APPLICATION DES CONVENTIONS

La guerre est venue troubler le fonctionnement de nos services maritimes peu de temps après la mise en vigueur

des conventions nouvelles.

I convient d'exposer les conditions dans lesquelles ces conventions ont pu être appliquées pendant la période de paix et pendant la période de guerre.

SECTION I. —— Période normale.

Les conventions pour les services de l'Amérique du Sud, d'Orient et de New-York ont respectivement pris effet de septembre [1912, de novembre 1912 et de janvier 493; elles n’ont donc pu être appliquées jusqu'ici dans des conditions normales que pendant 22 mois, 20 mois et 19 mois, alors qu’elles ont été conclues pour une durée de 25 ans, et encore est-il que les Services de la Compagnie Sud- Atlantique et de la Compagnie Générale Transatlantique ont été atteints par la guerre avant les époques prévues pour l'entrée en jeu des clauses de revision des subventions et de partage des bénéfices. Le contrat des Messageries qui seul prévoyait la mise en vigueur immédiate du nouveau régime financier est aussi le seul dont le mécanisme ait pu jouer intégralement pendant la période de paix.

1° Convention des Messageries Maritimes.

Dès l’époque où il présentait au Parlement la convention

conclue avec la Compagnie des Messageries Maritimes, le gouvernement prévoyait que « l'obligation de refaire progressivement et entièrement la flotte amènerait probablement au début, par le jeu de la revision, une augmentation de la subvention ».

Ces prévisions, pourtant pessimistes, ont été largement dépassées.

On sait qu'aux termes de la convention, les calculs de revision ne peuvent avoir pour effet de porter à plus de 27 fr. 25 par lieue maritime la subvention moyenne d'un exercice (art. 7); que s’ils conduisent à allouer une somme plus forte, la Compagnie ne peut recevoir que ce maximum et que la différence doit être reportée à un compte d'attente pour être payée à la Compagnie au moment du règlement des exercices ultérieurs dans la limite du maximum (art. 8); qu’enfin si les insuffisances ainsi reportées et non compen-

.sées viennent à dépasser le chiffre de 5 millions, le ministre

doit, sur l’avis conforme du ministre des Finances, prononcer des réductions ou des suppressions de service sur les lignes entraînant les pertes constatées, à moins qu’il ne juge, d'accord avec le ministre des Finances, que le maintien de ces services est indispensable à l'intérêt général (art. 9).

Or, dès la première année, les résultats de l’exploitation furent tels qu’il y eût lieu d'envisager ce cas extrême : non seulement l'écart entre les recettes et les dépenses du compte d'exploitation de l'exercice 30 novembre 1912, 30 novembre 1913 conduisait à allouer à la Compagnie la subvention maximum de 27 fr. 25 et à ouvrir le compte d’attente ; mais encore était-il que ce compte atteignait d’emblée 5.572.499 francs, dépassant ainsi le chiffre extrème de 5 millions.

Il fallait donc adopter l’une des solutions alternatives prévues par l’article 9. Mais ici les difficultés commençaient,

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car, hormis le principe même de ces solutions, rien n'était explicitement prévu.

Plusieurs questions se posaient en effet :

1° Qui, de l'Etat ou de la Compagnie, supporterait, au | delà du chiffre de 5 millions, les excédents de charge résul- L tant de l’insuffisance de la subvention pour l'exercice envisagé?

2° Que le principe du remboursement par l'Etat de ces excédents de charge füt admis ou non, qui supporterait les charges supplémentaires afférentes à ou aux exercices qui suivraient celui de la première insuffisance, si l'adoption d’une solution mettant fin au déficit tardait à intervenir ?

À cet égard surtout des difficultés étaient à craindre; il | fallait en effet que la Compagnie rendit ses comptes, puis que l’Administration examinât si la situation financière était bien telle que la prétendait la Compagnie et qu’elle procé-

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| dàt par conséquent à une vérification complète des comptes. ; Mais pour l'exécution de ce travail aucun délai n'avait été lixé à l'Administration. D'ailleurs l'initiative de la demande Ê de revision appartenait-elle à la Compagnie? L'Adminis- | tration ne devait-elle pas, au contraire, sans attendre des | propositions de la Compagnie, prendre les mesures pres- Ë

crites par l'article 9 dès qu’elle aurait acquis la certitude que le déficit était supérieur au chiffre-limite prévu par la | convention ?

À défaut de règlement de ces questions, l'Etat et la Compagnie allaient adopter, pour chacune d'elles, la thèse la plus fâvorable à leurs intérêts respectifs et comme cependant l’exploitation continuait, le statu quo allait obérer de plus en plus la trésorerie de la CoRepaeue et faire peser sur elle un formidable aléa.

Dès le 23 janvier 1914, soit quelques semaiues après l'expiration de la première année d'exploitation et avant même que les comptes aient pu être arrêtés, la Compagnie

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avait cru devoir signaler à l'Administration le résultat approximatif de l'exercice ; elle désirait en effet que l'Etat donnât le plus tôt possible à la situation qui, d’après ses prévisions, ne pouvait guère que s'aggraver, l’une des s0lutions prévues par la convention. Mais l'Administration répondit qu'il appartenait à la Compagnie de présenter des propositions précises quand elle aurait produit les comptes de l’exercice. Le 25 avril la Compagnie adressait au Sous- Secrétaire d'Etat à la marine marchande une note sommaire indiquant les chapitres sur lesquels portaient les accroissements de dépense les plus importants et le 25 mai, c'est-à-diro avant l'expiration du délai qui lui était imparti à cet effet, elle remettait ses comptes en la forme prescrite par la convention et demandait que fût prise l’une des mesures prévues par l’article 9.

Il semble donc qu’en ce qui la concernait, elle avait fait toute diligence pour provoquer une solution. 7

A la veille de l'ouverture des hostilités, les positions prises par les deux parties étaient les suivantes :

10 L'Etat se déclarait disposé à verser la somme nécessaire pour porter la subvention au maximum contractuel, 27 fr. 25 par lieue marine parcourue ; par contre il estimait, puisque la convention ne l'en chargeait pas expressément, qu'il n'était pas débiteur vis-à-vis de la Compagnie des sommes exposées par elle en excédent des cinq premiers millions portés au compte d'attente, tandis qu'aux dires de la Compagnie, le mécanisme même de la convention, qui avait voulu laisser seulement au compte d’attente un battement maximum de 5 millions, lesquels devaient d’ailleurs être soldés par le jeu des exercices ultérieurs, démontrait que l'entreprise ne pouvait avoir à supporter, même temporairement, des excédents de charge au delà de 5 millions.

20 La Compagnie estimait que les retards apportés par

T'Etat à l'exécution de ses engagements lui donnait droit à des dommages-intérêts dont l'importance s’aggravait avec le retard même ; au contraire, l'Etat rejetait sur la Compagaie la responsabilité du retard. « Nous devions attendre, disait le ministre des Finances (1), que la Compagnie, dont nous connaissions la situation, vînt à nous et demandât une revision de la convention; ce n’était pas à nous d’en prendre l'initiative ; nous avons donc attendu et quand « la Compagnie nous a demandé d'entrer en négociations, nos représentants sont entrés immédiatement en pourparlers » avec elle mais « pour nous permettre de nous prononcer en pleine connaissance de cause, nous devions procéder à un examen complet de fa situation de la Compagnie. lorsque nous counaitrons les résultats de cette enquête, une solution interviendra nécessairement ». Mais de son côté la Compagnie avait fait remarquer (2) que l'initiative de la revision appartenait à l'Etat seul; que puisque le compte d'exploitation avait été fourni avant la date fixée et avait même été précédé d'une note indiquant les chapitres sur lesquels s'étaient manifestés les accroissements de dépenses les plus importants, l'Administration se trouvait avoir en mains les moyens de juger les pertes occasionnées par les différents services et qu'il lui était donc possible de décider si l’effort exigé sur chaque ligne était ou non justifié par les nécessités d'intérêt général dont elle était seule juge. « Ce n'est pas notre Compagnie, disait-elle, mais bien le Gouvernement et le Gouvernement seul qui, dans la préparation et la rédaction du cahier des charges, a déterminé l’organisation des services maritimes qu’il entendait subventionner dans un intérêt général; de même c'était le gou-

(1) Déclaration du ministre des Finances à la Chambre des députés, le 11 juillet 1918.

(2) Lettre de la Compagnie des Messageries Marilimes au soussecrétaire d'Etat de la Marine marchande, en date du 3 juillet 1914.

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vernement seul qui devait prendre l'initiative des modifications à y apporter ».

Et si la solution de la première question était douteuse, en raison du silence du texte, par contre, sur le second point, la thèse des Messageries paraissait bien conforme au contrat : «Si les insuffisances reportées, etnon compensées viennent à dépasser le chiftre de 5 millions, disait l’art. 9, le ministre devra... » il n’était donc pas question d’une intervention quelconque de la Compagnie et il y avait là pour le ministre un devoir qui s’imposait ipso facto. Il convenait seulement de laisser à l’Etat, une fois les comptes présentés par la Compagnie, le temps nécessaire pour reconnaître le fait, le dépassement du maximum de 5 millions.

En présence de l'attitude du Gouvernement, la Compagnie portait le 10 août 1914 devant le Conseil d'Etat la question du remboursement des sommes exposées par elle en excédent dé ce maximum (1).

Puis, en juillet 1915, l'Etat et la Compagnie décidaient d’un commun accord qu’une Commission administrative procéderait à une enquête sur la situation d'ensemble des services contractuels et examinerait Les conditions dans lesquelles le contrat pourrait être revisé.

Cette Commission a terminé la première partie de sa tâche et conclu à la réalisation de certaines réformes organiques (tellesque la scission complète de l'exploitation proprement dite et des chantiers dela Ciotat, effectuée depuis) mais elle n’a encore pu mettre sur pied (2) les bases d'un

(1) Pour l'exercice 1912-1913, l'insuffisance d’exploitation, compte tenu du paiement à la Compagnie de la subvention maximum, était d'environ 6 millions ; pour les huit mois d’exploitation normale de l'exercice 1913-191 :, elle était d'environ 5 millions. Le litige pour la période de paix, porte donc sur une somme de (6 + €) —5=— 6 millions. L'arrêt n’a pas encore été rendu.

(2) Cette Commission n’a même publié aucune partie de ses tra vaux.

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nouveau cahier des chargeset d’une nouvelle convention, de: sorte que le contrat de 1911 qui aurait dù être modifié dès 1914, subsiste encore intégralement.

Nous verrons d’ailleurs que l'application de ce contrat pendant la guerre a soulevé des difficultés plus grandes encore que pendant la période de paix.

2 Convention de la Compagnie de navigation Sud- Atlantique.

La convention passée par l'Etat avec la Compagnie Sud- Atlantique est moins complexe que celle qui régit les ser— vices des Messageries ; la subvention a d’ailleurs eu jusqu'ici un caractère forfaitaire, la mise en vigueur des clauses de partage de bénéfices et de revision étant subor donnée à l’entrée en ligne du troisième paquebot neuf qui n’a encore pu être achevé.

Aucun différend contentieux n'a surgi entre les co-contractants. ner

Par contre, l'exploitation a soulevé des difficultés qui, bien qu’étrangères au mécanisme même de la convention, devaient avoir une répercussion sur l'exécution du service.

L'entreprise débuta en effet dans des conditions très défavorables : comme elle était obligée de prendre la succession des Messageries neuf mois après la notification de l’approbation du marché et qu’elle ne possédait pas de flotte, il lui fallait se procurer des navires provisoires, en attendant que fussent construits ses paquebois définitifs. Or le taux relativement élevé des frets et des passages en 1912 avait provoqué une hausse correspondante du prix des navires et raréfié les offres ; le service fut inauguré par des « bateaux honoraires »; achetés pourtant à des prix exces-sifs. Aussi, malgré les frais exposés par la Compagnie, la clientèle se détourna-t-elle de notre pavillon. Dès le milieu de l’année 1913, une grande partie du capital social avait

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disparu et les pénalités encourues, du ait de l'inexécution partielle du cahier des charges, s’élevaient à 450.000 francs

C'était, à brève échéance, la mise en faillite de la Compagnieet l'interruption du service. Mais le Gouvernement comprit la gravité de la situation ; grâce à son intervention, une combinaison intervint sur les bases suivantes : d’une part un groupe financier s’engageait à apporter l'argent frais indispensable à la marche de l'affaire : d’autre part, la Compagnie Générale Transatlantique, par contrat passé avec la Société Sud-Atlantique et approuvé par le ministre, prenait à forfait la gérance de l’affaire et, moyennant un prélèvement de 2 0/0 sur les recettes brutes, s’en gageait à supporter les frais du personnel ainsi que les loyers et l'entretien des immeubles et autres établissements à terre ; la Compagnie Sud-Atlantique conservait sa pleine personnalité morale et restait seule responsable vis-à-vis de l'Etat des engagements qu’elle avait pris en contractant.

Le denger de voir notre pavillon disparaitre momentanément de la grande route de l'A mérique du Sud était donc écarté.

Mais l’expérience avait démontré qu'il était inopportun de traiter avec une Société dépourvue des paquebots nécessaires. L'insertion dans la dernière en date de nos conven- tions, celle du service de New-York d’une clause de rachat, qui permettrait à l'Etat de mettre la flotte dela Société sortante à la disposition d’une Société nouvelle, a été précisément motivée par le cas de la Sud-Atlantique.

3° Convention de la Compagnie Générale Transatlan. tique.

Ni la convention forfaitaire qui régit les services des An-

tilles et de l'Amérique Centrale, ni la convention du ser-

vice de New-York, basée sur le régime financier nouveau, Boyer | 13

n’ont souievé, jusqu'ici, de difficulté majeure. La subvention de ce dernier service était d’ailleurs évaluée à forfait pour les quatre premières années ; l'exercice 14917, dont les comptes ne sont pas encore publiés, est le premier qui peut donner lieu à revision de la subvention et si, comme le fait est d'ailleurs probable en raison des bénéfices réalisés par la Compagnie pendant ces dernières années, le compte d'exploitation conduit à une réduction de taux initial des subsides, il conviendra du ne tirer des circonstances exceptionnelles de la période de guerre aucun argument applicable aux circonstances normales du temps de paix.

Appréciation critique des clauses financières des conventions.

Ainsi l'expérience ne permet pas d'apprécier en pleine connaissance de cause le régime financier instauré par les conventions nouvelles. Seul, le mécanisme du contrat des Messageries a pu jouer avant l'ouverture des hostilités mais il a immédiatement conduit, en raison des résultats plus que médiocres du premier exercice, à un cas extrême que l'on avait prévu sans pourtant le résoudre.

La convention qui remplacera le contrat actuel devra s'attacher à éliminer des causes de difficultés aussi graves que celles qui ont surgi. On peut d’ailleurs se demander si, au lieu de reporter à un compte d'attente les sommes que le jeu de la clause de revision conduisait à allouer à la Compagnie, en sus de la subvention maximum annuelle, il n'aurait pas mieux valu fixer un maximum absolu, comme on l’a fait pour les services de l’Amérique du Sud et de New-York ; ilest vrai que le montant de cette subvention maximum aurait dû être porté dans ce cas à un chiffre légèreinent supérieur au maximum annuel du contrat actuel, mais les sacrifices globaux du Trésor pour.une période de plusieurs années n’auraient vraisemblablement pas été

plus élevés et le régime financier aurait été plus clair et plus simple.

D'une manière générale, on estime précisément que le mécanisme des conventions nouvelles est trop compliqué et que les comptes dont il nécessite la production sont trop longs et trop délicats à établir. Ce reproche peut être adressé plus spécialement à la convention du service de l'Atlantique-Nord, dont les détails d'application font l'objet de neuf longues annexes. Sans doute il est bien difficile de régler équitablement et simplement les rapports financiers de l'Etat et d’une Compagnie, relativement à l'exploitation d'un réseau qui ne représente que la plus petite partie de l'ensemble des services de cette Compagnie et qui utilise à certaines époques des navires affectés en d’autres temps au réseau de l'Atlantique Central. Mais la solution ne consisterait-elle pas précisément à englober le réseau de l’Atlantique-Nord et celui de l'Atlantique Central — celui-ci actuellement régi par une autre convention à base forfaitaire — dans la même convention et dans les mêmes comptes ? La plupart des règles actuelles de partage des recettes et des charges diverses entre les services deviendraient alors sans objet et les bases des rapports de l'Etat et de la Compagnie pour tous ses services de l'Atlantique se trouveraient unifiées en même temps que simplifiées (1).

SECTION II. — Les conventions pendant la guerre.

Les clauses des conventions et des cahiers des charges ne sont intégralement applicables qu'en temps de paix.

(1) Les services commerciaux de l'Atlantique central seraient alors compris dans les comptes de revision comme le sont déjà ceux de l’Atiantique-Nord.

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L'état de guerre entraîne en effet des conséquences in

compatibles avec une exploitation normale : il prive les Compagnies d’un grand nombre de paquebots, mobilisés en qualité de croiseurs auxiliaires ou réquisitionnés, crée, des ditficultés d’approvisionnement parfois insurmontables, spécialement en ce qui concerne le combustible, astreint les paquebots à l’observation de mesures militaires, telles que déroutementset séjours prolongés dans les ports, qui bouleversent les itinéraires ; enfin et surtout il fait courir des risques particulièrement graves pour l’entreprise, puisqu'il s’agit par hypothèse de navires ayant une grande valeur . unitaire, |

Pourtant, en raison même des hostilités, 1l est alors plus nécessaire que jamais que nos services réguliers continuent à ravilailler le pays, à desservir nos colonies et à montrer notre pavillon dans les ports neutres où il faut contre-balancer l'influence des pays ennemis.

Les conditions d'exploitation de nos services contractuels, en cas de guerre, font l'objet de clauses spéciales et uniformes de nos cahiers des charges. Il convient : 1° d’examiner ces clauses et 2 d’exposer les conditions dans lesquelles les services ont pu, en fait, fonctionner depuis l’ou-

verture des hostilités :

4° Clausés des cahiers des charges relatives au cas de guerre (M M art. 97 à 100; S. A. 93-96 ; New-York, 95-98 ; Antilles, 114-120).

En cas d’hostilité ou de guerre maritime, les Compagnies s’engagent à ne pas suspendre leur service avant d'y avoir été autorisées par l'Etat. Tant que les Compagnies n'ont pas été autorisées à cesser Leur service et jusqu'au moment de la rentrée au port français le plus proche des navires postaux, l'Etat supporte les risques de guerre dont les Com-

gnies viendraient à souffrir. Si au contraire l'Etat autorise

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la cessation des services, les droits et obligations des Com

pagnies sont déterminés de la façon suivante, sauf arrangement contraire :

Les Compagnies peuvent continuer tout ou partie de leur service à leurs risques et périls ; si elles usent de cette faculté, elles ont droit à la subvention correspondant aux parcours effectués. De son côté, l'Etat peut prendre pos= session d’un ou de plusieurs des bâtiments restés sans emploi, les approprier, les armer et les affecter à telle destination qu’il juge convenabie. Ce n'est là que l'exercice pur et

simple du droit général de réquisition reconnu à l'Etat par

la loi du 3 juillet 4877, mais Les conditions pécuniaires de cette réquisition spéciale sont réglées par les conventions elles-mêmes : l'Etat doit payer une somme annuelle repré“ sentant pour les paquebots des Messageries Maritimes, dela Compagnie du Sud-Atlantique et des services de l’Atlantique Central l'intérêt à 5 0/0 de la valeur estimative et pour les paquebots de New-York, l'intérêt à 4 0/0 et l'amortissement normal ; de plus, il s'engage à payer aux Compagnies des indemnités égales aux dépérissements constatés. Pendant toute la durée de l'interruption du service, la subvention est supprimée. Si les navires ne sont pas restitués, les Compagnies sont indemnisées de leur valeur au

- moment où ils ont été remis à l'Etat. Si au contraire l'Etat

n’use pas de la faculté qui lui est donnée de prendre posses-

sion detout ou partie des navires, du matériel et des

approvisionnements restés sans emploi à la suite de la suppression des services des Compagnies, il doit payer des indemnités représentant la dépréciation de ce matériel et les frais restant à la charge des Compagnies.

20 Conditions dans lesquelles les services contractuels ont

fonctionné depuis l'ouverture des hostilités. Lorsque le 4° août 1944, fut lancé l’ordre de mobilisa-

tion, l'intervention de l’Angleterre à nos côtés n'était pas encore certaine et la sécurité des mers ne paraissait pas assurée ; aussi le ministre de la Marine prescrivit-il à toutes les Compagnies de navigation de suspendre jusqu'à nouvel ordre l'exécution de leur exploitation. Mais dès que le cabinet de Londres eut notifié à l'Allemagne sa déclaration de guerre, une commission interministérielle se réunit à Paris pour examiner comment pourraient être assurés les services maritimes postaux pendant la durée des hostilités. Sur l'avis de cette Commission, le ministre (1) prenait le 13 août une décision relative à la reprise de l’exploitation : certains services devaient être maintenus intégralement, la plupart partiellement avec un nombre moindre de départs ; quelques-uns enfin étaient momentanément supprimés.

Cependant comme les Compagnies ne pouvaient pas assurer tous les parcours avec des paquebots des types prévus par les cahiers des charges, il fallait déterminer les bases sur lesquelles seraient liquidées les subventions des paquebots non réglementaires ; l'Administration put éviter la conclusion de nouveaux accords sur cette question, en faisant jouer l’un des articles des cahiers des charges, relatif à l'emploi des navires non admis (81, New-York ; 89, M. M.,78,S. A), lequel dispose «.… l'affectation à des voyages réglementaires de navires non admis pour le service postal entraine pour le concessionnaire la perte de la subvention afférente au voyage effectué dans ces conditions, à moins d'autorisation du ministre ». Puisque le ministre avait le pouvoir d'autoriser l'emploi de navires non admis, il pouvait subordonner cette autorisation à telle condition qu'il jugerait convenable, notamment à une réduction de la

(1) Les services de la Marine marchande étaient alors placés sous l'autorité directe du ministre de la Marine.