d — de l'Atlantique Sud

soit à une somme allant du sixième au tiers de la subvention annuelle de base.

En cas de prélèvement sur le cautionnement, la Compagnie doit le compléter dans un délai de 45 jours à partir de la notification àelle faite de cette mesure ; faute par elle de se conformer à cette obligation, le marché peut être résilié. (M. M. 93; S$. A. 89; New-York, 91; Antilles 109).

3° Pénalités (M. M: 80-92; S. A. 76-89 : New-York, 78-91.)

Les lignes régies par les contrats étant considérées en France comme des services publics, on estime que les sanctions financières que comporte un manquement à ces services ne doivent pas être fixées, dans chaque cas, d'un commun accord entre les parties ou par arbitrage, comme le prévoit le contrat anglais de la Cunard Co., mais qu'elles doivent être déterminées d'avance par le cahier des charges et appliquées par l'Administration seule ; de mème leur taux ne doit pas être évalué, comme dans les contrats anglais de la P. and O. et de la Royal Mail Co., en proportion du quantum correspondant de la subvention mais, en con-

sidération du préjudice causé à l'intérêt public (1), à un chiffre tel que la Compagnie ne puisse jamais avoir intérêt à éluder ses obligations. Quelles sont les pénalités encourues par les Compagnies? Par qui et comment sont-elles appliquées ?

a) Importance des Pénalités. — De tous temps, les pénalités prévues par les cahiers des charges français ont été relativement fortes, mais les cahiers actuels et surtout le dernier en date, celui du service de New-York, sont venus. renforcer singulièrement leur rigueur.

Elles sont infligées le plus souvent sous forme d'amende, quelquefois sous forme de retenue sur la subvention, parfois même sous les deux formes cumulativement.

Pour les paquebots du service de New-York, quand la vitesse prévue aux essais n’est pas atteinte, la Compagnie est passible d'une amende de 100.000 francs par dixième de nœud d'insuffisance et au delà d’un demi-nœud, le paquebot est rejeté comme impropre au service.

Sur toutes les lignes, tout retard au départ ou à l'arrivée du ou aux points extrêmes ou intermédiaires entraîne une amende de 50 francs par heure ou fraction d’heure : au delà de douze heures consécutives de retard non justifié l'amende peut être portée à 100 francs pour chaque heure subséquente. Si le retard dépasse 24 heures, le ministre peut, le concessionnaire entendu, prendre, de concert avecles autorités locales, les mesures nécessaires pour assurer le ser-

(1) « La retenue sur la subvention suffirait si l'inexécution totale: ou partielle d’un voyage portait atteinte au seul intérêt de la Compagnie et si ce service n'était pas un service public d'Etat. De ce point de vue, il est de toute justice qu'à un manquement de service corresponde une sanction spéciale et que cette sanction soit assez forte pour que le concessionnaire ait tout intérêt à tenir ses engagements. » (M. Simyan, député; rapport présenté à la Chambre des députés sur la convention pour le service de New-York, 1913.)

nata re

A 4 Dar) RU NUE LP

AOF ARTS

vice des dépêches, affréter au besoindes navires au compte

Ë ; : RME de l’entreprise ou réquisitionner les navires affectés à

la concession. Pour toute escale réglementaire non desservie, les Compagnies sont passibles d’une amende de 2.000 fr.

L'’insuffisance de vitesse, en cours d'exploitation, est envisagée avec toute la précision possible :

Si pour l’une quelconque des lignes contractuelles des Messageries ou de la Cie Sud-Atlantique, la vitesse moyenne annuelle est inférieure d’un quart de nœud à la vitesse obligatoire, la Compagnie est passible d'une retenue de 5 0/0 sur la subvention aflérente au. parcours effectué dans

l’année par chacun des paquebots ayant fait une vitesse

moyenne annuelle inférieure à la vitesse obligatoire ; la retenue est de 10 0/0 si l'insuffisance est égale à un deminœud ; de 15 0/0 si l'insuffisance atteint trois quarts de nœud et ainsi de suite en augmentant de 5 0/0 par quart de nœud d'insuffisance.

Sur la ligne de New-York où un.double minimum obligatoire est imposé, l’un par paquebot, l'autre pour l’'ensemble du service, deux séries de pénalités ont été prévues : 1° l'insuffisance de la vitesse moyenne réalisée par chacun des paquebots, pour chaque période d'été ou d'hiver, rend la Compagnie passible des amendes prévues parles deux autres conventions ; 2° si la vitesse réalisée en moyenne annuelle par l’ensemble des paquebots est inférieure à la vitesse minima obligatoire, le concessionnaire est passible d'une retenue de 2 0/0 de la subvention si l'insuffisance de vitesse atteint un quart de nœud ; de 5 0/0 si elle atteint un deminœud ; de 10 0/0 si elle est de trois quarts de nœud et ainsi desuite en augmentant de 5 0/0 par quart de nœud d’insuflisance. Toutefois les pénalités résultant de l'insuffisance de vitesse d’un ou de plusieurs paquebots ne peuvent se cumuler avec les pénalités afférentes à l'insuffisance de la vi-

tesse moyenne annuelle; la plus élevée de ces pénalités est seule prononcée.

L'inexécution totale ou partielle d’un voyage entraine à la fois une retenue sur la subvention correspondant au parcours non effectué ef une amende qui, fixée à 509 francs par les cahiers des charges des services des Messageries et de l'Amérique du Sud, a été élevée à 20.000 francs dans le cahier du service de New-York.

Enfin toute infraction aux clauses du cahier des charges pour laquelle il n’est pas prévu de pénalité spéciale rend la Compagnie passible d’une amende de 25 francs au moins et de 500 francs au plus sur Les lignes d'Orient et de l'A mérique du Sud, de 1.000 francs au plus sur laligne de New- York (1).

ILimporte d'ajouter que les marchés peuvent être mis en régie ou résiliés dans un grand nombre de ces, au premier rang desquels on trouve l'inexécution du marché prolongé au delà de deux mois quand la force majeure n'est pas établie.

Ce qui rend particulièrement rigoureuse celte saaction, comme d’ailleurs toutes les pénalités de nos cahiers des charges, c’est que La grève n’est jamais considérée de plein droit comme un cas de force majeure (M. M. 80 ; S. A. 76; New-Yoïk, 78) tandis qu’en Angleterre les règles rela-

tives à la composition des équipages sont alors suspendues

(1) Les contrats allemands prévoient, eux aussi, des pénalités assez fortes. Si un paquebot s’écarte de l’ilinéraire convenu, la Compagnie est passible d’une amende de 1.000 à 5.009 marks par escale non desservie (contrat Norddeutscher Lloyd, art. 8). Si des infractions de cette nature sont relevées au cours de la moitié du nombre des voyages d'une même année, le Chancelier a le droit d'entreprendre lui-même l'exploitation avec les navires mis en ligne, aux frais et

risques de la Compagnie, ou de rompre le contrat sans indemnité {même coutral, art. 40).

ipso facto. Encore est-il que l’admission du cas de force majeure est subordonnée par le Conseil d'Etat à la réunion de conditions très strictes ; il résulte en effet des considérations d’un arrêt rendu par cette haute juridiction le 29 janvier 4909 à l’occasion de la grève des officiers de la marine marchande du port de Marseille, que pour que la grève constitue un cas de force majeure (1), il faut :

4°Qu’elle soitindépendante dela volonté de la Compagnie;

90 Qu'elle n'ait pu être ni prévenue, ni arrêtée par la Compagnie; il y a lieu d'examiner, en fait, si la grève a pour cause une faute de la Compagnie qui s’est montrée trop iutransigeante ou si elle est due à l’exagération des prétentions du personnel ;

3 Qu'elle mette la Compagnie dans l'impossibilité absolue d'exécuter ses obligations. Il ne suffirait pas qu’elle rendit cette exécution plus difficile ou plus onéreuse

En l'espèce, le Conseil d'Etat estima que les Compagnies ne s'étaient pas trouvées dans l'impossibilité absolue de remplir leurs engagements et rejeta en conséquence leur

requête qui tendait à l'annulation des décisions ministérielles qui leur avaient infligé les pénalités pour retard, prévues par les cahiers des charges.

b) Application des pénalités. — Les péualités sont appliquées par le ministre sur le rapport des commissaires du Gouvernement ou de leurs délégués, sans mise en demeure préalable! mais après avoir entendu les Compagnies dans

leurs explications.

Appréciation critique des clauses pénales. — Plus encüre qu’à l’ensemble des obligations qu’elles sanctionnent on peut reprocher aux clauses pénales de nos divers contrats Jeur uniformité. La nature etletaux des pénalités ne de-

(1) Voir aussi, sur un cas analogue, un arrêt ‘du Conseil d'État du 4° août 1914 (Cie des Messageries Maritimes).

vraient pas être les mêmes pour des services qui sont loin d’avoir tous la même importance et de présenter, au même degré, les caractères d’un service public.

Il est indiscutable qu'on ne peut mettre en balance, mal-

gré l’identité des sanctions, les conséquences d’une même irrégularité sur des lignes coloniales aussi différentes que notre grand service d’Indo-Chine et notre petit service annexe de Colombo-Pondichéry.

Il semble aussi que les sévérités des cahiers des charges soient moins opportunes, à l'égard des grands services de l'Atlantique que pour les services coloniaux. Sur les lignes de grande concurrence et de riche clientèle comme celle de New-York, la Compagnie est en effet la première intéressée à ce que ces paquebots réalisent bien, en cours d'exploitation comme aux essais, la vitesse prévue et à ce qu'ils effectuent ponctuellement leur service, parce que la perte de sa clientèle serait pour elle, sans intervention administrative, la plus rigoureuse et la plus efficace des sanctions, Sur deslignes coloniales comme celle de Madagascar, au contraire, de lourdes pénalités se justifient beaucoup mieux, puisque le paquebot qui ne donne pas la vilesse prévue ou qui, d’une manière générale, ne satisfait pas aux obligations du contrat, est cependant assuré du transport des fonctionnaires qui. constituent le principal élément de la clientèle et parce que l'Administration, ne pouvant compter que sur un nombre très restreint de-paquebots étrangers, a un intérêt majeur, au point de vue militaire, administratif et postal comme au point de vue économique, au bon fonctionnement de notre service national.

Cependant nos cahiers des charges ont adopté une solution inverse ; dans les quelques cas où les pénalités prévues pour les divers services sont différentes, elles sont plus fortes sur la ligne de New-York que sur nos lignes coloniales.

SECTION IV. — Clauses financières.

De même que les conventions étrangères, nos conventions allouent auxservices contractuels, principalement sous

la forme de subventions, des avantages pécuniaires.

Mais, en France, contrairement aux errements suivis en Angleterre et en Allemagne, la navigation libre reçoit, elle aussi, des subsides.

Pour apprécier la situation financière faite par l'Etat à nos Compagnies subventionnées, il ne suffit donc pas de connaître les clauses de nos conventions et la situation des lignes étrangères concurrentes, il convient aussi de rappeler sommairement notre régime général d’encouragements à la marine marchande.

A. — Rappél du Régime général des encouragements à la marine marchande.

Jusqu’à l’année 1861, notre marine marchande était protégée contre la concurrence étrangère par un ensemble de mesures protectrices basées sur le principe de l'inégalité des pavillons : le droit d'importer des marchandises en France était réservé aux navires français et aux navires appartenant au pays d'origine ; des surtaxes de pavillon frappaient certaines marchandises transportées souspavillon étranger ; enfin des surtaxes d’entrepôt atteignaient les objets qui avaient séjourné dans un port étranger intermédiaire entre le pays de production et la France.

Par une série de traités de commerce et de mesures législatives qui se sontéchelonnées sur la période 1860-1866, la France, à l'imitation de l’Agleterre, renonça au régime protecteur ; mais, comme l’expérience ne tarda pas à dé-

montrer que notre industrie maritime était incapable de vivre sous un régime de liberté absolue, la loi du 29 janvier 1884, modifiée quelques années plus tard par la loi du 28 janvier 1893, vint établir un régime d’encouragements directs comportant pour lout navire construit en France, outre une prime à la construction payable une fois pour toutes au chantier d’origine, une prime à la navigation payable à l'armateur pendant un certain nombre d’années et basée sur l’âge et le tonnage du navire ainsi que sur le nombre de milles parcourus.

La loi du 7 avril 1902, dont les effets n’ont cessé de se faire sentir qu’en 4916, tout en prévoyant, elle aussi, des primes à la navigation proprement dites, instituait en outre, pour les navires construits à l'étranger mais armés par des Français, une compensation d'armement, d’un taux inférieur à la prime, et basée non plus sur le nombre de milles parcourus mais sur le nombre de jours d'armement administratif.

C'est ce dernier mode de subside à la navigation, désormais applicable aux navires français, de moins de douze ans révolus, quel que soit le lieu français ou étranger de leur coustruction, qui subsiste seul dans la loi du 49 avrii 1906, venue à expiration au cours des hostilités, mais encore (1) en vigueur pour les navires construits sous son régime.

Ces primes et compensations, qui ont ainsi pour caractère essentiel et commun de ne profiter qu'aux navires n'ayant pas atteint un âge déterminé et d'être indépendante de la nature des parcours effectués, sont susceptibles d’atteindre des chiftres considérables. C’est ainsi qu’en 1912, parmi ceux placés sous le régime de la loi de 1902:

(1) Bien entendu le décret du 15 février 1918 portant réquisition générale de la flotle marchande promulgué alors que ces lignes étaient déjà écrites, a pour effet de suspendre momentanément le service des primes comme de toutes subventions ou subsides,

Pr!

12 navires ont acquis de 50 à 100.000 francs 112 —d— 100 à 200.000 »

8 — d — plus de 300.000 »

Les navires placés sous le régime de la ioi de 1906 acquièrent des avantages moins élevés, quoi qu'encore importants, puisque, pendant cette mème année 1942, les trois navires les plus favorisés ont touché respectivement 160.000, 138.600 et 134.000 francs et que sept autres ont perçu plus de 400.000 francs.

Mais tandis que la protection dont jouissait notre marine marchande sous le régime de l'inégalité des pavillons s'appliquait — comme aujourd’hui encore à l'étranger les avantages indirects et comme chez nous les primes à la constroction — aux services régis par des conventions comme à la navigation libre, de sorte que les avantages pécuniaires alloués aux services d'intérêt général par les contrats constituaient des subsides de superposition, les primes à la navigation et compensations d'armementne profitent au contraire qu’à la navigation libre (4).

Et non seulement nos services subventionnés ont été exclus du bénéfice des primes, mais l'institution de ces subsides généraux à la marine marchande à même porté

préjudice à nos lignes contractuelles, parce qu’elle a eu

(1) « Sont exclus du droit à la compensation d’armement,dit l'art. 4 de la loi du 19 avril 1906, reproduisant une disposition de la loi du 7 avril 4902, les navires recevant de l'Etat des subventions ne comprenant pas les allocations prévues dans la présente loi »,et on trouve dans les cahiers des charges (MM art. 94; S. A. 90; New- York, 92) l’article suivant : « Les navires affectés à la ligne subventionnée ne peuvent en aucun cas bénéficier des primes à la nàvigation ou compensations d'armement résultant des lois du 7 avril 1902 et 49 avril 1906 ».

De même, en Italie où un système de primes à la marine marchande a été institué, les subventions contractuelles ne se cumulent pas avec les primes.

pour effet de leur susciter sur certains parcours une concurrence française à l’époque mème où la concurrence étrangère devenait plus menaçante.

C’est ainsi que dans le bassin oriental de la Méditerranée la Compagnie Fraissenet et la Compagnie Paquet effectuent avec des navires primés des parcours analogues à ceux des

services subventionnés des Messageries Maritimes et que

dans la direction de New-York, la Compagnie Cyprien Fabre, dont les navires perçoivent à la fois les primes françaises et une subvention du gouvernement portugais fait pour l’émigration une concurrence assez sérieuse aux lignes de la Compagnie Générale Transatlantique.

Pourtant les cahiers des charges ont toujours interdit et interdisent encore à l'Etat « de subventionner aucune ligne de navigation parallèle aux lignes concédées et c’est même là ce qu’ils appellent le « privilège du concessionnaire » (MM. art. 5; S. À, 5; New York, 3). Aussi les Compagnies subventionnés ont-elles considéré les primes à l’époque où elles ont été instituées comme une violation par l'Etat du pacte conclu. On peut leur répondre que primes et subventions sont deux modes de subsides légalement différents et surtout qu’elles ont comme tous autres armateurs, la faculté, dont elles usent d’ailleurs de plus en plus, de bénéficier elles aussi des primes en exploitant des navires libres et de retrouver’ainsi d’un côté ce que Le régime général des encouragements à la marine marchande peut leur faire perdre de l’autre.

Mais ce qui est plus grave, c’est que la coexistence de ces deux régimes, primes et subventions, lèse l'intérêt public. De ce point de vue, il est profondément regrettable en effet, comme on l’a maintes fois remarqué (1), qu'à une époque

(1) « Par une véritable inconséquence, disait le ministre des Finances à la tribune de la Chambre des députés le 30 juin 1909, nous

où toutes les industries sont orientées vers la concentration des efforts nous fassions, en matière maritime, une poli. tique d’éparpillement en subventionnant et en primant, aux frais des contribuables, une série de Compagnies quise concurrencent entre elles, au lieu de ne soutenir dans une même direction qu’une seule et puissante entreprise.

Entre les lois de primes et les Conventions, entre ces libéralités allouées par l'Etat aux navires en dehors de toute obligation souscrite par l'armateur et les subventions contractuelles, on peut d’ailleurs relever toute une série d’analogies quant aux buts Poursuivis par les Pouvoirs Publics :

Lo De même que les paquebots placés sous le régime des conventions, les navires primés sont tenus de transporter gratuitement les dépêches (art. 8 de la loi du 7 avril 1909, non abrogé par la loi du 19 avril 1906).

2 De même que les Conventions, mais dans une mesure plus modeste, les lois de primes s'inspirent de la nécessité pour le pays de posséder des navires rapides : la compensation d'armement n’est allouée par la loi de 1906 qu'aux navires ayant donné aux essais une vitesse de 9 nœuds au moins, et est réduite de 10 0/0 lorsque la vitesse est inférieure à 40 nœuds; par contre, elle est majorée de 10 0/0 pour les navires ayant réalisé aux essais une vitesse de 14 nœuds, de 20 0/0 si la vitesse est de 15 nœuds, de 30 0/0 lorsque la vitesse atteint au moins 46 nœuds.

3° Les lois de primes se sont aussi préoccupées de cons«

soutenons aux frais des contribuables, des entreprises qui se concurrencent entre elles. »

H convient de remarquer à ce propos que la législation italienne des primes, pourtant inspirée de la nôtre, a pris soin d’exclure du bénéfice de Ja prime tout navire qui effectue des Parcours parallèles à ceux des services subventionnés,

Boyer b

tituer au moyen de navires aménagés à cet effet une réserve éventuelle pour la marine de guerre. L'article 20 de la loi de 1902, lequel n'étant pas abrogé est applicable aux navires construits sous le régime de la loi de 1906, dispose que les navires qui, par leur construction, leurs emménagements, leurs installations ou leur vitesse rempliront des

conditions de nature à augmenter leur valeur au point de

vue des services qu’ils pourraient rendre à la marine de

guerre sont susceptibles de benéficier d’une surprime ne pouvant dépasser 25 0/0,

4° Le législateur avait même songé aux primes pour favoriser la création de lignes régulières de cargo-boais. L'article 9 de la loi du 7 avril 1902, que la loi de 1906 n’a pas abrogé, dispose en effet : « les armateurs qui sOus— crivent l'engagement d'exploiter pendant cinq ans au Moins une ligne régulière de navigation effectuant chaque année un parcours minimum avec des navires d'un âge et d'un tonnage déterminés, peuvent obtenir qu'en remplacement des primes de navigation ou des compensations d'armement, il leur soit alloué pendant la période mentionnée dans leur engagement, une subvention annuelle fixe correspondant à la moyenne des primes ou des compensations auxquelles auraient eu droit les navires en service pour l’ensemble des parcours eflectués. » |

C'est ainsi que sous le régime même des primes, les armateurs pouvaient conclure de véritables conventions qui, s’il s'était agi de navires susceptibles de bénéficier des surprimes de vitesse ou des surprimes militaires, auraient contenu plusieurs clauses comparables à celles des cahiers des charges que nous avons étudiés.

Mais si Les dispositions relatives aux surprimes de vitesse ont trouvé leur application depuis la mise en service de paquebots mixtes transportant à la fois une importante cargaison et des passagers des classes inférieures, par contre,

l'article qui prévoit des surprimes militaires n’a jamais eu l'occasion de jouer. De même, l’appel fait aux armateurs pour constituer des lignes régulières sous le régime des primes-subventions est resté sans écho : c’est qu’en retour de conditions de liquidation plus rapides et plus commodes de la prime, dont le taux n'était d’ailleurs nullement augmenté, l'Etat imposait une série d'obligations gênantes et subordonnait l'autorisation demandée à un ensemble de formalités (Décret en Conseil d'Etat après étude de trois administrations) dont le moindre inconvénient était de retarder et d’entraver l'organisation du service régulier qu’il s'agissait d'encourager. -

I est regrettable que le législateur, qui avait pourtant compris l'intérêt de services réguliers de navires de charge pour notre expansion commerciale, n'ait pas su mettre sur pied un régime susceptible d’intéresser les armateurs (4).

Connaissant ainsi d’une part le système des avantages contractuels et indirects dont bénéficient les services de

paquebots étrangers et, d'autre part, le régime des primes à la navigation libre en France, nous pouvons examiner, dans le passé et dans le présent, les clauses financières de nos conventions.

B. — Histoire des clauses financières des conventions.

1° Si les subsides alloués à nos lignes d'intérêt général ont toujours affecté principalement la forme de subvention, les divers autres modes d'encouragement usités à l'étranger,

— avances etgarantie d'intérêt — et exceptionnellement le

- (4) Au cours de Ja discussion de la loi du 7 avril 1902, le sénateur Louis Pichon avait présenté sans succès un amendement tendant à allouer une surprime aux navires qui seraient liés à l'Etat par un cahier des charges.

régime des primes lui-même ont été introduits à certaines époques dans nos contrats.

On conçoit en effet que dans un pays comme la France, où l'industrie des transports maritimes et, à plus forte raison, les entreprises de services rapides n'ont jamais exercé beaucoup d’attrait sur les capitaux, l'Etat ait songé

à faciliter aux Compagnies contractantes la constitution des

fonds nécessaires et que, depuis l'institution du régime des ait pensé à combiner ce régime avec celui des

primes, on de manière à unifier les bases de la contribu-

subventions tion du Trésor public au développement de notre marine marchande et à dégager de la somme des charges budgé-

taires afférentes aux lignes contractuelles la part inhérente

aux obligations imposées par le cahier des charges.

9e Tandis que la concurrence étrangère devenait de plus en plus vive et les exigences de nos cahiers des charges de plus en plus lourdes et alors que le législateur instituait des primes en faveur de la navigation libre, le taux des subventions et autres subsides contractuels ont constam-— ment diminué jusqu’à une époque récente où l'Etat s'est trouvé dans l'obligation de les relever en raison de la situation critique des Compagnies ; et cette nécessité d’augmenter les subventions a eu pour conséquence un changement complet du régime financier des conventions qui, d'abord forfaitaire, est aujourd'hui basé sur les principes de la revision des subventions et de la participation de

l'Etat aux bénéfices.

Cette double constatation ressort de l’histoire des clauses

financières des conventions.

Jusqu'à l’année 4919, les subventions étaient gérérale-

ment fixées à forfait par les conventions à un chiffre le plus

souvent invariable, parfois décroissant (1), mais complètement indépendant des résultats de l'exploitation ; seules les primes de vitesse que prévoyaient certains contrats en sus de la subvention proprement dite (conventions pour le service de New-York des 23 juillet 1883 et 46 juillet 1897 ; conventions pour le service des Antilles et de l'Amérique Centrale des 3 décembre 1883 et 5 juillet 1901) pouvaient faire varier le chiffre global des subsides.

Tout d’abord la subvention était le seul avantage alloué aux Compagnies. À ce mode de subside vint se juxtaposer en 1861 celui dés avances en numéraire. Les deux grandes conventions conclues cette année-là, l’une avec la Compagnie Générale Maritime, l’autre avec la Compagnie des Messageries Maritimes consentaient à ces Sociétés, en plus des subventions annuelles, des avances sans intérêt s’élevant respectivement à 18.600.000 francs et à 12.000.000 francs remboursables en 20 et en 12 annuités et gagées sur le matériel naval des réseaux intéressés. Il s'agissait dans les deux cas de la construction simultanée d’un grand nombre de paquebots et par conséquent d’un gros effort financier à réaliser par des Compagnies qui, l'une toute nouvelle, l’autre peu importante encore, ne pouvaient compter sur un crédit suffisant à des taux normaux (2). Mais lorsque les services prévus eurent été créés et qu’il y eut lieu de

(1) La subvention allouée à la Compagnie des Messageries par la convention du 28 janvier 1851 était de 5 millions pendant les 10 premières années; à partir de la onzième année, elle était réduite d’une somme de 100.000 francs par an, de manière à êlre ramenée finalement à 2 millions.

(2) De même la convention des 26 juillet-4 août 1868, conclue entre l'Etat et la Compagnie Générale Transatlantique pour l'exploitation du service Panama-Valparaiso, comportait l’avance à la Compagnie d’une somme de 4 millions, payable par moitié à la fin des deux années 1868 et 1869, non productive d'intérêt et rembour-

sable en cinq annuités.

renouveler les conventions, l'Etat ne jugea plus utile de consentir de nouvelles avances ; les Compagnies n'avaient plus guère besoin de faire appel au crédit etsi des fonds leur étaient cependant nécessaires, elles étaient suffisamment et assez avantageusement connues pour se les procurer elles-mêmes. Aussi était-ce de nouveau sous l'unique forme des subventions que pendant de nombreuses années les Compagnies allaient recevoir des subsides.

L'année 1894 parut être le point de départ d’une orientation nouvelle. Le marché conclu le 5 novembre de la dite année entre l'Etat et la Cie des Messageries Maritimes pour l'exploitation des lignes de l'Amérique du Sud supprimait la subvention à partir du 22 juillet 1895, la Compagnie devant assurer désormais le service sous le régime général des encouragements alloués à la marine marchande par la loi du 30 janvier 4893. Ainsi des paquebots réguliers et assez rapides ne recevaient pas d'autres avantages que des cargos lents du même âge et de même tonnage libres de toutes les obligations d’un cahier des charges ! Mais il ne s'agissait là que d’un seul des services de la Compagnie ; la convention conclue, cette même année, pour les services d'Orient Cousacrait, une fois de plus, le système des subventions. Cependant l'idée de généraliser le régime des primes, en l’appliquant à tous nos services contractuels, se répandait peu à peu. En 1899,la Commission chargée d'étudier les conditions du renouvellement du contrat pour les services des Antilles et de l'Amérique Centrale proposa de réaliser « la conjugaison du régime général des encouragements à la marine marchande avec le système des subventions contractuelles » en allouant aux paquebots régis par des conventions les primes qu'ils toucheraient s'ils naviguaient librement, augmentées d'une surprime correspondant aux charges contractuelles et restant en rapport constant avec la prime. La réforme proposée n'avait pas seulement pour

but d'unifier le type des subsides à la marine marchande ; elle tendait surtout, à cette époque où les Compagnies percevaient des subventions fixes et n’étaient pas astreintes à l'obligation de maintenir l’âge moyen du tonneau de jauge au-dessous d’un chiffre déterminé, à substituer aux allocations rigides des allocations plus souples, variables avec le tonnage des paquebots et avec la longueur des parcours effectués ou la durée de l'armement, et à inciter aussi les Compaanies au rajeunissement progressif dé leur flotte.

Mais l'introduction dans la loi du 7 avril 1902 sur la marine marchande, alors en préparation, de limitations pour le tonnage susceptible d'être prime et pour les crédits affectés aux primes, allait rendre impossible l'application du système envisagé. La proposition pouvait cependant être considérée comme une indication sur l’évolution possible du régime des subventions.

Cette évolution ne se produisit pas : deux innovations d’une importance capitale allaient faire perdre en effet le meilleur de son intérêt au système de la généralisation des primes ; l'une, que nous connaissons, est l'introduction dans les cahiers des charges de clauses assurant le rajeunissement du matériel ; l’autre est la substitution des subventions revisables aux anciennes subventions fixes.

L'insertion dans nos conventions de clauses d'association financière de l'Etat aux résultats de l'exploitation résulte moins d’un ensemble d'idées théoriques que des circonstances.

La convention à primes de 1894, qui expiraii le 20 juillet 1903, devait être prolongée de dix ans si, à cette époque,

la législation en vigueur permettait aux paquebots affectés

au service de continuer à toucher les primes. Mais comme la loi du 7 avril 1902 refusa le bénéfice des primes à tout navire âgé de plus de douze ans, la Compagnie qui avait la perspective d’une diminution constante des subsides à percevoir, à mesure que ses paquebots, dont le renouvellement progressif n'était pas prévu par le marché, atteindrait l’âge maximum fixé par la loi, informa l'Administration qu’elle renonçait à continuer l'exploitation d’un service qu'elle considérait comme trop onéreux. Une série d'accords provisoires à court terme purent cependant être conclus, mais, en 1907, l'entreprise notifia de nouveau au ministre la cessation du service,

Le gouvernement se trouvait donc placé dans l’alternative ou d'assumer la responsabilité de l'interruption d’un service qui était reconnu nécessaire au prestige et à l'influence française en Amérique latine, ou de consentir à un sacrifice pécuniaire. C’est en ce sens qu'il se décida : le 26 juin 4907, il concluait avec la Compagnie une nouvelle convention et s’engageait à lui payer de nouveau une subvention, fixée en principe à 1.550.000 francs, mais comme il ne voulait pas que cette subvention pt devenir pour la Compagnie une source de profits, il stipula que si pour l’un des exercices les bénéfices de l'exploitation permettaient de distribuer aux actionnaires un dividende supérieur à 5 0/0 du capital nominal, la Compagnie verserait à l'Etat Les deux tiers de l'excédent sans toutefois que le versement puisse être supérieur au montant annuel de Ja subvention, déduction faite du montant des primes qui resteraient acquises à la Compagnie.

Ainsi pour l’un des services d'intérêt général et en raison des conditions onéreuses de l'exploitation qui nécessitaient de sa part une aide plus importante, l'Etat après avoir essayé du régime des primes avait été conduit à l’aban-

donner sans revenir toutefois à celui de la subvention fixe (1).

De même, c’est l'insuffisance des subsides alloués aux Compagnies, qui, peu de temps après, a conduit l'Etat, soucieux de limiter ses sacrifices aux besoins réels des services contractuels, à augmenter l'importance de son concours financier mais aussi à substituer à l’ancien système forfaitaire le système-de la revision de la subvention suivant les résultats de l'exploitation, du partage des bénéfices et du contrôle financier.

Le mécanisme assez complexe des conventions actuelles n'a d’ailleurs pas été adopté sans quelques tâtonnements préalables.

Avant d’aborder l'étude des clauses financières aujourd’hui en vigueur, il y a donc lieu d'exposer :

a) Pourquoi les subventions précédemment allouées aux Compagnies étaient insuffisantes ;

b) Comment on est arrivé à l'élaboration du régime définitif ;

a) Le phénomène de « décommercialisation » des services réguliers et rapides qui s’est manifesté à l'étranger à la fin du xix° siècle s’est fait sentir plus encore en France: les charges croissantes imposées à nos Compagnies par la législation générale de la marine marchande et par les

(1) La convention du 26 juin 1907 n'étail cependant pas la première qui rompait avec le régime du forfait :il existait un précédent dans la convention conclue le 16 février 1868 entre l'Etat et la Compagnie Générale Transatlantique pour l’exploitation de la ligne Panama- Valparaiso, supprimée en 1874. En raison de l’aléa que présentait ce service, l'Etat allouait à la Compagnie, en plus d’une subvention fixe, une subvention éventuelle qui ne pouvait dépasser 2 millions et qui était destinée à assurer aux actionnaires, après paiement de toutes les dépenses et charges d’exploitation, une rémunération de 5 0/0 du capital; par contre, l’Etai devait entrer en partage dans la proportion d’un quart si les bénéfices dépassaient 8 0/0.

cahiers des charges, jointes à celles qui résultent de la situation économique de l'industrie maritime dans notre pays, ont largement compensé les avantages dus aux progrès de l’art des constructions et de la machinerie.

L'institution des primes, au bénéfice desquelles la naviga. tion subventionnée n’a pas été admise, aurait dû, semblet-il, avoir du moins pour corollaire un relèvement des subventions.

Or, les chiffres montrent au eontraire que, depuis l’époque des premières conventions jusqu’à nos jours, le taux des subventions a continuellement baissé, que les années1881 et suivantes n’ont marqué aucun temps d’arrêt dans ce mouvement de baisse.

Taux de la Dates des Conventions Vitesse minima obligatoire subvention par en moyenne annuelle lieue marine de Servicè d'Indo-Chine et d'Extréme-Orient.

1861 9 n. 5 59 fr. 40 (4) 1875 9 n. 5 38 fr. 77 1886 13 n. 32 fr.

1894 14 n. a1fr-

20 Service de la « Méditerranée » Orientale.

1851 9 n. 28 fr. 53 1871 9 n. 20 fr. 075 1886 Faret Ton 14 fr. 80

1894 Le 13 fr, 025

3° Service de l'Amérique du Sud.

1857 9 n. 5 46 Îr. 12 4875 43 n, 47 fr. 806 1886 43 n. 47 fr. 806 1907 16 n. 14 fr. 20

4° Service de New-York.

1858 41 n. 5 55 fr. 83 4873 » + &h Îr. 08 1883 45 n. 49 fr. 60 — 60 fr. 40 (1) 1897 18 puis 19 n. o1 fr. SO

(1) Compte tenu de l’avantage du prêt sans intérêt consenti par celte convention à la Compagnie.

Pendant le même laps de temps les primes à la navigation accusaient au contraire une hausse constante :

taux des primes avant 1881 »

— d° — à partir de 1881 1,50 par tonne de jauge nette — d — 1893 4,10 — d° — brute — d — 1902 1,50 à 1,70 — d° — brute

Ainsi nos Compagnies subventionnées qui avaient tout d’abord connu une ère de prospérité voyaient l'Etat leur marchander davantage son appui à mesure qu'elles en avaient un plus grand besoin.

Pour la Compagnie des Messageries Maritimes le rapport du montant global des subventions et des primes à la navigation au montant des recettes d'exploitations s'exprime pendant la période 1886-1906 par les chiffres suivants (1). :

Année 1886 1890 1895 1900 1905 Rapport 45,40/, 30,50/%, 32,5%, 28,50/9 25,9 °/o

et la proportion de ces mêmes subsides aux dépenses d'exploitation est de :

L'examen de ces rapports numériques tout à fait parallèles montre que l'intervention de l'Etat en 1905 constituait une aide bien moins puissante que 20 ans auparavant.

Par contre, les réductions imposées en faveur des fonctionnaires et du matériel des administrations, qui représentaient 3.500.000 francs en 1894, atteignaient en 1903, à la suite d'une progression continue, une somme de 4.200.000 francs ; dans le même temps les charbons avaient haussé de 4 fr. 50 par tonne, soit un supplément

(1) Ces chiffres sont extraits du rapport présenté à la Chambre des députés par M. Chautard sur la convention des Messageries du 17 octobre 1908.

annuel de dépenses de 2 millions ou 3 0/0 du capital ;enfin la concurrence étrangère, devenue plus redoutable, avait

amené une diminution du pourcentage des places occupées :

sur les paquebots d’Extrème-Orient, d'Australie et de l’Amérique du Sud.

De leur côté les actionnaires, au lieu de procéder à de sages amortissements, avaient trop longtemps préféré s'attribuer des dividendes. Bien qu’ils se fussent décidés en 1902 à reduire leur capital de 60 à 30 millions pour compenser l'insuffisance des amortissements antérieurs, puis à augmenter les prélèvements pour amortissements et à diminuer le dividende, enfin en 1907 à le supprimer complètement, la Compagnie ne possédait pas les réserves nécessaires pour procéder à la réfection et au rajeunissement de sa flotte, trop vieillie pour répondre aux besoins à satisfaire.

La situation devenait critique.

Aussi lorsqu’en 1908, le Gouvernement se préoccupa du renouvellement de la convention de 4894 pour les services d'Orient et de la convention des services de l'Amérique du Sud, la Compagnie déclara qu’elle ne pouvait consentir au renouvellement des contrats que moyennant une majoration importante de la subvention.

Mais, d'autre part, le département des Finances estima que la situatien budgétaire ne permettait pas d’envisager semblable éventualité, tout en reconnaissant cependant qu'il était plus que jamais indispensable de développer nos services réguliers à marche rapide.

C'est de la double nécessité de donner au concours de l'Etat son maximum d'effet sans imposer au Trésor des sacrifices plus lourds que précédemment, que sortit la combinaison financière nouvelle, qui trouva son expression dans la convention du 17 octobre 1908.

Le système comportait :

1° La séparation des services de la Compagnie en deux groupes distincts, le premier de ces groupes comprenant les lignes d'intérêt général et le matériel qui leur était affecté ; c'était le domaine contractuel ; le second, le matériel des autres lignes, dont la Compagnie réglait à son gré le fonctionnement; c’était le domaine privé. Les comptes d'exploitation de ces deux domaines étaient complètement distincts.

2° L'allocation d’une subvention fixée en principe à 45 millions mais revisable suivant les résultats de l’exploitation, de manière à assurer un dividende de 1 0/0 seulement aux actionnaires ; toutefois le jeu de la classe de revision était limité par les deux chiffres de 15 et de 17 millions 41/2.

3 L'obligation pour la Compagnie d'émettre en contrevaleur de la flotte appartenant au domaine contractuel et pour gager les constructions futures qui seraient échelonnées sur toute la durée de la convention, des obligations amortissables en 25 ans, durée généralement admise — disait le gouvernement — pour l’utilisation normale d’un nas vire. De cette façon, lorsque le gage dela dette disparaitrait, la dette elle-même serait éteinte ; on n'aurait donc pas de compte d'amortissement spécial à constituer en de-

hors des charges afférentes au service des emprunts!

A ces emprunts l'Etat accordait sa garantie afin que la Compagnie dont le crédit propre était très ébranlé, püût trouver des prêteurs à un taux avantageux.

4° En échange de ces avantages, subvention revisable et

garantie d’intérèt, l'Etat se réservait une part des bénéfices

dès que ceux-ci atteignaient 4 0/0.

5°) L'Etat n ‘intervenait pas dans la direction technique merciale de l’aflaire mais il se réservait un droit de les opérations et la vérification des

ou com contrôle étendu sur

comptes d'exploitation.

6° Les émissions étaient gagées sur l'actif du domaine contractuel et, en raison de la garantie accordée par l'Etat aux obligataires, la Compagnie ne pouvait en aucun cas faire acte d’aliénation par voie d'hypothèque ou autrement d’une partie quelconque de ce domaine.

Dans le cas où le règlement d'un exercice du domaine contractuel faisait ressortir un déficit, le montant de ce déficit devait être d’abord prélevé sur un fonds de contribue tion, constitué au début, pour la plus grande part, par la Compagnie et reconstitué par elle seule au cours de la convention ; en cas d'insuffisance du fonds de contribution, la somme nécessaire au service de l’annuité de la dette obligataire du domaine contractuel devait faire l'objet d'une avance de l'Etat. Si, lors du règlement d’un exercice, les avances dues par la Compagnie venaient à dépasser trois fois le montant de l’annuité des obligations garanties, la résiliation pouvait être prononcée d’office par décret. L'Etat devenait alors propriétaire de la-totalité de l'actif du domaine contractuel et en prenait possession à charge par lui d'assurer le service de celles des obligations qui n'étaient Pês encore amorties, En fin de concession, il avait les mêmes droits et si le domaine contractuel était insuffisant pour lui perinettre de rentrer dans ses avances, il avait aussi, mais seulement après les créanciers de la Compagnie et jusqu'à concurrence du tiers du montant disponible, undroit de reprise sur le domaine privé de la Compagnie.

L'économie de cette convention était inspirée du système financier des grandes conventions avec les Compagnies de chemins de fer. Sans doute, il existe entre les deux régimes dés différences profondes, inhérentes À la nature même des exploitations; c’est ainsi que les dépenses de construction de la voie n’ont pas ici d'équivalent et qu'au lieu d’un monopole, l'Etat concède une subvention mais on peut relever

6 Aa ter ie m4

cependant plusieurs analogies avec les conventions Raynal de 1883 :

4° L'Etat garantit sous forme d’avances éventuelles gagées sur le matériel de la Compagnie l'intérêt et l’amortissement des obligations.

Par le jeu de la clause de revision de la subvention il assure aussi un certain dividende aux actions, mais il ne s’agit pourtant que d’une garantié limitée, puisque le jeu de cette clause de revision est lui-même limité.

2 L’Etat reçoit une part des bénéfices excédant un chiffre convenu mais tandis que dans les conventions Raynal, le bénéfice à partir duquel commence le partage avec l'Etat est notablement supérieur (1) à celui qui correspond au dividende garanti, ici le dividende réservé est le même que le dividende garanti, car c’est seulement jusqu'à coneurrence de 4 0/0 du capital que la Compagnie se voit attribuer la totalité des bénéfices.

La part maximum — les deux tiers de l'excédent — réservée à l'Etat par la convention Messageries est égale à celle que lui réservent les conventions Raynal.

30 La vérification des comptes est effectuée suivant la

même procédure.

Le projet de loi portant approbation de la convention fut discuté par la Chambre pendant sept longues séances (2). On reprocha au Gouvernement d’avoir traité de gré à gré au lieu de procéder par adjudication et surtout d’avoir engagé gravement le Trésor public en associant l'Etat à une entreprise dont la situation financière était peu solide et sur laquelle il n’était fourni que des renseigne-

ments insuffisants. L’estimation qui avait été faite des élé-

(1) Pour le Nord, le dividende garanti était de 54 fr. 10 ; le divi-

dende réservé de 88 fr. 50. A 2) Séances des 26 mai, 2, 9, 16, 23 et 80 juin, 7 juillet 1909,