NOMINATION ET ORGANISATION

Nos consuls sont nommés par le chef de l'État, aujourd'hui le Président de la République, sur présentation du ministre des affaires étrangères.

Et Ton sait que, depuis une loi de l'époque intermédiaire, la loi du 1®*" octobre 1795(10 vendémiaire an IV), ils relèvent de son administration. La question de savoir de quel département ministériel ils devraient dépendre est un grave problème à résoudre. Et il y a peu de temps encore, au dire de la presse, elle faisait l'objet d'un vif débat dans le sein môme du cabinet. Un projet avait été étudié d'après lequel les consuls, au lieu de relever du département des affaires étrangères, auraient été placés sous la direction du ministère du commerce. Ce projet fut combattu, ainsi qu'il fallait s'y attendre, par M. de Broglie, et finalement repoussé. Il est probable que ce n'est pas la dernière fois qu'il sera question de rattacher les consulats à une autre direction générale. MM. de Clerq et de Vallat s'élèvent avec force contre de telles prétentions, et ils nous semblent être dans la vérité. Le consul^ en effet, est un agent politique. Si sa principale préoccupation, comme le voulait Colbert, doit être le

commerce, toujours est-il que cette préoccupation doit avant tout avoir lieu dans un but politique ; et, eu égard à la sanction terrible du droit de protection nationale, il importe que cet agent relève directement du ministre des affaires étrangères. D'ailleurs, lors de cette discussion récente dans le sein du cabinet, M. le ministre du commerce paraissait avoir trouvé une transaction heureuse. Nous lisons dans un article du journal la Liberté, en date du dimanche 27 juillet 1873: « M. de la Bouillerie a résolu d'envoyer à Té- « tranger des commissaires chargés d'étudier, « au point de vue du commerce d'importation et « d'exportation, les localités avec lesquelles nous « sommes en relation d'affaires et celles avec les- « quelles les transactions pourraient être éta- « blies. Les commissions transmettraient au mi- « nistre des rapports détaillés sur le commerce « desdites localités , rapports dans lesquels se- « ront indiqués les produits français qui auraient « le plus de chance d'y trouver un placement « avantageux.... Les rapports traiteront de la « grave question des chômages, de la hausse et « des matières premières, des causes des oscilla- « tiens dans l'offre et la demande, et, enfin, de « l'entente bonne ou mauvaise entre patrons et « ouvriers.... Ce serait là, on ne saurait le nier, « une instruction intelligente. » Sans doute, cette instruction pourrait satisfaire ceux qui désirent que le gouvernement s'immisce dans les ques-

tions de commerce et devienne une sorte d'agent d'affaires et de courtier dans Tintérêt des négociants. Ce système, nous ne l'admettons pas. Nous pensons que, dans un pays libre, le gouvernement ne doit pas entrer dans ces détails. C'est aux particuliers de prendre les renseignements qui les concernent à ce sujet. Leur intérêt sera leur meilleur guide. Si le gouvernement a des agents à l'étranger, il est de son devoir de leur demander des comptes rendus sur la situation des différents pays où ils sont envoyés ; mais il n'est pas tenu de livrer ces rapports à la publicité, et le secret politique est considéré par la loi comme un devoir si essentiel que le fait par le consul de publier sans autorisation ses rapports peut entraîner centime lui la peine de mort édictée par les art. 76 et 80 du Code pénal.

Tel qu'il est depuis cinquante ans, le système hiérarchique des consulats français n'est pas mauvais. Déjà, en 1818, après vingt ans de ce régime, un homme compétent et que sa situation d'étranger rendait impartial, Warden, écrivit ces lignes, en parlant de nos consuls : « C'est de « cette classe d'agents éclairés que la France a « retiré, relativement à divers pays, des notions « très-précieuses et très-utiles, qu'elle a promp- « tement et sagement employées pour augmen- « ter ses manufactures et sa puissance. Cet objet a ne fut pas oublié, même au milieu de la Ré- « volution. » Et Warden montre ensuite que le

gouvernement français, s'il ne se croit pas obligé à divulguer les rapports de ses agents, ne refuse jamais de les employer dans l'intérêt de la science et de l'intérêt national. Les renseignements étrangers à la politique que fournissent les rapports des consuls sont portés à la connaissance du public soit par la voie du Jov/mal officiel (1), soit par leur insertion dans les Annales du commerce extérieur, recueil publié depuis 1843 par les soins du ministère de l'agriculture et du commerce (V. le service consulaire français, Paris, Imprimerie nationale, 1872),

Nous lisons, d'autre part, dans un article inséré au Dictionnaire du commerce et de la navigation que « l'importance et la variété de leurs services, non moins que l'intérêt bien entendu de nos nationaux sont des raisons qui militent en faveur du maintien de l'organisation actuelle. »

Toutefois il est regrettable qu^on n'ait pas reproduit, lors de la réorganisation des consulats, l'arrêté du 20 prairial an VIII, tombé en désuétude, qui portait que l'agent ne pourrait être destitué que sur le rapport d'une commission devant laquelle il était appelé à présenter sa justification.

Le ministre des affaires étrangères est le dî-

(i) Le gouvernemeDt vient d'en donner un exemple toot récent par la communication qu'il a faite à la Société géographique du rapport de M. Hepp, consul général à Christiania.

recteur suprême des consulats. Chacune des cinq directions de son ministère comprend, dans ses attributions, la surveillance de certaines fonctions des consuls. L'une de ces directions est surtout chargée de ce rôle et porte le nom de direction des consulats : les consuls en ressortent comme agents commerciaux. Les relations purement juridiques des consuls avec le ministère des affaires étrangères ont lieu sous le timbre de la direction des archives. C'est à cette direction que doivent être légalisés les actes que Ton veut exécuter dans le ressort d'un de nos consulats. C'est au bureau de la chancellerie que les agents envoient une expédition de tous les actes de l'état civil dressés par eux à l'étranger; c'est là aussi que sont transmis les renseignements relatifs aux successions des Français décédés en pays ^étranger.

Au-dessous du ministre des affaires étrangères et de ses employés, se trouvent des intermédiaires auxquels peuvent et doivent s'adresser les consuls. Les intermédiaires sont les ambassadeurs, là où les consuls ne cumulent pas, en l'absence d'ambassadeurs, sous le nom de chargés d'affaires, les attributions consulaires et les attributions diplomatiques.

Dans certains cas, les consuls sont autorisés à correspondre directement avec d'autres ministères que le ministère des affaires étrangères ; mais alors même ils doivent en rendre compte à

leur chef hiérarchique, le ministre des affaires étrangères.

Tout le monde sait qu'il y a trois sortes de consuls :

Les consuls généraux, Les consuls de 1'® classe, Les consuls de 2^ classe, sans compter les élèves consuls.

Le consul général est le chef du département consulaire. Il doit inspecter les consulats formant les arrondissements respectifs de son département, éclairer les consuls par ses avis, recevoir leurs communications. Mais il n'a point d'ordre à leur donner. Il a rang de contre-amiral et jouit d'un traitement considérable, dont quelques-uns — pour le grand mal du pays et pour le leur — n'ont pas cru utile de se contenter.

Quant aux consuls de 1^ classe et de 2® classe, il n'y a entre eux qu'une différence d'avancement et de traitement.

D'après une ordonnance du 26 avril 4845, qui a étendu les règles de l'ordonnance du 20 août 1833, les 3/5® des postes vacants dans les consulats sont réservés aux consuls del^et de 2® classe et aux élèves consuls. Le reste est donné aux personnes comprises dans certaines catégories flxées par l'ordonnance.

A l'exception de Londres, nous n'avons pas de consul général dans les villes où nous avons une mission permanente ; le chargé d'affaires ou lo

chancelier d'ambassade fait les fonctions de consul (1).

Dans ces derniers temps, paf mesure d'économie, certains postes consulaires ont été supprimés. D'autres postes ont été réduits à un rang inférieur.

L'institution des élèves consuls, créée par l'ordonnance de 1781, et résultat de la mission de M. de Tott dans le Levant, a été rétablie par l'ordonnance du 15 décembre 1815 et est aujourd'hui régie par les ordonnances du 20 août 1833 et du 26 avril 1845. Certains grades universitaires, la connaissance des langues étrangères et un concours sont, en résumé, les exigences que demandent ces ordonnances pour être admis dans ce corps. Les élèves consuls sont attachés aux consulats et peuvent être chargés, par intérim, de ces fonctions. Ils ne peuvent prétendre à l'obtention d'un consulat qu'après un stage de 10 à 12 années.

Les élèves consuls ne forment pas cependant aujourd'hui la seule pépinière pour le recrutement des consulats. Les ordonnances en ont ouvert l'accès à d'autres agents du ministère, mais du moins dans des proportions limitées et sous des conditions déterminées qu'il est toutefois libre au ministre d'enfreindre.

Le personnel des consulats se recrute également dans le personnel des chancelleries. Aux

(1) Nous ne parlons pas ici, bien entendu, des simples titres «honorifiques.

termes du décret du 1®^ décembre 1869 (art. 3), un chancelier peut être admis à concourir au grade de consul après dix ans de service comme chancelier, dont trois au moins comme chanceliei' de 1^ classe. Voilà une disposition qui nous semble excellente. Elle relève l'institution des chanceliers, est un utile stimulant pour leurs travaux, et peut donner au consulat, si elle est utilisée, une classe d^hommes rompus à la pratique des affaires.

Je ne parle pas maintenant des autres agents consulaires; je me réserve d'en dire quelques mots dans un appendice.

Doit-on considérer comme subsistant la disposition de l'ordonnance de 1681 qui voulait qu'aucune commission consulaire ne fût accordée à un étranger? Nous adoptons entièrement les raisons qui ont fait décider Merlin (Répert., V° Consuls français, § 3, n. 1), Pardessus {Droit commer^ cial, n. 1439) et Dalloz pour l'affirmative. Les consuls, en effet, sont des fonctionnaires, et il est de principe qu'on ne peut être fonctionnaire accrédité par le gouvernement français qu'autant qu'on jouit de la qualité de citoyen français. Avant l'ordonnance de 1845, on se demandait si l'on devait considérer comme toujours en vigueur la disposition de l'ordonnance de 1681, qui exigeait l'âge de trente ans pour être nommé consul. M. Dalloz pense que non ; « car, dit-il, « l'ordonnance du 20 août 1833 veut, il est vrai,

« que les rédacteurs du ministère des affaires « étrangères ne puissent être nommés consuls « qu'après cinq ans d'exercice de leur grade, ce « qui rendra difficile aux mineurs de 25 ans « d'être élevés à ce poste; mais, comme il peut « se faire qu'on soit rédacteur du ministère à « l'âge de 16 ans, il en résulte qu'à vingt et un « ans on peut se trouver placé dans la catégorie « des candidats. » Ils ne peuvent aujourd'hui régulièrement être consuls qu'à trente ans.

Ce sont là des questions très-subsidiaires. Ce qu'il importe plus de constater, c'est que nos consuls (1) sont des consuls envoyés. Grâce à cela, nous avons un des meilleurs corps consulaires de l'Europe, plus considéré que tout autre, plus indépendant de l'État où il réside, plus soucieux des intérêts des nationaux, plus soumis au gouvernement dont il dépend. Espérons qu'un jour ce système, vanté par les diplomates les plus accrédités de l'étranger et naguère introduit, partiellement au moins, en Angleterre, se généralisera en Europe !

Le consul une fois nommé reçoit, sous le nom de patente, une commission signée par le Président de la République. Lors de son arrivée, il

(1) Voyez, en faveur du système français, ce que dit Borel au chapitre des Qualités requises dans le consul.

Voyez aussi le discours prononcé au mois de juillet 1871 par H. Hammond, sous-secrétaire d*État, devant la commission d'enquête parlementaire pour la réorganisation du service consulaire anglais.

doit présenter cette commission au gouvernement près duquel il est appelé à remplir ses fonctions, et il reçoit en échange Vexequatur du souverain du pays. Tantôt il doit payer certains droits pour l'obtenir; tantôt cet exequatur lui est accordé sans frais (V. Décret du 11-15 septembre 18b6, portant promulgation de la convention consulaire conclue entre la France et les États-Unis d'Amérique). C'est de ce jour-là seulement qu'il est investi vis- à-vis de tous de son caractère public, qu'il communique avec les autorités, qu'il peut arborer au-dessus de sa porte le pavillon national et jouir de tous les privilèges attachés à sa charge (V. dans le sens de notre opinion, un arrêt de la Cour de Paris en date du 25 août 1842, qui déclare que les consuls étrangers qui n'ont pas obtenu Vexequatur ne peuvent prétendre aux immunités).