DES PRIVILEGES CONSULAIRES

Nous touchons à une question célèbre dans l'histoire des consulats, célèbre par les controverses animées qu'elle a suscitées parmi les auteurs, célèbre aussi par les graves difficultés qu'elle a soulevées dans la pratique. Je veux parler du caractère diplomatique des consuls. Le consul est-il un ministre public? Jouit-il de la plénitude des privilèges diplomatiques? C'est là

une question déjà ancienne, discutée dès le XVII* siècle (1), agitée, au conseil des prises par Portalis(2), et encore vivement contestée de nos jours (V. l'affaire du consul Pierre Mandato, qui se passa à Naples en septembre 1863).

Tandis que les uns comme Wicquefort, Martens, Wattel, Wheaton, refusent au consul le caractère diplomatique, d'autres, comme M. de Clerq et M. Pinheiro Ferreira, le lui accordent dans sa plénitude. Mais, nous l'avouons, la lecture de ces auteurs ne nous a pas laissé bien nette dans l'esprit la question même qui s'agite. Car il est évident tout d'abord qu'une distinction bien tranchée doit ôtre faite entre les consuls dans le Levant et les consuls en pays de chrétienté. Les premiers étant, sous le titre de chargés d'affaires, de véritables agents diplomatiques attitrés, il s'ensuit que pour eux le problème ne peut être posé. Il est évident encore que la solution de la question est subordonnée à une foule de considérations pratiques, aux usages constants, aux traités explicites, aux réserves insérées dans les exequatur. Bien qu'ainsi circonscrite, notre question a encore son importance et, pour en donner de suite un exemple, on peut rappeler

|1) D'Avaux, dans ses Mémoires (tome V), dit que, dans les disputes entre la France et les Provinces-Unies, celles-ci soutinrent que le consul était une sorte de ministre public.

(2) Voir Varden. Ce qui donna lieu à cette discussion fut un procès qu'un Américain intenta à Tagent des relations commerciales de France à Gênes.

le différend qui survint après Tarrestation du consul anglais Pritchard à Papaëto et qui faillit aboutir à une guerre entre la France et l'Angleterre ; c'est que l'injure faite à un agent diplomatique est une insulte directe faite à la nation que cet agent représente. Autre intérêt : si le consul est un agent diplomatique, il ne sera pas besoin de traités'pour qu'un peuple ait le droit d'envoyer des consuls chez un autre peuple. Troisième intérêt : si le consul est un agent diplomatique, lors de son décès à son poste le& objets mobiliers qui se trouvent dans son hôtel ne sont point assujettis au droit de mutation.

En France, nous dit Dalloz, le gouvernement admet que les consuls sont des ministres publics. Malgré Tautorité des auteurs qui partagent cette opinion, nous ne pensons pas que ce soit la vraie doctrine. Nous estimons, d'après MM. Sebire et Carteret, que les consuls n'ont pas la plénitude d'indépendance et d'inviolabilité qui s'attache au caractère diplomatique et qu'aucun privilège ne leur est dû en dehors des prérogatives indispensables à l'accomplissement de leurs fonctions (i). Comme exemples de ces prérogatives inutiles, nous citerons les exemptions de la douane, du reste peu recherchées de nos jours même par les

(4) C'est aussi l'opinion que semble adopter M. Achille Morin, conseiller à la Cour de cassation. l\ accorde au consul « une certaine protedflon du droit des gens. x> Lois reUUives à la guerre, tome I, page 106.

ambassadeurs. Comme exemples de privilèges nécessaires aux consuls, nous nommerons Tinviolabilité des archives. Et môme, en Angleterre, dans cette terre de la diplomatie, le privilège des archives consulaires n'est pas admis ; et le consul est si peu considéré comme un ministre public qu'aux fêtes données par la Cour on invitera l'ambassadeur et tous les attachés d'ambassade, et que pareille faveur ne sera jamais faite à un consul, fût-il même le consul général de France à Londres. Et chose bizarre ou plutôt toute naturelle eu égard au caractère britannique, ce fut ce même gouvernement britannique qui réclamait avec tant d'irritation, en 1847, contre l'arrestation du consul Pritchard, alors que ce Pritchard s'était mis, par ses intrigues, en dehors des principes du droit des gens.

Il est vrai que, en cas de péril imminent et quand il y a lieu de craindre des actes violents contre les Français, le consul est investi du droit d'appel aux forces navales. Mais tout d'abord l'exercice de ce droit ne se présente qu'en cas de difficultés extrêmes; alors il faut aviser au plus vite, et que presque toujours les communications sont interrompues entre le consul et l'ambassadeur; et, en outre, remarquons que ce droit n'est pas tant une prérogative diplomatique que la sanction naturelle de la protection du commerce et de la sûreté nationale, prçjtection dont est chargé le consul.

L'immunité juridique rentre-t-elle dans le nombre des privilèges indispensables au consul ? Il semble que oui au premier abord ; car quoi de plus contraire au libre exercice d'une fonction que le droit de mettre un fonctionnaire en état d'arrestation? Et cependant, logiques avec notre principe, nous persistons à soutenir qu'en pays chrétiens^ dans le silence des traités, le consul ne peut prétendre à cette prérogative. Et cela pour trois raisons :

1° Parce que les consuls ne représentent pas leur souverain.

2* Parce que leur nomination ne s'adresse pas directement au souverain étranger.

3* Parce que leur qualité est soumise à l'acceptation de son gouvernement. (V. de Belleyme, des ordonnances de référé, 2,361). Nous ferons toutefois une distinction, et nous ne reconnaîtrons à une partie le droit de l'assigner devant les tribunaux que comme personne privée et non en sa qualité de consul. Tous les faits et ceux-là seuls que le consul a accomplis comme représentant officiel de son gouvernement, échappent à la juridiction locale. Pour le reste, ces tribunaux sont compétents. De la sorte, nous respectons les règles du droit des gens, et nous maintenons les privilèges indispensables aux consuls, c'est-à-dire les privilèges sans lesquels l'institution des consuls ne peut fonctionner d'une manière libre et continue.

Dans les limites où nous nous sommes placés, ce principe n'est point atteint : le consul ne sera pas empêché dans ses fonctions par un procès à Vienne où il réside, plus qu'il ne le serait par une instance à suivre à Paris. Il en sera autrement, sans doute, en matière criminelle et correctionnelle. Mais alors le consul sera remplacé parle vice-consul ou l'élève consul et l'institution fonctionnera toujours.

Notre solution est conforme aux considérants d'un arrêt de la Cour d'Aix, en date du 14 avril 1829 (Sirey et de Villeneuve 30. 3.190) d'un arrêt de la Cour de Rouen du 27 juin 1849 (Sirey et de Villeneuve, année 1850, t. XXXIV) etd'un jugement du Tribunal de la Seine en date du 21 janvier 1875. Ce dernier jugement, qui soulevait les plus intéressantes questions a admis que si le consul a droit d'exercer librement ses fonctions il est justiciable des tribunaux français pour tous ses faits personnels, qu'en vain le consul alléguerait qu'il a accompli, en sa qualité officielle, les faits à lui reprochés, — que ce n'est pas là une exception de nullité d'assignation, mais une défense au fond, et que s'il était justifié, ce moyen ferait disparaître les allégations du demandeur pour obtenir une condamnation personnelle. Il n'y a aucune raison pour ne pas appliquer aux consuls de France à l'étranger les dispositions que ces arrêts contiennent sur les consuls étrangers en France.

Notre solution est aussi conforme à l'opinion générale des auteurs qui ont écrit sur cette question. « En matière civile et criminelle, dit Whea- (( ton dans son chapitre sur les consuls, ils sont « soumis à la juridiction locale » (1). M. Pardessus, se prononce contre l'immunité, mais en même temps il fait remarquer que les tribunaux français, devant lesquels on voudrait faire valoir une condamnation obtenue contre un consul en pays étranger, pourraient n'y avoir aucun égard. — Toutefois Varden, (page 106) enseigne qu'il est nécessaire, pour poursuivre un consul ù raison d'un crime ou d'un délit, de demander l'autorisation à son gouvernement. Watel va même plus loin (Droit des gens^ livre II, § 34), et il estime que le consul doit être renvoyé à son gouvernement pour être jugé, ce qui peut être

d'une sage conduite, mais ne nous semble pas trancher la question. Il est bien entendu que le consul jouit de l'immunité juridique lorsqu'il a reçu, soit d'une manière permanente comme chargé d'affaires, soit passagèrement, une mission se rattachant à la diplomatie. L'immunité durera tant que durera la mission elle-même.

Il est clair, d'ailleurs, avons-nous besoin de le répéter, que toute discussion deviendrait inutile si une règle contraire était établie par les traités. Et c'est en effet ce qui a lieu aujourd'hui pour la

(1) Voyez aussi, dans le sens de notre opinion^ M. Rolland de Villargaes, BéperMre dunotariaty au mot Consul.

plupart des États. C'est ainsi qu'aux termes d'une convention de 1853, entre la France et les États- Unis, les consuls de France jouissent de l'immunité, hors le cas de crime. C'est ainsi encore qu'elle leur est accordée en Hollande (Ord. du 5 juin 1852), C'est ainsi que l'immunité est refusée à nos consuls en Espagne seulement en cas de crimes atroces et pour dettes commerciales (Traité de 1769). Même immunité qu'en Espagne ou en Hollande doit être accordée à nos consuls dans les pays où nous sommes placés sur le pied de la nation la plus favorisée, par exemple en Russie et en Grande-Bretagne.

Si d'ailleurs le consul était un agent diplomatique, de même qu'il ne pourrait être refusé sans motif, de même aussi, pour le renvoyer, il faudrait obtenir un ordre de son gouvernement. Or, il n'en est rien en pratique. Et si le consul se rend coupable d'une conduite illégale ou inconvenante, Vexequatur qui lui a été accordé lui est retiré sans que ce fait émane directement de l'État que l'agent représente. Cette révocation est d'ailleurs très-rare.

Si le consul était un agent diplomatique, en cas de changement politique, de révolution dans son pays, il recevrait de nouvelles lettres; mais non! Pour qu'il continue ses fonctions, il n'est nécessaire qu'il obtienne ni nouvelle patente, ni un nouvel exequatur. S'il était un agent diplomatique, sa fonction cesserait par suite de l'État de

guerre entre les deux pays ; or il arrive fréquemment que les consuls, en pareil cas, continuent leurs fonctions, aussi longtemps qu'on ne leur retire pas Vexequatur^ (IV. Bluntschli, Droit international codifié, 537).

Cette doctrine, à laquelle nous nous rallions, a été adoptée par la Cour de Paris dans un arrêt du 3 avril 1841, ainsi motivée :

« Attendu que, quand Delong justifierait de sa qualité de consul, cette qualité ne lui donnerait pas le caractère d'agent diplomatique et qu'il ne jouirait pas des immunités accordées à ce titre. »

De ce que nous venons de dire, il résulte que le consul doit être soumis à la saisie conservatoire des meubles pour les dettes civiles qu'il a contractées. Dans les pays où la contrainte par corps n'est pas supprimée, il doit se soumettre à cette voie rigoureuse d'exécution : telle était spécialement la conséquence tirée par la Cour de Paris dans l'arrêt que nous citions tout à l'heure. (Notez cependant l'art. 2, de la convention conclue entre la France et l'Espagne le 13 mars 1769.)

Doit-on reconnaître au consul le droit d'asile ? L'auteur de l'article « Consul, » inséré au Dictionnaire de la conversation, n'hésite pas à l'admettre. D'après lui, « la maison consulaire off're (I un asile assuré à tous les nationaux qui vien- « nent se mettre sous l'autorité des consuls, non « pas que la justice du pays puisse être sans

« force devant cet obstacle ; mais il faut alors « qu'elle s'adresse au consul. » Nous ne saurions nous ranger à cette opinion qui est d'abord contraire à notre principe et qui, de plus, a le défaut de se contredire elle-même, car je pourrais demander à l'auteur de cet article ce qu'il entend par un tel droit d'asile, à quoi ce droit peut aboutir, quelle est sa raison d'être. Si la justice du pays doit triompher de l'obstacle, à quoi bon l'obstacle lui-même ? Sera-ce de procurer au national la recommandation du consul, comme le droit d'asile au moyen âge procurait la recommandation de l'Eglise? Mais l'accusé français n'a pas besoin du droit d'asile consulaire pour jouir de ce privilège ; cette protection lui est due de plein droit sans qu'il y ait besoin de recourir à l'asile.

Le consul rentre-t-il sous l'application de l'art. 75 de la constitution de l'an VIII? Ici l'afOrmative ne nous semble pas douteuse. Car qui nierait de voir en lui un agent du gouvernement, investi d'une autorité propre? Ce point a été parfaitement établi par une lettre du 19 floréal, an VIII, émanée et de Portalis, alors qu'il était commissaire du gouvernement au département de la justice. Du reste, cette exception à l'art, 2382 du Code civil, insérée dans l'art. 75 de la constitution de l'an VIII, a été abrogée [)ar un décret

(1) V. Moreuil, IHctimnaire.

récent de 1870.— Cependant la qualité d'agent du gouvernement a encore son importance pour le consul, pour qui elle reste une circonstance aggravante, aux termes des art. 1 6 à 200 du Code pénal. Parmi ces articles, ceux qui doivent particulièrement concerner les consuls sont ceux qui ont trait à la concussion, aux soustractions commises frauduleusement par les dépositaires publics, à l'immixtion des fonctionnaires dans les opérations de commerce incompatibles avec leur qualité, à la corruption des fonctionnaires et aux abus d'autorité.

Heureusement pour l'honneur de nos mœurs publiques, les annales judiciaires ne nous montrent pas qu'une application fréquente de ces articles et d'autres articles du Code pénal ait pu être faite aux consuls. Et toutefois, dernièrement la Cour de Paris rendait deux arrêts retentissants contre deux agents haut placés, sur des faits que nous examinerons plus tard lorsque nous nous occuperons en détail des devoirs des consuls. Je veux parler de l'arrêt du 31 mai 1873 contre le consul général de G. B., et l'arrêt antérieur du 25 janvier 1872 contre le consul général P., arrêts rendus tous les deux par la Chambre des appels de police correctionnelle sous la présidence de M. Rohaut de Fleury. Ces arrêts visaient les art. 406 à 408 du Code pénal.

D'après Martens, l'usage de l'Europe est d'exempter les consuls envoyés et les nôtres par

conséquent, du logement militaire, du service de la garde nationale et bourgeoise, de Timpôt personnel, de toutes les impositions directes et impersonnelles ; mais la crainte des fraudes leur a fait refuser l'exemption des impôts indirects (Voir aussi en ce sens Laget de Podio).

Les consuls sont censés n'avoir pas quitté la France. Ils y conser>rent leur domicile et Texercice de leurs droits politiques (voir en ce sens le dictionnaire de Moreuil, au mot Présidence).

Mais, à la différence des legati romains, ils peuvent se faire excuser de la tutelle.

En Prusse, les sujets qui sont chargés à l'étranger,- soit comme consuls, soit comme chanceliers, de la gestion d'un consulat, sont exempts du service militaire. En France nous n'avons aucune disposition semblable dans la loi du 27 juillet 1872 sur le recrutement de l'armée.

Les fonctions de juré sont-elles compatibles avec celles de consuls — et, par suite, celle-ci, pendant son congé en France, peut-il être appelé à faire partie du jury? Il n'y a pas longtemps que la Cour de cassation a été saisie de la question. Le pourvoi s'appuyait sur les attributions de juridiction volontaire ou contentieuse que remplit cet agent et qui le range dans la classe des magistrats, dispensés des fonctions de juré (art. 3 de la loi du 21 novembre 1872). Mais la cour n'a pas été touchée de cet argument. Elle a été entraînée par

cette fibnsidération que les consuls ne sont point nommés par le gouvernement français en qualité de magistrats de l'ordre judiciaire — mais délégués pour protéger nos nationaux à l'étranger — Et, d'ailleurs, ajoute la cour, les Conseils de préfecture ne rendent-ils pas des jugements? et cependant, il a fallu une disposition spéciale de la loi de 1872 pour dispenser leurs membres de faire partiedu jury. (Cass. ch. criminel, le 26 août 4875,présid. de M. Zangiacomi).

Dans tout ce que nous avons dit jusqu'ici des consuls, nous avons réservé ce qui concerne les consuls dans le Levant, la Barbarie, la Chine, Mascate (l'Egypte exceptée), le Japon et dans les îles de la mer de la Chine, et de l'Océan pacifique. Dans ces pays, les prévarications scandaleuse des pachas ou des mandarins, les odieuses confiscations, la violation fréquente des principes les plus élémentaires du droit des gens, ont imposé la nécessité de donner aux consuls les plus grands pouvoirs. Indépendamment du privilège de la juridiction qui fera l'objet d'un chapitre spécial, ils jouissent de l'exterritorialité et de l'inviolabilité, de la liberté du culte dans l'intérieur de leur palais. Ils sont exempts de tous impôts et ne peuvent être arrêtés sous quelque prétexte que ce soit. Leur maison est un asile inviolable dont ils ne peuvent fermer l'accès à un sujet franc poursuivi par les autorités locales, (V. Borel, Pouvoir du consuL) Ils ont môme préséance sur

les consuls des autres pays (capitulation de 1740, art* 44). En cas d'arrestation d'un sujet franc, ils peuvent le réclamer en s'en rendant caution. Ce sont de véritables agents diplomatiques, et il est à remarquer avec Rolland de Villargue que, quant aux actions qu'un Français aurait à former contre un consul de sa nation, il ne doit pas, sous peine d'amende, le poursuivre devant les tribunaux locaux, mais devant les tribunaux français. Toutefois, dans ces pays, tout au moins dans les États de la Porte, nos consuls ne jouissent pas des prérogatives diplomatiques dans la même mesure que les ambassadeurs. Tout d'abord, ils dépendent de notre ambassadeur et de plus, s'ils commettent un délit ou un crime, ils ne peuvent exciper du privilège de l'exterritorialité que d'une façon très-restreinte.