se savait investi, ce n'était pas pour épargner les marques de confiance et d'honneur à cpqqi, sous lui, mais avec loi, participait de la volonté, de Ja majesté du grand peuple, le ministre de l'intérieur, assisté dç copseillers d'Etat, ouvrait, dans les premières années, les sessions législatives : par une disposition expresse', l'Empereur se réserva cette prérogative. Il Texerça dix ans de suite, arrivant tantôt d'Austerlitz, tantôt de Friediand, tantôt de Wagram, et amenant, avec son cortège, des députations de toîs*. Dans une des séances suivantes, le ministre apportait le tableau de la situation de l'Empire. Si les députés de cette époque s'occupaient plus de législation que de direction peli-
moire joîn( à leurs féliciUUons, avaient ea soin de demander (idée fixe re* mise en avant dans les stipulations de 18U), que leur dignité devint béréditaire; qu'ils ne fussent jugés que par leur cqrps; qu'on leur accordât, eo fait de lois, rinitiative ou le veto; que le Conseil d'EUt ne pût interpréter les sénaïu^consultes. Le premier Consul, dans le Conseil, témoigna un vif méoonteolement : « Le Sénat voulait être législaieur, électeur et juge ; une t^le réunion de pouvoirs serait monstrueuse... Quaque jour, U pactiferait wm ks Bourbons aux dépens des libertés de la nation,,. Le Sénat se trompait s'i) croyait avoir un caractère national et représentatif: ce n'était qu'une autorité constituée qui émanait du gouvernement comme les autres (la pote de 1808 indique suffisamment l'étendue qu'il faut donner à ces paroles). On lui ^vait attribué comme corps une certaine puissance ; mais ses membres individueU lement n'étaient rien. Les prétentions du Sénat étaient desrémiuiscencesdela Constitution anglaise » (Thibaudeau, IV].
! Sénatus-consulte du 28 frimaire an XII. La première séance impériale eut lieu le 6 nivôse an XIII (83 décembre 1804). La session de ISip fut seule depuis ouverte selon l'ancien usage, parce que succédant, au bout d'une semaine (S3 janvier-le' février) à la session de 1800, ouverte par l'Empereur le 8 décembre, elle ne pouvait réellement être considérée que comme une prorogation. L'année IStS, toute pleine d'événements de guerre et d'absences, se passa sans convocation.
* A Touveriure de la session de 1809 assistaient les rois de Saxe et de Wurtemberg; on y voyait^ aupri^s de l'Impératrice, les reines de Hpllande et û» Westphalie.
DE 1^4 REPRÉSENTATION If^TfOW^Llp;. 331
tjqae; s'ils avaient de moins que leurs; supcessei^rs ce droit d'jpr? terpeliation devant lequel la raison d'Etat s'esj; ^rmée du droit de silepce; sans parler du fait de déception : l'intention du ebef de l'Etat n'était pas de les annuler, ni son désir, d'obtenir d'eux une approbation servilp. Ces facilités domestiques que \f^ guerre donne àui conquérants ; ces ressoi^rpes extraordinaire^ que créaient l'ordre et le génie, n'empécl^aient pa^ QHPn soumit exactement, consciencieusemeqf a|i contrôle représe^T tatif les premiers budgets réguliers qnj ei|ssept été dressés en France. Ce que l'Empereur voulut toujours comme principal élément et comme règle générale pour forrper le Corps législatif, c'étaient des hommes indépendants, « qui n'exigeasseqt rien de lui ; qui, après \e\ix temps expiré, pussent vjvre de leur fortune squs qu'pn leur donnât uqe place '; » ie^ hQp[)meS| en iin niqt, qtlacbés non 411 gouvernement p^r de§ faveurs, mais à la chose publique^ par dps liens de :prop|riété, de famille et de çonsidéf'ation personnelle.
^n examinant donc de pfès la pensée-mère de Sieyès, çom^
plétée et réalisée par le génie pratique de Napoléop : cette
généralisation de la représentation nationale produisant l'u?^
nilé de direction, résumant véritablement (]aps 1^ gouyerne-
i{)ent de la France l'épergie de sa révolution et satifajsant à
]i| fois aux besoins de réparation, de régénération iqtérj^nre ^t
h ceux de défense au dehors; qp reconnaissant d^ns je sys|0p)^
de )a monarchie jpipérigle, le frpin aq^si bipR qMe l'exprp^sipi^
de cet élan démocratique auquel nulle force cpntraire n'a depuis
lors si| résister ; en remarquant la pondération non pas f)e
principes opposés, mais d'institptions homogènes, qui in^inter
naît s^r les trois bases du trône, du Sénat, des collèges^
l'ensemble constitutionnel ; en y voyant, dans la pratique,
s'établir et se cimenter, autour de la puissance centrale, cette
* Thibaudeau, Histoire^ V.
233 DE tJL REPRESENTATION NATIONALE.
harmonie si nécessaire de toutes les autorités, sans laquelle la société traîne une vie inquiète et précaire : malgré les arrêts de la fortune, ne nous alfermirons-nous pas dans l'idée que, sans ébranlements, ce système pouvait répondre à bien des hypothèses d'avenir? Comme celles de Rome et de l'Angleterre, les institutions de l'Empire eussent pu devenir anciennes^ avantage toujours attaché à des circonstances nationales, jamais à Timitation.
Pas plus qu'un arbre séculaire, une antique constitution ne donne les profits de sa vieillesse aux lieux où elle est transplantée; le danger d'une chute prochaine est tout ce qu'on en doit attendre : elle n'a point de racines dans les mœurs ' . Telle chose ancienne en tel pays, ailleurs ne sera que surannée ; on prendra les vices du système, sans avoir le seul bénéfice qui, dans une certaine proportion, les compense ou les neutralise : l'habitude ; la sécurité de s'appuyer à un point fixe pour descendre le cours du temps; et quelle force n'acquièrent pas ces observations générales,'si c'est à deux pays divers autant que la France et TAngleterre, qu'il s'agit de les appliquer ! Lors des remaniements de l'an X, comme antérieurement et depuis, la Constitution anglaise avait ses partisans en France et dans les Conseils de l'Etat. Avec sa logique ordinaire et sa profonde pénétration, le premier Consul leur montrait les difficultés radicales inhérentes à leur opinion : « Il y a, dans la Constitution anglaise, un corps de noblesse qui réunit la plus grande partie de la propriété et une ancienne illustration » ; un amalgame singulier « de fierté et d'humilité, d'indépendance et de soumission », dans le caractère de l'Anglais, l'a maintenu jusqu'à ce jour sous la suzeraineté de cette noblesse :
' « Une forme de gouTernement qui n^est pas le résuhat d*une longue « série d*événemenls, de malheurs, d^efforts et d'entreprises d*un peuple, « ne peut jamais prendre racine » ( Napoléon , allocution aux députés i&uisse^). . ...^
DE LA RBPRÉSBNTATIOrf NATIONALE. 933
or le Français aime l'égalité par-dessas toat «• » On lésait : si le droit divin est parti avec les Stuarts, le droit féodal, le droit de conquête n'a point bougé de Westminster ; les principes féodaux président encore à la transmission d'un siégede pair, comme à l'hérédité du trône '. Après avoir rendu justice aux avantages de l'esprit de suite et du goût de conservation, à l'ingénieuse fécondité des déductions parlementaires, conament ne pas reconnaître aussi que c'est, bien autant que la sagesse, l'intérêt aristocratique qui entretient, en toutes choses, les habitudes du passé? Hallam a franchement confessé les embarras et les dangers que rencontre, à chaque pas, l'Anglais dans le dédale de ses vieilles lois ' : combien de périls plus grands encore, nés, pour tout le corps social, de ces vieux abus d'élections, dont la lèpre s'étend sans cesse "* et dont les lois qui les combattent numérotent seulement les progrès ^'^ nés du paupérisme légal et de la misère industrielle ; nés enfin de cette vieille pratique d'un gouvernement fallacieux qui remplace, depuis deux siècles, l'arbitraire par la corruption ! « Comme toutes les choses humaines ont une « fin, l'Ëtat dont nous parlons perdra sa liberté, il périra, ce Rome, Lacédémone et Carthage ont bien péril II périra
^ ThïbaLudeaiVL; Mémorial.
* Blackstone, B. I, ch. m.
s We Utteratty wcUk amidst the snares and pittfaUs of the law {Constitutional history). Le droit pénal, jusqu'en 1820, a maintenu la peine de mort contre le délit d'abattre un arbre ou de se noircir le visage. Le 17 novembre 1817, la preuve paç combat judiciaire fut encore demandée et ordonnée.
* Dans la séance des communes du 18 mai 1835, un membre, M. El lice, disait qu'il existait à Siafiford un marché en règle pour l'achat des votes; que non-seulement les freemen avaient été corrompus, mais que la nouvelle classe d'électeurs créée par l'acte de réforme l'avait été également dans la proportion de 85 sur 167 (Jollivet, Examen comparatif des systèmes électoraux anglais et français).
» En 1800, il y avait 75 bills contre la corruption : maintenant, il y en a au
moins 100 (/(!.)•
Q9 1.4 UPPRBSBNTA'nQ!! IfATIOMÀLB.
f lofpque la paissaqee législative sera plus corrompae que a l'ei^éputrice S » Et si toutes les deui par hasard étaient également compromises? Alors ce n'est pas le despotisme, du moins immédiatement, qui menacerait cet ]Stat : mais le allongement d'exécuteur ne allongerait rien à la sentence. Dans ce monument politique* œuvre des siècles, admiration des philosophes ; dans cette majestueuse pyramide, de même que dans celles d'Egypte, il y a un tombeau, et l'oligarchie ^ait bien lequel *,
a ]La Constitution anglaise est inapplipable à la France», avait conclu le premier Consul : les faits de 1814 portèrent une sentence opposée, qui ne détruit pas l'assertion dans sa vérité théorique^ et qui s'e&plique précisément par le caractère forcé des situations d'alors. Si l'invasion eût réussi une quinzaine d'années plus tôt, le moins qui menaçât nos pères était de retomber, nul n'en doute ^ sous l'ancien régime monarchi-? que, sans aucune stipulation ; après l'Empire, surpris euxmêmes et presque effrayés de leur triomphe, les rois alliés se soucièrent peu de le commettre à de tels excès : les prermiers ils tinrent donc en bride les souvenirs de leurs protégés "*, et, contents de changer cette nation dont le mouvement
* Moolesquieu, Esprit des lois y h XI, ch. ti.
' N'était-ce pas un grave aveu et, en même temps, iin sag^ ço^ssUi qqe ces paroles d*un lor^ ^ ses collègi^es, dans une importante dispussion: « If Parti Uament did not reform itself in Urne from within^ it would be reformed uHth <f vengeance fron^ without, »
* Si la Re§^g|irati0n avait eu lieu en 1796 pu ex\ 1797, nous n*auripn$ pas eu a la Charte, ou du moips ^lle eût été étouQ'ée au milieu des passions émues» [Chateaubriand, Mélanges poUtiqueSy 1830}.
* V. les Mémoires d'outre-tornbe, qui, à cet égard, ne sont point suspects : a Alexandre s'en va, dit Tauteur, nous laissant la liberté déposée dans Ifi « Charte, liberté que nous dûjnes autant à ses lumières qu'à son inpuence. » Et ailleurs : « Pendant le séjour que Louis XVIII fit à Compiègne, Alexandre c était venu le visiter. Louis XVIII le blessa par sa hauteur. Il résulta de « cette entrevue la déclaration de Saint-Ouen. »
DE 1^4 flFCpRBSBNTATIQN ffATIOl^^LQ, D^ft
leg ^Qtntnpit, ep satellite retardatoir^t îls introdqisirçnl siçut Iqmept, AU seifi de I9 société nouvelle, 1^ droit mi^te de TAngleterre, CQRtyqQ une perpétuelle garpison.
La disposition des ^esprits favorisait ce stratagème ; de3 homnies habiles le glorifièrent, et tout tendit, dès ce moment, 4 assimiler de plqs en plus les gouvernemepts de deux p^u-r pl^squj présentaient si peu de rapports. Aipsi, dsins les premiera arrangements, l'hérédité n^appartenait que comme un droit conditionnel à la Chambre supérieure (27), et toi|t en se rappelant que le roi s'était vu contraint d'y admettrai à la mîtn des noms n^onarchiques, beaucoup de révolutionnaire^ résipiscents, on ne peut nier qu'il n'y eût là plus qu'un moyen d'épuration : c'était, au profit du monarque, une difTé^ renpe essentielle entre les deux Constitutions, Dan^ le systènie d'nssimilation, parfaitement d'accord, sur ce point, avec le^ vqpux particuliers de la faction aristocratique, c'était une lacane à combler : on la fit disparaître en 1815, après avoir chassé de la Chambre au moins'Ies relaps des Cent-Jours ^.
a Qu'est-ce que )a Chambre des pairs, si ce n'est l'inégale lité reconnue, consolidée, érigée en pouvoir social, et par là « rendue inviolable et immortelle? Artifice admirable, par « lequel le privilège vainpuil été transféré, de la société qu'il « oppriniait, au sein du gouvernement qu'il affermit.
H Avant l'élection des députés, le roi et les pairs sont là :
■ Ordonnance du 19août. Le 31 juillet, le prince de Talleyrand adressait aui ministres des puissances alliées une note dans laquelle, priant LL. EE. a de faire ponnaltre au ministère du roi sMls jugeaient qu'il fallût ajouter « quelque chose à ces dispositions, et, dans ce cas, ce qu'ils croyaient néces- « saire d'y ajouter, » il leur soumettait, en ces termes, les améliorations « projetées : « La Chambre des pairs sera, héréditaire; la Chambre des dé- « pietés sera formée selon le seul principe qui la puisse mettre en Itarmonie « avec les deux autres branches de la législature, principe que Ton s'attaa chera à réintroduire ou à renforcer dans Tinslitution civile x> (Lucien Bonaparte, la Vérité sur les Cent^ours, pièces justificative}. C'est bijBU le plan qu'on a vu se développer.
c< si donc la Chambre des députés représente encore la nation, « c'est la nation en présence du trône et de l'aristocratie ; la « nation dans cet état où elle a reçu la dénomination histoa rique de communes.
« La Révélation a consommé l'affranchissement des com- « munes : les crimes n'étaient pas nécessaires. La Charte a a consommé en ce sens la Révolution, en lui imposant la trans- « action de la pairie héréditaire. La pairie seule exceptée, c une société nouvelle est instituée sur la base de l'égalité. )> Ainsi parlait Royer-Collard ' . Le Sieyès de la Restauration, moins clair, moins précis^ moins solide, non moins subtil dialecticien que Sieyès lui-même, faisait pour l'école empirique , pour l'école des faits anglais , ce que son devancier avait entrepris pour l'école logique et française des idées de la Révolution. Les déductions sont parallèles et l'antagonisme constant. Royer-Collard a reconnu l'axiome fondamental de Sieyès ; dans son opinion aussi, « la Révolution n'est autre chose que la représentation en action*. » Mais Sieyès est parti de cette pensée pour chercher à organiser une représentation vraie, efficace et rationnelle : Royer-Collard , se débattant contre des conséquences forcées, voudrait ou nier le principe, comme celui de l'élection, ou du moins ne le concéder qu'à des conditions impossibles, ou enfin le dénaturer par une application contraire aux nouvelles notions de souveraineté : <c Qu'il y ait ou non sur la terre des gouvernements véritable- « ment représentatifs, c'est une question. La représentation « étant admise ou supposée, si l'élection la constitue néces- « sairement, de sorte que là où il y a eu élection, là il y ait «c représentation, c'est une autre question...
<i Voici à quelles conditions la Chambre des députés serait c représentative : en premier lieu, si chaque député était éla
* 89 mai 1820, Moniteur, 239.
* iSlG.
« par la population entière de son département, ou da moins fc par la plus grande partie de cette population; en second ff lieu, siy sur chaque qy>estion qui se décide dans la Chambre^ « le vole de chaque député était déterminé par un mandat im- € pératif. En ce cas, nous aurions à la vérité un gouvernement € à la fois républicain et fédératif, mais la majorité des votes u serait l'expression fidèle du vœu de la nation ; la Chambre c serait représentative * . »
'Sophisme assez ingénieux. En plaçant sur la même ligne et le suffrage universel et le mandat impératif; en en faisant deux conditions simultanées, indivisibles, on croyait ruiner par sa base le principe démocratique. Hais, ainsi que toute vérité, ce principe se fortifiait des attaques de ses ennemis, et, succès assez singulier, Thabile idéologue eut à se défendre d'avoir soutenu les doctrines contre lesquelles il combattait.
Son art ne lui fit point défaut. Les absolutistes voyaient, et nous serions tentés , comme eux, de voir dans ses raisonnements la confession involontaire de la souveraineté du peuple*. Par une tactique hardie,, il leur renvoie l'affinité: « Le privilège, le pouvoir absolu, la souveraineté du peuple, « c'est, sous des formes diverses et plus ou moins malheuce reuses, l'empire de la force sur la terre... » Puis, par une adroite théorie, essayant de tirer parti d'un principe assez difficile, après tout, à faire disparaître : v Voulez-vous faire (c la société avec l'élément matériel? La majorité des indivi-
* Montesquieu ne pensait pas ainsi : « Il n'est pas nécessaire que les re- « présentants qui ont reçu, de ceux qui les ont choisis, une instruction gênéa raie, en reçoivent une particulière sur chaque affaire, comme cela se pratique a dans les diètes d'Allemagne. Il est vrai que, de cette manière, la parole des « députés serait plus l'expression de la voix de la nation : mais cela jetterait « dans des longueurs infinies, rendrait chaque député le maître de tous les « autres, et, dans les occasions les plus pressantes, toute la force de la nation « pourrait être arrêtée par un caprice » [Esprit des lois, 1. XI, ch. ti).
* M. de Corbière, 23 mai isao.
ISi M LA Afil^ttÈBENTATltm NATIdfrALfi.
t dUB, lil majorité des volontés quelles qu'elles BoienI, tsit le tK BdilTerain : voilà la souveraineté du peuple. Choisissez main*^ c tenant Votre souverain. C'est la force, si votnd gonvernénient n représente les personnes; c'est la justice, s'il représente les fe droits et les intérêts^ Oii vous restez dans la souveraineté 9 du peuple, ou vous croyez que les droite et les intérêts sont t Beulê représentés dans vôtre gouvérnënient. Ce n'est même « qu'à cette condition qu'il est parfaitetnent légitime. S'il k( avait la prétention de représenter les personnes, il serait ki grandement en défaut, puisque la très-grande majorité deé « persohnes n'y concourant pas, ne lierait pas représentée | ^ mais il n'est pas en défaut^ si tous les jinViréU le sontt
« Dans la représentation des intirttSj quand on va de la « société au gouvernement, il faut dire ! autant il y a de a classes d'intérêts dans la société, autant il y aura de repré^ a sentations OU de pouvoirs dans le gouvernement. Quand on ce redescend du gouvernement à la société, il faut dire : autant «c il y a de pouvoirs dans le gouvernement, autant il y U dé u clasdes d'intérêts ou de conditions politiques dans la so^ (t ciété ; pas une de plus, pas une de moins.
^ Ainsi êonc, puisqu'il y n deux Chnnibres danê notre goî^ cv ^ernemenîj il y a deux tonditions danê noite nation t ttdus <K sommes tous pairs ou peuple. Si quelqu'un prétend être «c autre chose, qu'il dise ce que c'est ^»
Espérait-H)n donc reëréer^ par la seule opération d'Une
métaphysique arbitraire, ces distinctions d'intérêts désormais
effacées, foUduës dans le grand intérêt national? De quel
droit et de quelle audace, en saluant l'égalité, en simulant
des attaques au privilège^ prétendre le réinstaller à la tête
de la société ? Admirable artifice , s'écriait^on ! transaction
préservatrice t Et à quel propos une transaction? Guides éga-
* i9 mai 18S0.
DE Li tlË^kËdBNTÀTI&N IfATIONàLB. SS9
rés ! e&t-K)il pu dire àiit dichiitiistes de l'école, voui sncôéd^ à un régime oii chaque corps ne représentait pas une classe, uti accîdeht social, mais une fonction de gouvernement^ nû itiode d'àctioti particulier de la nation, totlt entière souve^^ raiiië ; et vous voulez (fue cette nation , docile m\ arrange*^ meûts de votive empirisme, n^ëutende plus dorénavant, par \é mot de représentation, qu'un système de gouvei*nement tel qu'il vous plaira de le définit ! ^ Vous reconnaissez en dehorS) au-dessUs de la société nouvelle, une condition privilégiée; et puis vous paraissez tout surpris, si à quelqu'un de vos nobles pmY$ il prend fantaisie de demander qu'à l'imitation de l'Angleterre, lui et ses collègues puissent» en France, faire des lois par procureurs ! Qui les empêcherait, au contraire, dé demander le Itberum veto? Vous criez à l'esprit de factio quand, parmi ces représentants que vos conventions de lan^ gage appellent à ne rien représenter, quelque homme de l'en-^ cien régime vient à égayer le public du tableau de vos variai tions et de votre rôle équivoque : mais vous/ vous êtes plus que des factieux! Révolutionnaires arriérés, révolutionnaires an-* g1«is, vous êtes des révolutionnaires! VoUs n'admettez pas (à Dieu ne plaise !) la souveraineté nationale; tnais vous ne pro^ fesl^éz pas plus le droit royal indépendant. Votre dogme à Vous, c'est celui qui trône sur le sac de laine : comment s'y èst-*il installé?
Lorsque Henri IV, de Lahcàstre, après l'abdication de Ri^ chard II, eut occupé le trône d'Angleterre ; pour suppléer^ autant que possible, en faveur de sa descendance, aux règles
' « La dénomination de gouvernement représentatif, yisiblemeht importée, « quand elle conviendrait plus ou moins ailleurs, est donc fausse et trom- « peuse chez nous, à moins qu*il ne soit bien convenu que, par là, on s*en- « tend rien de plus qu'un système de gouvernement dans lequel la puissance « légîslaUve est divisée en trois branches,' dont une élective» (Royer-Collard, 24 février 1816).
qu'il avait violées, il s'adressa aa Parlement, et ce corps qui, antérieurement, avait formellement reconnu le droit héréditaire des Clarence, légalisa la mutation. Est-ce la preuve, comme le veut Blackstone*, d'une autorité constituante dès lors fortement établie, ou l'exemple d'une soumission exploitée, faute d'autre titre, par les prétendants victorieux? En pareil cas , effectivement , Henri YII en usa de même , et le Parlement, de mèmeaussi, pour éviter l'alternative ou de reconnaître un droit absent, ou de paraître le créer, procéda, dit un narrateur*, par la voie d* établi ssement^ accommodant le vague des termes à l'ambiguïté d'une mission dont le nouveau roi le tint quitte, à la suite de son mariage avec l'héritière d'York ^ Tous les Tudors comprirent fort bien le parti à tirer de l'attribution légale et universelle des droits nationaux à un pouvoir confondu avec le leur. C'est ainsi que, sous Elisabeth, la loi positive s' ajoutant à l'influence des précédents, les poursuites de haute trahison menacèrent quiconque soutiendrait que « la royale majesté, avec et par Tautorité parlea mentaire , ne possédait pas la plénitude de la puissance ce législative et le droit de régler la transmission comme le ff gouvernement du royaume, n
Les Stuarts profitèrent peu de la combinaison des Tudors. Elle tourna à l'avantage de l'aristocratie anglaise qui, ayant restauré d'abord, puis détrôné une dynastie, remanié le pacte social, usé, sans les rois et contre eux, de cette omnipotence légale à laquelle ils l'avaient appelée, et les y appelant à son tour, renouvela, dans son intérêt, sous la reine Anne, la sanction que cette doctrine avait reçue, sous Elisabeth, à TiD-* tention de la royauté.
* B. I, ch. III.
* Bacon, Vie et règne de Henri VIL
> a Whereupon the cict mode in his favour, was so much disregarâêd, that it never ivas printedin our statute books (Blackstone, ibid.).
— c( La diiïérencc de la souveraineté da peuple, ont dit les « doctrinaires français, à la souveraineté constituée des gou* « vernements libres, c'est que la société a passé tout entière « dans son gouvernement. Là, et là seulement la souveraineté « réside, parce que là, et là seulement les intérêts ont leurs « organes, et les droits leur sauvegarde ^ » C'était bien en parlant ainsi qu'on pouvait se vanter a de corrompre la représentation démocratique à sa source*. » En Angleterre, où^ par l'absence de Constitution écrite, une délimitation exacte eût toujours été difficile entre le pouvoir constituant et le pouvoir législatif; où les faits que nous venons de rappeler ont légalement établi et positivement sanctionné la souverain nelé parUmentatrej l'interprétation du moins s'est tenue dans une certaine réserve % favorable à la thèse elle-même : hors du principe de raison qui veut que le pouvoir antérieur à tout gouvernement constitué intervienne toujours, comme d^abord, dans toute Constitution nouvelle, que peut-il y avoir en logique, sinon le dogme du droit divin?
Bien loin donc de nous conformer aux admirations de la doctrine, nous ne saurions considérer que comme un malheur de la guerre, l'intrusion dans notre patrie du gouvernement étranger substitué au rég^nie impérial. Mais une objection nous attend : la fortune a de nouveau changé ; l'Empereur est remonté sur le trône. Reprend-il ses institutions? Non; il sanctionne, il complète même l'adoption du système anglais. Parla, ne condamne-t-il pas ses combinaisons antérieures? Les défendra-t-on contre lui? C'est ici le lieu de donner les
• Royer-Collard, 1820.
• Id. 1816, 24 février.
s Locke soutient dans ses écrils qu'il y a toujours dans le peuple une sorte de droit de retour Tautorisant à modifier, à destituer le pouvoir législatif, lorsque les àcles de ce pouvoir ne répondent pas à sa mission . Blackstone combat Locke en pratique, mais sans oser Fattaquer en théorie.
explications annoncées dans l'exposition générale de nos nombreuses Constitutions.
L'Empereur, revenant de l'tle d*Elbe, retrouvait bien encore debout, au milieu des ruines de sa ehute^ ses institutions civiles et son administration ; son armée désorganisée n'avait pas oublié sa voix. Mais où rechercher tes éléments de l'organisation politique? On ne ressuscite poiqt de la honte : le Sénat s'était affaissé dans l'impuissance et le mépris, le jour oo, se rendant l'écho des calomnies de l'étranger, il avait vendu la patrie; cette colonne manquait désormais. La base même de l'édiGce, la nation, s'était modîBée sous une action dis-r solvante. Napoléon ne revoyait plus cette France compacte et homogène façonnée par sa main puissante pour résister à toute l'Europe : Tannée qui venait de s'écouler avait repercuté soudainement l'activité déployé^ pendant douze ans dans les grandes luttes extérieures; un gouvernement faible, contraire aux intérêts nptionaux, avait déjà fait contracter des habitudes de déGance et compromis l'autorité. Quel parti, en de telles circonstances, devait prendre Napoléon? Peutêtre le plus à la main : garder le pouvoir illimité dont venait de l'investir l'enthousiasme de la majorité des Français ; rester seul maître de la situation avec les cœurs qui Tavaient rappelé, avec les bras qui l'avaient rapporté du golfe Juan. Mais si, dans sa prospérité, le respect inné des formes légales, la crainte de l'arbitraire subalterne, la sollicitude de l'avenir l'avaient constamment détourné d'une dictature absolue ; exposé, depuis ses revers,* aux attaques les plus passionnées; ayant vu ses plans travestis, ses intentions méconnues, ne conçoit-on pas qu'il revint impatient de se jqstiGer, pressé de donner à la France cette liberté politique qu'il avait voulu fortifier et qu'on l'accusait de haïr? Bien que, sur sa route triomphale, un seul cri se fut fait entendre, le cri de Vive l'Empereur! depuis qu'il était aux Tuileries, assiégé de
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théories, de propositions et d'instances poup la rédaction immédiate d'un acte constitutionnel ; il se demandait^ en sou* Yorain, s'il n'avait pas, à cet égard, un vœu contenu de la nation à deviner et à satisfaire; en philosophe, il se disait que la situation était neuve; que le déclin simultané de sa fortune et de son ftge devait le porter à se défier de ses préeédentés habitudes et de ses seules inspirations '.
Dès que l'Empereur n'embrassait pas le parti de la dictature ; dès qu'il ne pouvait rétablir sa première organisation constitutionnelle, en sebornant, comme, vainqueur, ilcomptait le faire', à en détendre les ressorts : il lui fallait, de trois choses Tune, ou laisser la démocratie à elle-*mème, ce qui, è ce moment encore, était l'exposer à sa perte ; ou improviser à découvert, sous le feu des pamphlets et des diatribes, toute une autre organisation ; ou s'accommoder plui| ou moins du résultat des événements. Or , estimant que sa politique, posée sur le menue piédestal, dépasserait, h première vue, les plus hautes promesses de cette Charte oii Tanglomanie s'admirait ; témoin, du fond de sa retraite, des adorations , des serments jprodigués à l'idole du jour, et désireui d*épargner, autant que possible, à la moralité publique les brusques changements d0 culte; ne pouvant enfin présumer que la déloyauté des partis se ferait une arme contre lui des concessions qu'ils lui auraient demandées, l'Empereur résolut d'adopter, ne fut-ce qu'à titre
' Ce ne sont pas là des conjectures; ce sont des idées empninlces à dos relallons authentiques, à des conversations de TEmpereur.
' « |L.Ungletcrre pouvait opérer sur un fondement qui descendait dans les a entrailles de la terre : le sien à lui ne reposait que sur du sahle. L'Angl^- « terre régnait sur des choses élablies : il avait la grande charge, Timniense « difficuUé de les établir. Il épurait une révolution en dépit des faclions di- « verses. Quand le temps serait venu pour lui de relâcher les rênes, on aurait < procédé à rétablissemeni de paix, aux in Hit niions locales. Alors, la crise « ne les admettait pas. Si on les avait eues dès le principe, la France aurait a infailliblement succombé loutde suite. Ut puis, il fallait le dire, elle n'était « pas mûre pour en faire un boi| usage » (f'arojas d« tfapoléon, MémoritU).
d'essai et comme transition obligée, l'imitation du type anglais. Par là, plus de prétexte plausible aux déclamations du dedans, aux manifestes du dehors. N'ayant pu , au prix de son sang, faire prévaloir ses idées, la France semblait se soumettre aux idées de ses adversaires ; elle paraissait abdiquer toute prétention d'initiative, et toutefois elle gardait son rAle, moyennant une seule condition.
Cette condition, ce talisman, c'était la fidélité à un principe. Napoléon ne tentait alors, dans la lutte des institutions, que ce qui l'avait souvent servi dans les combinaisons de la guerre, modifiant tout d'un coup ses plans d'après ceux de ses ennemis et saisissant la victoire entre leurs mains. De même qu'au blocus des mers il avait opposé celui du continent, à l'aristocratie anglaise il opposait la Constitution d'Angleterre démocratisée et purifiée. C'était en voyant la bonne foi présider aux transactions d'un gouvernement modelé sur celui de la Grande-Bretagne, que peu à peu le peuple anglais rougirait de la corruption introduite dans ses mœurs publiques et se dégoûterait des artifices par lesquels on le gouvernait; c'était en voyant la démocratie non plus sous une forme étrangère, mais sous un aspect familier, qu'il s'y apprivoiserait, en dépit des libelles, et qu'il se rallierait enfin à l'intérêt commun des nations. L'idée d'un acte additionnel se rapportant précisément à celle de la conservation du principe démocratique, doit-on s'étonner de l'importance que l'Empereur y attachait? a Vous m'ôtez mon passé, je veux le conserver, répétait-il aux c partisans de la table rase ; j'y ai quelques droits, l'Europe « le sait. Il faut que la nouvelle Constitution se rattache à l'an- (X cienne : elle aura la sanction de plusieurs années dç gloire < et de succès * . »
Ces antécédents tout français, cette garantie permanente
« B. Constant, Mémoires m' leê Cmt^/owrs,
de la souveraineté nationale , eussent certainement suf6 , du moins à notre point de vue, pour rendre l'œuvre impériale bien préférable dans l'ensemble à la Charte de droit divin, et si, dans un cadre spécial, nous voulions en outre établir une comparaison directe avec le système britannique, quelle différence des bourgs^pourrù aux collèges électorajix ; du cens de six ou de trois cents livres^ à la liberté d'élection, etc. ! Malheureusement, certaines idées, certains faits d'organisation peu conformes à nos principes, se présentaient comme conséquences, à ce qu'on prétendait, nécessaires, du système d'imitation. La pairie anglaise est héréditaire. Une bonne raison à en donner, c'est qu'elle est la pairie anglaise. Les anglomanes disent encore que l'hérédité législative prévient, dans la balance des pouvoirs, l'influence disproportionnée de la couronne. Aux yeux du philosophe, peut-être, le remède semblera pire que le mal, et le politique. demandera si la pairie illimitée ne fournit pas à la couronne un moyen de séduction tout aussi redoutable? Limitez le nombre des pairs : alors vous fixez parmi eux, en la rendant plus importune *,
* 600 pour les comtés, 300 pour les villes et bourgs, en propriétés territoriales.
Les rapprochements d'ailleurs étaient nombreux. On en trouve le relevé dans une brochure de l'époque, Vote d'un Dauphinois, etc., par M. Duchesne, de Grenoble. Triple division du gouvernement ; pairie héréditaire et illimitée; présidence de rarchichancelier et du chancelier de TEchiquier; nombre des membres de la seconde Chambre, 639, 658 ; âge, 25, 21 ans; indemnité ; rééligibilité indéfinie; nominations directes et approuvées du président de la Chambre élective et du speaker; renouvellement intégral avec la différence de la quinquennalité en France et de la scptennalité en Angleterre ; privilèges personnels; incompatibilité des comptables , auxquels la loi française ajoute les premiers fonctionnaires locaux ; publicité des discussions ; prohibition des discours écrits; droit de dissolution pour la couronne ; droit de consentement à l'impôt pour les Chambres; prérogative de la Chambre des communes quant aux propositions d'impôts cl d'emprunts; accusation des ministres prévaricateurs par l'une des Chambres et jugement par l'autre.
> « L'arrogance perverse de l'aristocratie serait prodigieusement augmentée « dans les pairs par la conscience de leur pouvoir et par le sentiment d'im-
246 0H LA RKPRBSBUTATIOj^ AAtlONALÈ.
cette influence prépondérante qat se trouve toujôtirâ qtaelqoe part* Le sjatème de Tonité qui la reconnaît où elle se ti-ouYe en vertu de la confiance publique et du pouvoir de faire le bien; qui n'eielut pas , dans ses détails^ la variété des éléments ; maisqui^ semblable à la nature, fait dériver d'une cause ufiique l'équilibre et le mouvement ; ce système de bonne foi avait adapté, sods l'Empire, à son principe et à son but, tout ce qu'ils pouvaient comporter d'alliance aristocratique. Dans le travail de l'acte additionnel, les mêmes considérations qui, douze ou treize ans auparavant, avaient frappé Napoléon, se représentaient à son esprit et se reproduisaient dans son langage avec la même vivacité de conviction, la même autorité de savoir, la même force dé raisonnement : a La pairie est « en désharmonie avec l'état présent des esprits, disait-il à «( ses conseillers : elle blessera l'orgueil de l'armée ; elle trom* « pera l'attente des partisans de l'égalité ; elle soulèvera contre « moi mille prétentions individuelles. Ou voulez-*Yuus que je « trouve les éléments d'aristocratie que la pairie exige? Les « anciennes fortunes sont ennemies ; plusieurs des nouvelles « sont honteuses. Cinq ou six noms illustres ne suffisent pas. ce Sans souvenirs^ sans éclat historique, sans grandes proa priétés, sur quoi ma pairie sera-t-elle fondée? Celle d'Antt gleterre est tout autre chose : elle est au-dessus du peuple, c( mais elle n'a pas été contre lui. Ce sont les nobles qui ont (c donné la liberté à l'Angleterre : la grande Charte vient a d'eux ; ils ont grandi avec la Constitution et font un avec a elle ; mais d'ici à trente ans, mes champignons de pairs ne t seront que des soldats ou des chambellans; l'on ne verra c qu'un camp ou une antichambre ^ >
« t)ot*tance personnelle que chaque pair en tirerait, défi qu*dn aurait limité « leur nombre ; il pourrait natlre de là des prétentions très-choquantes pour le peuple et une extension oppressive de privilèges suffisamment fàchedx n et arbitraires» (Addisson, Le vieux Whig).
t B. Conslant, Mémoires sur les Cent-Jours,
DE LA RBPRE8B11TAT10II flATlOJIALfi. t47
L'écrivain qai û noté ces paroles ajoute : « Lorsque BoHû^ (( parte me consulta sur Tintroduction de la pairie dans son a acte additionnel, je ne fus frappé^ je l'avoue, que des soua venirs inoflensifs de la pairie de 1814, dont l'existence, à « peine remorquée* n'avait ni excité l'envie ni provoqué l'iri< ritation. Je vis dans une magistrature héréditaire une bar* (( rière de plus contre Tautorité d'un homme, ^ije cherchais u parlouldes barrières* Mon avis fut, en conséquence, favorable H h l'institution qu'on discutait, et cet avis, j'eus lieu de le « croire, eut sur l'esprit de Napoléon d'autant plus de pouvoir ce qu'aucun motif personnel ne me déterminait. Ce que je di- (c sais à Bonaparte avec impartialité et par conviction, d'auc{ très le lui répétaient par intérêts. . »
Les conseils qu'on n'épargnait pas à la seconde fortune du grand homme; cette modestie de son génie qui les lui faisait rechercher et souvent suivre a contre-cœur, amenèrent donc définitivement ce résujtat hétéroclite et litigieux, la tentative d'importation d'une représentation héréditaire, c'est-à-dire, implicitement, d'une aristocratie à privilèges. Qu'une aristocratie vigout^se, là où elle existe, présente au gouvernail de l'Etat un point d'appui, un moyen de direction, c'est ce dont convenait Jîapoléon,. sans se mettre en opposition avec ses appréciations précédentes ' . Hais pourquoi l'avoir obligé à changer de manœuvre et de parages? Pourquoi avoir rompu sa course, naguère entièrement confiée aux vents et aux étoiles de la patrie? On avait détruit le fruit de ses veilles, et maintenant on lui demandait de créer des choses nouvelles avec des
* « Uue Constitution appuyée sur une aristocratie vigoureuse ressemble à un « \aisseau; une constitution sans aristocratie n*est qu'un ballon perdu dans « les airs. On dirige un vaisseau, parce qu'il y a deux forces qui se balan- « cent : le gouvernail trouve un point d'appui. Mais un ballon est le jouet « éTune seule force; le point d'appui lui manque, le vent Temporle et la di- « rection est impossible» (Paroles de l'Empereur à B. Constant, Mémoires sur kg Cênt^Jours),
éléments qu'il n'avait pas ; on avait laissé humilier les destinées nationales, et on ne pensait qu'à affaiblir le seul bras qui pût les relever. Le système des contre- poids mis à la place des restrictions qui graduaient, pour ainsi dire , selon le niveau des mœurs publiques, l'application des principes du suffrage et de la représentation universels; le système des contrepoids substituant la lutte à l'action et la divergence à l'unité, comment pouvait-il bien convenir à ces moments de suprême danger, lors même qu'une égale droiture et un pareil patriotisme eussent enflammé toutes les âmes? Et il n'en était pas ainsi! Les partis, comme nous le disions, avaient à l'avance spéculé sur la bonne foi que l'Empereur ne manquerait pas d'apporter dans le nouvel exercice de sa puissance ; sur les apparences avantageuses que pourraient donner à de basses manœuvres de faux rapports de positions. Sous un gouvernement établi, le rôle d'une opposition qui recherche et dénonce les abus, qui résiste légalement à une puissance supérieure pour en pré« venir les excès; qui renonce (si elle y renonce) pour conserver son franc parler, aux faveurs ministérielles, ce rôle peut avoir quelques droits aux faveurs de l'opinion. Dans la France de 1815, on vit la liberté de la presse et la liberté de .la tribune, les mois de courage civil, de vertu et d'indépendance, systématiquement employés à ébranler, au proBt de l'étranger, l'autorité de l'élu du peuple, alors qu'il couvrait de son corps les frontières de la patrie. Â peine s'était-il éloigné, qu'une déplorable sympathie d'étroits calculs, de petites faiblesses, unissent déjà contre lui ces patriciens improvisés et ces tribuns dupes faciles, auxquels on lui avait fait remettre les grands intérêts de la nation.
Toutefois, on ne peut le nier, pour peu qu'il eût été secondé, à côté de graves difficultés se trouvaient encore de belles chances, de puissants secours qu'il prévoyait. Quand le vaisseau qui portait sa défaite se présenta sur les côtes d'An-
DE LA REPftBSBNTÀTIOJV NATIONALE. 249
gieterre, une multitode d'embarcations coavrit tout à coup l*Océan. Elles s'approchaient, nombreuses comme les vagues, à l'heure des promenades du captif. D'abord attentif et silencieux, chaque jour ce peuple spectateur exprimait par des signes plus vifs le respect, l'admiration, l'enthousiasme. On le tint rudement à distance et l'on se hâta départir '.
Le temps n'était pas loin, sans doute, où, écrasé sous le poids toujours croissant de sa dette et de ses misères, le peuple anglais se fût demandé pourquoi tant de sacrifices et de maux? A qui pouvaient donc profiter la vente forcée de ses terres, le dépérissement de son commerce, la suspension de sa liberté? Efe non-seulement le peuple anglais, mais tous les peuples de l'Europe, revenus de fatales erreurs, eussent cherché quelle main ennemie les avait poussés depuis Pilnitz; quel or avait payé leur sang; quelle voix avait troublé leurs âmes; quels calculs avaient inspiré les oligarques et les rois? Pour les mattres de l'Angleterre, la guerre, c'était la dictature et l'éloignement indéfini de réformes qu'ils redoutaient; c'était le triomphe des grandes fortunes, l'anéantissement des autres, la concentration des biens et pour jamais celle du pouvoir *} la gjierre, c'étaient, il est vrai, des subsides et.des emprunts, une détresse et un paupérisme à effrayer toute conscience : l'oligarchie ne s'effrayait pas. Elle comptait faire face à tout en ruinant le monde pour l'Angleterre, comme l'Angleterre à son profit. Il lui fallait une guerre à mort, et les princes du continent, rêvant aussi, dans leurs vieilles cours, des dominations éternelles, parvenaient, stipendiés par elle, à proportionner aux défaites le nombre des coalitions.
< Las Cases, Monlbolon.
* De la conceniralion sont venus la représenlalion unique de la grande propriélé, etc. « La Conslituliou anglaise n^était plus qu'une aristocratie en « partie héréditaire et en partie élective » (DeMontvéran, Histoire critique et raisonnée de la situation de V Angleterre).
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Un des plus étonnants succès de cette noire politique^ fut l'odieux si longtemps jeté sur la démocratie française et sur son admirable chef. Entre les mains des démagogues, la Révolution, il est vrai, n'avait que trop donné prise sur -elle; mais Napoléon conservait, dégagé de tout alliage impur, l'élément du bonheur des peuples, produit de la Révolution; cet insatiable conqtiérant^ que l'on provoquait sans relâche, travaillait, sans relâche aussi, à la réconciliation universelle. Le jour de la justice fût venu; il viendra, et, malgré nos revers, il a déjà commencé à luire. Qui sait si, elle-même, déjà, l'aristocratie britannique ne regrette pas sa victime? Chaque secousse en deçà du détroit ne détache-t-elle pa&au delà quelques matériaux gothiques, et pour n'être pas ensevelie sous les ruinesde sa citadelle, l'orgueilleuse féodalité ne se voit-elle pas réduite àtendrela mainau progrès?Deux ansaprès 1830, n'a-t-elle pas dû cohsentir, plus ou moins consciencieusement^ mais consentir à une réforme des bases de la société politique? Dès le lendemain d'autres événements, n'a-t-elle pas formellement reconnu celte République française, qu'en 1792 elle faisait mettre au ban de l'Europe? Autant de revanches de Waterloo; autant de trophées démocratiques re pris sur la Sainte-Alliance :
iENEAS HiEC DE DaNAIS VICTOBIBUS ABHA.
DE hk ttKpHèSËNtAttbN NATIONALE. t61
