CHAPITRE VII
lle« s«niiilie« i^ubllque««
GAtlADtÉRE DE L'AIÎTORITÉ DANS LE SYSTEME DE LA SOUVERAINETÉ NATiONALB.
Ici la clef de voûte. Nous avons étudié plus haut« avec les droits fondamentaux, les garanties individuelUs : sons lenoni de garanties publiques, nous considérerons ici Torganisation générale, en tant que suprême sanction de ces droits.
Nous venons de voir en préserice deux systèmes de pouvoirs publics : d'une part, l'unité, le concours ; de Tautre, les droits hétérogènes, l'équilibre des contre-poids. Une mission prédominante de garantie, de surveillance, est attribuée, dans ce dernier cas, au corps où se trouve cantonée la représentation nationale : mission délicate à remplir. Pour s'en tenir aux faits étrangers^ ne sait-on pas ce que veut dire, dans Blackstone, Y influence persuasive de la couronne? L'histoire n'a-t-elle pas dévoilé comment Charles II et son frère jouissaient, non-seulement au moyen de traites sur le trésor français, mais grâce à la bonne volonté des parlements pensionnai'res, de revenus indépendants; comment les Walpole et les North entendaient l'art d'intéresser, par des spéculations, des places, de nouvelles créations de pairs, les argus de la
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chose publique aux abus du gouvernement ^ ; comment ces abus survivaient aux promesses, aux plans de réforme», dénaturant singulièrement la théorie constitutionnelle de l'Angleterre ', à moins qu'on ne veuille, au contraire, regarder cette influence corruptrice comme une partie sous-entendue de cette théorie tant vantée a comme pouvant seule « prévenir la conversion du Corps législatif en Convention « nationale indépendante et souveraine^? » Mais, alors, ne serait-ce pas beaucoup d'avoir à lutter à la fois contre la logique et la morale? Pour se tenir en équilibre entre des principes opposés sur le fil tendu des -fictions, c'est déjà un grand sacrifice que la lente déperdition des forces administratives dans un frottement perpétuel; que l'emploi ha—
1 « Walpole compla sur Tamour de Paisance, la prudence et la timidité des « hommes... Sous lui, toutes les luttes politiques se réduisaieut à une vile a querelle pour attraper des places. Le journal de L. Melcombe offre un ta- « bleau fidèle et vraiment dégoûtant de la manière dont ces petites factions a s'élevaient alternativement Tune sur Tautre, formant chaque jour de noua velles combinaisons et variant leurs alliances dans toutes les directions postt sibles, sans jamais rentrer dans une voie d'iionnêieté publique. »
<t Pendant Fadministration de L. r}orth, Tinflueuce de la couronne agit de a la manière la plus effrénée, la plus honteuse, la plus dégradante. On ac- « cordaitauxamiset aux favoris du ministre leur part sur l'emprunt, qu'ils « revendaient sur-le-champ avec un bénéfice de 10 O/o- Fox, dans sesdis- <x cours, accuse plus d'une fois L. North d'avoir employé 900,000 1. st. d'au « emprunt à se procurer des votes » (Hallam, Histoire constitiUionneUe),
* « On rédigea, en 1780, une résolution de réforme. Elle portait que Tinfluence de la couronne avait augmenté, augmentait et devait être diminuée. Quelques semaines après, lorsqu'il fut question d*appliquer cette résolution abstraite, le parti qui l'avait fait passer se trouva en minorité.
<f A son avènement au pouvoir, Pitt, qui s'était attiré la confiance en se rendant l'organe des vœux de réforme, supprima 200 places, et, en 1810, il en avait créé ou renouvelé 357 » {Id. f&id.).
. > a Un parlement qui serait absolument à la disposition du souverain, soit par crainte, soit par corruption ou servili^, ne pourrait sans absurdité être considéré comme un pouvoir coordonné et comme un frein quelconque à sa volonté » (/d. fbtd.).
* M. Gherbuliez, de Genève, Théorie des garanties constiMionneUes,
bituel du temps à des discussions politiques, trop souvent encore rabaissées à des querelles d'intérêts privés; de là, indécision, faiblesse^ instabilité, on Tavoue; delà, ces changements brusques de système qui ne sont pas sans inconvénients pour le pays, n'eussent-ils que celui de compromettre sans cesse l'avenir des fonctionnaires subordonnés ^ ; de là cette crainte assez bizarre exprimée par un auteur anglais , qu'on nevtt un jour, dans son pays, un roi « capable, actif et populaire »; c'était sans doute par haute convenance qu'il ajoutait : « et ambitieux '. » Mais tout cela n'est rien encore' au prix de ce génie de Bas-Empire qui place l'art de gouverner dans la fausse interprétation de la loi et la corruption du législateur. Loin de servir de garantie, la représentation nationale ne fait plus. alors qu'ajouter une sorte d'esclavage moral à l'oppression matérielle : l'afiectation de légalité, qui est au respect de la loi ce qu'est l'hypocrisie à la religion, couvre le mépris des principes. Â l'ombre de ses apparences, les droits sommeillent^ les peuples révent et les gouvernements se reposent — comme au pied du mancenilier.
Il y a une étroite connexion entre les principes constitutifs et la nature des garanties. Tout gouvernement fondé plus ou moins sur la soumission forcée engendre, dans Iqs rapports mutuels des gouvernants et des sujets, l'antagonisme et la défiance. Voyez quelle accumulation de précautions oppressives dans cette république de Venise, type du despotisme aristocratique, où l'inquisition dominait, comme dans la monarchie de Philippe II, comme dans la démagogie jacobine, comme dans toutes les tyrannies, identiques parleurs procédés! Un historien compare fort bien la direction monacale et le gouvernement des Jacobins; l'une et l'autre ont eu pour pivots la surveillance, la délation ; seulement, « à la différence de
* M. Cherbuiiez.
* Hallam. — y. note finale A.
854 ]>ES ÇàRANTIBS PUBLIQUBS.
a rinqiiisition du moyen flge, qui, par mille moyens difTé-r « rents, pénétrait jusqu'au fond des âmes, Tinquisition révoa lutionn^ire n'avait à sa disposition que des moyens esté<u ripurs, des indices souvent incertains : de |^ une défiance 9 eicessive, maladive, un esprit d*autant plus soupçonneux dK qu'il avait moins de certitude d'atteindre le fond. Toat « alarmait, tout inquiétait, tout paraissait suspect ', » On peut se rappeler par quel trait de génie un de ces h0mm9S 9vait simplifié le système des garanties réciproques : un boi|let et un couperet ; un dictateur forçat et bourreau : il n'en fallait p§S davantage dans la formule de Harat.
(( La politique ancienne, écrivait, avant la Révolution, un u spirituel philosophe, Galiani ', l'administration de nos (f pères, la police, fille ainéede la politique, roplaient entier c rement sur la défiance réciproque du peup]e et du souverain* (c Si la confiance prend sa place, pjoutait-il, il faut changer < toute la machine, Noms rerum fnihi nasoitur Qr4o. p C'était voir juste et clair. Le principe de la souveraineté nationale, qui a pour conséquence naturelle le développement de 1^ confiance, facilite prodigieusement, qupi qu'en pujsspnt dire ses détracteurs, la tâche gouvernementale* C'est par la jouissance de ses droits qu'on apprend h respecter ceux d'autrui; c'est par le sentiment tranquille de son pouvoir indivii^ duel, qu'on se scuimet facilement à la volonté générale, seiij^ garantie d'ordre et de paix. Que les chefs d'une nation soient les élus de sa volonté, les dépositaires de ses intérêts, et non plus les représentants d'intérêts séparés ou m^me contraires; elle ne tardera pas à sentir combien de précautions onéreuses il lui sera permis de s'épargner.
A mesure que la civilisation atteint une perfection plu^ haute, les éléments immatériels interviennent d'une manière
' M. Michelet, Histoire de la Révolution française. * LHalogties sur le commerce des grains.
DBS GARANTIES FUBUQlfSS. fiS5
plus large dans le mécanisme social. Au développement du cre'di( dans les relations économiques, correspondent, en politique, les progrès de la confiance; et comment s'imagineraiton qu'il est plus aisé à un homme ou à quelques hommes, si Ton veut, déporter un fardeau énorme que de manier le bout d'un levier?
Nous supposons, bien entendu, l'adoption sincère du principe. Nous n'admettons pas qu'on le pratique à la façon des .Jacobins, ni qu'on cherche à y substituer de prétendus équivalents, à fausser le droit d'élection, qui est la base de tout le système \ à resserrer la vie politique dans tel ou tel cercle fictif. Quand la loi électorale de 1831, continuant celle'de 1817, scjndaitr d'une nianière inégale, les intérêts de la nation I pour en rattacher une partie à l'e^istpnce du poiiypir et pour l'opposer à la masse, dont ce pouvoir n'émanait point : n'était-il pas aisé de prévoir à quelles falsifications de mots, à quelles déviatiops de principes, à quel ruineux emploi des forces publiques mènerait le maintien irnpossible de cet antagonisme permanent? Le danger des révolutions nous paraU surtout attaché aux institutions incomplètes : les forces de Iq liberté tendent d'elles-mènies è s'équilibrer. Ainsi, les excès de la presse sont naturellement combattus par le nombre de ^es organes; les abus du suflpage, par le droit d'association''. Ce n^est pas a dire que le pouvoir doive uniquement laisser faire; qu'il faille pour aucun acte social négliger volontaire* ment les bienfaits d'une organisation méditée; que certaines circonstances n'exigent une intervention fort active : cps thèses ne sont la conséquence ni des principes déjà émis, ni de ceux qne nous allons développer.
* Montesquieu.
• Voyez r Amérique. — Hume observe, dans ses Essais, que si le peuple anglais élait vraiment représenté, les pairs cesseraient de former un contrepoids suffisant ; mais il ajoute que ce contre-poids se retrouverait dans un Sénat de propriétaires électifs et à vie.
SECTION I
Organîfaiîon de ràntorîté en vue de la liberté pablîqae.
Du principe de la division des pouvoirs et des règles qui le maintiennent.— Nature diverse et action réciproque des pouvoirs législatif et exécutif. —Contrôle financier; sanction et veto; dissolution des Assemblées. — Des ministres.— Du cumul individuel. — Garanties de nombre et de règlement des Assemblées législatives. — De l'autorité judiciaire. — Inamovibilité. — Application du principe de la responsabilité. — Jugement politique : Haute-Cour. — De la garantie mutuelle des pouvoirs. — De l'association et de la presse considérées comme garanties. — De la publicité. — Du droit de pétition. — De la résistance.— De la garde nationale.
Armer des classes rivales de prérogatives hostiles; multiplier les titulaires d*une même fonction ou superposer les contrôles sans coordonner les actions dans une mutuelle dépendance * : c'était tout ce que savaient faire les Ck)nstitutions antiques, dans Tintention de prévenir la corruption du pouvoir. L'analjse des fonctions dont, en tout temps et en tout lieu, le gouvernement se compose; la distinction des trois actes législatif, exécutif et judiciaire, constitue, dans TEurope moderne, une règle fondamentale d'organisation dont il ne reste rien à dire depuis que Montesquieu en a parlé.
La division des pouvoirs serait peu de chose cependant si, par des garanties spéciales, on ne défendait chacun d'eax con* tre les empiétements des autres. Ces garanties d'aatorité relatives à chaque pouvoir, ou, pour mieux dire, à chaque
t Sed guis cusfodiet ipsos
Cwtodes?
DBS GARANTIES PUBLIQUES. 257
fonction « à chaque procuration nationale, forment, à Tégard des citoyens, des garanties de liberté. Nous verrons ici, à chaque pas, combien intime et nécessaire est la corrélation de ces deux principes, dans Tordre de choses rationnel.
Une fausse prévention en faveur de la fonction législative était née, dans notre pays, des circonstances au sein desquelles commença la Révolution. Combattue, comme nous Tavons vUy par le système de l'unité, cette prévention s'est reformée ou plutôt s'est entretenue sous l'empire du système contraire* d Quand, après un long despotisme, une nation s'éveille et « se reconstitue, disait Thouret\ son principal ennemi est <x alors le pouvoir exécutif, parce que c'est lui qui est corce rompu, c'est lui qui a opprimé et que c'est contre lui que a la nation reprend l'exercice de ses droits. Mais quand la « révolution est finie; quand, après avoir tout détruit, il faut « rétablir ; quand il faut faire un gouvernement qui donne « le mouvement et la vie au corps politique, nous avons pensé « que c'était une erreur profonde que de traiter encore en « ennemi de la chose publique le pouvoir exécutif. Est-ce (( que le pouvoir exécutif n'est pas institué aussi par la na- « tion, et n'est-il pas, comme le pouvoir législatif, une éma- « nation de la nation? Est-ce qu'il ne faut pas, pour Tintéci rèt même de la nation, qu'il agisse avec toute l'énergie d dont il est susceptible? Sans cette énergie du pouvoir exé« (X cutif, qu'est-ce qui garantirait la paix publique et qu'est-ce a qui défendrait la chose publique contre les entreprises du a Corps législatif? En un mot, le pouvoir exécutif est aussi « nécessaire à la liberté que le pouvoir législatif*. »
La puissance de l'opinion l'emporta sur ces sages principes. Pouvait-il en être autrement? L'origine de la royauté ne leur opposait-elle point un obstacle alors invincible? f^e temps
' 13 août 1791.
* V. note finale B.
n'était pas arrivé où les besoins nationaux devaient seols régler et maintenir des rôles qui n'ont rien d'arbitraire : que le pouvoir législatifrompe l'équilibre et domine; qu'il néglige sa propre mission, pour gêner et pour absorber une mission étrangère : qu'arrivera-t-il nécessairement? Au sein même des assemblées s'organiseront, par Tintrigne, des dominations collectives réunissant les privilèges des deux espèces d'autorités, aux dépens de la sAreté publique ou décrétant noe dictature sous la loi de la nécessité. Ces assemblées augmenteront de tous les effets de leurs craintes et de leur précipitation la force de l'autorité qu'elles auront voulu restreindre et qui, constituant comme elles un élément de la vie sociale, se sera imposée de nouveau.
La nature des deux fonctions, législative, executive, entraîne dans l'organisation des différences radicales. La plura- Uié et l'tmtf^ paraissent, au point de vue de Texpérience comme de la spéculation, des attributs inséparables de la délibération et de l'action. A l'action est attachée l'idée de responsabilité : l'action a une règle fixe ; la volonté n'en admet points et le mandat impératif, bien loin de tenir au principe de la représentation, ramènerait le représentant au réfe d'agent, ie fonctionnaire.
Ce sera donc uniquement par le retrait de sa confiance que la nation punira ses représentants mal inspirés*. On remarquera que des lois prohibant la réélection^ en ce sens, seraient justement le contraire d'une garantie. Elles préviendraient, at^on dit, une sorte d'accaparement politique : par un de ces
* Sous ce rapport et dans ce cas, le vote public sera ulile ; reais, d*aulre part, ce serait à tort que Ton se figurerait assurer toujours, par ce moyen, la lilgnlté des actes et la pureté des motifs : le rote public a tué Louis XVI ; te vote ppblic, ea Aogli^rre, eu le gage du riche landlord vis-à-vi$ de fop malheureux tenant : à un lel degré de corruption, la crainte de la mauvaise foi peut devenir un frein salutaire ; dans une violente anarchie, le secret offre une garantie contre les omporlemcnis de la peur.
DBS piBANTfBS PUSLfQURft. «âO
atermoiements qui tireot les assemblées d'embarras, la Constt^ taanle, en principe, ne permit la rééleetion que paur deux législatures consécutives; par un sentiment généreux, que rintrigue sut exploiter, elle Tinterdit à ses membres après leor mandat biennal, pt Texpénence prouva bientôt qu'il n'y avait qu'inconvénient h ne pas s^en remettre entièrement ji la liberté du suffrage. Néanmoins (tant qvêit de force toute idée qui s'était produite sous l'égide de l'égalité 1) ee ne Alt pas avant Tan Xil (sénatus-consulte, 78), que les législateurs sortants purent rentrer sans intervalle. Voulant coneîiter l'esprit de suite avec la crainte de l'esprit de corps, la Constitution de Fan YIII ordonnait le remplacement annuel du cinquième de (abaque assemblée.
Eu égard aux moyens d'action de la puissance executive, on a sagement consacré, dans les Conatitutians libres, Piwéio^ ïabilùé du législateur. I)ès le temps d'Edouar(| le Confesseur, les lois anglaises en font mention, et cependant jusqu'en 1604 l'indépendance de la parole a été tenue en suspens. Âin^i comprimé d'un côté, le pfivilige du Parlement s'étendait dans jio antre sens avec l'agrément de la couronne, mais d-une manière pei) conforme aux principes de l'équité. Pendant i« règne d*Henri Vllt, un membre ^e la Chambre des communes étant /emprisonné pour dettes, la Chambre non-seule* ment le fit relâcher, mais mit se§ créanciers ^ sa place. Le roi approuva fort cette conduite : «J'ai appris, dit-il auxcom- « munes, qm npn-SQu|en)f^nt vousi m^\» encore vos cuisiniers « et vos palefreniers, vous jouissiez du même privilège », et, comme chef du Parlement, il le réclama à son tour pour tous Içs ^ervitegrs (Je ja couronj^ie*. Pepujs je règnode Gcorge^H*, le privilège parlementaire n'a plus d*autre effet que d'assurer la liberté de la personne, perpétuellement pour les pairs^ et
' L. I. flus^el.
S60 DBS GARANTIES PUBLIQUES.
défait, pour la seconde Chambre, tant que dnre le Parlement. Même dans ses limites actuelles, Mirabeau le trouvait trop large : Laissons, disait Thomme de génie*, laissons & une na- « tion voisine cette loi injuste, reste honteux de la féodalité, «c qui met à l'abri de toutes poursuites pour dettes les citoyens a que la nation appelle à la représenter dans son Parlement, a Profitons de l'exemple des Anglais, mais sachons éviter a leurs erreurs. »
Si le premier fonctionnaire exécutif est en même temps rq^isentant de la nation; s'il a une part dans l'exercice de la volonté nationale ; comment séparer en sa personne la responsabilité de l'action de l'irresponsabilité de la volonté? Aussi le logicien Sieyès mettait-il son Grand-Electeur en dehors de toute action. Eût^il été aussi facile de le tenir que de le placer dans cette ataraxie officielle ? N'avait-on pas eu à prévoir la nécessité de rabsorptian*lîie valait-il pas mieux franchement, comme le fit Napoléon, réunir dans une seule main tout ce qui dépendait d'une seule tète? La Constitution de l'an Vltl avait formellement reconnu l'irresponsabilité des consuls et celle des conseillers d'Etat, de même que celle des sénateurs, des législateurs et des tribuns (69). Tous exerçaient effec^ tivement des fonctions représentatives, et l'équilibre politique demandait que ces fonctions fussent également garanties. Un chef élu temporairement pourrait, tout en restant soumis à
^ CéUit encore Mirabeau qoi, de l*jn8eriptton ao tableau civique, voulait lirer l'établissement d'une sorte de censure pour la jeunesse. Le Mirabeau de la tribune n'avait plus ni vices ni dettes : il oubliait sa vie privée dans le sentiment de sa grandeur.
* L'autorité du Grand-Electeur devait toujours nécessairement s'absorber: ou dans le Sénat s'il agissait et écbouait; ou dans une autre autorité s'il agissait et réussissait ; ou, s'il demeurait immobile» dans l'action de ses subordonnés : a entre un pouvoir républicain non responsable et un ministère « responsable, le second serait tout et le premier ne Urderait pas à être re- « connu pour inutile » (B. GonsUnt, Cours de poHtique wntUMionnèUe),
DES GARANTIBS PUBLIQUES. 261
une responsabilité future, être déclaré inviolable pendant la darée de ses fonctions ; dans le dépositaire d'un pouvoir viager ou héréditaire S l'irresponsabilité se mêle avec Tinviolabilité. Mais il faut bien le reconnaître : pour toute espèce de pouvoir, ces garanties ne sont guère utiles qu'à condition de n'être point nécessaires. Le droit divin protégeait Charles I"""; l'irresponsabilité absolue et l'inviolabilité des représentants étaient inscrites dans deux articles (43 et 44) de la Constitu* lion de 93 ; Louis XVI et Charles X enfin ont bien prouvé, comme l'écrivait H. Rœderer*, que si ce sont les ministres qui sont responsables des rois devant le Corps législatif, ce sont les rois qui sont responsables des ministres devant le corps de la nation.
Afin de maintenir l'équilibre qui^ même sous la loi de l'unitéy est la garantie nécessaire de la division des fonctions, on
*■ A moins qu*il ne fût question d'une succession condiiionnellej d*une MrétUté élective, comme dans Tempire de Gbarlemagne. L*bérédité créerait alors une sanction dont Inapplication appartiendrait au souverain véritable, au corps entier de la nation. La fiction de la royauté inactive et irresponsable sert, dit-on (M. Gberbuliez], a à mettre la souveraineté en debors du gou\erne- « ment. » Laissez la souveraineté à sa place ; vous aurez naturellement la distinction que vous cbercbez, et vous ne diminuerez pas, tout en croyant la garantir , la dignité du commandement. Napoléon avait voulu (ce que la Charte n'imita point et ce que rappela 1830], consacrer dans la loi sa responsabilité morale envers Dieu, envers la France, envers lui-même : il était dit que, dans les deux ans qui suivraient son avènement, TEmpereur, entouré de toute la pompe des grandes dignités de FEmpirO; en présence de tous les grands Corps, prêterait, la main sur TEvangile, un serment au peuple français. Ce serment était ainsi conçu (59, an XII) :
a Je jure de maintenir Tintégrilé du territoire; de la République, de res- « pectér et de faire respecter les lois du Concordat et la liberté des cultes ; a de respecter et faire resi)ecter Tégalilé des droits, la liberté politique et « civile, rirrévocabililé des ventes des biens nationaux ; de ne lever aucun « impôt, de n'établir aucune taxe qu'en vertu de la loi ; de maintenir Tinsti* a tution de la Légion-d'Honneur, de gouverner dans la seule vue de Tinléa rèt, du bonheur et de la gloire du peuple français, d
* Adresse d'un constttuUimnHf 1835,
Î6S DKS OARAHTtBS PUBLIQUES.
est amené k Aéto^er à cèltd divisioH primordiale ; i fSlrë ittief- \eait tantàt l'ailtorité léf^iilative dans l'ddinitlistratîon M l'Etat, tdhtdt le [foavoir d'elêcDtion dans les ilctes législatifs. AÏDsi , non-sealemenl le vote; mais eiiCOte, comme oonséqoence, Ih distribution et le contrdie des deniers, iont un des droits rondamentaux des assemblées représetttdtifM'j droit qn) balance en Importance Ifl direction de \A force armée, essentiellement inhérente i \s mission de Pnutre pouvoir. Les droits d'interpellation*, d'efiquéte, même d'dccusation à l'égard des agents supérieurs du gouvernetHefit, s'expliquent d'une façon analogue, bieti que le premier né soit souvent qu'une simple occasion de discours et de tracasseries parlementaires'. Le second, plus sériens, est la conséquence du troisième, dont nous reparlerons bientôt.
» 1791, tilrelU, ch. ii, sect. iv, art. T; cb. m, seci. i, ail. 1; lilre V, art. 1, 3. — An III, tea, soi, aOS, 309 et suiv., sis, 3I9, 3S3, 335.— An Vltl. U, 56, 5T. -• Charie de iSli, litre III, W ; a Aucun liTr|>0( he peut être établi ei perçn s'il n'a éiAconsènil parle^deoi Charttbiea el saiicllotmi^ parle ttil.» Acte addl lion nel, 1 lire III, 85: «Aucubimpâldirucl OU inairect en argent od eu nature ne peut être perga ; aucun eniprunt fie peât aroir tieif. aucune In- BcripiioQ de erëancË au grand-livre de la deiie publique ne peut Sire faite, aucun domaine ne peni £ire aliéné ni échangé, aucune leiée d'hommes pour l'armée ne peut eira ordoDiiée, aucune portion du territoire ne peot être échangée qu'en verio d'nne loi. » — Charie de 1830, io. — Loi du il Janvier 1831.
• 1T»I, titre m, ch. m, sect. ir, art. 10;— an III, l«t ;— an XII, e3,6«; — Acte add. la.
' Aussi pourraii-OD ne l'attribuer qu'il FAssemblËe en corps, tomme Id demmdili, en 1815, le comte Beenind de Saini-Jean-d'Angelj : u ... Je ne « crois pas que l'on puisse cniendrè que tes mlUIslreâ doiteni répondre ï l'in- ■ lerpellaliaa (l'on seul membre.qui n'aurait pasl'assenHment delà Chambre... <i (L'oratenr est inierrompn.) Je répète que si des éclaircissemenls paraisu sent ni^cessaires.cliaqiie membre a liien le ilroil delosdcniauder, mais non " en son nom propre L-t personnel; c'est la Chambre qui doit délibérer que ~ ■"""■Meignementssou! de naiureùClredemandés... (Nouvelle inierruption.] ' ''**3ombtée de considérer que Je parle dans l'inlérCt même des 'ements qui pourraient Èire demandés et dans ceui de la Chambre '«I puisque, si elle'- -ninistre doit lui répondre; mais
D£S GA.ftANTIKt» PUBLIQUE:). Wè
Le poQvoir exéculif intervient j par la force mèthe des choses^ dans la foiictîon législatife : il est des règles relatives à l'exé-* cniibû des Ibis qui né sadraiënt être établies^ sans relard 4 sans incertitude, sans une perpétuelle confusion des circonstances et des principes, que par le pouvoir directeur. Ce n*eat pas tOut« et Mirabeau avait sans doute reconnu dans le mé-* lange des deux fonctions une grande garantie de liberté, lorftr qail s'écriait que^ sans le vetOt il lui importait peu de vivre en France ou à Constantinople. « Oui, poursuivait-il, je ledé- « clare, je ne connaîtrais rien de plus terrible que raristo-* a cratie souveraine de six cents personnes qui demain poura raient se rendre inamovibles, après-demain héréditaires, et « finiraient, comme les aristocrates de tous les pays du monde^ « par tout envahir! v Leve/o ou, en d'autres termes^ la sanc^ tien facultative attribuée^tt chef de l'Etat, se présente sous deux aspects : il peut n'être que suspensif, àiim^ae l'avait constitué le régime de 91 (cb. m, sect< iii, art. 21) : « Lorsque les deux a législatures qui suivront celle qui aura présenté le décret, ce auront successivement représenté le même décret dans les a mêmes termes, le roi sera censé avoir donné la sanction »; il peut être absoluj ainsi que le voulait Mirabeau : a Le mépris a des opinions revient à la personne et le dépositaire de toutes a les forces de l'Empire français ne peut pas être méprisé sans « les plus grands dangers. » La Constitution de l'an III, qui partageait entre ses deux Assemblées les attributs corrélatifs du veto et de l'initiative, laissait à l'une la faculté de proposer, à l'autre le pouToir de rejeter indéfiniment une même loi; toutefois, comme règle de convenance, le projet rejeté aux Anciens ne pouvait être, dans sa forme, représenté par les Cinq-Cents qu'après une année révolue (99-100 *.) LaCon-
que si le ministre ne recevait q^u'une interpellation personnelle, il pourrait « garder le silence » (Moniteur^ séance du 19 juin). ' Une disposilion analogue était contenue dans les articles SI et 17 des
964 DES GAftAMTIES PUBLIQUES.
stitatîon de Tan VIII réservait, comme nous l'avons vu, Tinitiative au gouvernement, donnant seulement au Tribunat la faculté d'émettre des vœux sur les lois faites ou à faire. C'était précisément le contraire de ce qui avait été réglé en 1791 (ch. III, sect. i", art. 1*', § 1, •) et ce contraste eiprimait bien la prodigieuse différence d'une conciliation impossible à une indispensable délégation.
L'autorité executive est permanente de sa nature, comme les nécessités sociales auxquelles elle est chargée de pourvoir : l'autorité législative, une fois la règle tracée, peut se reposer sans préjudice et quelquefois à l'avantage de sa destination spéciale ; c'est dans un but de surveillance et d'équilibre politique que la première Constitution assimilait, sous ce rapport, les deux espèces d'autorités *. Les Constitutions consulaires, plus conformes aux précédents du régime représentatif, attribuaient au gouvernement le droit de convoquer, d'ajourner, de proroger le Corps législatif (an X, 75 ) ». Le gouvernement convoquait aussi et, dans le cas d'opérations ou de prolongation illégale , pouvait dissoudre les collèges électoraux (36). Le Sénat et le Tribunat avaient des fonctions permanentes. Si le dernier corps s'ajournait, il laissait à une Commission de dix ou quinze de ses membres, le soin de le rappeler, le cas échéant (an VIII, 30) ; le Sénat, que son président, aux termes de l'acte de l'an XII (59) réunissait à toute
deux Chartes. L*absence de terme fixe pour la sanction tournait alors, sans la résoudre, la difficulté du veto. Cependant, d*après le règlement du 13 aoât 1814, le refus de sanction devait légalement se manifester par une de* claration aux Chambres et remploi de la formule anglaise : Le roi veut en délibérer. « Jf the king refuses his assent, il is in the genUe language : « Le roi s'avisera j> : The king toill advise upon it (Blackstone, 1, c. ii).
' Item, an III, 163.
* Titre ni, ch. i, art. 1, 4, 5. Item, an III, 59, 27, 36, 105 etsuiv.
' Constitution de Pan VIII, art. 33 : La session du Corps législatif commence chaque année le 1*' frimaire et ne dure que quatre mois. Il peut être extraordinairenient convoqué, durant les huit autres, par le gouvernement.
DBS GARANTIES PUBLIQUES. 965
époque, oa sur un ordre de l'Empereur ou sur la demande des Commissions de la liberté de la presse et de la liberté indiyiduelle, ou sur la dénonciation d*un sénateur en cas de violations constitutionnelles, ou, pour affaires intérieures, sur Tavis d'un de ses officiers ; le Sénat, par un de ces actes que proposait le gouvernement et que discutait le Conseil privé, c'est-àdire par un sénatus-consulte, dissolvait, en tant que de besoin, le Corps législatif et le Tribunat (an X, 55-5°; 56, 57). Cette faculté de dissolution est très-conséquente au principe de la souveraineté nationale : elle termine les conflits entre les pouvoirs délégués par un appel au grand pouvoir dont ils ne sont que les expressions diverses et les garanties réciproques dans le système de l'unité. Elle est elle-même une garantie, car il faut que les conflits se terminent, et elle protège les Assemblées tout autant que la paix de l'Etat ou le pouvoir exécutif ' . Complétant ce point de droit public, l'Acte additionnel ajoutait que, sous une forme nouvelle, celle d'une proclamation de l'Empereur, l'ordonnance de dissolution convoquerait les collèges électoraux et fixerait, dans le délai de six mois, l'ouverture de la session (21).
Pour l'exercice de ces droits qui, dans un but de garantie, entremêlent l'action des pouvoirs ; pour l'engrenage, en quelque sorte, des rouages gouvernementaux, il est nécessaire d'établir, entre les principaux de ces rouages, un contact intime et constant. De là le rôle politique que l'Angleterre a réuni, dans la personne des ministres, aux fonctions administratives et que, chez nous, malgré les scrupules d'un grand nombre
* La dissolution des Assemblées représentatives n*cst point, comme on Ta a dit, un outrage aux droits du peuple : c'est, au contraire, quand les éleca tiens sont libres, un appel fait à ses droits en faveur de ses intérêts... La « force vient toujours à Tappui de la nécessité : sans la faculté de dissoudre u les Assemblées représentatives, leur inviolabilité sera loujourà une chimère » (B. Ck>nstant, Coun depoUtique consUtutkmneUe).
206 DU» GAHANTIB3 FUBLlQUfii».
Ae cobstitaanMt le sens pratiqua de Mirabeau le portait à Da* tdraliser : « Les premiers agents du pootoir exécutif sont né* « èessaires dans toute assemblée législative; ils composent aoe tf partie des organes de son intelligence ; les lois discatéés a avec eux deviendront plus faciles ; leur sanction sera plus a assitréd et letir exécution plus active. Leur présence prétienc dra lès incidents s assurera Dotre marche, niettra plosdo « concert entre les deux pouvoirs auiquels le sort de l'Empire c est confié. » Ayant à combattre, d*utie part, FexagératiOln dd principe de la division des pouvoirs; de l'antre, lesappréhen«» sions nées des positions respectives de la couronne et de VA^ semblée au moment de la convocation des Etats*, Mirabeau, dans cette discussion « aliia^ d'une manière mémorable, la dialectique et l'ironie, la défense de ^s opinions et celle de son caractère, l'art oratoire et la science politique. A une tnotion de Lanjdirfais, qui demandait, si Yoti accordait voix consultative aul itiioiâtresl, que du moins aucun représentant iie pût dccopet le ministère, ni durdnt le temps de ses fonctions ni dans \eû trois atis qui suivraient : a Je ne ptlis cl^ife, ré- « pondait le grand orateur, que l'auteur de la motion veuille « sérieusement faire décider que l'élite de la nation ne peut « pas renfermer nn bon ministre ; — que la confiance accora dée par la nation à urt citoyen doit être un titre d'exclusion « à la confiance du monarque ; — que le roi qui, dans ces moet ments difficiles, est venu demander des conseils aux rëpré- H sentants de la grande famille, ne puisse prendre le eonseil a de tel de ces représentants qu'il voudra choisir ; — qtt'ed déa clarant que tous les citoyens ont une égale aptitude à tous « les emplois, sans autre distinction que celle des vertus et
* Les iDcîdents d*action. Quant à ceux de discussion, ils Battront souvent, nous le disions, do droit d^interpellaiion, droit à peu près inséparable de la présence des ministres. Ils sont moins sérieux. Il est vrai.
* Plusieurs caliiers défendaient aux élus d*opiner devant les ministres.
DES OARAlfTIKa FUBlîtQUBS. VHJ
« des talents^ il faiUe excepter de cettd aptitdde et de cetie a égalité de droits leâ 1,200 députés hotiôrés du soffrage a d'uil grand peuple ;-^ (|ue l'Assemblée nationale et le mï^ « nistère doivent être tellement divisés, tellement opposé» « l'on à l'autre, qu'il faille écarter tdus les moyens qui poar« « raient établir plus d'iiitimitéf plus de confiance, plusd'n-» « Hité dans les desseins et daùs les démarches. » Evidemment^ selon Hitabeau, la motion ne pouvait tendre qd'à un but indîvidtael ; elle ne pduvait avoir pour cause qu'une modestie em-* barrasséé ou certaines rometars populaire^ ; elle ne pouvait s'appliquer qu'a deux membres de l'Assemblée, l'opinant ou le contradicteur^ et c'était à celui-là seul qu'on devait, par ataendément^ la restreindreé
' Malgré cette adroite raillerie, la motion , comme mo j'en terme, fut admise et même étendue à certaines aiitres fonctions \ On
> Etie fui alors ajournée, mais reprise, deux ans plus lard, dans la discussion générale. Vincorru/ptible Robespierre enchérit sur la question de temps; une émulatiofi sincère fit demander plusieurs additions ; finalement Tart. 8, scct. IT, cft. h, de la Cotislilotion de 91 fut i'édigé de cette manière :
« Les membres de rAssemblée nationale actuelle el des législatures suivantes, les membres du Tribunal de cassation et ceux qui serviront dans le haut jury ne pourront être promus au ministère ni recevoir aucune place, doh, pension, traitement oii èordmlssion du pouvoir etécotif on de ses agentsi pendant la durée de leurs fonctions ni pendant deux ans après en avoir cessé Tesercice. Il en sera de môme de ceux qui seront seulement inscrits sur la liste du haut jury, pendant tout le temps qne durera leur inscription, i»
Cb. m, sect. iv, art. 10 : « Les ministres du roi auront entrée dans rAssemblée naliotiale législative; ils y auront une piaee marquée.
« Ils seront entendus toutes les fois qu'ils le demainderont, sur les objets relatifs à leur administration, ou lorsqu'ils seront requis de donner des éclaircissements.
« Ils seront également entendus sur les objets étrangers à leur administration, quand TAssemblée nationale leur accordera la parole. »
En 1793, Bourdon (de TOIse) demanda la suppression des ministres, <i ées dix ganU aristocratiques qui arrêtaient encore le feu électrique de la révolution. » Robespierre s'y opposa. Aux termes de la Constitution, les agents en chef de radministraiion générale, séparés, sans rapporte immédiats entre eux,
ne saurait se dissimuler que si Tisolenient des pouvoirs est, comme le sentait Mirabeau, ime imperfection des plus graves, l'antagonisme d'ambition perpétuellement excité par le système de l'Angleterre, n'offre aussi ses inconvénients. « J'ai, <K disait un ancien ministre, consumé plus de temps pour me a maintenir dans ma place, que je n'en ai employé à la remet plir »; beaucoup en pourraient dire autant : facilement le r61e politique absorbera l'administration ; la guerre se fera aux dépens des consciences et du Trésor, sans même que la stabilité suive de pareils sacrifices ; là où l'esprit oligarchique ne corrigera pas un peu, par la permanence des idées, la fréquence des changements de personnes, l'application et la suite manqueront totalement à l'Etat. Dans le système impérial, membres-nés du Conseil d'Etat et associés, à ce titre, à la préparation des lois *, les ministres ne paraissaient au sein des autres Assemblées que dans de rares et solennelles occasions; les projets de loi , comme on Ta vu, étaient présentés et soutenus par d'autres membres du Conseil; il y avait là certainement une grande économie de temps au profit de l'administration, et c'est ce que ne comprenaient pas ou ce que feignaient de ne pas comprendre les hommes qui, en 1815, contestaient la mission donnée aux ministres sans portefeuille, par la nouvelle Constitution *.
n*exerçaieal aucune autorité personnelle ; ce n*étaient que les secrétaires du Conseil exécutif qui les choisissait.
Dans la Gonslitutioa de Tan III, les ministres, nommés par le Directoire, ne pouvaient être pris ni parmi les législateurs en exercice; ni parmi ceux qui auraient cessé leurs fonctions depuis moins d*un an; ils ne formaient point un Ck)nseil; ils n^avaient point de rôle politique. Le Corps l^slatif correspondait directement, mais seulement par écrit et par Tintermédiaire des messagers d*EUt, avec le Directoire (160, 161, 170).
^ An X, 6S : « Les ministres ont rang, séance et TOix délibérative au Conseil d'£tat. » Réciproquement, les présidents de sections avaient rang de ministres d'Etat.
* Voyei (séance du 16 juin) les; excellentes expUcations des minis-
Le nombre et la division des départements ministériels donnent lieu à d'importantes qaestions ; mais ce ne sont pas précisément des questions constitutionnelles : il en est autrement de la réunion en conseil. Dans le système de monarchie où le roi règne sans gouverner^ cette réunion représente la pensée gouvernementale, qui même s'y personnifie dans un ministre président. « £n Angleterre, disait naguère lord Brougham, le roi est étranger aux débats de ses ministres»;—* c(ll faut en venir là en France y»^ répondait un de nos hommes publics ^ , et Ton sait quelles discussions provoquaient, sous le régime d'alors, les tentations ou les craintes de gouvememeni personnel ^. Ces craintes sont inévitables, aussi bien que ces tentations. Dans le projet hypothétique esquissé par Napoléon à Sainte-Hélène, le titre de premier mtm^^re (106) évidemment n'exprime pas l'idée sur laquelle Saint»Simon s'étendait avec une indignation si éloquente, du temps de l'ancienne monarchie ^ : s'il s'agissait, à cette époque, d'une sorte d'abdication, amenée parla nature même d'un pouvoir héréditaire et absolu ; en langue moderne, il n'est question que d'un mode d'application de la responsabilité. Mais le
très d*Etat, Boulay [de la Meurlhe et Regnaud de Saint-Jean-d'Angely* L^acte additionnel portait :
(c Art. 18. UËmpereur envoie dans les Chambres des ministres d'Etat et des conseillers d*Etat qui y siègent et prennent part aux discussions, mais qui n*ont voix délibérative que dans les cas où ils sont membres de la Chambre comme pairs ou élus du peuple.
c( 19. Les minisires qui sont membres de la Chambre des pairs ou de celle des représentants ou qui siègent par mission du gouvernement, donnent aux Chambres les éclaircissements qui sont jugés nécessaires quand leur publicité ne compromet pas Tintérêt de TEtat. »
* M. Dupin.
* Voy. dans le sens de ce gouvernement, un opuscule déjà cité et qui fit scandale chez ceux auxquels on Tavait dédié : L'adresse d'un ConstitutUmnti aux Constitutionnels f par le comte Rœderer.
» Note finale C.
SyD PE3 (5ARANTIRS PUBLIQUES.
droit de nomination, ia facDlté de destitution, n'impliquentiis pas toujours au moins responsabilité morale de la part da chef de l'Etat? Comment resterait*il étranger à ce qu'il es|; chargé d'apprécier, et comment n*inflaerait*-il pas, dès le f^^\ instant qu'il surveilla, quelque part qi|'on fasse aux fictions ?
La division des fonctions entre divers* corps politiques «mpécbe«*tf-e|le qu'un individu ne puisse à la fois faire partie de plusieurs de ces corps, et cumuler, par conséquent, en sa personne , plusieurs de ces fonctions roétaphysiquement distinctes? Dans le système de l'unité, la question capitale n'est pas, comme dans celui des contre-poids, de protéger la nation coptre le pouvoir qui la goiiverne, d'opposer les actions entre elles, dAt-on même les affaiblir : tout dans ce système, au contraire, se meut d'une impulsion commune autour d*un centre et vers un but. Posé d*une manière abso*lue par la ponstitulion de Tan IH (47) ; restreint, en l'an VIII, ' au Sénat, le principe qui met à l'écart les fonctions législatives, qui les déclare incompatibles avep d'autres emplois publics, ce principe céda, sous l-Ëmpire, h l'avantage, alocs majeur, de multiplier les services, de coordonner les travaux; ^ po3ition de comptable d^^^^i^ra seule inconciliable , dan^ les idées de l'Empereur \ avec le mandat de député. Plus tard, après 1830, s'introduisît (nous avons vu avec quelle efficapité) le moyen ternie d'Angleterre, le statut de la réélection. Ce qu'on ne vit jamais sous TEmpire, ce furent des assemblées politiques converties en cours de justice ; le tçQ^ple dç In loi livré au commerce des conscjences* et le
* Tbibaucteaii, Empire, II; Acte additionnol, 17.
* l^ldée de garsij^ie s'allie ou quelquefois se sqbslituc à rjntQiUipD Uéino-
(ptiqi^e dans l9 question delà fémunéralion des fonctions It^gislaiives, qui n'est pas sans connexilé avec la que^tiog du cumul. Le principe en fut adopté dans toute la révolution. La GonsfituUon de
DES OAItANTIBB PUBLIQUES. S7i
CBinut éfi% sinécures fubstitné, dans fies vues privées, à la réunion utile Ae quelques laborieuses fonetions.
Avant de faire intervenir dans cette analyse générale, la nature et les relations de la fonction judiciaire, n'oublions pas de mentionner les garanties attribuées aux Corp^ légis^ latife vù-à-^is d'eux-mêmes^ et soqs cet^e rubrique nous ranft gérons la fixation de nombre, l'organisation intérieure, les règlements de travail. Nous y joindrions volontiers une considération moins grave, mais en apparence ^ulement, s'il faut en croire Boissy-d'Anglas : « Peut-être jamais, di- « sait-il, l'epceinte de cette assemblée n'eAt été forcée par les € brigands, si chaque représentant du peuple eût <&té tenu cr dQ n*y par9ttre qu'avec le costume de ses fonctions ^ », et peut-être ajouterait-on avec une probabilité encore plus grande que les séances gagneraient, en calme ainsi qu'en dignité, à cette circonstance extérieure : « La langue des u signes, dit Mirabeau, est la langue des législateurs. »
L'œil se trouble et l'esprit s'étonne déjà quand le Ganalet nous représente les patriciens de Venise siégeant, à perte de vue', sous les fresques de leur palais; les nobles guerriers polonais à cheval daqs leurs vastes plaines ; le peuple athé* nien sur TAgora, dépassent et confondent toute idée d'ordre, d'ui|ité, de sagesse, et ce n'est pas un des moindr/^s prodiges de notre révolution que d'avoir produit un système d'prganisation sociale, à mille quatre-vingts personnes : il est vrai que le dix-huitième siècle avait été l'école commune fie ces réformateurs politiques, qui n^eussent pas fait les Codes
Tan VITI attribuait aux sénateurs un traitement égal au vingtième de celui du premier Consul, c'est-^idire a5,600 fr.; le§£ODseillers d?Elat touchaient une somma é^^//e, parfofs plus fo^te (poiir le§ présidents ^e section); Ips tril^uns, 15,000 fr.; les législateurs, 10,000 fr. Cette [question est une de celles dont Tapprécialion dépend presque entièrement des circonstances. 1 Moniteur, 1795 (prairial, an ITI).— Gonstitutîoa de Tan fil, art. 360.
272 DBS GARANTIES PUBLIQUES.
civils. Nous avons déjà indiqué une partie des dispositions et des changements relatifs à la graduation de nombre et d'âge dans les différentes assemblées formant le gouvernement impérial. D'après la Constitution, quatre-vingts membreSy âgés au moins de 40 ans^ composaient le Sénat ; trois cents, de 30, le Corps législatif; cent, de 25, le Tribuoat. Le sénatns-consulte par lequel le Tribunat fut supprimé, et la discussion transportée au sein du Corps législatif, reculait en même temps de dix ans la condition d'âge pour ce corps. Le droit de nommer des.sénateurs, attribué au chef de l'Etat par les actes de l'an X et de l'an XII, portait, d'après l'un, à cent vingt, et, d'après l'autre, laissait indéfini le chiffre légal du Sénat, qui toutefois, en 1813, ne comptait que cent quarante membres; l'extension de l'Empire à la même époque avait élevé à trois cent quatre-vingts le nombre des législateurs, et l'addition du service extraordinaire avait augmenté de sept membres le Conseil d'Etat, constitué par les deux sénatus-consultes dans les limites obligatoires de vingt*-cinq au moins, cinquante au plus. Suivant l'art. 90 de la Constitution de Tan YIII, un corps n'était autorisé à prendre ^ne délibération que quand se trouveraient présents les deux tiers au moins de ses membres, et l'art. 75 de l'acte du 28 floréal avait appliquéspécialement cette garantie générale des proportions législatives, au service ordinaire du Conseil d'Ëtatdélibérant sur les projets de loi ou les règlements d'administration. Le premier besoin des assemblées est de se former un bureau, de se reconnaître un président, argument pour les partisans de la direction monarchique. Comme la nomination des ministres, le choix du président se rattache au jeu et à l'harmonie des pouvoirs. La Constitution de Tan YIII ne statuant rien à cet égard, la question fut réglée d'urgence',
* Loi du 5 niv6se an VIII. Première séance du Sénat, i nivdse.
conformément aux précédents , c'est-à-dire dans tous les corps, au moyen de Télection directe. En créant le consulat à vie, le sénatus-consulte du 16 thermidor an X donnait au citoyen revêtu de cette première magistrature, non plus une retraite, mais une place dans le premier corps de TEtat : dès lors, incontestablement la présidence lui appartenait (art. 39). Cette attribution, ainsi jointe à la puissance executive, fut, par suite d'un nouveauchangement, déléguée, en ranXH,àunprésidentannuel nommé par l'Empereur, et nécessairement choisi dans le Sénat (58). L^Empereur continua seulement à présider le Conseil d'Etat, où, dès le principe' , il avait, pour ainsi dire, établi le quartier général de ses opérations civiles. Conformément au mode d'élection alors généralement pratiqué, le Corps législatif et le Tribunat durent, l'un à chaque session, l'autre tous les deux ans, présenter à la désignation impériale des listes de candidature correspondant en nombre aux séries du premier de ces corps, aux sections du second et formées, dans l'un comme dans l'autre, à la majorité absolue (24 frimaire, 24 floréal)'. Par le sénatus-consulte organique du 16 novembre 1813, ce mode changea encore, et il fut statué qu'à l'avenir l'Empereur nommerait à son gré le président du Corps législatif. Il est à propos de se rappeler les circonstances du moment, et le choix de la Commission des
» Régi. 5 nivôse an VIII.
- ' Quatre yice-présidenis, antant de secrétaires, élus directement chaque mois, complétaient le bureau du Corps législatif. Le président du Tribunat désignait annuellement, sur une liste de cundidalurc triple, le président de chaque section. Plus lard, PEmpereur nomma lui-même (19 août 1807),les présidents des Commissions législatives. Les fonctions administratives con- Qées dans le Séuat, au chancelier, au trésorier et aux préteurs, Tétaient, dans le Corps législatif et le Tribunat; à des questeurs nommés sur présentation ' triple, au nombre de quatre ou de deux, et successivement renouvelés (24 frimaire, titre III; Si floréal, 93). Les sénatus-consuiles cl les lois ne paraissaient
jamais que signés par le président et les secrétaires des Corps législaUfs.
is
£74 PEâ GARANTIES PUBLIQUE^.
Cinq. Le système le moins pratique fut celui de l'Acte addi* tiopnel : nomination par TAssemblée pour tout le temps dç sa (jurée, sous la réservé seulement de l'approbation du monarque. Les chocs étaient prévus et non ménagés.
C'est une méthode enseignée par la seule nécessité à la démocratie de Suisse, comme aux anciennes peuplades germaniques, que la séparation en deux parts, dans une législature «ombreuse, de la préparation et du vote des lois. Appropriant à leurs opérations la théorie économique de la division du travail, nos Assemblées modernes se partagent en comités ou m bureaux : elles se donnent des |*ègleq)ents dont l'utilité est prouvée par la tentation de les enfreindre. Elles assujettissent spécialement à un système dç précautions, l'exercice de certains droits, notamment de l'initiative qui absorberait facilement toutes leurs heures et leurs pensées\ Elles tâchent de se garantir, en multipliant les épreuves, des décisions précipitées ; mais les déclarations d'urgence emportent souvent ces obstacles, pareils à de faibles réseaux qui n'arrêtent qu'un léger essor.
La division des pouvoirs introduira dans l'action de tous une maturité plus complète et une plus grande modération. Mais ces qualités formeront, selon toute probabilité, l'apanage spécial, naturel, d'une autorité constituée pour n'agir jamais de propre mouvement : de là le rôle capital de l'autorité judiciaire^ chargée d'établir l'équilibre entre tes intérêts de chacun et le poids de la puissance publique '. C'est ce que;
i Merlin, le profond jurisconsulte, rappelaii, en preuve de cel abus, les 30 ou iO,000 lois portées, en quatre ou cinq ans, dans des Assemblées « où ohaque membre avait le droit d'initiative, et où tel homme se serait cru deshonoré s'il n'avait eu, à la Qa de ta session, au moins cinq ou six lois do i^a façon à présenter pour corlificats do ses talents ou de sou influence. »
' «Comme, en détinitivc, toute Taciion d'un gouvernement aboutit toujours « à faire comparaître devant le juge Thomme qui a violé les lois, il h*ensuit
DBS GAfiAMTlBS FUBLIQUBS. 375
dans la discussion d'une nmtiàrô de droit civil» saisissait admirablement l'équité de Napoléon. Il s'agissait de l'adop^ lion ; la solennité de ce contrat avait d'abord donné l'idée d'en confier la consécration à la puissance législative. Une objection s'étant élevée : « Je suis frappé, s'écria le premier ConsuU a de l'observation du citoyen Regnaud ; quoique de détail, « elle se rattache aux considérations générales sur la compéu tcpce des corps politiques et la division des pouvoirs. L'in«» H convénient si inimense de faire intervenir le Corps légis^ « latif dans les intérêts des tiers pourrait tout bouleverser. Un «particulier ne peut lutter contre un gouvernement} les a tribunaux sont ses juges naturels ; les grands corps de l'Etat, dans les affaires privées, n'offrent point de sécurité (H aux citoyens. Je ne vois là ni voiles ni rames pour arriver « à une garantie. ;• Il n'y a rien de plui^ barbare que les rois « de France jugeant sous un arbre. £^4 corps politisé ne n peuvent jugera » Préoccupée des abus parlementaires, l'Assemblée constituante avait affaibli l'ordre judiciaire. L'Empereur voulut a le mettre en état de défendre l'ordre public et la liberté civile contre l'administratioUv contre le a militaire, contre les hommes puissants, S'il abusait un jour « de ce pouvoir, l'Empereur et son Conseil sauraient bien « l'arrêter, car on ne devait jamais voir reparaître les scènes «ridicules des Parlements; mais il était indispensable de « commencer par le lui donner*. » La création de grands corps réunissant dans l'étendue de leurs fonctions la juridiction civile et la juridiction criminelle; l'établissement d'une hiérarchie destinée à garantir à la fois la justice et la discipline ; la restauration du droit de grûce, conciliant le
« que le juge est appelé à prononcer entre le gouvernement et le sujet » (Chambre des députés, 80 novembre 1S15, M. de Baranlc).
> Tbibaudeau, Mémoires sur jn Consulat,
* Locré, Procèf'Wrbmm du C&mml d'Etat, t. XXIV, p. 595, 675.
276 DBd GARANTIES PUBLIQUES.
respect inflexible, la stricte eiécution de la loi avec les exigences morales de Téquité et de la clémence; le maintien constant du jury contre des faits défavorables ; le rôle préparé pour l'avenir à cette grande institution ^ : voilà des services rendus, sons le règne de Napoléon, non-seulement à la justice, mais encore à la liberté.
a Dans son essence, a dit Sieyës, la juridiction porte le « caractère d'une législation de détail : aussi a-t-on été con- « duit à des rapprochements fondés en nature, lorsqu'on a « considéré les applicateurs judiciaires de la loi comme des a représentants irresponsables, et qu'on a introduit dans cette « représentation le principe de la division des pouvoirs, en « séparant les fonctions des jurés et celles des juges. » Les effets de cette subdivision fournissent une preuve de plus en faveur de la division principale : ainsi, particulièrement dans toute question qui se rattache à un intérêt de pouvoir, le jury offre une garantie, universellement reconnue, de mansuétude et d'impartialité*; les tribunaux exceptionnels, au contraire, dérogation au principe fondamental, donnent pour résultats les jugements révolutionnaires et les proscriptions prévôtaies de la seconde Restauration '.
1 V. plus haut ce que nous avons dit de TappUcation du jury aux questions de propriété. On s'était occupé aussi d'établir des jurys de ramille (Locré, XXYIH).
* C'était, dans l'acte additionnel, une disposition trés-libérale et, depuis» souvent redemandée, que Tatiribution au jury de tous les délits de la presse, quand même il n'y aurait eu lieu qu'à l'application d'une peine correctioonellc (64). L'opmiofi que le jury représente, quand il est bien constitué, n'estelle pas en effet le juge le plus naturel des opmumi?
> L'Empire avait créé deux genres de tribunaux extraordinaires : les uds insUlués dès le principe (loi du 18 pluviôse an IX), pour cesser de plein droit après leur mission accomplie et qui devinrent promptement inutiles : ce furent ceux qui purgèrent nos roules des brigands qui les infestaient ; les autres, mesure de guerre et conséquence du blocus continental, institués jusqu'à la paix (décret du 18 octobre 1810), sous le nom de Cours prévôtaies des douanes. Ni les uns ni les autres n'avaient &è caractère politique.
Tout juge, du reste, est juré pour une partie de ses fonctions, et ce n'est même qu'à ce titre qu'il peut se dire irresponsable; dans l'application de la loi aux cas reconnus ou évidents, il a une règle positive, dont l'infraction le soumet aux peines de la forfaiture; il est alors un simple agent. Par ce rapport métaphysique, comme par son mode habituel de formation, l'autorité judiciaire est une branche de l'executive ^ ; mais la distinction pratique de ces deux genres d'autorités trouve sa garantie nécessaire dans Vinamovibilitéy ancien et précieux attribut de la magistrature française, « principe qui consacre la Charte, disait M. Royer-Collard % c( bien plus que la Charte ne le consacre, parce qu'il est anté- « rieur et supérieur à toutes les formes et à toutes les règles « de gouvernement, qu'il surpasse en importance » ; nous donnons l'éloge tel qu'il est. Dès 1467 (22 octobre), un édît de Louis XI, rendu sur les remontrances du Parlement de Paris, déclarait positivement que, nonobstant la clause d'installation (fiour en jouir tant quil nous plaira)^ « nul estât ne vacquerait que par mort, résignation ou forfaiture » et, rapprochement assez bizarre, la détestable institution des offices vénaux sous François V produisit l'excellent effet de consacrer définitivement l'incommutable possession de ces mêmes offices. La France nouvelle, dans ses premiers essais, respecta le caractère du juge, en changeant de tous points son état :. d'une position devenue, en quelque sorte, héréditaire, elle fit un mandat électif et limité dans sa durée à six, à cinq ou à un an*, termes qui, à la vérité, réduisaient singulièrement l'efficacité du principe. La Constitution de l'an YIII rétablit
Locke (Du gouvernement civil) ne divisait les pouvoirs intérieurs qiWen législatif et exécutifs y ajoutant spécialement, en vue des relations internationales, un troisième pouvoir, quMl nommait confédératif,
* 30 novembre I8I5.
3 1791, tttre III, ch. v, art. 2 ; — an III, 312/2I6, 259 ; — 1793, 95, 97, 100.
27B OM QAHAl^TlkS PUbLIQUKS.
des juges viagers ; eUe mît toutefois pour condition à la durée de leur aptitude leur maintien constant sur les listes destinées à servir de base à la représentation (68) : celte condition correspondait non-seulement à l'élection, mais aussianx Tor* malités d'enquête et d*examen préalables, invariablement admises, sinon rigoureusement pratiquées, dans lestribanaui d'autrefois; la prompte désuétude des listes supprima de fait toute restriction ; de graves nbus^ nés de l'incertitude et de la précipitation des premiers choix, ne tardèrent pas à se manifester, et c'est alors que le sénatus-consulte du 12 octo^ bre 1807 fit précéder d'un stage de cinq années l'installation définitive, établissant en outre, par une disposition transitoire, une Commission sénatoriale chargée de pourvoir en une seule fois aux éliminations successives que la Constitution avait dû prévoir. Heureux si les partis politiques n'entendaient jamais d'autre sorte le besoin de léj^uration^ ! Du reste, le système de nos lois conserve au pouvoir directeur un très* grand moyen d'influence dans la promovibilùé, qui pourrait peut-être elle-même être bornée par certaines règles : ainsi les anciennes ordontiances d'Orléans, de Moulins, de Blois
* « Si les juges inslUuéâ par eUe trompaient sa contiance; si des atm lentâls contre Tordre public demeuraient impunis ou n^étaicnt punis c qu'avec mollesse ou pusillanimité, c'en seriit fait de la France, et des juc gemeots tels que des exemples trop récents nous autorisent à les supposée, « auraient des suites plus graves qu'une sédition • (M. de Bonald, 15 novembre 1815).
Alors, les ultra-royaltsteB cherchaient à corriger la €baHe (an. M et 59) en modiflant légalement rinamovibilité judiciaire, promise mais aussi suspendue depuis la première Restauration (Discours de M. de Bouville, 30 novembre). M. Uvdedc Neuville avait demandé, dans ce but, que le nombre des tribunaux fû» réduit, et que Tinstitution royale ne fllt donnée qu'à partir de 1816. La Commission d'examen , représentée par M. de Bonald , proposait de généraliser la seconde partie de la mesure et de déclarer que les juges ne seraient jamais inamovibles qu'après un an de nomination : nous venons de ^f les moUfs.
DBS GÀnÀPVTlËft t^USLlQUiiSk f79
recohnaîssaient aux Cours le droit de présenter ou ttionerqUe différents cahdidols pour les pinces vacantes dans leur sein» L'information qui servait ou devait servir de correctif à la vénalité des charges, avait pour rareconséquence^ mais pour évidente sanction le refus d'enregistrement des provisions obtenues.
Pour éviter une confusion qui jadis était manifeste et léga^ iement consacrée dans les arréli de règlement, on a, de nos jours, interdit à Tautorité judiciaire de statuer^ en aucun cas^ par voie de disposition générale (Code civile 6), et réci-* prOquetnent on défend à la législation synthétique (nous rappelons le rapprochement de Sieyès), de s'immiscer d'au-* cune manière, fût-ce par de simples vœux (on VHIt 29)« dans l'application de la loi aux circonstances particulières s L'in-* frëction i cette règle, de la part des agents judiciaires, constitue une forfaiture, punissable de In dégradation civique (Code pénal, 127). Les mêmes barrières sont placées autour de l'administration. L'administration toutefois possède, comme nous l'avons vu, des droits de législation et de juridiction spéciales, qui ne sont pas toujours faciles à 6xer d'une ma-* nière précise '. témoin les conflilB qui s'élèvent dans de si fré-* quéntes occasions et que la logique doit faire porter à un tri*' btiitat mi-^parti de juges et d'administrateurs. Ce tribunal se trouvait de fait dans le Conseil d'Etat impériale où siégeaient, avec les Bergon, les Dauchi et les Corvetto, Merlin et Henrion de Pansey. On a depuis ', non sans raisons, créé un tribunal diètinct.
Ainsi que nous l'avons démontré, le principe fondamental de la responsabilité est spécialement applicable aux fonctions executives . « Le chef de la société seul excepté, disait Mira-
« 1Y91, lilre III, ch. t, art. 1, 3 ; — an îll, 45, 20«, îiJS. ' Règlement au 5 nWôse, art. 11.
' 1848, art. 89.
(i beau * (il parlait dans la prévision d'une monarchie con- « stitutionneile), toute la hiérarchie sociale doit être respon- « sable. Il faut signer cette maxime, si l'on veut consolider « la liberté particulière et publique. La responsabilité serait Ci illusoire, si elle ne s'étendait depuis le premier ministre «( jusqu'au dernier sbire... Cela ne se suppose aucunement « que le subalterne soit juge de l'ordre dont il est porteur : il a peut également et il doit juger la forme de cet ordre... Il « n'y a aucune espèce d'inconvénient à cela, sinon la nécessité € d'avoir désormais des lois claires et précises, et c'est là un «c argument de plus en faveur du dogme de la responsa- « bilité. »
Malheureusement, il est à croire que ces lois claires et précises sont difficiles à obtenir. Tâchons d'abord de définir, avec l'aide des grands publicistes , les cas de responsabilité. c( Le citoyen est libre dans tout ce qu'il lui platt de « faire au delà ou au dehors de la loi ; il n'est comptable que « dans tout ce qu'il fait eonire elle : l'officier public se rend Ci coupable non-seulement en agissant directement contre la « loi, mais encore en se permettant le moindre acte officiel « au delà ou au dehors de la loi*. » Ainsi, à l'égard des fonctionnaires, la responsabilité doit s'étendre à peu près à tous et à tout. Comment devra-t-elle s'appliquer? Hoc opus, hic labor est; mais citons encore Sieyès, qui, sous le régime conventionnel, disait, non sans quelque courage et avec un grand à-propos : « Je m'occupe bien plus à organiser le ser* « vice de manière qu'il aille facilement et constamment bien,
' 21 août 1789.
' « Parce que rcxistence et les droits du citoyen lui appartiennent en « propre, lui étant donnés par la nature, et la loi n'étant là que pour les lui a garantir, au lieu que le fonctionnaire public, comme tel, n*a ni existence ni « faculté d'agir que par une création de la loi. De sa part, tout acte extraci légal est usurpation de pouvoir ou d'existence politique : c'est un vrai « défit D (Sieyès, an III, Moniteur, u» 337).
€€ qu'à me consoler de ce qu'il ira mal, par le doux espoir
a d'exercer ensuite une vengeance rigoureuse, de voir rouler
c< des lêtes responsables. Certes, ce sera toujours un grand
c< malheur que de voir tomber sous le glaive de la loi la
« télé d'un grand fonctionnaire. Le crime ou l'erreur
«c qui le conduirait à cette terrible catastrophe aurait fait
c couler auparavant le sang de bien des citoyens innocents,
i€ que votre tardive responsabilité ne rappellerait point à la « vie *. »
Les gouvernements de suffrage présentent de grandes ressources pour la pratique douce et facile de la responsabilité. Ils en préviennent même les cas; bien que nous maintenions toujours que l'élection à court terme des fonctionnaires exécutifs, outre l'inconvénient qu'elle a d'enlever tout esprit de suite et toute expérience au pouvoir, l'assujettit trop étroitement à des intérêts partiels ou à des préjugés régnants. La Suisse applique à ses Conseils un usage spécial, le grabeau, ou ia révocation individuelle par jugement des électeurs ; mais^ pour n'en pas faire une cause de désorganisation, elle a eu soin d'en excepter, tant qu'ils exercent à ce titre, les conseillers exécutifs*.
• Id. Rapport sur Vorganisation du ministère de la guerre, 25 janvier 1793.
* Voici de quelle manière Tacte de médiation de \ 803 réglait, à Bâle, Texercice du grabeau : tous les deux ans, à Pâques, une Commission de quinze membres, formée par le'sort dans chaque tribu et composée de cinq des dix plus âgés, de cinq des dix propriétaires dont le capital est le plus considérable, et de cinq désignés entre tous les membres de la tribu indistinctement, décide $*il y a lieu à ouvrir le grabeau sur un ou deux membresjdu grand Conseil autres que ceux qui font partie du petit. Si la majorité de la Commission décide qu*il y a lieu au grabeaU; elle désigne le membre ou les membres sur lesquels la tribu sera appelée à voler. La tribu vote au scrutin pour ou contre la révocation de cbaque membre soumis au grabeau. Les membres du grand Conseil qui ont été placés par plus d'une tribu sur la liste des candidats, ne peuvent être révoques que par le vœu, dans un pareil nombre de tribus, des citoyens ayant droib-ds voter. Les membres élus immédiatement par une tribu ne pourront être révoqués que par elle.
A Genève, d'après la Constitution de 1815, le Conseil d'Etat proposait au
289 DB8 GÀAÂfttiftd PtJltUQUiS.
S'il Taut en an'iver âu jugement, qui jugera les fonctionnaires? Devant quel tribunal auguste amènera-t-on un ministre félon ou prévaricateur et qui Ty fera comparaître? bans les monarchies à deux Chambres, on donne l'accusation aux communes, le jugement aux lords ou aux pairs, et pourquoi cette distinction? Parce que, dit filackstone\ le peuple étant partie lésée, ses représentants ne peuvent être juges : il faut recourir à la noblesse, qui n'a ni les mêmes intérêts ni les mêmes passions. Chez nous, adopter ce système, qui partout viole le principe de la division des pouvoirs, c'était méconnaître, on le voity Tunité de la société. Répétons avec rEm-pereur : « Les corps politiques ne peuvent juger », et nonseuletnent dans le partage en question, mais encore dans la compétence exceplionnellement attribuée aux pairs d'Angleterre ou de France sur toutes matières les concernaot^ ne voyons en définitive, comme dans leur hérédité* que de graves abus inhérents à une institution gothique. Sans doute, il est certaines personnes, il est certains genres de délits dont la répression, laissée à la juridiction ordinaire, manquerait d'efficacité ou compromettrait l'équilibre entre les puvoirs établis. Le premier Consul appelait, dit-on >, le procès du général Moreau devant le tribunal criminel de la Seine, la dictature de M. Tkuriot (juge instructeur) : dans le Conseil où fut résolue l'arrestation du vainqueur de Hohenlinden impliqué
Conseil représenlatif d'exercer le grabeau sur ses membres. Il grabelail directement,' aidé du Conseil militaire, les officiers de la garnison, qu^n aviit élus ; chaque année, il pouvait porter au Conseil représentatif le yœu de grabeler les tribunaux ; la Compagnie des pasteurs se grabelait elle-même, ainsi qu^elle se constituait. La ville de Calvin, Venise bourgeoise, devait, plus qu^un autre canton, user d'une mesure de défiance et d'un moyen de censure permanent.
* B. IV, cb. XIX. Le savant écrivain rappporte encore aux usages germaniques cette forme de jugement : «t Ucet apud condlium accusare quoque et discrimm cti^tis intendere» (Tacite, iS).
* Témoignages historiques, par Desmarest.
dans les cotnpioU de Cddouddl, « lé consul Cattibacérè», qui a avait une gratide dorinaissance des lois, montra le danger €K de la juridiction ordinaire et proposa, puisque Moreauétail a militaire, de l'envoyer devant un Coi>seil de guerre com- «c posé de ce qu*il y aurait de plus élevé dans Tarmée. Les lois « existantes en fournissaient le moyen. Le premier Consul s'y « opposa : -^-^on dirait, ajouta^-t-il, que j'ai voulu me débar^ é tasser de Moreau et le faire assassiner juridiquement par ce mes propres créatures. — Il chercha donc un moyen terme* <f En conséquence, on itnagina d'envoyer Horeau devant le cr tribunal criminel de la Seine, mais la Constitution per* « mettant de suspendre le jury dans certains cas et dans l'é^ « tendue de certains départements , on décida que cette « suspension serait pronoilcée immédiatement pour le déparât tement de la Seine. C'était une faute dont le principe était « honorable. Le public envisagea la suspension du jury comme a un acte aussi rigoureux qu'aurait pu l'être l'envoi devant a une commission militaire, et, sunssedonncr le mérite d'avoir « respecté les formes de la justice, on s'en donna tous les inff convénients \ . • » Ni les inconvénients d'une Commission militaire t ni ceux, tout aussi évidents, d'un jury novice et vulgaire soumis au prestige d'un grand nom, aux suggestions de ia malveillance, à l'invraisemblance de la vérité, n'eussent existé en présence d'une institution qui, peu après, s'organisa avec l'Empire.
Les Etats-Unis d'Amérique ont un getlre particulier de pénalité politique qui borne l'intervention des représentants et du Sénat à une décision préalable et laisse entière l'action des tribunaux'* Notre Assemblée constituante établit les
' M. Thiers, HisUnre du Conadat et (k l'Empire^ U lY» p. 558. ' Le Sénat, saisi par les représentants, peut enlever à un foncUonnairé coupable le caractère public et le déclarer indigne pour l'avenir d*oCGUper au-
284 DES GARANTIBS PUBLIQUES.
premières bases d'une juridiction politique en dehors des corps politiques* : elle en conGa Teiercice à une Haute^Cour nationale, formée de quatre grands-jugeSf tirés au sort dans le tribunal de cassation, et de vingt-quatre hauts-jurés, désignés de la même manière parmi 166 citoyens élus, comme la législature, par les 83 départements : ce tribunal spécial et temporaire, compétent ralione rei à Tégard des atteintes portées à la sûreté générale, et raiione personœ quant aux délits des fonctionnaires puissants, se rassemblait sur la proclamation et procédait sur l'accusation du Corps législatif, représenté, dans le cours des débats, par quatre de ses membres, grands-procurateurs de la nation. C'était déjà un trèsfort poids dans la balance de la justice qu'un tel jury d'accusation : pour n'y point ajouter l'effort des agitations populaires, la loi, au grand regret de Robespierre*, fixait constitutionnellement une distance d'au moins quinze lieues entre le siège de l'Assemblée et celui de la Uaule-Cour; précaution qui ne sauva point, aux affreuses journées de septembre, les prisonniers d'Orléans, \ient 1793 ; les législateurs montagnards proposent un grand-juré (jury) créé à la même heure, dans les mêmes formes que la représentation, toujours présent dans l'enceinte législative sous le symbole d'une urne béante, et destiné à venger le peuple des fautes de ses repré-
cune foncliou. Là finit le pouYoir politique et commence la t&che jadiciaire. L'Etat de Virginie est le seul qui n'ait point adopté cette classification pénale.
' Constitution, titre III, ch. y, art. 23. Décrets additionnels volés les 8 février et 31 mai 1791.
' Moniteur, 1791; n9 iO. M, Robespierre, > Je crois... qae la Hautu-Cour na- « tionale devrait siéger dans le même lieu que le Corps législatif. Elle aura à « prononcer sur le sort de personnes puissantes, car k faible ne conspire pas; « il faut donc qu'elle soit environnée d'une grande masse d'opinion publique, « contre-poids indispensable au danger cminent de la corruption. »
M. 'Dandré. a Les raisonnements du préopinaut me paraissent appuyer l'avis « contraire. »
sentants. La confasion des idées correspondait à celle des faits. Bientôt, sans que Turne^ transformée en loi constitutionnelle (31 de la déclaration), servît à venger tant d'excès^ tous les crimes de la tyrannie se trouvèrent accumulés dans les sanglantes parodies appelées ;ury, tribunal et jugements révolutionnaires, de même que tous les pouvoirs, responsables ou non, étaient confondus dans les mains de la Convention. En 1795, on en revint à' peu près aux premières formes \ La Constitution de l'an YIII énonçait les principes suivants :
Article 72. Les ministres sont responsables : V de tout acte du gouvernement signé par eux et déclaré inconstitutionnel par le Sénat; 2^ de Tinexécution des lois et des règlements d'administration publique; 3° des ordres particuliers qu'ils ont donnés, si ces ordres sont contraires à la Constitution, aux lois et aux règlements. <
73. Dans le cas de l'article précédent, le Tribunat dénonce le ministre par un acte sur lequel le Corps législatif délibère dans les formes ordinaires, après avoir entendu ou appelé le dénoncé. Le ministre, mis en jugement par un décret du Corps législatif, est jugé par une Haute-Cour, sans appel et sans recours en cassation.
La Haute-Cour est composée de juges et de jurés. Les
1 Ariicle S$5, S73. Le Corps législatif étant double, la poursuite se divisait: le Conseil des Cinq-Cents proposait la mise en jugement; \% Conseil des Anciens en délibérait et la décrétait, sMI y avait lieu, après avoir appelé l'inculpé. Le Conseil des Cinq-Cents rédigeait la proclamation pour la réunion de la Haute- Cour et dressait Tacle d'accusation. La Haute-Conr avait à juger soit les membres du Directoire, consiitutionnellement responsables (265); soit ceux du Corps législatif poursuivis pour crimes privés (112, 113), pour trahison, dilapidation, complots contre la Constitution ou contre la sûreté de TEtat (115), c'est-à-dire pour faits étrangers aux fonctions législatives (110). Un décret de Tan lY lui attribua également le jugement de tontes personnes prévenues de complicité avec un directeur ou un député accusé. C'est en conséquence de ce décret que la conspiration de Babœuf fut portée devant la Haute- Cour tenant ses séances à Vendôme.
S86 DBS GARANTIKS PU9LIQUB».
juges sont choisis par le tribunal de cassation et dans son sein; les jurés sont pris dans la liste nationale; le tout suivant les formes que la loi déteriuinera.
En effet, le sénatus-consulte du 28 Qoréal an XII réglait, dans un titre étendu (xiii), la composition et |a compétence de la Haute-Cour, le mode de dénonciation, la procédure, etc. I^a Haute-Cour impériale avait son siège dans le Sénat; elle étfiit présidée par TarchichancelierdeFflmpire, con^poséedes princes, grands dignitaires et grands ofKciers de la couronne, du grand-juge ministre de la justice, de soixante sénateurs, des six présidents de section du Conseil d*£tat, de quatorze conseillers d'Etat et de vingt membres de la Cour de cassation appelés, comme les sénateurs et les conseillers d'Etat, par ordre d'ancienneté. Le ministère public était exercé par un procureur général à vie, assisté de trois tribuns et de trois magistrats de Cours d'appel ou de justice criminelle (alors distinctes), nommés les uns par le Corps législatif sur la présentation du Tribunat, les autres par l'Empereur (102, 103, 104, 105).
La Haute-Cour devait connaître :
[Ratione personœ) P Des délits personnels commis par des membres de la famille impériale , par des titulaires des grandes dignités de l'Eropire, par des ministres, par le secrétaire d'Etat, par des grands-officiers^ des sénateurs, des conseillers d'Etat;
{Ralione materifk) 2^ Des crimes, attentats et complots contre la sûreté intérieure et extérieure de l'Etat, la personne de l'Empereur et celle de l'héritier présomptif;
3° Des délits de responsabilité d office commis par les ministres et les conseillers d'Etat char^^és spécialement d'une partie d'administration publique;
4*^ Des prévarications et abus de pouvoir commis soit par des capitaines généraux des colonies, des préfets coloniaux et
DBS GARANTIES PUBLIQUES, 987
des commanclants des établissements français hors du continent, soit par des généraux de terre ou de mer, sans préjudice, à l'égard de ceux-ci, ies poursuites de la juridiction militaire, dans les cas déterminés par des lois;
5^ Du fait de désobéissance des généraux de terre et de mer qui auraient contrevenu à leurs instructions ;
6° Des concussions et dilapidations dont les préfets d^ T intérieur se seraient rendus coupables dans Texercice de leurs fonctions ;
V Des forfaitures qui pouvaient être encourues par une Cour d'appel, ou par une Cour de justice criminelle, ou par 4es membres de la Cour de cassation ;
8^ Des faits de détention arbitraire et de violation de la Jîberté de la presse.
La dénonciation pouvait être faite :
1^ Par le Corps législatif, sur la réclamation de cinquante membres ou la demande du Tribunat, à Tégard ;
Des ministres ou conseillers d'Etat administrateurs ayant donné des ordres contraires aux lois de l'Empire ;
Des ministres ou agents de l'autorité, lorsqu'il y aurait eu de la part du Sénat et sur l'initiative de ses Commissions protectrices, déclaration de fortes présomptions de détention arbitraire ou de violation de la liberté de (a presse;
Des fonctionnaires et des délits déterminés par les §§ 4, 5 et 6 de l'article 101;
2"" Par les ministres, à l'égard de ces mêmes fonctionnaires et de ces mêmes délits (110^117, 118).
Les magistrats ordinaires» étaient tenus, sauf en ce qui concernait les actes d'information, de s'arrêter et de transmettre les pièces au procureur général près la Haute- Cour, quand soit de la qualité des personnes, soit du titre de Tac-* cusation, soit des circonstances, il résultait qu'un délit poursuivi ressortissait à cette juridiction (109).
La Haute-Cour ne pouvait agir que sur les poursuites du ministère public. Dans les cas de plainte individuelle, de forfaiture, ou de prise à partie, le ministère public, en conséquence, devenait partie jointe et poursuivante. S'il estimait, dans tous les cas, qu'il n'y eût pas lieu à admettre une dénonciation ou une plainte , il motivait des conclusions sar lesquelles la Haute-Cour avait d'abord à se prononcer comme sur les questions de compétence. Une Commission de dooze membres examinait, dans le cas contraire, s'il j avait à donner suite à l'acte d'accusation : sur l'hypothèse négative, la Haute-Cour encore prononçait (108, 119-126).
Dix membres pouvaient être récusés, sans déduction de motifs, par l'accusé et dix par la partie publique. La Haute- Cour ne jugeait jamais qu'au nombre de soiiante et à la majorité absolue. Les débats et le jugement étaient publics; la défense, de droit; les condamnations toujours conformes aax prescriptions du Code pénal * . La Cour y ajoutait, s'il y avait lieUydes réparations ci viles et pouvait, en raison du bat de son institution spéciale, placer, pour plus ou moins de temps, ceux mêmes qu'elle aurait absous, à la disposition on soas la surveillance de la haute police de l'Etat. Ses arrêts étaient sans recours; mais, par une disposition à la prudence de laquelle avait contribué peut-^tre une catastrophe récente, h
* Les arUcles du Code péoal parliculièremeDl applicables à la responsabilité des foncUoDnaires, occupent la plus grande parlie des trois premiers cbi' pitres du li?re III : Crimes el dOUs con/rv la sûreU extérieure de VEtat, conirt la paix publique^ contre la liberté, contre rorgamsation des pouvoirs. Hors tes cas où la loi règle spécialement les peines encourues par les fonctionnaires, ceox d'entre eux qui auront participé à des crimes on d^ts qu^ils étaient cbarig^ de surveiller ou de réprimer, seront punis d^une peine supérieure (198). I»^^ le projet de Code pénal In en extrait par LepelleiierSaint-Fargean en 1T91, les principaux cas de responsabilité ministérielle élaienl ainsi définis et sanctionnés : t* pour n'avoir pas reTèto un acte émané du Corps l^pslatift d^ formes constitutionnelles ; a» pour s^ètre opposé à la poursuite ou à TexécO' lion é% !»> responsabilité: les galèfvsà perpétuité.
fatale mort du duc d'Enghien, aucune condamnation à une peine afflictive ou infamante ne pouvait être ezécntée sans la signature de l'Empereur (127-1 32). .
Si dans le texte de Tan XII et dans le mode de procéder de la Haute-Cour impériale on ne voit point précisément la distinction indiquée par la Constitution de Fan YIII, il est cependant vrai que lesjuges.pris dam le sein de la Cour de cattaliofit et les jurés appartenant à la Itstefioltonafe s'y trouvaient de fait appelés dans une proportion imputante; les derniers même, avec des titres qui garantissaient amplement les lumières et la dignité. Pairs ou arbitres, les princes, les dignitaires, les sénateurs, les conseillers d'Etat qui, au nombre de plus de cent ^ , devaient composer la Haute-<]our, eussent difficilement cédé à de coupables obsessions ou obéi à des passions dont ils étaient déjà préservés par l'absence d'esprit de corps. D'autres temps pouvaient demander une autre organisation : l'institution s'y fût prêtée; un autre mécanisme politique s'est approprié de nos jours ce grand rouage complémentaire, que du reste jamais l'Empire ne fut obligé d'employer.
Nous n'avons point encore achevé la revue des garanties positives : « La garantie de l'ordre social, disait Sieyès ^, est « dans l'établissement public ; la garantie de la liberté civile « est dans la véritable division des pouvoirs; la garantie de c< ces pouvoirs les uns à l'égard des autres, est dans — ; Avant de finir cette phrase, qu'on nous permette une digression.
Le Parlement d'Angleterre, le roi compris, ne reconnaît aucun pouvoir régulateur : biens, personnes, lois. Constitution, il est maître absolu de tout, de telle manière, Black-
' Cent était le nombre invariable du contingent des trois grands Corps. Les
membres à titre d*office n*eussent jamais été moins de quarante.
' Théorie consHlutUmneUe d$ Van VIH, E&trait des Mémoires de Boulay de la
lleurthe.
IS
slooe FcTotie^ qaé si^ par malbaiir, l'esprit àe fertiga venait à s'emparer de lui, les gooTernés seraient laissés sans aocnne espèce de ressonrce V II faudrait en appeler au Cielj dit Locke *, et Blàckatone chasse avec effroi une idée qni ne lai représente qne la réalisation de la prophétie de Montesqoiea. . Montesquied, ee grand joge des nations, admire snrtoat, chea( les Romains^ deisL institutions^ par l'une desquelles la puîssanœ législative du peuple était r^Iat ^ tandis qu'elle étaîl banUe par l'autre : les cemeure^ qui < formaient et créaient^ peur ainsi dire, tous les cinq ans^ le corps du peuple^ eierçant la législation sur le corps mètne qui avait la puissance législative » ; les dUtaêears^ par la o'éation desquels «< Ir Sénat avait le pouvoir d'Ater^ pour ainsi dire, la Hépubliqoe des mains dii peuple i devant lesquels le souverain baissait la tAte et les Idis les plus populaires restaient dans le silenoe '• »
Il cQmpare^ qiiant à l'objet, à la dictature romaine, Vin-quisitiati d'fynU de Venise *^ autre magistrature terrible et même plus tsrr&le encore> parce que^ destinée à défendre l'aristocratie contre elle-même^ elle ne pouvait se borner i une intimidation passagère : il lui fallait une action permanente, mystérieuse, et des chAtiments inflexibles pour des crimes à peine soupçonnés. Qui se rappellerait sans frémir
' « True it is that, what the Parliament doth, no authority upon earth can « nndô.,. so that... it wds a knùton apophthegrH ofthe gréât tord tireaiurêi' n BurMgh : that England eoidi lu^ef b$ tvtnêd butbya ParliâmeM; cnd^ as « sir Mattheu) Haie ol^rws, this Imng the highest and greatest Qourt^ùver which « none other can hâve jurisdiction in the kingdom, if hy any rneans a misgovem- « tnent should any way faU upon t7, ihe sûbjecU of this kingdotn are lefl • «ciCfcotU aU tnanMrofrémèdjf. Taihe satnê ptnfose, thêpreiidmt MotUesquiemj « though^ l trust, too hastUy, présages that, as Rome, Sparta and Carthage, elcu B. I, ch. Il),
• ^^prit ées Ijois, l. XI, cli. xvi.
♦/fc«, I. II,ch.in.
DB8 GARANTIES PVBEI^Ue:^. iÇi
cHte'hiérarehie «i'e»pidnilage?LeOdiiieîldil dtf^éj iMteMi de droit d'ouvrir toutes ses dépêches; le Coriseil des Dii, dé^ posant, emprisonnant, jugeant sans défensettry falsatit noyëi* dans un canal, étrangler dan» utie prison i peiidré avec uh voile sur la téte^ décapiter par uri bt^iffteâu thaidqcié, toujild magistrats et le doge lui^^mélilë; cette inqtrisitio^ èrrifin, in-* coonUC) invisible^ poUtfuii non-^setllëfflènfc etëHsë^; îifaiidé-: iéguét au, preinier tenu une autoHté tfffrtffiQMe ^é (ôntè forme et de toute règle ; jugeait et dofidarttritttit les Six, ptïf lesquels elle était choisie, cothme lèiBlt jtigéaiéfat (dut lé monde, et assistée d'uti suppléant pour le cas ëipten où dèilt membres, sur les trois qui la cotfaposfiitent, TOtidreliétli M dé-^ faire du troisième ? Par quelles terreurs, quel esclatage Td-^ ligérque vénitien n'achetait-^il pas sa itoUverainëté !
On pourrait aussi et surtout iîi|iprocher dé )à dibtatùt^ fo* maine la Balia de Florence^ poutoir eitraoHinofrë et provisoire, rerais oecasionnellemetit aot tfaagiatr&ts od à t^rthins d'entre eux, et qui, trayant jamais pbétfédé la foireé dé 1^ dictature, parce que le gouvernement florentin ti'âvâit pas côUe du Sénat de Rome, favorisa succes^iiement lés agitations populaires, puis le pouvoir des Médicis : difctattirê andrcHiqùti et qui abotitit^ ainsi que l'autre ' , à la donhinatidn permanente d*un seul*
Une institution différente, mais dirigée Vëfë le mèitie but^ était, dans le royantue d'Aragon^ le ^and'^juHiiitr {justizH), protecteur dès droits des sujets vis«-à«^tis de la foyaJiité et
' Ce De fut pas, dit Machiavel {Discorsi sopra Tito IJviOn 1. 1. ch. xxxiv), la diclalure perpétuelle qui Ut la force de César : ce fut la corru pilon des mœurs; ce fut le pouvoir pris par les bomiioes uux dépens d« l'aoïorilé des loii^. Mats, sans nier les bons effets de la dictature primitive, ni même la aécesslté da gouvernement de César, est-il à croire que les idées attachées é la dictature ne favorisassent pas à Rome rétablissement de la nonarcbie ?'^ A défaat du nom de dictfileur, dit Tilluslre commentateur^ Céiar en aurait pris un aatre? — Put-ii prendre celui de roi ?
igt PBS GAtARTlBS PUBLIQUES.
défeofleor de la Dation à l'égard de la haote noblesse; investi, eo dernier ressmrt, de l'interprétation des lois; arrêtant le cours des procès, tandis que nul ordre dn roi ne pontait suspendre ses poursuites ; délivrant obligatoirement, sons le nom de pmna del dereeho et de manifesiaetim^ des garanties de possession et des espèces d'Habeas contre les détentions secrètes; soumis lui-même, dans son office, à la surveillance des certes et pris parmi les chevaliers, afin, dit-on, qu'il fdC soumis à la peine capitale, dont étaient exempts les rieo$ hatnbres. On peut remarquer dans les attributions de ce magistrat espagnol, les principales garanties dont s'enorgueillit l'Angleterre. Mais c'était un homme, non un corps; cet homme devait soutenir seul tout le choc de la tyrannie. Ayant en vain revendiqué la libre nomination énjusiizaj les rois disputaient aux certes le droit de lui retirer sa charge; puis ils exigeaient à l'avance des promesses de démission ; puis enfin^ un d'eux 9 Alphonse V, trouvant sur le chemin de ses passions nujuslixa inébranlablement attaché à la possession de son office, le retenait en prison jusqu'à la mort.
Les Etats-Unis d'Amérique reconnaissent aux juges ordinaires un pouvoir bien considérable : celui de ne pas appli-* quer les lois inconstitutionnelles, ou une véritable censure sur les actes législatifs. Quel est le contre-poids de ce pouvoir? Sa disproportion avec l'importance des corps chargés de l'exercer ^ Chez une nation moins morcelée, ou dont la situation obligerait à donner plus de force à rétablissement central, cette dérogation (c'en est une) à la division des poa-
* Cest généralement le pouvoir exécutif qui nomme les oflBders Judiciaires avec l^assenliment du Sénat (Const. fédérale ; Gonst. de New-Tork, S 7' art. 4). Ils doivent conserver leurs places tant que leur conduite reste bonne (Gonst. fédérale, sect. i, art. S) ; mais, chaque année, les [représentants fixent le salaire des juges. La première et la dernière de ces dispositions peuvent être considérées comme d^s con(re«-poids légaux.
DBS GA.RAffTIBS m/BLIQUBg. 993
▼<»r8 aurait des effets analogues à ceux da droit de remon-' trance exercé par nos Parlements.
Gondorcet, dans son exposé de 1793 \ ne demandait poar tontes les. lots qu'une obéissance provisoire : outre le droit de se prononcer, par un suffrage immédiat, sur la première de ees lois, Tacte constitutionnel, chaque i^itoyen avait la faculté de réclamer qu'une loi quelconque fût soumise à un nouvel examen; qu'il fût pourvu par une loi nouvelle à un désordre social. Si cinquante autres citoyens se réunissaient pour si<gner cette réclamation ou ce vœu ; si une assemblée primaire l'adoptait; cette assemblée pouvait convoquer, pour l'examiner à leur tour, toutes les assemblées d'-une des divisions du territoire ; si le vœu de la majorité s'unissait, dans celles*-ci, à la décision précédente, alors, toutes les assemblées d'une division plus étendue étaient appelées, et si le vœu de la majorité s'y manifestait toujours semblable, l'Assemblée des représentants du peuple se trouvait obligée d'examiner non la proposition en elle-même, mais seulement si elle croyait devoir s'en occuper. En cas de refus, l'universalité des assemblées primaires avait à statuer, toujours sur la question préjudicielle, et alors, ou le vœu de la majorité dans les assemblées primaires se déclarait en faveur de l'opinion des représentants et la proposition était rejetée, ou cette majorité exprimait un vœu contraire et l'Assemblée, qui paraissait dès lors avoir perdu la confiance nationale, devait être renouvelée. Quant à la loi fruit de la demande primitive, elle était à son tour assujettie à la même censure et 'pouvait reproduire le même ordre de résultats.
En exposant, dans ce projet, ce qu'il croyait devoir assurer l'empire de la Volonté générale, le savant interprète de l'inexpérience révolutionnaire s'appuyait à la fois et avec une
' * MmUeuTt n^ 4S.
ég0tef[;ari(i9nc0,8ar qm vérité ooovelle et sur une bieo vieille erreur. La division des pouvoirs coostituantete^nslitaés, cette (lerQiàre et grande conquête de l'apalyse politique proclamée par rAlfiemblér national?, était reconnue, il est vrai, comine W éiémeot de garantie; mais au lien d'en faite babJ4eiBen( ie eomplénieni et la lanction de ia' division établie, par de précédentes découvertes^ entre les penvpirs constitués, la Commisaion conventionnelle la substituait, en quelque sorte, au principe de la représentation; elle en tirait les eonséqueDoas que BOUS venons d'énumérer et les présentait hardiment comme a des préaefrvatife suffisants contre les projets d'qsur- « pation de pouvoirs, contre les syatèmes destmetenra de la a liberté que Fqn pourrait craindre d'une eeule assemblée, « souree unique de tous les pouvoirs sociaux, p Les théories de Condorcet ont-elles un autre seo dans sa bouche que le : Frères j il foui mourir?
La garantie des pouvoirs les uns î^ Tégard des autres, achevait Sieyès,est dans /a Collège des eonservaieurs.
CoUigt des eonurwaimrs. Jury constituiimnaire ou Sénat, c'était, sou^ divers noms, l'organisation permanente du pourvoir constituant, d'après le principe général delarepréaenUK tion : c'était Textension nécessaire de la responsabilité aux actes des-personnnes irresponsables*; c'était le tribunal de cassation
' |79i, Déclaration?, 6; CouslilulioD, lit. IH, art. 1, 2;fit. Vil,art, 1,S,$3.
' Sieyès (an III, Moniteur^ 327) : « Il importe de distinguer deux sortes « d^aetes par lesquels une Coascîtiition peal être violée t tes ades vesponsafaletf c et c^9X qj# aa iQ ^a^ p^.
« Les actes responsables, ainsi que leurs auteurs, oni leurs juges naturels i « ils restent étrangers à Tattribution du jury constitutionnaire.
« Il est bien des classes de fonctionnaires irresponsables dans rexercice de « leur missian ;
a S'ils sortent fips bornes do pouvoir ^.ui leur a été coi^fip ; s*ils manquât u aux formes imposées, la Constitution sera violée. L'atteinte peut être grave; « l'ordre politique peut être en péril; qui signalera cette excédence, cette « eslravasion de pouvoirs? Qui réprimera, qui heutralissrà d« m eè ns tes
0B$ QàKâiTTi» i^iimuQua. ttt
d« f'onàr« ckHistitotioiiMi. A ee titie Afitrillunsii i«}ttrf can-> sttiBtJoiio«ire n'élit poini nppèiéà retid^re 4M.déct»JQte«(f0fip tanées. C-eut été d'ailfanir^ Itti doiiwf «0(9^ apfci^o. toop domtn nafile snr tout l'éUrblj^mdiiiipluMic. En é&p|^«fiOt l-idé^ dd fifefès adaptée, eonniie il' «a arsit été qiimtfi(kli» à te CoQMitulÎM ieVaiïlUi hdmtiefMêïmlloji ràf ftt)[Wteni| 9in% iw% Cpitmh; il« l'auraifint 6u fo fénérAJ eputrii iDqtie< aotîon )rréguli^«i ou (en particuliev j'im eontfe r»ttti^^ m? cbocon i^Qr ion cooipie ddfi^ Ie0 f oi^test^tiABs trop «éri^iMi^ qni poavoidiit fi'éley«r ^trc 1» majorité et h «JiftArilé * • Im
n« doivwt posséder wi foit d« dfoils f\m c^ f\m ^«st de mm^-^ sîté, Ja li{)(^rtô individuel)^ di3 lînitde è â(ril i^fpi^tée, pÀi^tpfii' 011 elle n'est pa^. pui«iMa »k m/il» i^ ne feJlaijl pa^i a)pr# %M Vnmj^^^ement imnpodéré d^ qi^e^iies réqkia^nt^ de pi^0fe$r
sion pût nuire à Tusage raisonQ^bie 4^ l4 fd^Héll^î^^ ^f}X. ai9t{rQ9 : $jeyèapridpoP9it|ïpi[Hiii^iier|^4'io(Uj^ df? po)/^ è i'ant^r de lo^p récl^mi^î^ mn i9e^u^lli^. l^ Co^mi^^ions ^éii|4Qnale6 4» Ja Kbv^rfé indirftd^iejf^ (et, 4^ l# liberté de U p^s^ fHrév«f|ai«<»t n^tmrf.ll^nn^ttt l'abus, w m^r: s^rafitte priQpipe4u droit*
« d'avance le besoin de pouvoir raioieocr à^ pla<^ (çeUe^jui lenterait i^'Un « sortir?...
« .^ fui n>ttn»^^ d'ftuUse g^jifUie «q^.e I» ^oe vçWjBié# Uoe loi dont r«x«T « cation n*^st fondée qMe ^r la bo^n^ vi^j^nié est pomiB^ um maison (ji^^^t ce les planchers reposeraient sur les épaules de ceux qui l'habitent. }l ^t ifiv^ a MiÇ ^ dire ce qi|i ;^f ri venait iô^ <i» tar^ •» >
' Nf(>us rayons .dit, pa^js U p'^^ pas ^^V^^ <^$ ^ répéter : p^u^l qui ne/siçjia tj^i»^ pas le i^esoia d'iatroduire4aas to^s I^ rapports politiques et coiisUiuiiiojoiT « neJs, m uaoy,i^ ((e conc^ijafjio^ depuis si lofigi&»]^ eu us^ge d^ns Jçs r^la- « lions civile9i ^ s>perçpi^^U f^ gvi"}\^ ^rrêfjÇ^ll ^ pro^^s ^jlxirjçl^ f^n^^ « l ordre soeial i» {ibid.).
fM DES GARAIITIBS PUBL1QDE8.1
Bien benrenses les nations qui peuvent, comme TAmérique dn Nord, se lancer, toutes voiles déployées, sur l'océan démocratique ! qoi, dans leurs Constitutions ^ , peuvent inscrire, comme droits absolus, des libertés dignes de compter parmi les meilleures garanties, lorsqu'elles ont elles-mêmes pour garants la paix, les lumières et les mœurs : non-seulement In publicité de certaines fonctions sociales, mais la presse, qui rend public le gouvernement tout entier ; le droit de pétition, vraie boussole d'un pouvoir qui sent sa mission ; le droit d'iusociationy dont la puissance prodigieuse, pour le bien comme pour le mal, se montre partout dans Thistoire, soit qu'on se reporte en souvenir aux fraternités milanaises*, soit qu'on se rappelle la sainte Ligue, cette fédération catholique, cette charbonnerie absolutiste du seizième siècle, qui servait à la fois l'ambition des grands, le fanatisme du peuple et l'instinct d'émancipation des bourgeois !
Pendant la Révolution, les armes de la liberté s'étaient, par l'ardeur du combat, tournées contre la liberté elle-même. La presse, l'association, ces deux grands leviers de l'opinion, servaient à écraser la France sous les coups redoublés de la terreur. Tandis que la plume de Marat remuait la lie de h
* Le Ck>ngrès ne pourra faire auonne loi pour établir ou prohiber^uue religion, pour restreindre la parole» la presse, les droits d*association et de pétition (Amendement à la oonstitution fédérale).
' Au moyen âge, les plébéiens de Milan, pour résister aux familles patriciennes, avaient formé des familles artifictelles, toutes réunies en deux grandes sociétés [Motta et Credmga), Ces sociétés, par la suite, se donnant un chef perpétuel, élevèrent une monarchie dans TEtat et renversèrent la république (Y. Sismondi).
fin fait qui sert bien à faire voir ce que peut Tassociation comme moyen de résistance, c*est le suivant, qui est rapporté dans Touvrage de MNf. de Beaumont et de Tocquevllle sur le système pénitentiaire américain : Au pénitencier de Sing-Sing, trente gardiens suffisent à contenir dans la plus stricte discipline neuf cents criminels, travaillant en plein air, sans boulet, sans chaînes, — mais dans un silence absolu.
DBS GARilNTiBS PUBLIQUES. S97
nation , les Cordeliers y les Jacobins , à côté da pouvoir légal , créaient an pouvoir oppresseur , indéfini , irresponsable, effrayant comme le vague, forcené comme J'ambi-* tioD. Ranfifiées sur tout le territoire, ces terribles sociétés grossissaient de leurs mille échos toute accusation et toute calomnie; dispensées de l'application, elles formulaient librement les théories et les critiques ; elles attiraient les espérances, ralliaient les mécontentements et, au jour marqué, se trouvaient prêtes à venir, dans l'Assemblée même , chercher les tètes de leurs enqemis.
C'est sous l'impression des souvenirs du 31 mai, du 1^' prairial, que la Constitution de l'an III, ayant cherché à assurer par la proportion numérique des membres et des assistants (art. 64), par la faculté de translation donnée au Conseil des Anciens (102 et suivants), l'indépendance et la sûreté des Assemblées nationales, interdisait concurremment (362) aux sociétés politiques les affiliations, les correspondances, la faculté de se donner une organisation rivale de celle des pouvoirs publics. Des dispositions postérieures attribuèrent au Directoire, à l'égard de ces sociétés, un droit de dissolution suffisamment justifié par le passé et le présent \ Si, dans des circonstances paisibles et dans un Etat bien assis, la communication fréquente et immédiate des pensées mûrit, sans danger, l'opinion, éclaire quelquefois le pouvoir et, sous son inspection nécessaire, substitue la publicité aux trames secrètes des partis; si, aux Etats-Unis, que nous citions, la multiplicité des clubs, de même que celle des journaux , forme le correctif naturel des abus de ces deux puissances; si, grâce aux instincts religieux, à l'unité de foi politique, à la sécurité extérieure, à l'organisation générale de la société et do l'Etat , l'entière liberté de discussion est devenue, dans ce pays, élément consti-
* V. le message da Directoire da 13 floréal an YI, sur les manœuvres anarchistes et la suppression motivée des Cercles constitutUmnek.
908 DM f^Aïï%vTin vvmLiq[UBê
tfitidfif»«i : chez nous , poairtitHMi sér ietimiient deoitmler au premier Consul , lorsqu'il rempiaçnit le Dircji^toîrei d'i^suir^r une lihfpe diisttoce aui société» du Manège ^t de
Qùhy ?
JLd pablicité judiciaire, gnmotie en inatière eriininfllia par la Gofisiitutiofi de 91 (tit. Hi« ebap. v, art* 9) ; en toute matière ^t pour tout acte, mèoie pmr la délibératiou, par la Cpo^titaiiou de 93 (art. 94, fi6); pour l'inatriifiioD «t le jugeœent de^ cau9#a miles et cripiaelles, par la Cona|itotioii de Tan IH (art. 208); de même, sauf Jea e^ceptiona que ré« cli9Wj^raient l'ordre ou les œosura, par la Cbarte de 1814 (64) et (selle de 1S30 (55) : ce principe, si Ipugtemps demandé par i'jéquito et b rmQu, {\iir durant TËmpire, cofiaapré par Fartiela S7 du Code d^ procédure civile, ayec les eiceptîens ci-dessus; par les articles 1 53 ,190» 309 du Code d'instruction criminelle et, eufin^ généralement^ par la loi de 1810 (20 avril), qui dédarnii pul tout débat u'aya«t pas eu lieu en public. Quant aux séauees législatives» nous yenous de citer l'article de la Coustitutipu de Tau IH, qui restreignait le ponsbre des assistaiits a )a mpitté de <^lui de l'Assemblée; ja Gonatitutio^ de l'ao VIll le limitait au maximum de 200 ; s^us les régifup» p^^stérî^urs, sans iimiteiioo légale, mais par l'effet d.e circonstauces matérielles, las étrasi^rs ne fuiept jamais daos l'enceinte des Assemblées plus de 60 pu 80. Da reste, ce n'est point en cela que consiste réellement la publicité de 1^ tribufie ; les séances da l'Augleterre sout publiques, en droit et en fait* depuis la permission donnée, en 1771, d'im-* primer les discussions. Les délibérations publiques, soos le régime consulaire et impérial, étaient celles du Tribunat et celles du Corp^ législatif; le scrutin y était secret (23« 34, 35) : deux garanties d'indépendance relativement au pouvoir exécutif. Toutefois, sur l'avis de çpn président, en cas d'a^^aires intérieures, ou syr I9 d^fuapde de 50 a}«jpbres« pour qu^lqa^
enn9» qWc^fM^ l^Ccnrpi légidatilTppiiirait. Mqh r^^ifur^HÎQP 9Qgiat$e, jDtrKHipite en Oi dan^ notire yomknWufi poHtiqa^^ s» fc^m^PfQ Comité génémi ; i^, le Corps jégi^Utif étoit $.Qul et il di«<{utoit 8«q9 p^ioiidrey dd fpême qu>n «^ance ordinofW il ri^\mi, «aps disputer ; i4 s^fijispiiç^ioiid flov.e»aieJ9t 9(»(3r(^toP , biieii qnfi te sr^i)! pi^t 4bCoi?iii^ p exclût paint, (comme m 4ngl^rro, tonte i()^ da puMin^îté : le Cornité étuit pu^ie l'ii 9MJt été 4^mA0<)|ê p9r lei» prat^pr» du Copseii d'Etat i^péei^lp*vtmt aut0|ri0jés à cet effet (28 flpr. an XH, tit. X) '•
fia Apgletprre, ainsi qi» fio A^iérique, le drpit de p^titipa a été constitutionnellemept reconnu : c'est pn article apécial du bili de^ droftSt Citiez nous, <)t depuis l'humble doléawce <« agentoitiéd ans pieds du trd^ne, jusqu'aux ineursiops de ces « pélitionnaires sfinglants qui venaient demander la (SopfH % titutien de 179^ et du pain, tons les flegrés de l'échelle 09|t. a été parcourus, toutes les mapières d'aborder le pouvoir et a de provoquer ses décii»ion^ ont été essayéesi tqus Us ^pje$9 a possibles de pélitiop ont été épuisés S >^ Ainsi U Constiti^ition de 179t plaçait « la liberté d'adresser aux autorités consiitoées de# pétitions signées individueMeinent » , paraiji les droits fondamentaux auxquels le législateur ne pouvait jamais porter atteinte et qu'il devait seulement rp^intepir dai^ les liPiîtes déterminées par la sûreté publique pp les droits d'autrui. Sehn la déclaration de 1793 , « le drpit de présenter des pétitions aax dépositaires de l'autorité pu-' bliqqe ne ppnyajt, en aucun ca^, ^fare interdite ^qspepdp
• Déjà le sénatus-consalte du Si frimairB (art. 30) portait: k Le Corps législatif, toutes les fois que le gouvernement lui aura fait une communication qui aura ttn autre objet qae le vole de la loi, se fènnera en Comité général ppur 4èlibéref sur sa répons^. » Il djouiaic, par dérogatî<)a h la pratiquée sa* glaise et aux prescriptions de 01 : « \.e Comité sera toujours présidé par I9, président du Corps législatif ou par un des vice-présidents désignés par le président en cas d*empècbement. » '
> Générai Foy, 1820.
OU limité» (32). On sait l'usage qui en fut fait et les motifs qai Grent écrire dans la Constitution de l'an lit (364): a Les pétitionnaires ne doivent jamais oublier le respect dû aux autorités constituées. » A6n de rendre plus efficace cette recommandation, on ajoutait que les pétitions devaient être individuelles; que nulle association, sauf les autorités constituées et seulement pour des objets propres à leur attribation, ne pourrait en présenter de collectives. La même crainte se traçait encore dans les articles 53 et 45 des deux Chartes royales, qui interdisaient formellement toute pétition faite à la barre et autrement que par écrit.
La Constitution de l'an YIII portait : « Tonte personne a le droit d'adresser des pétitions individuelles à toute autorité constituée et spécialement au Tribunat» (83). C'est là, en effet, nous le savons, que devait se centraliser, s'organiser en vue de la loi, le mouvement pétitionnaire. Depuis, dans le Conseil d'Etat, une Commission spéciale eut mission de recevoir toutes les pétitions de l'Empire, a II est vrai que les cir^ « constances d'abord et l'habitude ensuite n'avaient jamais a permis à cet établissement, de jouir de la plus précieuse pré- « rogative dont l'Empereur avait doté sa création, celle qai « aurait produit sans doute le plus d'effet sur l'opinion, saa voir, de lui présenter officiellement, à sa grande audience a du dimanche, le résultat du travail de toute la semaine \» H. de Las-CaseSy qui exprime ce regret, constate en même temps, par un détail, l'utilité de ce service, auquel il avait présidé après-le retour de l'tle d'Elbe : en un mois, on avait fait droit à plus de quatre mille pétitions.
L'Acte additionnel contenait, dans son article 65, une réglementation nouvelle, et qui n'était pas sans mérite, soit au point de vue des convenances constitutionnelles et parlementaires,
' Méfnorial, 5 mars 1816.
DBS GARANTIBS PUBLIQUES. 301
soit en ce qui pouvait garantir la justice et l'efficacité des décisions, a Le droit de pétition est assuré à tous les citoyens, a Toute pétition est individuelle ; ces pétitions peuvent être <c adressées, soit au gouvernement, soit aux deux Chambre3 ; «c néanmoins, ces dernières mêmes doivent porter l'intitulé : « à 5. Jf. VEmpereur. Elles sont présentées aux Chambres « sous la garantie d'un membre qui recommande la pétition. « Elles sont lues publiquement, et* si la Chambre les prend « en considération , elles sont portées à l'Empereur par le « président. »
Maintenant, ayant examiné et les garanties de la loi et celles de la pensée publique, supposons que les unes et les autres se rencontrent insuffisantes : a Les Cretois, nous dit Montesu quieu ' , pour tenir les premiers magistrats dans la dépena dance des lois , employaient un moyen bien singulier : « c'était celui de Vinsurreclion. Une partie des citoyens se « soulevait, mettait en fuite les magistrats et les obligeait de « rentrer dans la condition privée. Cela était censé fait en « conséquence de la loi. » La Pologne, de même qu'elle tenait pour garanties électorales le liberum veto et les coups de sabre, corrigeait l'erreur de ses choix par ses confédérations , et la France révolutionnaire édictait l'insurrection comme le plus saint des devoirs'. Si un genre d'institution, «qui semblait devoir renverser quelque république que ce fût » , ne détruisit pas celle de Crète, cela s'explique seulement, ajoute notre grand publiciste, par l'amour proverbial, unique, des Cretois envers leur patrie : a L* amour de la patrie corrige tout. » La
* Esprit des Lois, I. YIII, ch. ii.
' Déilaration de 1798, art. 35. o Quaud le gouvernement viole les droits du peuple, rinsurrection est pour le peuple et pour chaque portion du peuple, le plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs.
97. « Que tout individu qui usurperait la souveraineté soit à Tinstant mis à mort parles hommes libres. » Les hommes libres courent grand risque, avec de pareilles garanties, d*ètre assassins ou asservis.
séfiition, là guéfrè cîtilè ddnt ttri rdiou^^ qoelquefo» foreé, ifiaiiièeHâih, ters la barbarie; une garaniie dettractive. Toote rétolatiôn^ od le sait trop, forme uoe pierre d'dttentô p6ur une autre \ et ude des chances les plus heuteuses de la dy* hastic ffnpéHale était, si lou peut parler atnsi^ la Tirgiaité de son principe ; c^était le rAle de son fondateur, qtii li'afait déplacé personne ; qui avait fé|Jaré toutes choses, sans avoir f iêfh eu à détruire. Les partis se font httbituellement àe bien étr£(tige$ illusions, lorsqu'ils proscrivent^ une fois vainqueurs, les moyens qu'ils ont trouvés bons pour établir leuf influence. Pit crainte de ces tnoyetis extrêmes, le Parlement Btigluh se Jeta , sous le règne réactionnaire de Charles II , dans une (^Itrétfiité contraire : il renonça formellement an droit des armes d^/'gn^tm contre rautôrité royale. Maïs Tesprit anglais s'en tira : on n'avait renoncé à se défendre, qu'en supposant qu'on ne serait pas attaqué*.
V esprit de résistance prévient la résistance matérielle, et il de faut pas le confondre avec Y esprit d'opposili^i Diriger les passions des hommes^ les épurer, les agrandir, créer, si Ton
' Perché Bempre una mtUazione lascia lo addentellato per la edificazione deW alira » (Machiavel, dal Principe).
' <f Les communes avaienl vu que, sotis t)rétexfe de défense, le long Parti Icment avait cominèncé tifie violente «itUque conirô )e pouvoir royal, «t « qu'a(^ès avoir plongé le royaume dans le sjng, il avaii enfin perdu ceUe li- « berlé pour laquelle il avait Imprudcmmont combattu. Elles se persua- « dèrcnt, faussement peut-être, qu^après des prétentions si révoltantes, il a iTctaît pas peritita atix représenta lits de la nlitiori de garder f^los lon||^mps « ce prildeat iltence où les lois étalent demeurées jusqu'alors, ot i|u'il ôtaii « nécessaire de fermer, par une déclaration positive, toute voie de retour aux « mêmes inconvénients : Ainsi, lorsqu'elles avaient extlu le drtriide défenêe, eUes é avaient Htpposé que^ la CùnstitiUion derMUrant ferma sut ses fondemêntt, il ne « pourrait jatnais arriver qu^Oh fût attaquée par le souverain; ou du moins, « cette attaque entraînant des mant extrêmes , elles avaiânl conçu qu'une « êxtrêrtië et violente nécessité ne pouvait être comprise dans aucune loi, « parce ^11*11 n'y avait aucune loi capable d*y remédier d'avance» (Hume, ^ûtoire d'Angleterre, VI, 138).
9BS GABiilITlBS FCBLI^UBS. 393
en a \e génie; aoe bation robuste et 6ère, dotit chaque mehibrë,
pénétré dô sa dignité et dé $es detoirs, donne à craindre à
toute tyrannie Tâme d*un Caton ou d'un Hampden : c'est faire
mieux pour la liberté qiie de laisser s'aigrir et s'user, dans des
discussions anarchiques, Ténergiè d'un peuple agité ; et que
faire d'institutions fortes^ là où il n'y a point d'hommes foHi ?
Florehce^ cette cité inventiYe, en politique coinme dans les
arts , s'était dotiné, dès le treizième siècle^ une organisation
à la fois industrielle, gouYerbementale et militaire % qui fit
beadcoupi dans l'origine, pour sa puissance extérieure et qui
Dé contribua pas moins à ses désordres intérieurs, quand l'état
moral eut changé. Nos anciennes communes possédaient,
comme conséquence de leurs franchises , le droit et, ce qui
valait mieux, les moyens aussi de les défendre contre la féo-^
dalité ; elles s'en servirent quelquefois contre l'autorité royale:
on voit la milice bourgeoise et la lactique des barricades jantr
un grand rdle àPariSi aux temps du roi Jean' et d'Henri III:
«Nous sommes maintenant devenu^ tous guerriers déses-
c< pérés, écrivait, à cette dernière date, le spirituel bour^
« geois Pasquier; le jour, nour gardons les portes; la nuit,
ft faisons lé guet, patrouilles et sentinelles^ Bon Dieu! que
« c'est un tnestier plaisant à ceux qui en sont apprentifs ! >»
Le 8 juillet 17894 l'honime des graildes initiatives^ Hi**-
rabeau, demande à la fois l'éloignement des troupes royales
* La division des quartiers en compagnies armées (1250)^ avec, plus tard, la création du gonfalonîer de justice, qui n'avait, pour tout mettre en armes, qu'à suspendre le gonfalon à la fenêtre du palais. Une autre division, celle des arii, conlbltiéë arec Id prcinlère, falâait dominer à l^Iorence une aristocraiie de ricliesse qui l)ieatdt se troiiva cfi Initie avec le prolétsitiat; et Ton peut voir, dans Machiavel, où, porté par les Ciompi, alla le gonfalon de justiea (Note anale D).
2 Marcel met la milice sur pied et place des chaînes aux coins des rues en 1357 (V. Dulaure, Histoire de Paris) .
» LeUres, liv. II, 3. V. Note finale K.
a04 DBS 6ABAHT1BS POBLIQUSS.
et la levée des gardes bourgeoises. La seconde partie de sa motion ne reçoit pas de suite immédiate, mais elle retentit daos le pays ; elle est reproduite, peu de jours après, comme d^ fnande du réiabUuement d'un pritnlége communal^ par l'Assemblée des électeurs, et le Comité permanent installé à THAteMe-YiHe la convertit, le 13 juillet, en mesures d*or-ganisatioo. Il ordonne que seize légions, correspondant aux seize quartiers (les seize fameux quartiers de la Ligue), rassembleront sous les couleurs de la ville (ronge et bleu, le chaperon de Marcel), quarante-huit mille citoyens, fonds de b milice parisienne. On devait en enregistrer, jnsqu^à complément de ce nombre, deux cents par jour dans chacun des soixante districts. Le soir même, il y en avait cent mille et^ le lendemain, cent cinquante. Ils se forment en compagnies: VoUmiaires du Palais-RoyaU de la Bazoche, de f Arquebuse; ils se nomment des ofGciers; ils s'arment de piques, de faoi, de haches, de fusils qu'ils courent enlever dans tous les fostes militaires : le pont-levis de la Bastille tombait avant la fin du jour.
Bientôt la France fut couverte de près de deux millioos d'hommes armés \ La fête de la Fédération, anniversaire de la prise de la Bastille, vit distribuer des drapeaux à toutes ces gardes nationales, réunies par députations, autour de l'aatel du Champ-de-Mars. C'était ce qu'on pouvait appeler l'armée de la Révolution*; c'est de là que devaient sortir, à la voix de la Convention, ces bataillons de volontaires qui s'élancèrent à la fois sur toutes nos frontières menacées. Mais on conçoit qu'un te! mouvement ne fût pas lui-même sans daagers. Dès le 5 août 1789, Mirabeau avait proposé d'organiser, parallèlement à la nouvelle milice bourgeoise, le système
* 1789, MonUeur, n* 60, Rapport de Tévèque d'Aulun. ' Elle devait se considérer comme étant, dans tout le royaume; en réquisition permanente ; ainsi était conçue la loi.
DES GARANTIFsS PUBLIQUES. * 305
municipal : il avait ainsi indiqué la distinction nécessaire de la France armée, qui devait obéir, et de la France délibérante, à qui devait être remise l'initiative du mouvement, si Ton voulait ( ici nous reproduisons le rapport de Rabaud Saint- Etienne) « préserver la nation du danger de ces résolutions « soudaines que peuvent prendre des hommes armés, qui, lécc gislateurs, juges et exécuteurs, réuniraient tous les pouvoirs ce et toutes les passions. x> Les hommes qui voulaient établir la liberté. Tordre et Tunion dans la société nouvelle ne tardèrent pas à s'alarmer a des idées guerrières qui tout à coup ce semblaient s'être emparées de la nation; du goût pour les ce décorations militaires, de la jalousie des grades et des c( distinctions; de cette rivalité qui s'établissait entre ce ce qu'on appelait Tarmée nationale et l'armée de lignée » Conformément à ces remarques et aux relations naturelles qui se trouvent ^ comme nous le verrons, entre la garde nationale et d'autres parties importantes de l'établissement public, la Constituante établit des principes d'organisation que reproduisit à peu près la Constitution de l'an III » :
Sous le nom de force publique se confondent, aux yeux de la loi, les gardes nationales et l'armée, qui n'est qu'un moyen habituel extrait des ressources possibles, ou, comme on l'exprimait en l'an III, qui n'est que la gardo nationale passant du service sédentaire à un service d'activité. Les gardes nationales ne forment ni un corps militaire ni une institution dans l'Etat : ce sont les citoyens eux-mêmes appelés à défendre les lois qu'ils ont été appelés à faire : mais les deux titres différents auxquels ils concourent ainsi au service de la société ne se réuniront jamais : la force publique est essentiellement
• Môme rapport.
• Constitution de 1791 , titre IV ; an III, liire IX.
306 tÈS GARAMtlES PVÈtiqÙÉS.
dèéissante ; nul corps afmé ne peot défibérer^ ; les armes et ittème Tanifornie seront rigoureasetnent bannis des endroits ah l'on délibère, et la garde nationale n^agfra jamais qae requise par les fonctionnaires civils.
Le Comité de la Constituante liait par une niutoelle dépendance les droits âes citoyens actifs et Tefnrôlennrent datfs la gàfde nationale. Seuls, ces citoyens et leurs fils, avec lesquels on (oFérait les toFonlaires de l'origine, pouvafieiït se pfoposcfr au scHice, et seuls ceui qui se seraient proposés pouvôient récfartief l'exercice des droits de citôyôftfs actifs. Robespierre et Pétionf, soutenus par MM. de LanoTéfb et àe' Noaille», proposaient uft amendement : c'était d'otitrîr gériérafement Tes rafigs de la garde nationale aux citoyens domiciliés : aufrement^ disait Robespierre, on diviserait la nation en deux classes, dont l'une serait à fa merci de F'atïfre. Si les citoyens non actifs (on lui avait fait remarquer que cette classe , en définitive, n'était à peu près composée que de personnes sans domicile), si les citoyens non actifs n'avaient pas de quoi supporter les pertes de temps et les dépenses occasionnées parie service, l'Etat devait y subvenir : il devait armer, même solder ceux qui n'étaient pas assez riches, et, trahissant ses intentions par un langage assez étrange, l'astucieiix démagogue couronnait ainsi son discours : « Le mot liberté n'a pas <f été prononcé Une seule fois dans tout le projet. Repousser « tes brigandsy livrer à In justice les séditieux, voilà les sea- « les idées que présente la partie du projet qui fixe les fonc- « tions de la garde nationale. t\ semble qti'efle ne ^erà « instituée, dans les campagnes, que pour soutenir la gen- « darmericî nationale et les troupes de ligne. Faire 6iinsi ane
• 1791, 12; an III, 275 ; an VIII, 8i. Mais quand les sections, en vendémiaire , préparaient leur insurrection, elles prétendaient délibérer cornm^ composées d'électeurs, et ces électeurs, enrégimentés on laiil que garto oa^ lionaux, se trouvaient tout prêts à agir après la délibération.
bE& (GARANTIES PvÈLiqbÉi. 307
« àjfTïifée subsidiaire pour eombaitrô les citoyens^ ïif'esl-cfé pafs <c là l'oubli de tous les principes'? »
Ni la police i^lérieure,- ni lai défense du terfîtoJrèf ne htoti?ànt sufBsafmméftft , àtii yeux de Rôbes^ietté et des sîénîf, riristtiutiôrif de la gafde lïatioWàle , qu'éeàît-cé doftc? Une pfféCaûlionf, ou prjirtôt unf pfréparatif éôfrtfe le pouvoir ttiôfiardliiqtje'j leur phti prétisoirêi eût été « de mettre éft éqûi- * libre a^mée cofttfe jffnhiéé, et de iùiitiët Taftoée rtatioftale à « mouvoir an Corps législaltif.»il!afis déjà Cette tfiéorie, dont, pour uti cas èxceptton^l ' et avec d'autres îtitenlion^, Mirabeau â'étafît fàil Fo^gane, atàit, ttfalgré hti tel appui, Succombé aui abjectiùnà de Bafjf-navë ? rfl^è èe trou*eratit-}l|dmafis <c un législateur ambitieux qui voulût dévenfif usurpateur? a un homme qui, par ses talents et sùh élôqueuéé, aurait ff^a se» de ci^édit sur le législateuff po\if Fégairer, àur ïéjiiédple « pour Fentraîner? Si le roi est éloigné, ne pôfUfféf-t-il çtÉ lixi «f reprocher ses succès et ses triomphes? Ne pé<it-îl pas lui a venir dafis la tète d*ernpécher le' monarque* déà Français de « rentrer en France? Il y a plus : là législature? fre commah- <f derait pas par elle-iném^ : il lui faudrait un chef... Se de- •f mande quel sèraîl le trari roi, et si vtfte n'auriez pas àlofs <c H» chafygemféfit de rafCe otf une guerfe civite? « Atfss? l'Assemblée pourvut-elle à ce que nul ne pût commander la garde nationale de plus d'un district'; aussi quand, à une autre
• 27 avril 179!.
' Quand le roi serait en personne à la tôle des troupes réglées.
3 l\ est juste de rappeler qne Krtrsqoe,- âHfM le^ enlratûements à\iù enthousiasme éphénrère, on avait parfé d^ réohir toutes les gardes naliotaales souà le cotnniandenïéni d'tfn seul çbef, ée cfref, St. de La Fayetic, devançant Itf probîbffioik de rAssemblée, avait fait acte de civisme en même temps que dé sagacrfé. E*i Vfie d'à» attire ihconvémént, les tendanees fédératives, fa Conâiitntioa statuait {zttl. S) que lés gardfes nationales ne pourraient avoir qu'une même discipline et un même unif^Arc dans' touit fé royaume. Il était dit ef*
époque, Sieyès parlait de placer cette force sous la direction immédiate du collège des Conservateurs*, Napoléon se hâtait-il de reléguer cette pensée de son collègue dans les mêmes limbes politiques que le projet du Grand-Electeur. Peut-on croire qu'il ait eu tort, si Ton se rappelle les faits de la campagne de Wagram et de la seconde abdication : Foaché ayant peut-être rè?é, dès la première de ces époques, de réaliser, avec Bernadette, les prévisions de Barnave ; puis ie général La Fayette appelant, du haut de la tribune, la garde nationale de Paris à défendre une Chambre insurgée, contre le droit de dissolution, attribut constitutionnel du souverain, et plusieurs chefs de cette milice concourant alors activement, même par des démonstrations de corps ^ à la nouvelle conspiration qui devait consommer notre ruine?
Comme réserve organisée pour la défense du territoire, comme landwehr, la garde civique mérite les éloges qu'elle a reçus '. Constitutionnellement parlant, c'est l'iosurrec^ tion permanente, « l'insurrection régulière »; Mirabeau la nommée ainsi. Bonne à ce titre et même très-bonne en 1789 , parce qu'il n'y avait pas alors de force armée nationale ; parce qu'elle offrait & la fois un moyen d'ordre et de changement ; elle a , aux 5 et 6 octobre ainsi qu'^Q
pressément (t&td.), pour garantir Tégalité civile, que «la dislinction dégrades et la subordination ne subsistaient que relativement au service et pendant sa durée »; que « les officiers, élus à temps, ne pourraient être réélus qu'après un intervalle de service comme soldats» (6).
' Extrait des Mémoires de Boulay de la Meurthe.
" Mémoires de Rovigo.
* « Vous n'auriez jamais en la liberté sans les gardes nationales. C'est dans « leur sein que se formèrent ces bataillons nombreux qui parurent lout^ coup aux yeux de l'Europe étonnée et qui se trouvèrent armés et presque « instruits à la voix de la patrie en danger; c'est dans leur sein que nos ar- <f mécs, affaiblies par de fréquents combats, ont puisé de nouvelles forces. « C'était là l'école des défenseurs de la patrie » (Picbegru, rapport du 15 tiiermidor an Y ; it. Carnot, f3 juin 1815).
14 juillet , dominé en partie le désordre en dirigeant elle-même Taltaque : mais a-t-elle prévenu lé 20 juin? a-t-elle empêché le 2 septembre? n'a-t-elle pas, le 31 mai, contribué, comme le 10 août, à violer la Constitution qu'elle avait pour mission de défendre? n'a-t-elle pas, en vendémiaire, fait payer à la Convention Tappui qu'elle lui avait prêté en thermidor, en germinal, en prairial? Non qu'il fût juste de confondre, dans ces différentes circonstances, la garde nationale entière avec les canonniers de Hanriot, ou avec les meneurs royalistes de la section Lepelletier: mais, dans une milice de ce genre, trop souvent la masse paisible obéit aux gens turbulents \ ou les sert par son inaction. Dans toute la révolution, nous voyons les divers partis se créer des centres d'action dans la foule armée des grandes villes ; ce .qu'on nomme compagnies d'élite est un cadre à conspirations ; cha*que faction a eu les sienne^ : la Commune, au 31 mai, décrétait quarante sous par jour, selon le vœu de Robespierre, aux citoyens peu fortunés ^ tant qu'ils resteraient sous les armes, et créait, par engagements, cette armée révolutionnaire qui devait promener partout les affreux drapeaux de la Terreur. Après les journées de prairial, on se hâta de dispenser ceux à qui le service gratuit pouvait sembler trop onéreux, et d'exiger le domicile comme condition d'enrôlement V Hais on vit bientôt se former, dans les compagnies séparées de grenadiers et de chasseurs, les éléments de vendémiaire : ces distinctions organisent les antagonismes sociaux'qu'un rapprochement forcé
' « Au 31 mai, la garde nationale, rassemblée, au son de la générale, par « ce mouvement de terreur qui, dans une grande cilé, est le signal d*un « grand danger et porte dans toutes les âmes ragitation de toutes les pas- « sfons, cette garde nationale alors consomma, peut-èlre sans le savoir, mais « sans hésiter, la perte des vrais amis de la liberté : elle les livra cUe-môme « aux chefs d'une faction justement exécrée et dont elle ne redoutait digà « que trop les fureurs » (Conseil des Cinq-Cents, opinion de Lecouteulx).
' Décret du 28 prairial ; item, 16 vendémiaire an III.
exf^fle,. l^$ prpmiëries jjjspo^tio.n5 jtaxaûïfit hicitoyen inscrit q«i s^ di^pepsajï du s.eryic3; rent)iQv$i;Lsn)e UQ feu refFoi4i» beaucoup .(je citpyeps avaient préféré convertir eo prestation les .dégoûts dfi 1/3 police urbaine : (]e là les réc[^iiid|tions portée devant T^ssemblé.Q SQuyeraiqe contre lès mu^fiadins et les gros messieurs ; /de là les déicrists jcoercitifs qui, avec ceux pips importants que nous avons analysé^, complétaient l'organisation (je cette institution également puissante pour empêcher la guerre civile ou pour I9 produire, pour la riêprimer 09 pour l'entretenir.
On voulut la faire servir, à une époque rapprochée de nous, à nfiermir une dynastie révolutionnaire dans son prioicjpe, mais qui espérait pour l'avenir, .comme toptes [es dynasties, fermer la porte aux révolujtii^ns. Qp fit des honneurs légionnaires un appât pour la vanité d'une aristocratie d*^^ certain genre ; on lui procura |es jouissapc/es d'une dominatiop tra« cassjère ; on lui prpdigua sans mesure le prix des yerti^s mi' Ijtaires et les illusions martiales : mais on ne pjut pias éviter qu'une r,év,o|qlipfj po^velle pp se fîj, par le moyen même qoi était censé devoir la prévenir.
Napoléon, qi;i, s| longtemps, éloigna l'epnemi des frppr tières et (juj maintenait )*.ordre intérieur par le seul prestige (je son nom ; Napoléon p'ei^|l ef jgé qu'un inutile sorcrott de sacrifices, en imposant l'obligation .d'un serviice aictuel et suivi aux citoyens restés dans leurs foyers f . Il n'en élaborait pas
* « Le décret du 8 vendémiaire an XIV avait f^kil de la garde nationale ooe « institution purement militaire, dont on ne se servait que dans de grandes c circonstances et comme d^un auxiliaire des armées; quant à son serviice <c dans rinlérienr, il était presque nul. On lui avait substitué des corps soldés, c tels que les compagnies de réserve dans tous les départements et des gardes € municipales dans les grandes vUles » (Thibaudean).
Ce décret du 8 vendémiaire, rendu en exécution du sénatus-consulte du S, réorganisait ptrtiellement, par cohortes et par légions, la garde nationale sedentaire des départemeQls, des arrondissements, des cantons ou même des
moins m gr^n<J cja^sfiment railitairequi, /ïm h&mn^ eût ra9;5efliW4 Hputes les forpee de hi f^ijltiofi ; <( I| futlu ^n Cof^^iï a 4'Pfc?t» .dU le nrijrr^teqr cJni Mé^ngriaU jii^squ'à quin?.e .oi| « yiflgit jkiUdion^ (Je rprg?)nisiïtwj d^s ^rojs bans de la g.arde f< fliatipnal.e eo Franice, t.e prejflier, cdwi des jeunes gejjs, « 4jpit fî^SMÎejtd à aller jq^qu à I9 frontière; le second, .celui « jdjç J'àge n)jtoy^ft et des bonjjfles i^î^riés, De sortait pas diji a dépgrtienient ; Qï\ïmy je dernier, celui des hçjiîmes jjgés, « Jemeiçiraitnniquenjent consacré à U défense de h ville. « L'Eojperenr, qiM y tenait bie.auiCoup, y reyin!; souvent etdit € de très-bejleschpses, e^trémenienlt patrip)liq»es, Sfois ij y a eut constamnient, dans toqt leCon^ilf une défaveur ip^ri* quée, une opposition sourde et inertef Les affaires noarcc chaient et l'Empereur,, attiré par d'autres objets, vit échqp- « per jce plan, qqe %^ prévoyance calculait sans doute ppur 9 notre salut et qui Teût été en effe^ Par ce plan, plus de « deux 9)illions d'ind|vjdi|s se seraient trouvés classés, arta mes, lors des désastres : qui alors eût osé nous aborder? « Dans une de ces séances, l'Empereur eut un mouvement « fort chaud, fort remarquable. Un membre (M, Malouet) era- « ployait beaucoup de circonlocqtions peu favorables à cette c< organisation. L'Empereur lui adressa sa phrase habituelle : « — Parle? hardiment, monsieur, ne iputilez pas votre pensée, c( dites-la tout entière; nous sommes ici entre nous. — L'ora- « teur9lors déclara que cette mesure alarmait tout Iç monde; « que chacun frémissfjit de se voir classé, dans la persuaiK sion que, sous le prétexte de la défense intérieure, on ne
villes ou le besoin s*en faisait senlir. Tous les Français valides, de 20 à 60 ans, pouvaient être appielés suivant le ^lode établi en chaque lieu par des règlements spéciaux. LesofSciers étaient nommés préalablement par TEmpereur et formaient, avec les autorités administratives, le Conseil d'organisation. Les gardes nationales sédentaires, requises pour un service militaire, devaient être payées et jlraîtées à Tégal des lroup^s de ligne,. Ces mesures ne furent appliquées que dans les ^cpartemenls frontières.
312 DES GARANTIES PUBUQUES.
€ s'occupait qoe dn moyen de les transporter aa dehors.— € Eh bien ! à la bonne heure, dit l'Empereur, je vous eom- € prends à présent. Mais, messieurs, dit-il en s*adressant a u tout le Conseil, tous êtes tous pères de famille, jouissant « d*une grande fortune, exerçant des emplois importants; « TOUS defez a?oir une immense clientèle ; ?ous derez être bien m gauches ou bien peu soigneux, si, aYec tous ces avantages, « vous n'exercez pas une grande influence d'opinion : or, € comment se fait-il que yous, qui me connaissez si bien, me « laissiez si peu connu? Et depuis quand m'aTez-?oas va « employer la ruse et la fraude dans mon système de goou vernement? Je ne suis point timide et n'ai pas l'usage des u voies obliques; si j'ai un défaut, c'est de m'expliquer trop a vertement, trop laconiquement peut-être; je me contente « de prononcer ; j'ordonne, parce que je m'en repose ensuite, « pour les formes et les détails, sur les intermédiaires qui « exécutent, et Dieu sait si, sur ce point, j'ai beaucoup à me « louer! Si donc j'avais besoin de monde, je le demanderais « hardiment au Sénat, qui me raccorderait, et si je ne Tob- « tenais de lui, je m'adresserais au peuple même, que vous « verriez marcher avec moi. Je vous étonne peut-être, car a vous semblez parfois ne pas vous douter du véritable état a des choses. . . Croyez donc que le peuple fera toujours ce que « nous réglerons pour son bien. Ne vous en laissez pas sur- « tout imposer par l'opinion que vous mentionnez. Elk c( n'existe que dans les salons de Paris, nullement dans la a nation, et, dans le projet qui nous occupe en cet instant, je tf n'ai nulle vue ultérieure au dehors, je le déclare; je ne « pense qu'à la sûreté, au repos, à la stabilité de la France (( au dedans. Poursuivez donc les bans de la garde natio- « nale; que chaque citoyen connaisse son poste au besoin; (c que M. Gambacérès, que voilà, soit dans le cas de prendre c son fusil, si le danger le requiert, et alors vous aurez vrai-
DBS GARANTIES PUBLIQUES. 313
« ment une nation maçonnée à chaux et à sable, capable de (c déGer les siècles et les hommes. Je relèverai, du reste, cette € garde à l'égal de la ligne; les vieux officiers retirés en sec< ront les chefs et les pères; j'en ferai solliciter les grades à cr l'égal des faveurs de la cour, etc. ^ »
Conformément à ces idées, la loi du 29 floréal an X, énumérant les titres d'admission dans la Légion-d'Honneur qu'elle créait, voulait qu'aux services rendus dans les fonctions légis* latives, la diplomatie, l'administration, la magistrature ou les sciences, s'ajoutât la condition, pour quiconque les aurait rendus, d'avoir fait partie de la garde nationale du lieu de son domicile (7). C'était un moyen de recrutement qui valait mieux, sans aucun doute, que la délation et l'emprisonnement. C'était pour la réserve civique une glorieuse association .
Lorsque la fortune eut changé , que les frontières furent menacées, qu'il fallut user de toutes les ressources, l'Empereur mit à exécution une partie de son grand projet. Il fit proclamer par le Sénat (13 mars 1812) le principe de la division de la garde nationale en trois bans, etdéclarer qu'aucune de ces réserves ne sortirait du territoire; il en tira immédiatement quatre-vingt-huit cohortes, destinées à relever dans les garnisons et aux frontières les troupes de ligne que la guerre réclamait. Le 3 avril 1813, un nouveau sénatus-consulte, répondant à de nouveaux malheum, mit sur pied 80,000 hommes des conscriptions de 1807 à 1812, non mariés et non remplacés, et prescrivit en même temps, pour la défense des côtes de l'Ouest et du Midi, l'organisation de cohortes, dont le dixième environ était appelé, dans les limites d'arrondissements déterminés , à un service d'activité temporaire, sous lesordres de sénateurs. Enfin, un corps de cavalerie J'un effec-
' Mémorial, 17 juin 1816.
^H DES qfi.HJif^jig^ pyphlQilil^^f
tjf de >0,.000 hommes, formé, ei) (^^iatr^ régi^epts, i Vfîfsailles, Tours, Met;c et Lyop, dcyajjt, sou$ le nom iegarde$ d'Aonn^t/r^r^unirli&^jeunesgens ajsés, les fils^Q fonctiopo^Wres piublics, les militaires retirés encore dans la force (Je TAge, quç la promesse du brevet d'offijcjer, acquis de droit qpr.ès nn ^n de campagne ^ j'aësjmilatioq actuelle aus chasseurs à (^b^yal de la ga^de et l'espoir de faire partiç de compagnii93 di? garder du corpçà créer ultérieurement, décider,aien|t àdéb|iter ou à rentrer dans Ja carrière des armos^ pésignés k déf^ult seulement d'un nQrp})riQ assez grand di^ volontaires, ils devaient s'é(|uiper ejux-mémes, h^ Légjon-d'Honnenr cependant, ponr ses membres ,et pour ]eurs fijs, suppléait, sur sa dotation, a l'insiiffisance de fortune.
L'ennemi a vi/>Ié le sol français. L'Empereur ordonn/Q lu levée en masse dans tous les départements de l'Est. Le 8 jan-" vier 1814, il organise, sous son commandement suprême, la garde nationale de Paris *, dont ij conlie Jes 13 légions h de hauts fonctionnaires, à des descendants d'anciennes famijjes ou à de notables industrieU, Le 23, il en réunit les chefs ^ il leqr remet, au milieu des transports d'un enthousiasme indescriptible, la garde de la capitale. Prévoyant les événements, « il pourrait arriver, leur dit-il, que par les manœuvres que a que je vais être obligé de faire, les ennemis trouvasj^epjt le « moment de s'approcher de vos murailles : sj la chose avait € lieu, souvenez-vous qij.e ce ne pourra être que l'affaire de « quelques jours et que j'arriverai bientôt à votre secours ', » Il part. Mais tard et mal armée par le ministre de la guerre, la garde nationale ne fournit, aux barrières assiégées de Paris,
> Un décret précédent (du 17 décembre} avait prescrit la formation de cohortes de grenadiers, de fusiliers et d^artilleurs pour la garde des places de guerre, et p^sque toutes les villes principales se trouvaient comprises au tableau.
' Mémoirêt de Rowgo.
que hmikàÏK^ WjHe diéfew^eurç, dignie*, jl est yr^i, k)^ ij^ cg|9^ qs'ib servent I.jes p^drieç donnés piif l'Empereur ppup ji^i^a déCense désesp^érée de^jeureolt r^éfioiiniis ie|t ç-^ns eflTeJ.
On 9 faijt à Napolépp des reproches bien cootrc-jidictoircs quant à l'emploi des l'orce^ natjofiales. h(i Sériât ii os^é çoi^-r prendre ^.a^s spri gcle d'ac.cgsatiof» les li^yé^s autorisées par lui-méi)»je et |e patriotique appel adressé^ le 5 mars, |de Fj^iqes, À nos psjijsaps outrjig^s. Des historiens ' ^ au coptrairie^ ont bl&mé r.extrêpie réserve avec laquelle, selop eux, l'Empereur avait fait p$age |d(^ f.epthousiasn^e populaire; comm<$ i^'jl eàt été respopsjible 4^ l'inexécution i^ ses ordres ; cppame s'il n'avajt point, aueoptrair^, lutté contre des alentours qui, 4^ l'aveu de M. Thibaudeau, lors de ses visites aux faubourgs, le détournaient de se livrer à ce qu'ils appelaien^t avec effroi les jacobins et la canaille! — <c Dans ma position, aurait répliqué a l'Empereur, il n'y a pour moi de noblesse que dans )es faua bourgs et de canaille que dans la noblesse. » Si le mot est biep avéré, le choix des chefs de légions prouverait seul et suffisamment qp'il ne faut pas le prendre à la lettre. Mais i\ est juste aussi de dire que ce ne furent point les faubourgs qui, au nom de la garde nationale, offrirent, quelques mois après, une épée d'or au Russe Sacken !
V Une chose remarquable, rapporte le duc de Rovigo dans (f ses Mémoires^ c'est que fous les membres du Conseil qui ce avaient acquis de la célébrité dans la Révolution, furent (f d'aborc) d'avis ^e ne point lever h gardp nationale de Paris, a et qu'ensuite, obligés de se rendre sur ce point, ils conseila ièrent de ne point mettre de choix dans la composition des « cadres. » Dp autre avis, nioins bon pept-étre, prévalpt à ce dernier égard, mais moyennant la création de douze nouveaux régiments de voltigeurs et tirailleurs incorporés à la jeune
' Entre autres M. Tbibau<|je9u.
garde, l'Emperear disposa utilement des hommesvalideset sans travail qui voulaient prendre une part active à la libération du territoire. Ces gardes d'honneur populaires devaient s'engager à servir jusqu'à l'expulsion des ennemis, et leurs familles, pendant ce temps, avaient droit aux secours de l'Etat ^ Après le retour de l'île d'Elbe, le décret de réorganisation du 10 avril 1815, généralisant et complétant les dispositions antérieures, prépara le classement en 3,131 bataillons de 2,25i,320 gardes nationaux, sur lesquels une élite de 751,440 hommes de 20 à 40 ans, formée d'avance en compagnies de grenadiers et de chasseurs, pouvait être rendue mobile*. Des compagnies de canonniers devaient faire le
'Décret du 21 janyier 1814. Le Mémorial de SamU-BOène cite, à la date du retour de Leipsick, une anecdote qui, vraisemblablement, fut roriginc de celle création : a Un juur, au faubourg Saint- àntoi ne, entouré d'une immense « multitude, parmi laquelle il se montrait très-bon homme, un des assistants « osa rinterpeller : «Est-il vrai, comme on dit/que les affaires vont si mal?» « — « Mais, répondit TEmpereur, je ne «peux pas dire qu'elles aillent trop « bien. — « Comment cela finira-t-il donc?»— a Ma foi. Dieu le sait.» « — « Mais comment ? est-ce que les ennemis pourraient entrer en France? » a — V Cela pourrait bien être, et venir même jusqu'ici, si l'on ne m*aide pas. « Je n'ai pas un million de bras ; je ne puis pas faire tout à moi seul. » — « Mais nous vous soutiendrons », dirent un grand nombre de vois. — « Alors, « je saurai bien battre encore l'ennemi et conserver toute notre gloire. » — « Que faut-il donc que nous fassions?» — «Vous enrôler et vous battre.» — <f Nous le ferions bien, dit un autre, mais nous voudrions y mettre quelques <s conditions. » — a Eh bien, lesquelles? dites. » — a Nous voudrions ne pas « passer la frontière.» — « Vous ne la passerez pas. » — a Nous voudrions, a dit un troisième, être de la garde. » — « Eh bien, va pour la garde. » Et « les acclamations de retentir. Des registres furent ouverts sur-le-champ, et « plus de deux mille individus s'enrôlèrent dans la journée, finies quittant, a Napoléon regagnait lentement les Tuileries, pressé par une multitude en <f désordre, qui faisait retentir l'air de ses cris. Lorsqu'il vint à déboucher a sur le CatTOusel, le tout fut pris pour une insurrection et l'on s'empressa <s de fermer les grilles » (16 octobre 1816).
' C'était alors le cas d'appliquer ce que disait, dans les débals de l'an V, le général Matthieu Dumas, de l'avantage d'organiser sur le modèle de l'armée de ligne, des troupes auxiliaires destinées à agir avec elle.
service des places. « Il restait encore^ disait l'exposé de sice tuation du 13 juin, une partie considérable qui, ne se trouce vant point, aux termes des lois, comprise dans la garde naa tionale\ n'en montrait pas moins la plus ferme volonté de ce concourir à la défense de la patrie et, de toute part, demancc dait des armes et une organisation régulière. On a formé CK de ces volontaires fédérés de fort beaux bataillons, et S. M. a a organisé les cadres avec d'anciens officiers. »
C'était Carnot, le géomètre des victoires républicaines, qui était alors l'interprète du génie de Napoléon; c'était le Chanipde-Mars, théâtre de la fédération de 90, qui, le 1" juin 1815, entendait retentir ces belles paroles : « Soldats de la garde ce nationale de Paris, je vous confie l'aigle impériale aux couo leurs nationales. Vous jurez de périr, s'il le faut, pour la a défendre contre les ennemis de la patrie et du trône ? (Toutes ee les voix : ee Nous le jurons! ») Vous jurez de ne jamais rece connaître d'autre signe de ralliement? («Nous le jurons! ») « Soldats de la garde nationale de Paris, vous jurez de ne jaee mais souffrir que l'étranger souille de nouveau la capitale a de la grande nation ? C'est à votre bravoure que je la cona fierai. » (« Nous le jurons! ») A quoi tiennent, hélas! trop souvent les résolutions des hommes et les destinées des empires! Moins de six semaines après, la garde nationale de Paris servait de cortège à Louis XVIU.
L'Amérique laisse reposer les milices de Tindépendance : elle laisseses citoyens, libres et pour l'avenir garantis par les barrières de l'Océan, consacrer toutes leurs journées aux occupations utilesqui font la splendeur du pays '. En Suisse , pas plus
' Selon la Constitution de Tan TU, la garde nationale sédenlaire se composait de tous les citoyens et tils de citoyens en état de porter les armes (277). La qualité de citoyen supposait alors le payement d'une contribution directe, et cette organisation avait persisté dans les organisations subséquentes. Celaient donc toujours à peu près les bases de la Constituante.
* V. dans les lettres, je crois, do M. Michel Chevalier, les plaisantes difficultés
af!8 tfÈS ^ARANflES PUËLiQ'UËè.
qjBt'en Angleterre, e&roiné le rappelait, en Vnh V, un merûbre de nos assemblées*, la police de sûreté n*est à fa change deà mi- Ifces; Èï Ton songe à les rassembler, c'est dans laf farè prévision d'éventoatlHés extérieures, ou settleraéïitpotif f'effétmofaf ; car, ajoùfâH cet Opinant, « la senle part aTanlagensÊfc^ue peut avoir « le peuple arniédansTexercice dddi'oitderésistânce, cehW « pas d'intervenir, mais d^ihfluer ;ce n'est pas d'agir , toaîs de « le pouvoir. » Les cartôfts portafieht autrefois Cette* légende gfavée sut leur bronze : Ultirtia ratio fegutn : on devrait, en la vafttant, Tinserirë sur les drstpeàux bourgeois, et, tout coiâpte fait dei^ dangers qu'offre une armée sans discipline aussi bien tfûe des toaax qu'entraîne le choc des forces régulières dans léfs démêlés des nations, viser surtout à maifitetiir dans une ifiafetiO'n salutaire ces emblèmes et ceâ instruments de là' résrslance (natérielle, garde nationale tt canons.
SECTION IL
Bes garanties de l'autorité.
De Topinion. — Du serment. — Du gouvernement dans te nation. — D& h position des fonctionnaires. — L'article 75. — Garanties ordinaires de l'autorité : Lois pénales. ~ Amnistie. — Du jugement par les assemblées. — Dé l'emploi de la force. — Des moyens extraordinaires.
Résumons-nous dans une idée : qu'est-ce que la garde nationale? — En principe, l'opinion armée. — La presse? —
que ronconlront les exercices parfois prescrits. La seule bonne loi, on cella matière, c'est le besoin nationaL 1 M. Lecouteulx, déjà cité.
èÈS éÂfiHf^tiÉë PvvtiqiJMs. 319
Vùpiiiiim écrite. — * Le ^ffrdge? — L'opifrioni foliti((tiemetit organisée. -^ Qu'est-ce que la cofnfiâhCe? — L'opinion favorable au gouvernement. — Qu'est-ce enfin que le gouvernemetft? — « Rien s'il n'a pas l'opinion », déclarait le pre- Tëkt Coiïsul *.
L'opfnionf! paissafice mystérieuse qui grandit les tioMM^s e1 tes choses ou le» amoîftdrtt à son gré ; qui fait les rétoltflions friieuï que la force mafférieifé, ou sans cette forcef ^ ou ftttflgré elle *;» ptfîsfsance capricieuse et mobile, et porirtafht fàîsonfnable et juste beaucoup plus sautent qd'on ne pensé' 1» Lt#i résiste* ouvertement est une entreprise insensée ; ne! se faît-el/e |>a»]ouren Turquie sur le passage du sultan ^?0n peut essayer de la soumettre : longtemps le patriciat romain usa, dans cette intentiôrr, avec une merteillease adresse, de son autorité sacerdotale ; le droit divin, la sainte atâpoule étaient le tiiénfie procédé au service de la monarchie. Mais gardons-nous bien
' Tbibaudeau, MémtÂres sur le Cùhsulat. C'est en cela que résidfe !e daAger des >ostitatroDs incomplètes : elles semblent être rofrînton et n'en sonft qofe d«s travestissements.
' a Ou vous ne ferez jamais la Constitution française, disait Mirabeau, ou « vous aurez trouvé le moyen de rendre quelque force au pouvoir exécutif et « S Toplnion. » L'opfniôn d'alors n'avait que trop de force contre ïe ponvoîr exécutif. Ce que Mirabeau invoquait, c'était sans donlc la formation d'une opinion constitutionnelle qui vint en aide à ce pouvoir. Veut-on un remarquable exemple des changements que peuvent opérer les dispositions morales?' Ce ne furent point des hommes modérés qui firent te 9 ihermidoi'; et cependant « la tyrannie dévolu lion ntrire §nit par la mort de Robespierre, « parce qu'en lui la nation crut voir finir la cause de tous les excès » (Dictées de Sainte-Hélène). Telle dynastie n'est tombée que parce que, dans l'opinion de ceux nièmes qni la soutenaient, elle n'avait pas dans le pays des racines assez profondes.
> Paroles de Napoléon, Mémorial,
* En Turquie, dit L. John Russe!, (inand le peuple est exaspéré, H me^ le fett à qtiel<yu^9 maison?. C'est on c^était la coutnme dn sAlCsrn de se' rendi^e au tien de rincendié. On avsrït ainsi PoccasioA de lui faire entendre, de ten&ps en temps, quelques vérités poUfiqrfes.
»>0 DBS GARANTIES PUBLIQUES.
de confondre Teifet plus ou moins prolongé de snperstitions mensongères avec l'influence éternelle de la religion et de rhonneur. Aux puériles préoccupations de la crédulité romaine se joignait un fort sentiment patriotique et religieux, et, comme ont eu soin de le montrer Machiavel et Montesquieu \ ce sentiment fut le pivot de toutes les destinées de Rome. Chez nous, le culte de Thonneur, entretena, symbolisé par rinstitulion admirable qui en rappelait sans cesse le nom ; Tamour, la religion du drapeau*, n'étaient-ce pas des ressorts politiques dignes en tout de Napoléon, de son siècle et de son pays ? Laissons des hommes inattentifs, qui se croient peut-être philosophes , blâmer, à titre de faiblesses, ces inspirations du cœur; laissons-les, du haut de leur raison , foudroyer toutes les vanités de la représentation extérieure, les règlements de préséance et les conventions d'étiquette, où l'on ne peut voir, suivant eux, qu'un vain et théâtral caprice, tandis que d'autres y respectent l'image sensible et présente de l'ordre et de l'autorité; gardons-nous de mettre en oubli les instincts de l'homme et ses sens, ses passions, sa nature enGn, quand il s'agit de le conduire. Tout n'est pas dans le texte des lois, et ce texte luimême n'est rien, s'il fait abstraction des mobiles qu'il doit reconnaître et employer.
A ces considérations peut se rattacher une théorie, souvent reprise et débattue et très-diversement appréciée depuis une soixantaine d'années, la théorie du serment politique. C'est par un serment spontané que la Révolution commence : par ce serment du Jeu de Paume, que de gigantesques effets ren-
* Discours sur Tite-Uve.-^ Esprit des lois: « Rome était un vaisseau tenu par deux ancres dans la tempête : la religion et les mœurs. » '
* « Le soldat français a pour ses drapeaux un senUraent qui tient de la « tendresse. Ils sont Tobjet de son culte, comme un présent reçu des mains « d'une mattres.<;o » f25* bulletin, 25 brumaire an XIV).
DES GARANTIKS PUBLIQUES. 321
dent présent à toutes les mémoires^ comme Tart Ta retracé à tous les yeux. La Constituante a juré^ le 20 juin 1789, qu'elle ne se séparerait point avant Taccom plissement de sa tâche, et, le 24 février 1790 , ses membres promettent solennellement de maintenir de tout leur pouvoir la Constitution qu'ils ont fondée. Â l'exemple de l'Assemblée, les milices nationales, les troupes réglées, les assemblées primaires, en un mot, la nation entière devait prêter le serment civique, auquel était subordonné l'exercice des droits de citoyen \ et que toute la force publique avait à renouveler annuellement, à la fête du 14 juillet. La formule de fidélité à la nation, à la loi et au roi, jointe, dans ce serment général , à l'engagement de maintenir la Constitution nouvelle, subit, comme cette Constitution, la prompte influence d'événements bien opposés à l'harmonie qu'on s'était flatté d'établir et de sanctionner de la sorte. La fuite du roi, le 10 août amènent les engagements nouveaux de fidélité à l'Assemblée à la barre de la Constituante, et de haine à tous les monarques, au sein de la Législative. On jure aussi de « sauver Vempire » ; de <x vivre libres ou de mourir », et puis on finit par penser <c qu'une loi pénale, pour rassurer le peuple, est meilleure que tous les serments ^ ; c'est dans ce sens qu'est rédigé l'acte constitutionnel du 24 juin 1793. Cependant, le 31 mai, un serment révolutionnaire avait encore rallié les adhérents de la commune. Il était conçu en ces termes : <x Je a jure d'être fidèle à la République une et indivisible ; de « maintenir de tout mon pouvoir et de toutes mes forces la « sainte liberté, la sainte égalité, la sûreté des personnes et « le respect des propriétés, et de mourir à mon poste en dé- « fendant les droits de l'homme ; je jure de plus de vivre avec « mes frères dans l'union républicaine; enfin je jure de remplir
* Proclamation du 10 août ; décrets des 20 dérenribrc 1789 et 27 avril 1790. Constitution de 1791.
3ii DES GARAIITIES PUBLIQUE».
ic avec fidélité et courage les missions particulières dont je a pourrais être chargé » ; et sur ce, l'on partait pour aller investir la ConTeution et demander la tète des Girondins.
L'an rv, le Corps législatif décrète une (Sle annuelle correspondant au SI janvier, fêle dans laquelle les deux Conseils prêteront, par appel nominal, le serment de haine à la royamtf. La même profession de foi est demandée à tous les corps constitués ; des juges s'y étant refusés, l'autorité légii^ lative menace de la déportation tout fonctionnaire qui, dor^ navant, entrera dans l'exercice de son emploi sans avoir accompli cette formalité. Treilhsrd, rapporteur, convient (outefoisque c celui qui, trahissant sa conscience Jure une bsine a apparente à la royauté qu'il sert et qu'il chérit, est bien a plus vil et plus dangereux encore que celui dont la bouche, t. d'accord avec les secrets sentiments, refuse d'abjurer hao*a tement la royauté, parce qu'il ne trouve au fortd de la u conscience qu'un lâche partisan des rois, »
Ud an s'est passé» Philippe Delleville fait observer au Coqseil des Cinq-Cents ^ qu'en jurant simplement haine à la royauté, on ne jure rien que Marat, Robespierre et leur^ soccesseurs n'aient juré et ne jurent encore volontiers. I| propose k cette formule d'ajouter AatVie d Monarchie; nouveau décret; nouveaux refus; nouvelles et interminables discussions, tant sur le sormcnt en lui m^me que 3ur ceux dont on Vei^igen ' rimposera-t'On aux électeurs? aux assemblées primaires? aux gardes nationales? Y c/)nservcra-t<on ces deux fîiots que s'opposent réciproquement deux partis irréconciliables? c Qu'on fasse jurer obéissance au gouvernement « établi, je peux le concevoir , dit Pastoret : l'obéissance a est une action, et les actipns sont du domaine da la u loi. liais exiger un serment d'afleclion ou de haineN
t Si nivôse an V.
PFS €iBÀNTIB8 PUBLIQUES. 323
En c^la, il avait raison* Toutefois, les républieaiDS prononcés ne se montraient nullement enclins à abandonner la formule, du moins dans sa première partie. Pour la seeonde, e'était iJifTérant : 1^ Société du manège y dénonçait ouvertement une invention d^ Clichy, le mot de ralliement des royalistes : vA prendre le mot d'anarchie dans sa signification propre, eomr ment ne pas supposer innée, indépendante ^e toute prorynesse, la haine d'un pareil état de choses? v^rplï es| certain que, sous ee nom, beaucoup de gens n^ demandaient pas mieui que de faire alors le procès à la H^volution entière. Elle put des apologistes bi^n inspirés. D'abqrd le général jourdan : <9 Certes, di^ajt ce brayp officier, il n'entre pQÎnt u dans mon projet de me constituer le défenseqr des fautes « et des crimes qui ont été commis sous le gouyernem9nt fé-r a volutiopnaire. Hais sous ce gouvernement, il s'est fait de u grandes choses, Les échafauds pnt été éjeyés par les mains c( de quelques hommes ; la République a été proclamée par la « volonté nationale. Laissez-moj admirer le patriotisme et le s$ cpurage de Ip jeunesse franchise s'enrôlant volontairement Pi se formant en bataillons, se précipitant sur les frpntii^res et <r se cpuyrant dp gloire dans les plaines de la Belgique et dans p les champs de rit^lje. {.^jsso^t-moi admirer le génie qui a p couvert la France d'ateliers d'iipmes et dP munitions, et qui <i a préparé, avec la rapidité de la pensée, les moyens de poFr n ter la mort dans les rangs de nos ennemis et dp (jxer I9 vicr » toire sous les drapeanx trir>olores, et ne troublez pas, par le ic souvenir de quelqnps crimes, |ps sensations qu'éprouve mon « àme à contempler tous ces prodiges enfantés par Tamour de « la liberté. » Des crimes, il y en eut beaucoup et il était bon de se les rappeler ; mais non dans une pensép favorable à la contre-révolution « « L'ignorance des vrais principes, les a passions portées au dernier degré d*exaltation, les haines, (c les vengeances^ |a soif nrdente di| pouvoir, l'ambition dé?-
324 DBS GAKAIITIES PUBLIQUES.
« mesarée, et surtout la résistance opiniâtre des classes privi- « légiées, appuyées des forces de la coalition, voilà, disait à c son tonr Bonlay de la Hearthe, voilà les causes du régime ff de 1793. » Jourdan consentait à restreindre, en vue des égards que demandaient nos relations diplomatiques, le serment antiroyaliste; suivant Boulay, il ne suffisait pas de prendre des précautions contre la tyrannie royale et la tyran-* nie sanguinaire de 1793 : on devait prévoir tous les dangers de l'exagération politique, dans une formule très-étendue, qu'il proposait et qui finit par réunir le plus grand nombre des suffrages : « Je jure fidélité et attachement à laRépublia que et à la Constitution de l'an III ; je jure de m'opposer de • tout mon pouvoir au rétablissement de la royauté en France s et de toute espèce de tyrannie. »
L'obligation du serment fut universelle sous l'Empire ' . Le souverain ou le régent en prêtait un à la nation; les représentants, les fonctionnaires, les électeurs de tout degré juraient, de leur part, obéissance aux Constitutions de l'Empire et fidélité à l'Empereur ; tout membre de la Légion-d'Honneur prenait l'engagement c de se dévouer au service de la « République, à la conservation de son territoire dans son « intégrité, à la défense de son gouvernement, de ses lois et a des propriétés qu'elles avaient consacrées ; de combattre « par tous les moyens que la justice, la raison et les lois auto- « risent, toute entreprise tendante rétablir le régime féodal, a à reproduire les titres et qualités qui en étaient l'attribut ; <c enfin, de concourir de tout son pouvoir au maintien de la « liberté et de l'égalité *. »
* An Xn, litre VII, Des serments.
' Loi du 29 floréal an X. — L'institntion subséquente de la noblesse impériale peut, quant aux qualifications, faire Teffet d'une antinomie : mais le principe était si contraire ! Et ne retrouve-t-on pas toujours Tesprit du serment de Tan X dans Tanicle 67 de Pacte de 1815 : « Le peuple français dé-
DBS GARANTIES PUBLIQUES. 325
Au Champ-cle-Mai,enl815, l'Empereur renouvela le serment d'observer et faire observer les Constitutions de l'Empire; les corps promirent de nouveau obéissance aux Constitutions, fidélité à l'Empereur. Quelques jours après, le 6 juin, a la Chambre des représentants, une discussion inattendue, du moins de la part du public, fut soulevée par MH. Dupin et Roy ; ces deux députés demandaient : l"" qu'il fût reconnu qu'aucun serment ne pourraitétreexigé de l'Assemblée qu'en vertu d'une loi; 2^qu'il fût entendu que le serment ne préjudicierait en rieii an droit d'améliorer la Constitution. La loi réclamée existait : c'était l'article 56 du sénatus-consulte du 28 floréal an XII. Quant à la seconde difficulté, renouvelée du vicomte de Mirabeau par les iibéreaux des Cent-Jours, Boulay de la Meurthe^ toujours très-compétent, comme légiste et comme honnête homme, y répondit à peu près de même que l'avait fait jadis Desmeuniers : laissant à chaque opinion l'appréciation des progrès dont les lois étaient susceptibles : « Est-ce <x une raison, demandait-il, de refuser le serment d'obéis- « sance aux Constitutions existantes? A mon avis^ c'est préci- « sèment le contraire. Loin qu'en faisant ce serment je croie a m'interdire le droit de concourir à l'amélioration désirée, a il me semble que c'est de ce même serment que je tiens ce « droit. »
— aPardonnez, mes collègues, s'écriait un autre homme sina cère^un autre homme témoin du passé \ à l'effusion qui anime « mes paroles ! Je vois le danger de près ; je le vois tel qu'il « est; aucun de vous ne saurait s'y tromper. Il faut que l'on
« clare que, dans la délégation qu'il a faite et qu'il fait de ses pouvoirs, il « n*a pas entendu et n'entend pas donner... le droit de rétablir soUVanâenne « noblesse féodale, soit les droits féodaux et seigneuriaux, soit les dîmes, soit « aucun culte privilégié et dominant, ni la faculté de porter aucune atteinte a à l'irrévocabilité de la vente des domaines nationaux »? ' M. Dumolard.
326 DË9 a/litâUtlËd PiitLlillEÈ:
• sache que nous sommes dévoués à Mite soiifei'aiti ; que tious «lesohames d*aiié manière honorable; enfin, que cette As-^ « semblée réunit toute la confiance du chef de l'Etat, comme « elle fait elle-même la force et la confiance du gouternea talent.. • »
Certes^ si jamais un serment fiit nécessaire^, c'était âldrs< Mais alors il fallait jurer comme sur le Grfiili, au Jeu dd Paume; il fallait un serment de Tftmel Les autres he sont bien souvent que des préteitesde discorde ou des stratagèmes politiques. Pourquoi, demanda plus d'une voix* dans le cours de ces discussions que nous avons voulu rappeler comme tenant à la pensée mème^ à Vopinion des divers tempSt pourquoi placer ainsi les homitaes entre les lois de l^ur raison, les inspi* rations de leur conscience et des signes extérieurs? Quelle confiance accorder et quelle importance reconnaître à des engagements de circonstance ou de par cérémonial ? Que de fois, dans la Révolution ^ n'a-t«-on pas juré de mourir poui* des régimes sous lesquels on nb se souciait ilullement de vivre 1
Il y ai a proscrire le serment^ un triste aveu pour une nation'; il y ai à en faire trop d'usage, l'inconvénient d'en aflaibli^ les effets et la sanction: Demander ft un fonctionnaire le serment de fidélité envers le podvdir qui l'emploie et dont il a, le plus souvent, sollicité la confiance, ce n'est qu'affermir dans le devoir une conscience peut-être incertaine et punir d'avance, da mépris qui doit s'attacher au parjure, l'ineiécu^tion d'un contrats Imposer a des électeurs, coitime condition nécessaire de l'exercice de leurs droits^ soit délégués^ soit immédiats, une profession de foi politique, n'est-ce pas oublier, ainsi que jadis Pastoret l'objectait victorieusement au Directoire, que le droit de cité est le premier le plus inaliénable«
f Thibaudeau, Defermon) aa nivôse an lY.
' V. Monlesquieu, Esprit (tes ft>w, L Vlil, ch. xiil : EtTet du aermmt ches un peuple vertueux.
le plus itdpreBcHptible de tous les droit»? SdtiB doute nul M pourrait r6l\]âer, M vertu du pâcle Boeiai, la promesse d'o*' béir Mx loisi OBUVro do la tnëjorité^ par suite, celle d'être fldèlfe iio système de gouvéniemoiitque lo plus grahd tiombro aurait choisi, et on ue verrait poiot là le souverain se prôtaot le sertueni superflu de fidélité à lui-^iAôrne^ puisque ee serait cha(]ue personne qui renouvellerait ainsi son engageAieni Mus-entendu envers toute la todiété ï ffiais il n'appanient de réclamer, s'il est regardé comme utile, un aete de cette na^ tare, qu*à un gouvernement vraiment et évidemment national: encore devrait-il éviter de Taire dégénérer cet acte, par un renouvellement trop fréquent» en une formalité insignifiante. Revenons aUK principes générauK. Il fauti pour étrerégu» lier, que le gouvernement soit fort : tt ai un gouvernement « fort a des inconvénients, un gouvernement faible en a bien <x davantage. Où le gouvernement est faible, l'armée gou^^ « verne \ )» be l'instabilité politique sont nées, dans la France d'aujourd'hui, deux dispositions malheureuses, le mépris de l'autorité et l'adoration du pouvoir. Jl s'agit de rendre à l'ab^ solu ce qu'a usurpé le contingent^ de faire réserver au principe ce qui ne s'accorde plus qu'aux hommes, non certainement sans préjudice de la dignité de nos mœurs. Hais aussi, à quelles conditions le gouvernement est^^il fort^ l'autorité estelle respectée? « Que l'espèce d'hommes qui circule dans les < antichambres de ce pays, et surtout que les maîtres en tac- (( tique parlementaire se persuadent que rien ne se fait au t monde que par l'intrigue, que par des manœuvres... cela ce est assez naturel. Est-ce à ces gens-là à connaître le pouvoir « de la raison^ de cette cause qui agit séparément^ il est vrai, R mais qui, agissant en même temps dans tous les esprits, (( se trouve, sans concours, sans concert prémédité, avoir
' Paroles du premier Gunsul; TbibaudeaU; Mémoires sur le Consulat.
398 DBS GAR^NTIBS PUBLIQUES.
a pourtant travaillé dans le même sens, et rallie, au moment (f propice, plus de volontés,, plus de forces individuelles, que c ne pourra jamais faire le machaviélisme le mieux entenda? S) Honneur à l'esprit clairvoyant qui, en face des idées antiques exhumées par les Jacobins, a posé le noble principe du gouvernement permanent) direct, réel des gouvernés, et qui a si bien fait ressortir les droits de la liberté morale dans le système représentatif! «t En ayant soin de se conformer aux lois, les citoyens se gouvernent par eux'^mémes»^ a dit Sieyès : il y a deux sortes de lois : lois immédiates ou protectrices; lois médiates ou directices *; les citoyens quant aux premières, celles qui garantissent leurs droits, sont le pouvoir exécutif; de plus, ils peuvent, ils doivent souvent participer à ce pouvoir, quant aux secondes, c'est-à-dire celles qui assurent le service officiel de la loi >. En Angleterre, au moindre trouble, le gouvernement trouve sous sa main, parmi les notabilités les plus hautes, une foule de constables volontaires; en Suisse, dans les cantons primitifs, s'il s'élevait une querelle, tout citoyen, pour l'apaiser, devenait de plein droit magistrat.. On retire d'excellents effets de cette diffusion de l'autorité et d'un plan de conduite qui consiste, non à subjuguer l'opinion par la violence ou par la ruse, mais à l'associer au pouvoir.
Un gouvernement démocratique peut, plus facilement qu'un
* Sieyès (Projet d*un décret provisoire sur kdergé, présenté en Ck)nïité, 1790).
> OEIsner, Vie et opinions de Sieyès,
' Outre les services réguliers du jury et de la garde nationale, chez nous, le Code pénal, comme on sait, punit d*une amende de police « ceux qui, le ponvant, auront refusé ou néglige de faire les (ravaui, le service, ou de prêter le secours dont ils auront été requis dans les circonstances d*accidents, tumulte, naufrage, inondation, incendie ou autres calamités, ainsi que dans les cas (le brigandages, pillages, flagrant délit, clameur publique ou d'exécution Judiciaire (i75-l2<^). Les capitulairesdeCbarlemagne condamnaient à Tamende quiconque ne se rendrait pas en armes au lieu où une querelle se serait élevée (BaUuo, I).
DES GARANTIES PUPUQUES. ^ 329
autre, recevoir, par Torganisation des lois directrices, une grande puissance positive : cbacua, en le considérant soit dans son origine, soit dans son but, n'y verra que sa propre puissance et sa propre sécurité. Un gouvernement électif contient une restriction de durée qui rassure les gouvernés sur sa latitude d'action. La première condition de force pour un gouvernement quel qu'il soit, c'est la dépendance des agents dans l'ordre de la hiérarchie : l'amovibilité et la promovibilité sont des principes essentiels à la puissance executive. Subordonner, comme l'ont fait certains Etats de Suisse ou d'Amérique, les cas de destitution à des décisions judiciaires, c'est, on l'a fort bien remarqué \ pourvoir à la sûreté des fonctionnaires aux dépens de celle du pays. La gradualité des fonction^, recommandée par Rousseau aux Polonais; par Mirabeau à la Constituante; parla Commission des Onze aux législateurs de l'an III, et repoussée, à cette époque, comme restriction du droit de suffrage; cette application à l'ordre civil du principe de l'avancement militaire, trouve une grande difficulté dans la variété d'aptitudes requises pour les services administratifs; l'équité d'ailleurs n'exige pas que, dans des carrières différentes, les avantages soient les mêmes, les sacrifices n'y étant point égaux. Mais sans affaiblir le pouvoir, sans paralyser l'action rapide de la pensée gouvernementale sur les tnembres exécutifs, ne peut-on donner à ceux-ci quelques garanties d'avenir contre les brusques caprices de l'arbitraire? Dans la conception de Sieyès, telle qu'il l'expliquait en l'an VIII % chacun des deux Consuls avait et nommait, outre son Conseil d'Etat et ses ministres, une haute Chambre de justice politique, tirée également de la liste nationale; chacun des quatorze ministres choisissait à son tour ses agents sur les listes départementales et établissait près de lui une
' M. Cberbiiliez, déjà cité.
* Boulay do la Meurthe, Théorie cwstittUionndle de Sieyès,
380 DBi aAR4MTltt P^nUqvÈB*
Chamhrt inférieufê^ qui, ainsi qiié les haates Cliambt«s« ttà* itiÎDait spécialement et aoiqdéi&edt les questions felélives aoi fonctionnaires^ Le décret impérial dd 11 jaiii IBOô^âytnt pour objet de compléter l'organisation dn Conseil d'EUt^ contenait) sons cette rubrique : D$ lu haute poUie adminiêmh iivtj un titre^ eu substance, ainsi conçu :
« Lorsque nous aut'ons jugé codvenabie de Taire eiumiocr par notre Conseil d'Etat la conduite de quelque fonctioDuaim inculpé, il sera procédé de la manière suiYtnte (1&) :
a Le rapport ou les déooncia tiens et les pièces coo tenant les faits qui donneront lieu à l'eiamen seront t-eufoyés^ par nos ordres^ soit directement, soit par l'intervention du grandjuge4 ministre dé la justice, & une Commission composée do président de Tune des sections du Conseil et de deux oonaeil-» lersd'£tât(16).
«Si la Commission estime que l'inélilpation n'est point fondée^ elle chargera son président d'en informer le grandjuge^ qui nous en rendra compter* Si elle estime que celui dentelle a reçu ordre d'eiaminer la conduite doit être préalablement entendu, elle en informera notre grand-juge^ lequel mandera le fonctionnaire inculpé et l'interrogera en présence de la Commission^ Il sera loisible aux membres de la Commission de prendre part à T interrogatoire* Un auditeur tiendra la plume. Si la Commission juge, avant l'interrogatoirei sur le vu des pièces, ou après l'interrogatoire, que les faits dont il s'agit doivent donner lieu à des poursuites juridiques, elle nous en rendra compte par écrit, aGn que nous donnions au grand-juge l'ordre de faire exécuter les lois de FEtat. Si la Commission est d'avis que les fautes imputées ne peuvent entraîner que la destitution on des peines de discipline et de correction, elle prendra nos ordres pour faire son rapport au Conseil d'Etat (17, 18, 19, 20).
a Dans le cours de l'instruction, l'inculpé pourra être en-
DË9 (iÀliAMtli^S PÙfiLlQbËS. dàt
tètidU^ édil Mt Se détUânde, soit ptit déJibéNlion dU Conseil d'EtdL II (lUrâ âUssi la faculté de p^oduii*e M défenéë pût
écrit (ai).
« L6 Cdtiseil d'Etat pdutfa prondncer qU'il ^ tt lieu & l'é-^ ptittldnder^ cetistirëf , suspdudrê) od même destituer lé Tode-^ tiontidirëibculpéi Lft déeisidn du Gbriseil d'Etat Sera ^oiimise à tiotrd approbation ddtis la forme ordinaire. >>
6if changeant maintenant dd point de vue, notas ne voulions plus considérer les agents du gouvernement comme tide partie des gouvernée^ ou même comme les seuls gdUvernés, en appliquant rigoureusement là pensée neuve de Sieyës; Èii nous discutons leurs rapports avec les simples citoyens, aldrs vient se placer sous nos yeui cette garantie des fonctionnai-^ reB, cet tirticle 7d de la Constitution de Tan YIII, qui, sou-* vent attaqué *, résiste néanmoins, depuis cinquante ans, dUi révolutions et aux critiques .Me Les agents du gouverUementi autres que les ministres *, ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d'une décision dta Conseil d'Etat : en ce cds^ la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires. t> Cette disposition se nommerait midUk garantie du gouternemefit i elle â pdur objet d'empêcher qu'on ne puisse agir sur ses agents ou contre eux sans sa volonté. Conséquence d'abord du principe de lu division des pdUvolrs,
1 V. une foule d'écrivains sur ces matières, MM. Coifinières, de Tocqueville, etc.
* La respotisâbilité admlnislraiive différait de la Responsabilité ministérielle par les formes toutes spéciales indiquées pour cette dernière daus leî ariicles précédents. — Le germe de ranicle 75 de la Constitution de Tan VIII se trouve déjà dans la loi municipale du ii décembre 1789, art. 61 : a Tout citoyen actif pourra signer et présenter contre les officiers municipaux la dénonciation des délits d'administration ; mais avant de portef cette dénonciation devant les iribunaax, il sera tenu de la soumeUre à Padtnlnistraiion bu au directoire du département, qui, après avoir pris Tavis de l'administration du district ou de son directoire, renverra la dénonciation, s*il y a lieu^ devant les juges qui devront en connaître. »
331 DBS GARANTIES PUBLIQUES/
elle se justifie aussi bien que rautorisation des Chambres ou Assemblées législatives en ce qui concerne leurs membres, et si on ne Ta pas jugée de même, c'est encore là un résultat de ce préjugé politique inspiré à la France moderne par les souvenirs du passé. En second lieu, comme condition de force et do certitude d'action pour le pouvoir exécutif, cette restriction imposée au cours ordinaire de la justice n'offre rien de plus exorbitant que l'attribution, par exemple, à la juridiction des Conseils de guerre des délits ordinaires commis par les militaires sous le drapeau. Notez bien que la question se portait au Conseil d'Etat, constitué par Napoléon en tribunal inamovible, complètement indépendant des ministres et présentant les plus hautes conditions de responsabilité morale; le chef d'administration dans le département duquel se trouvait l'agent inculpé recevait seulement avis, par le ministère du grand-juge, de la demande de poursuites; cette demande ne faisait point obstacle à ce que les magistrats recueillissent tous les renseignements utiles; elle ne suspendait que les mandats et les interrogatoires juridiques (décret du 9 août 1806). La Restauration abolit les conseillers d'Etat à vie (ordonnance du 29 juin 1814); pour mieux assurer, disait-on, la responsabilité ministérielle, elle fit du Conseil d'Etat la doublure des ministères, et le régime qui suivit ne rendit point à ce grand corps le caractère d'indépendance et de suprématie qu'il avait sous la présidence de l'Empereur. C'est ce qui fait probablement qu'au sujet de l'article 75, H. de Tocqueville ne sut que répondre à son interlocuteur américain \
^ Démocratie en Amérique.
bans la Constitutiou posUuime, où le Ck>Dseil d'Elat se trouvait placé sous la direction du premier ministre (art. 109), un autre système réglait les poursuites contre Tarbitraire :
Art. 29. Tout Français qui, dans sa personne ou dans sa fortune, se trouve
Maîtresse de ses agents, l'autorité publique possède, en vue de tous les citoyens, ou du moins de ceux dont les tendances menaceraient la société, des garanties qui sont de deux sortes, ordinaires ou extraordinaires : en premier lieu, les lois pénales \ et le droit de poursuite juridique, qu'elle exerce exclusivement. Les droits de grâce et d'amnistie doivent aussi être comptés : Parcere subjectis et debellare superbos : ce sont bien là, comme a dit le poëte^ les deux arts du commandement.
On a nié le droit d'amnistie. Il est convenable de ne l'admettre que pour les délits politiques. A la différence de la grâce, l'amnistie arrête non-seulement l'exécution, mais le cours des opérations judiciaires; elle commande l'oubli du passé : or, politiquement parlant, la définir, n'est-ce point en proclamer l'utilité? Lorsque l'Assemblée nationale avait aboli le droit de grâce ^, le droit d'amnistie subsistait, et dans toute sa plénitude, c'est-à-dire pouvant envelopper, ai^ssi bien que le délit jugé, le délit seulement poursuivi et le délit encore inconnu.
Il est inutile de demander si l'Empereur le posséda. L'acte additionnel (57), à son retour,' lui en garantit l'exercice. C'est en eflet une question, dans le système des contre-poids, si cet acte peut s'exercer autrement que par une loi '. Mais
Tobjet d'un arbitraire de l'autorilé civile ou militaire, a droit de poursuivre devant les tribunaux, et sans autorisation préalable ni quelconque, Tagent du pouvoir qui aurait, à son égard, violé la loi commune.
30. Toute poursuite ainsi exercée contre un agent de Tautorité, qui n'est pas reconnue légalement fondée par les tribunaux, est une offense en calomnie au premier degré et punie comme telle.
C'est la garantie à posteriori.
* y. tout le titre I du livre III du Gode pénal.
* Décret du 25 septembre 1791, art. 13.
' fin Angleterre, le roi Texerce, etPancien esprit monarebique assimile même Tusage qu'il en peut faire à la rémission d'une offense personnelle.
334 pES GiiBiiffTI^S pupMQUM-
le soumettre nécessairement aui lenteurs d'une discussion, ne serqit-ce pas, dans bien des cas, lui enlever Topportunité qui en ferait le principal mérite? Et s'il faut, d'qo aptre côté, que le ppuvoir e:(écutif ^it le ^XQÎi dp.$^ fpire çraiodrç, pogrr quoi le forcer à partager, c'est-à-dire spQvefit à p^rcirt^f U moyen de se faire aimer?
L'établissement spécial d'une bi^ntc juridiction pljtiquc n'p pas seulement pour motifs la nécessité de garantir Tindé* pendance des pouvoirs et celle d'assurer au pays, «linsi qu'aux accqsés eux-mêmes, des décisions plus impartiales : il épargne flu gouvernement la défaveur de ces systèmes qnî le constituent juge et partie et dont la dernière expression se trpova dans le droit, réservé aux Assemblées législatives, de vepger elles-m^mes leurs offenses. Indépendamment des dangei^qui menacent les libertés publiques quand un Parlement ^n arrive, ainsi que celui d'Angleterre, à se regarder comme investi d'un pouvoir discrétionnaire en f§it de délits politiques, et qu'il joint naturellement à des passions personnelle^ ce sentiment d'omnipotence qu'il tire de l'habitude de faire et non d'appliquer seulement la loi * ; indépendamment des {(bus qu'on ne peut ni modérer ni prévenir, dans des attributions de ce genre' , il y a là une sorte de piège, où le pouvoir qn' croit ainsi s'être rendu inattaquable, engage sa considération et laisse sa popularité ".
> C'est ainsi que L. Sbaftesbiiry resta emprisonné douye mois, sans ppffvpir 6C fj)ire appliquer la loi commune do VHàbeas. Dans rafTaire d'Asliby (i*|ectioos)t la Cliambre des communes voulait sévir pour un v?rii (rnàbeas ^léljvrc fk di^s prisonniers envoyés par elle à Newgaie. Dans raffairc de Mist (I72{), 'a Cbafnbr^ parut se regarder comme investie d'un pouvoir généra) ep fajt ^^ délils poliliques (Hallam, Histoire constitutionneUe).
* I/autre Chambre s'esl arrogé aussi le droit d'infliger fjes f.eines à di-^' « crélion. Ce droit a ^iOuvcnt été mis en question devant les tril)ui^gux ordi- (t naires, et le réstdtat a été que si le pouvoir du Parlement n'est pa^ illimté de f droit, il n'y a du moins aucun remède contre ses excès (id. fbid.).
* On vient de voir le pouvoir monstrueux pris par le Parlement d'AngIO'
Si Tobéissance rnanque pjjx lois ; fii les poursuites juridiques (leineurQnt sans forée et sans effet ; si Tordre pablio est .piQpacé par des réunions tumultueuses : alors, sans sortir des moyens que nous appelons or^inaireêf l'autorité doit recourir à la contrainte matérielle, à l'emploi de la force armée. Aux époques de leurs changements de religion ou de dynastie, ies Anglais opt porté des lois régulatrices de cet emploi, en même temps que comminatoires : k Parmi les statuts mor- « dern^s quj ont donné plus de force au pouvoir exécutif, dit a Hallam, nous devons citer l'acte pour les émeutes (rioiaoi), 1 G, I, st. 3, c, S, par lequel toutes les personnes assemr- « blées en tumulte * pour troubler la paix publique, et qui « ne se dispersent pas dans l'heure qui suit la proclamation a faite par un seul magistrat, sont déclarées coupables de c< crime capital. Je ne conteste en aucune manière la contfvenancede cette loi; mais si on la considère réunie à la « prompte assistance de la force militaire, elle paraîtra sûre- « ment une compensation à ce qui peut avoir été mis dans la < balance en faveur du peuple. » En ITSO, après les jourrn^ei» de Versailles^ Uirabeau fit la motion, à l'Assemblée constituante, d'imiter la loi d'Angleterre, Cette grande et honnête Assemblée, t considérant que la liberté affermit les «r. empires, mois que la licence les détruit \ que, loin d'être te (< droit de tout faire, la liberté n^xiste que par l'obéissance (X ayx lois u, rendit (le gO octobre) un décret portant en sqbsianco que» dons le cas ou la tranquillité publique serait
terre : .en voici une conséquence. En 1751, un M. Murray, poyr intrigues électorales, est condamné par tes Communes à èire envoyé k Newgaie et à entendre sa sentence à genoux. II refuse d*obéir. On le mit au secret, mais ))i£Dt^( on fut forcé de l^ relâcher, et on 6t ainsi, dit Hallam, 4^uii jaeobiie obscuf et intrigant, un martyr de la liberté populaire {ibid.),
' Au-dessus du nombre de 12. Le riot act fut porté sous Edouard VI, «ivoc le caractère transitoire, continué sous Marie et Elisabeth pour toute la durée du règne, et enfin rendu perpétuel sous Georges I**".
336 DBS GARANTIES PUBLIQUES.
en péril, les officiers municipaux, en vertu de lear mandat populaire, et sous leur responsabilité personnelle, feraient déployer le drapeau rouge aux fenêtres de la maison commune. A cet appel, toutes les troupes, milices nationales ou autres, devaient, précédées du même signe, marcher contre les rassemblements. Si leur vue ne suffisait point, deux officiers municipaux proclamaient la loi martiale^ sommaient les personnes attroupées de déclarer leurs intentions, et d'en remettre l'expression écrite à six au plus d'entre elles ; l'insulte aux organes de la loi était un crime capital. Trois fois ils devaient répéter l'avertissement : « On va faire feu ! que « le$ bons citoyens se retirent » ; puis on en venait forcément à la triste nécessité qu'on avait voulu prévenir. Lorsque le calme était rétabli, les officiers municipaux faisaient cesser fa loi martiale, et remplaçaient le drapeau rouge par on autre de couleur blanche, signe de pardon et de paix. Votée comme mesure passagère, la loi martiale de 1789 ne dura pas même jusqu'au retour de la tranquillité publique; et , malgré sa nécessité, malgré les mesures subséquentes ' prises pour en assurer l'exécution ; malgré le courageux exemple que Bailly paya de ses tortures, cette loi succomba le jour même où la Constitution fut remplacée, le 23 juin 1793 : Billaud- Yarennes démontra victorieusement qu'une législation sem* blable ne pouvait servir qu'aux tyrans. (Les hommes libres de septembre gouvernaient par d'autres moyens.) Après la chute de Robespierre , et quand le sort de Billaud-Varennes, menacé de la vindicte des lois, était devenu un prétexte à l'agitation des faubourgs; quand, exploitant la faim, le froid, les calamités naturelles et les résultats de ses fureurs, le jacobinisme vaincu cherchait, dans une tactique toujours la même, le retour des affreux succès par lesquels il avait
> 12 février 1700.
souillé les débuts de la Révolution ; le 1" germinal an III, Sicyès, sorti de son long silence, proposa une loi de grande police menaçant de la déportation tous ceux qui auraient fuit partie d'un rassemblement séditieux^ c'est-à-dire d'un rassemblement dirigé contre les propriétés, contre la Constitution, contre le gouvernement de la Républfque : si, après trois sommations, le rassemblement ne se dissipait pas, la force devait être employée. L'insuJte à un représentant du peuple était, comme le fait d'attroupement, punie de la déportation; Toutrage avec violence était puni de mort. Une seule cloche devait rester dans Paris^ et être placée aux Tuileries dans le pavillon de l'Unité. Si un rassemblement marchait sur la Convention, cette cloche devait sonner le tocsin. A ce signal, toutes les sections étaient tenues de se réunir, et de se porter au secours de la représentation nationale. Si la Convention se trouvait dissoute ou gênée dans sa liberté, il était enjoint à tous les membres qui parviendraient à s'échapper, de se rendre à Chàlons-sur-Marne. Tous les suppléants, tous lesdéputés en congé ou en mission avaient ordre de se réunira eux ; de la frontière, les généraux leur enverraient des troupes fidèles, et, marchant sur Paris, la nouvelle Convention y rétablirait le règne des lois. Cette précaution de changement de lieu prit place dans la Constitution de l'an III, qui, attribuant, pour le cas de translation, l'initiative aux Anciens, prescrivait aux deux autres corps composant le gouvernement une obéissance rapide : sinon , les administrateurs, sous peine de haute trahison, oii même les tribunaux civils, appelaient les Assemblées primaires, et une nouvelle législature s'installait soit dans le lieu fixé , soit dans toute place libre oii ses membres se trouvaient en majorité (102-109).
Le plan d'attaque invariable, que la loi de grande police déconcerta le 12germinial,était en effet celui-ci : profiter d'une
388 DES GARAfiTifi» t^tlfiUQtlES.
souffrance publique, d*ttn ftctd irritant, du premier prétexte; mettre les femmes en avant, les faire suirre d*un rassemble* ment immense' ; entourer, intimider, opprimer, dominer, en un mot, le pouvoir constitué, et en faire servir les formes au triomphe de l'anarchie. L'émeute ensanglantée de prairial faillit amener ce triomphe. Par une loi du 30 dé ce mois, renouvelée l'année suivante (1^' vendémiaire), et insérée dans le Code pénal d'alors (598), la juridiction des Conseils de guerre s'étendit sur toute personne arrêtée dans un ras^ sembiement séditieni et armé. Cette loi ne fut abrogée qu'& la mise en activité du Code d'instruction eriminelle (1808) •.
Par moyenÈ exiraordinaifes nous entendons la dietature, la êuspmsion légale des lois , Vitat dé siige qui transporte è l'autorité militaire la police, la juridiction, en un mot la puissance publique dans la ville qui y est soumise. Parii, à différentes reprises, s'est trouvé placé sous ce régime : après * le 12 germinal an III, sous le commandement de Pichegi^; depuis, en 1832, et moins anciennement encore. On sentqoe des dangers de plus d'un genre peuvent exiger qu'on voile parfois, selon l'expression d'un grand penseur, la statue de la liberté; quand le démocrate américain Jackson eut à défendre la Louisiane \ il n'hésita pas à demander, et demddda avec toute raison, la puissance dictatoriale : mais on sent aussi que ces remèdes, comme ceux de la science médicale, sont des preuves d'infirmité : on ne peut que souhaiter aux nations d'en faire un rare et court usage.
« Dans le cas de révolte à main armée ou de troubles qui menacent la sûreté de l'Etat, disait la Constitution de l'on VIII, la loi peut suspendre,' dans les lieux et pour le temps qu'elle
* Tbiers, Histoire de la RécotiUion, Ylf, 400. ■ V. Merlin, Répertoire, vo Délits militaires,
* Mignet, Notice sur M. Livingston.
Dë6 ÔARANTtËd l»t/bLtQUËS. 339
déteriiiioe, l'empire de la Conslitalion. Celte suspension peut être provisoirement déclarée, dans les mêmes cas, par un arrêté du gouvernement, le Corps législatif étant en vacance, pourvu que ce corps soit convoqué au plus court terme par un article du même arrêté' i> (92). Etrange bonne foi des partis! on excusera tous les jours, sur les dangers de la patrie, une dictature dont la mémoire épouvante riiumanité, et l'on ne craindra pas d'ériger (nous Tavons maintes fois entendu) en despotisme militaire un gouvernement qui^ chargé de faire respecter, au dédans, Tordre ébranlé sur toutes ses bases, chargé de défendre, au dehors^ le pays menacé sur toutes ses frontières, s'appliquait à ne pas user des ressources légalement offertes à de telles nécessités ! Dans les départements de TOuest, une seule exécution militaire, celle de M. deFrotté, punit la sédition royaliste ; et, sans un retard accidentel^ un sursis, précurseur d'une grâce , épargnait l'opiniâtre chef. Une fois la Vendée pacifiée, les Jacobins intimidés ; une fois un terme imposé aux troubles qu'avait prolongés la tyrannique faiblesse du Directoire, les lois d'exception s'oublièrent au sein de l'ordre et dé la paix. La force dédaigna des moyens qu'avait inventés la colère; les dangers les plus immédiats ne purent vaincre Thorreur profonde qu'inspiraient à Napoléon les souvenirs d*une autre époque, et lui faire accepter jamais l'assistance du terrorisme comme voie de domination, même de salùt : « Je n'ai qu'à faire un
> c( Aucune phce, aucune pariîe du territoire ne peut être déclarée en étni de siège que dans le cas d'invasion do la part d'iino force élranj^èro, ou de troubles civils.
« Dans le premier cas, la déclaration est faite par un acte du gf>uvernement .
« Dans le second cas, eUe ne peut Tôtre que par la loi.
« Toutefois si, le cas arrivant, les Chambres ne sont pas assemblées, l'acte du gouvernement déclarant Tétat de siège doit être converti en une proposition de loi dans les quinze premiers jours de la réunion des Chambres » (Acte additionnel, 66).
340 DES GARANTIES PDBLIQUES.
signe, disait-il en 1815, ou plutôt à détourner les yeux, (( les nobles seront massacrés dans toutes les provinces. Ils ont a si bien manœuvré depuis dix mois ! Mais, se hâtait-il a d'ajouter avec une noble énergie, je ne veux pas être le roi c( d'une jacquerie * ! » Telles devaient être, en effet, les dernières pensées d'un règne dont l'amnistie des émigrés avait inauguré les travaux.
Entre toutes les périodes de notre longue Révolution, l'Empire seul a su prévenir l'effusion du sang français sur les pavés de la capitale, et ce n'est pas là sa moindre gloire ; de tous ceux qui se sont succédé, ce règne, quali6é de prétorien par les déclamations ennemies, est, sans aucune espèce de doute, ni de comparaison possible, celui qui s'est le moins servi de la force armée à l'intérieur. «En 1800, dit H. Thîers*, le « premier Consul avait poussé la hardiesse jusqu'à rester a dans Paris, rempli alors de l'écume de tous les partis, « avec 2,300 hommes de garnison, et cette hardiesse mèaie, a il l'avait poussée jusqu'à la publier. Pour répondre aux « ministres anglais, qui prétendaient que le gouvernement « consulaire n'était pas plus solide que les précédents, i| fit « publier un état comparatif des forces qui se trouvaient à a Londres et à Paris. Il en résultait que Londres était gardé (c par 14,600 hommes, et Paris par 2,300. C'était à peine a de quoi fournir aux postes de simple police qui veillent sar « les grands établissements publics et sur la demeure des a hauts fonctionnaires. Evidemment, le nom du général Bo« a naparte gardait Paris. » La même remarque est inspirée par le même chiffre de soldats (2,500) à un autre historien, témoin oculaire^, qui compare avec étonnement ce chiffre, devenu incroyable, avec les députations et les specta-
' B. ConsUnt, Mémoires sur les Cent-Jours.
' Histoire du Consulat et de VEmpire, I, 107. s M. Thibatidcaii.
teors de toute sorte dont le nombre venait accroître, pour la fête des départements (1^' vendémiaire an IX), la population ordinaire de l'immense et mobile cité. Enfin, quand, après Austerlitz, Napoléon campait à Vienne, une garnison de douze cents hommes maintenait l'ordre dans Paris.
€ La force armée, disait Dubois au régent \ est la seule ressource des rois n : il avait raison quant aux rois qui ont des Dubois pour ministres ; encore comprenait-il assez bien à quel point ce genre de ressource est précaire dans certains cas. Les descendants mêmes du prince auquel s'adressaient ses conseils en ont fait, plus d'un siècle après, une mémorable expérience. Ils pensaient , comme l'historien de la Constitution d'Angleterre, que « le pouvoir exécutif avec une « armée régulière pour soumettre l'insurrection, et une in- « fluence suffisante pour obtenir de nouveaux statuts restric- « tifs, n'est, dans le cours ordinaire des choses, exposé à « aucun danger sérieux *. » C'est pourtant un danger sérieux que la désobéissance du soldat, et le pouvoir y est exposé quand il vit en contradiction avec l'opinion publique, là surtout où l'armée se retrempe sans cesse dans le peuple, en sort, y rentre, et ne perd point, dans une routine mercenaire, l'intelligence et le sentiment des intérêts nationaux. Que dis-je? ce sentiment survit au système d'organisation qui fait de l'armée une sentine, et du recrutement un marché. On n'y échappe que parl'emploi de condo^^teri étrangers, car « où frapperaient donc le soldat, l'officier, le général, sans « frapper contre leurs compatriotes, leurs parents, leurs amis « ou leurs frères'? » L'Angleterre, que sa position dispense
> Mémoire sur îes Etats généraux [Dans rinlroduction au Moniteur),
> Hallam, ConsUtutionàl history.
* Mémoire de Dubois, — « Aucune Iroupe étrangère, porlait la Constitution de Tan III, ne peut être introduite sur le territoire français, sans le consentement préalable du Corps législatif » (295). — « Aucun étranger, qui n*a point
34) DK5 UABàliTIES PUBLIQUHS.
d'entretenir chex elle un grand nombre de troupes soldée», déclarait naguère impossible le maintien de la liberté dans tout pays où existerait une nombreuse armée permanente^: Napoléon a bien montré comment on pouvait concilier les lois d'une discipline sévère avec Torganisatiori libre et m(H raie d'une armée, et comment le palladium de l'indépendance nationale pouvait en même temps et devait être le Terme appui de la liberté. «
La force elle-môroe n'est donc plus, dans notre vie dém(H cratique^ un élément tout matériel. Que le csar ait pour garantie Tobéissance passive, aveugle, de ses immobiles régi* ments; ainsi que les boyards l'écharpe, et les serfs euxmêmes l'incendie : tels sont^ nous le disioTis plus haut, les procédés de la barbarie. Mais Topinidn domine chez nous, là même où, par la loi de sûreté, toute délibération est inter^ dite : le merveilleux retour de Tile d'Elbe, avec ses drames attendrissants et ses entraînements magiques, en fut la ma^ nifestation. Que des pouvoirs mal établis se retranchent derrière des forteresses, s'encourageant, par cela même, à de» fautes bien plus dangereuses que leurs précautions ne sont sûres ' : La, tniglior forlezza ehe sta, è non esser odiato àd
acquis les droits de citoyen français, ne peut être admis dans les armées françaises, à moins qu*il n*ail fait une ou plusieurs campagnes pour rétablissement de ia République (287).» — La Charte de 1830 disait (art. 13) : a Le roi est le chef suprôme de TEtat, f 1 commande les forces de terre et de merj déclare la guerre, failles traités... Toutefois, aucune troupe étrangère no pourra être admise au service de TEtat qu*en vertu d'une loi. »
' Opinion citée par Hallam. L'historien ajoute ce fait, que des militaires ayant été appelés pour apaiser une émeute supposée, à une élection de Westminster, en ITil, les personnes qui avaient pris part à celte mesure furent citées devant la Chambre et réprimandées à genoux par Vorateur.
' Machiavel, Discours 1T, S4 : a Perché la ti fà più pronto e men rispetlivo ad oppressargli, e quella oppressione... gli accende in modo chequellsi « fortezza cha ne è cagione non li pu6 poi difendere. » — Voyez^ comme rapprochement curieux, la citation de Saint-Simon contenue dans la note finale F*
DBS G^tt^NTIP^^ Pi/QI^IQUIÎS. 343
popoli^. Quel!es4)ien autres garanties apporte avec elle l'opinion au pouvoir qui l'a su gagner! C'est la presse, l'association, ces remparts de la liberté, qui s'étendent, comme par enchantement, autour de la puissance publique , identifiée dans son action avec Tintérét général; alors, une mesquine habitude de tracasseries systématiques ne remplace point l'esprit de justice, et ne scinde point la nation; alors s'unissent, dans le sens public, les deux principes dont la synthèse constitue l'ordre social : la liberté (l'individu), Vautorùé (la société), principes logiquement indivisibles comme le but et le moyen, comme la partie efle tout.
Répétons, avec Condorcet, qui, en cela, ne s'égarait pas : (( La confiance est le seul pouvoir réel dans les constitutions vraiment libres. »
* J4» Del Principe.
