INTRODUCTION

L'étude du droit administratif a fait en France, notamment depuis 1850, d'immenses progrès; la cause en est dans cette révolution qui, en agrandissant chez nous la pratique des idées constitutionnelles, devait tendre à le populariser.

La partie de ce droit qui s'applique plus particulièrement aux travaux publics, ne pouvait rester étrangère à ce mouvement; des causes nombreuses devaient, au contraire, en feire un objet particulier d'études ; à une sorte d'inertie ou au moins de tâtonnement et d'appréhension, ont succédé, dans la période décennale que nous venons de parcourir, un mouvement, une vie et une action que le gouvernement a dû d'abord favoriser et que leur extension lui a bientôt fait presque un devoir de contenir en les dirigeant; des crédits nombreux ont été demandés et votés par les chambres, les conseils gêné-

raux, les conseils municipaux et les moindres administrations charitables; de tous côtés se creusent ou s'améliorent des ports , s'ouvrent des canaux , s'établissent des chemins de fer, des routes , des chemins vicinaux, s'élèvent des édifices; l'exécution de ce nombre considérable de travaux publics devait nécessairement faire naître toutes les difficultés que pouvait présenter l'application du droit à ces matières.

Aussi, outre les traités généraux sur le droit administratif, la législation des travaux publics a fait la matîère de plusieurs ouvrages spéciaux ; c'est ainsi que le corps royal des ponts et chaussées l'a comprise dans la publication de ses Annales ; M. Tarbé de Vauxclairs a publié son Dictionnaire; M. Cotelle, sonTraité de droit cuiministratif appliqué aux travaux publics ; d'autres auteurs nous ont donné le résultat de leurs études sur diverses branches de cette partie de la législation; de là les ouvrages sur la voirie et les chemins, de MM. Daubenton , Davenne , Dumay , Flachat-Mony , Fleurigeon, Garnier, Husson, Isambert, Jourdan, O'Donnel et Vatout; sur les cours d'eau, de MM. Nadau de Buflon et Violet; sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, de MM. de Caudaveine et Thery , Gillet et Stourn, Herson, Delalleau et Gand; sur les architectes, de- M. Fremy Ligneville ; sur les chemins de fer, de MM. Guillaume et Nogent St-Laureni ; outre la législation

sur les mines dont se sont occupés des hommes spéciaux.

C'est qu'on ne peut s'empêcher de reconnaître combien mérite d'être étudiée et connue une partie de notre droit qui règle les rapports de l'administration , d'un côté, avec les particuliers qui se chargent de l'exécution de travaux, souvent de la plus grande importance pour l'État, et d'un autre côté, avec la propriété privée. On sait combien cette dernière mérite de respect, combien elle doit être l'objet de la protection des lois, car il est reconnu par tous , comme une de ces vérités triviales tant elle est incontestable , que le respect de la propriété par tous est une des bases sur lesquelles se fondent l'ordre et la prospérité.

Appelé à m'occuper dans le temps du contentieux auquel ont donné lieu diverses entreprises importantes de travaux publics, j'ai dû me livrer à des études sur l'expropriation pour cause d'utilité publique et les dommages qu'entraîne l'exécution des travaux publics.

Je citais tantôt les ouvrages publiés sur l'expropriation , ils peuvent satisfaire a tous les besoins.

Quanta la législation relative aux dommages qui sont la suite de l'exécution des travaux publics , elle n'a été examinée qu'accessoirement dans les ouvrages généraux sur le droit administratif ou dans les traités sur l'expropriation; cependant c'est là une branche très importante de la législation des travaux publics, dont l'appli-

cation fréquente et malaisée donne sans cesse lieu à des difficultés entre l'administration ou les entrepreneurs et des propriétaires naturellement jaloux de leurs droits ; c'est ce qui explique pourquoi je livre aujourd'hui à la presse, ces Études d'abord faîtes dans un intérêt et pour un usage tout à fait personnels.

Cet aveu expliquera le laisser-aller que l'on trouvera peut-être trop fréquemment dans un travail auquel je ne dois attribuer d'autre mérite que celui de pouvoir être de quelque utilité à ceux qui sont dans le cas de suivre le contentieux des travaux publics et aux propriétaires qui ont à souffrir des dommages par suite de l'exécution de ces travaux. Exécutées dans un but tout pratique, ces Éludes pourront leur épargner les recherches nombreuses qu'ils seraient obligés de faire , et en leur indiquant, dans un cadre assez restreint, les prescriptions du législateur, l'état de la jurisprudence et celui de la doctrine, leur montrer le résultat auquel ils doivent s'arrêter.

Je devrais peut-être m'arrêter là , et ne point me livrer au développement des idées qui vont suivre, j'entrerai dans les généralités et je n'ignore pas que le caractère un peu ambitieux qui s'attache toujours à des idées générales, convient peu dans une introduction à un travail aussi modeste que le mien ; mais on a tant critiqué notre législation sur ces matières , car on est

— vu

allé jusqu'à nier qu'il en existât une, que Foecasion se présentant de m'expliquer sur des idées que je crois injustes et erronées , je ne puis prendre sur moi de me taii*e.

Et d'abord, quelques esprits justes se sont demandé s'il ne serait pas nécessaire de rendre de nouvelles lois qui, se rapportant aux principes consacrés par les lois anciennes, les coordonneraient en leur donnant une nouvelle vie, une nouvelle force; ils se fondaient sur les difficultés et les tâtonnements auxquels donne lieu l'appHcationdes lois, décrets et arrêts du conseil , fort anciens, qui semblent plusieurs fois se contrarier dans la pratique et pour lesquels cette fiction de notre droit, que nul n'ignore la loi, semble ne pouvoir s'appliquer; mais peu se sont arrêtés à demander ce travail de révision ou plutôt de classification; la plupart, au contraire, loin de provoquer une loi qui vint consolider les principes qui régissent ces matières, ont demandé leur abrogation et leur changement, c'était trop oublier, < qu'il faut être € sobre de nouveautés en matière de législation, parce c que s'il est possible dans une institution nouvelle de € calculer les avantages que la théorie nous offre, il ne € l'est pas de connaître tous les inconvénients que la € pratique seule peut découvrir; il faut laisser le bien € si on est en doute du mieux ; en corrigeant un abus, c il &ut encore voir les dangei*s de la correction même;

€ il serait absurde de se livrer à des idées absoh*es de € perfection dans des choses qui ne sont susceptibles c que d'une bonté relative; au lieu de changer les lois € il est presque toujours plus utile de présenter aux cif toyens de nouveaux motifs de les aimer (1). >

Or, les lois qui régissent les matières qui nous occupenty sont de ces lois dont la confection donne naissance aux questions de Tordre le plus élevé : le respect de la propriété, l'exécution des travaux publics , la se* paration des pouvoirs judiciaire et administra^f , l'indépendance et le caractère de ces pouvoirs ; c'est assez dire combien il faudrait de motifs puissants pour changer la législation qui nous régit.

Ces motifs existent-ils ?

' Lors de la discussion de la loi de 1855 sur l'expropriation, M. Legrand, commissaire du gouvernement, disait que les lois auxquelles on doit se rapporter pour régler les dommages qui résultent pour la propriété privée de l'exécution des travaux publics, suffisaient à nos besoins et ne lésaient pas les intérêts privés.

Ces lois sont celles du 28 pluviôse an viii et 16 septembre 1807, modifiées, pour ce qui a trait à l'expropriation, parles lois de 1810, 1855 et 1841. On leur a adressé le reproche d'être trop vagues , parce que leurs

(i) Discours préliminaire am code civil.

dispositions étaient trop générales , et cependant ces lois, en posant des règles et des principes généraux mais fixes et inflexibles, devaient rendre leur connaissance et leur observation plus faciles, et, 11 faut le dire, si des controverses nombreuses sont nées malgré la généralité de leurs dispositions, c'est précisément parce qu'on a cessé de les appliquer , parce qu'on a voulu distinguer là où elles ne distinguaient pas, parce qu'on a voulu éluder leurs dispositions là où la prescription était formelle et où Ton ne devait qu'obéir.

C'est à la doctrine et à la jurisprudence qui ont élevé ces doutes, créé ces distinctions à revenir à l'application pure et simple de la loi.

Si on se rapporte aux principes sur lesquels elle repose, on verra qu'ils ne sont autres que ceux qui ont été établis dans les documents de notre droit public et civil qui nous sont les plus chers et dont l'application est tellement réclamée par les besoins de notre constitution, qu'elle a reçu une sanction pénale dans les articles 127 et suivants du code pénal.

D'un autre côté, l'intérêt privé n'est pas lésé , car le jugement des contestations, loin d'être laissé à l'arbitraire de l'administration, est confié à des tribunaux chargés de rendre une justice prompte, sans cesser d'être sage et éclairée; on a critiqué, il est vrai, l'organisation des tribunaux administratifs ; ces critiques, moins

vives et sans fondement lorsqu'il s'agit du conseil d'État, tribunal supérieur où sont portés les appels des conseils de préfecture, ont été plus fortes et quelquefois justes lorsqu'elles se sont adressées à ces derniers. Mais en admettant qu'il y eût ici vice, il faudrait l'attaquer là où il existe et non remonter.au-deIà de son existence, et, par cela seul que l'organisation et la procédure des conseils de préfecture devraient être changées ou modifiées, il ne s'ensuivrait point que les principes établis pour les matières qui nous occupent par les lois de pluviôse an viii et 1807, dussent être modifiés.

On aurait désiré que les tribunaux civils fussent chargés du contentieux des travaux publics ; je le dis, dès l'abord, c'était méconnaître le principe de nos institutions.

On sait^quels résultats déplorables eurent trop souvent sous l'ancienne monarchie , à la fois pour l'intérêt de l'administration et la considération de Tordre judiciaire , les empiétements que l'incertitude de notre droit public avait permis aux corps judiciaires.

L'expérience du passé fiit pour nous un salutaire enseignement et le premier soin de l'Assemblée Constituante fut d'arrêter les limites de séparation des pouvoirs; la réaction qui s'opéra alors porta avec elle le vice inhérent à toute réaction, elle fut trop violente, on désinvestit le juge civil pour revêtir d'une partie de son pou*

voir le fonctionnaire administratif et, nouvelle erreur, on repartit la fonction administrative entre plusieurs personnes, on fit d'un être d'action un corps délibérant; ce fut là une double faute et une double erreur commises dans les lois des 22 décembre 1789 , 10 janvier 1790 et 14 frimaire an ii ; le vice s'en fit bientôt sentir et on vint à des idées meilleures dès 1800; l'autorité judiciaire fut confirmée dans ses attributions , l'action fiit conservée à l'administrateur, mais ce dernier cessa d'être juge, les tribunaux administratifs furent créés.

L'orateur du gouvernement, résumant l'esprit de cette réforme dans notre système administratif, disait au corps législatif:

c Remettre le contentieux de l'administration à un conseil de préfecture , a paru nécessaire pour ménager au préfet le temps que demande l'administration pour garantir aux personnes intéressées qu'elles ne seront pas jugées sur des rapports et des avis de bureau ; pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère delà justice, à ses règles, à ses formes; pour donner tout à la fois à l'intérêt particulier et à l'intérêt public la sûreté qu'on ne peut guère attendre d'un jugement porté par un seul homme, car cet administrateur, qui balance avec impartialité des intérêts, collectifs, peut se trouver prévenu et passionné quand il s'agit de l'intérêt d'un particulier; il peut être sollicité par ses affections

et ses haines personnelles à trahir l'intérêt public ou à blesser les droits des particuliers.

« Sous le régime qui a précédé la Révolution, une grande partie du contentieux de Tadministration était portée devant les tribunaux qui s'étaient faits un esprit contraire à l'intérêt du trésor public.

€ Leur partialité détermina l'Assemblée Constituante à réunir le contentieux de l'administration avec l'administration elle-même, et comme cette assemblée remit les fonctions administratives a des directoires nombreux , elle crut pouvoir faire de ces corporations des espèces de tribunaux. En effet, la justice pouvait trouver quelque sûreté dans ce système; c'est avec l'administration qu'elle était incompatible, parce que les ordres (lu gouvernement et les lois elles-mêmes rencontraient la déli-

béi*ation là où elles ne devaient trouver qu'empressement à l'action et à l'obéissance.

€ Le gouvernement croit avoir pris un juste milieu entre l'ancien système qui séparait la justice administrative et l'administration comme inconciliables , et le nouveau qui les cumulait dans les mêmes mains comme si elles eussent été une seule et même chose. >

Dès ce moment l'administration se composa en France de deux parties qui ne cessaient pas cependant d'être inhérentes ensemble ; Tune, active administrative proprement dite, l'autre contentieuse, mais liée intimé-

ment à radministr'ation, agissant de concert avec elle, lui prêtant un juste appui au lieu de se lever contre elle, ne cessant pas d'être administrative; car, comme le disait le comte Portalis , l'administration ne cesse pas d'administrer , même lorsqu'elle statue sur des matières contentieuses.

Ce contentieux administratif naît toutes les fois que l'application du droit ne trouve plus deux intérêts particuliers en présence, qu'elle intéresse la généralité des citoyens et le gouvernement de la société, « Alors, disait € M. Persil aux chambres, lors du projet de loi de 1843 € sur lo conseil d'État, ce n'est pas affaire de justice, af- € faire du ressort du pouvoir judiciaire, c'est affaire du « gouvernement , affaire du ressort de l'ordonnance; le « gouvernement auquel la société a remis la direction de € ses plus intimes intérêts en doit rester l'arbitre et le < souverain 'juge , parce que mieux qu'un autre juge il € est en position de concilier les droits des citoyens qui € se plaignent, avec les droits, les besoins, les exigences € de la communauté qui se défend. Contre nos contra- € dicteurs nous disons que là où des particuliers ont des € droits à répéter , il doit y avoir un juge ; mais nous € ajoutons que lorsque ces droits doivent s'exercer au t préjudice de la société, c'est à son gouvernement qu'il € appartient d'en décider. »

L'application de ces principes est naturelle lorsqu'il

s^agît du contentieux des travaux publics. Ceux-ci méritent toute la sollicitude du gouvernement; ils doivent assurer la liberté et la promptitude des communications, la navigation des fleuves , la circulation des canaux , la sûreté des endiguements; ils se développent partout sur le sol de la France , leur exécution intéresse notre propre défense et nos besoins matériels, notre industrie , notre commerce , notre agriculture et nos finances; bien qu'elle semble principalement faite pour assurer notre bien-être matériel, elle a même , indirectement , une influence sur des résultats d'un ordre plus élevé. Dès lors le contentieux auquel cette exécution donne lieu, doit rentrer dans l'application des principes que nous développions tantôt, et les tribunaux administratifs doivent être seuls compétents.

Nos tribunaux , eux-mêmes , voudraient-ils accepter une extension de juridiction si contraire à flos principes de droit public? Ce qui, de nos jours, attache à l'ordre judiciaire ce respect général que des commotions nombreuses ont plus ou moins ébranlé ou temporairement aflaibli pour la plupart de nos autres institutions, c'est cette indépendance que lui assure notre constitution; cette indépendance, cette liberté de vue et de décision ' sur lesquelles se base sa justice , nos tribunaux ne la garderont aux yeux de la France que tout autant qu'ils ne se mêleront point à l'action de radministi*ation ;

dans les constitutions libérales modernes, l'action use promptement, aussi la justice, pour se trouver toujours forte , doit tenir à se trouver en dehors des agitations administratives , à ne point être appelée à agir en quelque sorte en coopérant à la marche activé de Tadministration; étranger à l'ordonnance, l'ordre judiciaire ne pouri'a pas , comme les anciens parlements , rendre des arrêts de règlements, refuser sa sanction à la loi , faire des arrêtés de police ; mais, comme le dit M. Foucail; : t du moins aucun ordre souverain ne lui dictera € ses décisions , aucune lettre de cachet n'exilera ou

< n'emprisonnera ses membres , aucune ordonnance € contresignée par un ministre ne la dissoudra.... En-

< tre les anciens parlements exposés à tant d'humilia- € tions et l'ordre judiciaire actuel , dont les organes et

< les décisions sont partout respectés, ils nous semble f que les avantages réels sont du côté de l'ordre judi- € ciaire tel qu'il est établi par la Charte. > Eh bien ! ce respect, cette considération qu'une sage indépendance contribue si puissamment h assurer à l'ordre judiciaire et que cet ordre se montre si justement jaloux de conserver, seraient compromis du moment où ils auraient à s'immiscer dans les matières administratives et où une influence autre que celle de la justice et du droit pourrait paraître s'exercer sur eux.

En dehors de ces considérations , on peut encore

trouver dans la simple pratique des affaires, plusieurs causes de rapporter aux tribunaux administratifs le contentieux des travaux publics.

Rien, en effet, n'est plus urgent que de rétablir la circulation interrompue par des accidents imprévus , que de raccorder des digues rompues par des inondations , etc., et si le contentieux de ces matières était livré aux tribunaux civils, que sur chaque difficulté nouvelle on dût attendre leur décision, quel mal l'État ne souffrirait-il pas ! On sait, en effet, quelle est la marche des tribunaux civils : on a beaucoup exagéré sa lenteur, c'est là un tort et une erreur; mais toutefois, pour être sûre, la justice a besoin d'une instruction qui n'aie rien de précipité et qui la mette à même de juger en parfaite connaissance de cause et de manière à ne froisser les droits d'aucun intéressé. De là des délais nécessaires et indispensables pour les matières civiles, ordinairement impossibles et ruineux en matière de travaux publics. Et d'ailleurs , quel serait le rôle des tribunaux appe-

lés à apprécier les dommages auxquels donnerait lieu l'exécution des travaux publics ? On ferait de l'autorité judiciaire un expert qui viendrait à la remorque de l'administrateur, constater, fixer et évaluer le dommage causé.

Ce n'est pas que je veuille dire que la justice ne doive jamais intervenir. L'administration n'est pas au-dessus

de la loi, et les tribunaux sont là pour veiller à Texécur tion de cette même loi ; aussi, si les agents de l'administration dépassent les bornes de leur pouvoir et que les faits qu'ils commettent en dehors de leurs attributions soient déférés aux tribunaux, alors l'action de ceux-ci commence, alors ils ne viennent plus s'immiscer dans les actes de l'administration , entraver ses opérations, mais bien réprimer un acte qui, fait en dehors des pouvoirs de celui qui l'a commis, ne peut entraîner pour son auteur des garanties particulières.

Mais là doit s'arrêter l'action des tribunaux, pouvoir important dans ses résultats , garantie suffisante pour tous, que les lois recevront leur exécution , que la propriété privée n'aura pas à souffrir de leur violation. Si vous poussiez plus loin le pouvoir de l'autorité judiciaire, vous auriez au-dessus de l'administration une autorité indépendante et absolue. Dès lors, la puissance executive ne trouverait plus en elle la force de vaincre les obstacles qu'on opposerait à sa marche. L'administration ne serait plus un pouvoir. La responsabilité serait un vain mot ou une injustice.

D'un autre côté, supprimez les tribunaux administratifs, et voici renaître ce vice où l'on tomba un moment avant 1800. Vous avez des juges qui statuent presque dans leur propre cause.

Pourquoi, dès lors, vouloir changer des dispositions

si en harmonie avec les principes de notre constitution et avec nos besoins? Tous les efforts ne doivent-ils pas tendre au contraire à ramener sons^ l'empire des lois de pluviôse an viii et 1807, le contentieux auquel donne lieu , en dehors de l'expropriation , l'exécution des travaux publics ?

Le plus souvent ce sont des questions de compétence qui naissent, et ces questions sont les plus difficiles du droit administratif; car, ordinairement ailleurs, il ne renferme que des prescriptions dont le sens est facile à connaître et à comprendre.

Le conseil d'État , devant lequel ces difficultés se présentent journellement, a eu souvent à les résoudre, et ses décisions ont rendu un grand service au droit administratif; elles en sont, comme le disait un professeur de la Faculté de Dijon, M. Sçrrigny, la source la plus abondante et la plus sûre.

La nature même de ses décisions, leur caractère, leur forme qui est celle de l'ordonnance , et qui convient au mode de solution , bref, précis et impératif, nous prive souvent de rencontrer dans elles tous les motifs qu'un esprit de recherche et d'analyse voudrait y trouver , et qui font que les décisions de l'ordre judiciaire se présentent avec toute la force de la loi et le pouvoir de la raison. Mais ce caractère impératif des ordonnances du conseil d'État, fonde en quelque sorte

plus qu'une jurisprudence, et fixe les incertitudes et les doutes.

Toutefois y si Ton ne doit point innover, si l'on ne doit point toucher aux principes posés par les lois de l'an VIII et de 1807, relativement au contentieux des travaux publics , il faut reconnaître que ces lois sont quelquefois insuffisantes pour régler certaines difficultés de détail et de pratique qui se présentent jour* nellement , et pour lesquelles il faut se rapporter à d'anciens édits et règlements.

Une révision serait , sur ce point , nécessaire. Mais qu'on ne s'y trompe point , ce ti*avail viendrait moins changer que coordonner, moins renverser que vivifier. Ce travail est du ressort du législateur; toutefois, il est un de ceux auquel la doctrine et la jurisprudence peuvent suppléer.

Je ne crois pas pouvoir mieux faire, en finissant, pour présenter un nouveau motif d'aimer les lois qui nous régissent, que de reporter un moment nos souvenirs vers le passé, et de rappeler, pour montrer les progrès immenses que notre législation a faits sur ce point, que Louis XIV ordonnait , à l'occasion du canal du Midi , qu'un eiitrepreneur , qui heureusement était Riquet ^ pût prendre toutes les terres et héritages nécessaires à son entreprise ; et d'un autre côté d'indiquer quel est l'état du contentieux administratif dans un pays où ce

droit forme la partie la plus importante de renseignement, l'objet de la sollicitude des hommes d'État et de nombreux professeurs et publicistes.

Il y a peu de mois encore , M. Mohl , dans la revue qu'il publie avec M. Mittermaïer, après avoir prodigué des éloges peut-être trop pompeux aux règles de la compétence administrative en France, démontrait combien nos institutions sont, sou& ce rapport, de beaucoup en avant de celles de l'Allemagne; certainement l'esprit politique de la nation doit être une cause de cette différence, mais c'est déjà beaucoup, ce nous semble, de dire à ces esi3rits trop avides d'innovations que notre jurisprudence et les règles de notre contentieux administratif sont de beaucoup supérieures à celles des autres pays, et de citer à l'appui de cette assertion un homme qui, depuis plus de vingt ans, s'occupe exclusivement de l'étude et de l'enseignement du droit public. Ce doit être là, selon nous , un motif d'être moins sévères pour les imperfections que peut présenter cette partie de notre droit et pour nous ranger de l'avis de ceux qui reconnaissent les bienfaits que la jurisprudence administrative a rendus à la France, en sachant concilier les intérêts de l'administration avec ceux des particuliers, en réglant la pratique du droit administratif en France, en assurant le pouvoir de la règle sur celui de l'arbitraire ,

en garantissant, par un contrôle qui n'a rien d'exagéré ni d'hostile, les droits des citoyens contre l'État luimême.

— xxm