CHAPITRE II

Principes snivls en matière de liégislation douanière.

Dans ce chapitre, nous nous proposons d'indiquer les principes suivis par la législation donaaièra, et pour plus de clarté nous les étudierons sous les trois divisions suivantes : g I. Quelle autorité pouvait établir le droit de Douane? §11. Quelles règles étaient suivies pour la perception? § III. Sur quelles marchandises portait le droit ?

Tout ce qui touche les fonctionnaires qui concouraient à la perception comme fermiers ou comme surveillants, ne sera pas abordé dans ce chapitre II, mais réservé pour notre dernièr'j partie.

g I. — Quelle autorité pouvait établir le droit de douane?

La réponse à cette question varie suivant les époques, tant a été grande l'influence exercée sur notre matière par l'organisation du pouvoir romain.

Sous la royauté, les Douanes étaient établies par les rois ' ; nous avons vu que Ton peut faire remonter jusqu'à eux leur premier établissement; le roi, qui décidait la création des Douanes, posait les règles de la perception.

Sous la république, le sénat est l'autorité financière la plus élevée ; c'est à lui que reviendra le rôle le plus important dans la création des Douanes.

Ce corps conserva seul, pendant toute la durée de la république, la libre disposition de l'aerarium et des finances romaines ; le peuple ne votait pas l'impôt, il n'avait que le droit de décider sur la paix ou la guerre. Les censeurs fixaient, il est vrai, le budget de l'État et affermaient les revenus publics, mais sous l'autorité et le contrôle du sénat ; a ils n'étaient en ce point que les exécuteurs de la volonté du sénat, ils ne pouvaient imposer un nouvel impôt sans son agrément ' » ; . . « c'étaient également les censeurs qui affermaient les revenus publics, mais c'était le sénat seul qui connaissait de l'exécution du fermage ', et qui par conséquent pouvait modifier ou xntvne annuler le contrat*».

Suivant ces principes, nous avons vu les censeurs mettre en location, en Italie, les Douanes de Castro et de Puteoles, Douanes qui avaient été ou crées ou maintenues, ap^ès la conquête, au profit de l'aBrarium par le sénat romain.

L'organisation des provinces conquises relevait aussi de ce grand corps politique. Nous avons vu Paul-Émile organiser la Macédoine suivant les indications des délégués du sénat ^ ; de même le sénat présida à l'organisation de la Grèce, de l'Asie; en un mot, de toutes les provinces conquises, sans que l'intervention du peuple se soit jamais produite à cette occasion *.

Le sénat avait donc la surveillance de l'administration pro-

1 Etquidem initio civitatis no3tr£B.... omoia manu a regibus gubernabantur, fr. 2, g l. Dig. De origine juris, I. 2.

' Polybe, VI. 17, 5; Til.-Liv., XL, 46.

3 Tit.-Liv., XXXIX, H ; Plut., Fia., 19; Sigonius, lib. H, c. ÏV.

* É'I. Laboulaye ; Essai sur les lois criminelles des Romains, pag. 59 et suiv. & Tile-Tjive, XLV, 29. Seoatui et sibi ex consilii sententia visa erant.

* Sigouius i De jure provinciarum» lib. I. c. I, passifn.

vinciale; il vérifiait les comptes du gouverneur, faisait rentrer dans le Trésor public les sommes qui lui revenaient, et pouvait atteindre tout magistrat qui aurait violé les règles d'administration posées par lui.

Nous n'avons pas à indiquer quels impôts indirects frappaient les provinces romaines; nous avons montré que, si les Douanes se rencontraient dans presque toutes, elles n'y fonctionnaient pas suivant des règles uniformes, et que le taux variait de province à province. Pour la perception, la règle généralement suivie était le fermage à des Sociétés de publicains, et le gouvernement devait tenir la main à l'observation des règles posées par le sénat et reproduites dans les cahiers des charges de l'adjudication.

Il semble donc que la situation des provinces ne devait pas être mauvaise. Que les faits cependant sont peu en harmonie avec les principes! les procès retentissants contre Verres, contre Fonteius, nous ont édifiés sur les procédés de l'administration romaine V Nous empruntons à M. Laboulaye la page suivante, qui caractérise nettement les causes des désordres et fait connaître les conséquences du régime administratif des provinces : «Le plus souvent, la perception était aflermée aux publicains, et c'est alors que les vaincus se trouvaient entièrement à la discrétion du gouverneur, car, les publicains ne relevant que du préteur, il suffisait d'un concert criminel pour que la province fût indignement dépouillée. Ce pillage organisé fut de bonne heure la condition habituelle des provinces (Sali. ; Jugurtha^ 36). Chaque année amenait un nouveau maître, qui venait réparer avec usure sa fortune épuisée par Tachât des suffrages. Il arrivait avec une cohorte de lieutenants, d'amis, de complaisants, dont chacun se promettait sa part de butin. Étranger à la province lors de son arrivée, et restant étranger par la courte durée de ses fonctions, il ne songeait à ses administrés que pour les voler. Un Romain s'occuper du bonheur de ces étrangers ! Un

' Sur les exactions des gouverneurs de province , consulter les historiens romains^ et notamment Victor Duruy ; Histoire des Romains, tom. II, ch. xxxii.

98 YIGIÉ.

tel sentiment d'humanité n^entrait point dans ces cœurs républicains. Quand on ne pillait pas la province, c'était par vertu stoîque, par respect pour sa dignité, jamais par devoir ; car, à des vaincus, on ne doit rien, pas même la pitié *.

j> Et en effet la défense de Cicéron pour Fonteius, accusé d'avoir pressuré la ITarbonnaise, consiste à faire remarquer combien doivent être peu dignes d'intérêt ces Gaulois, ces peuplades à demi-sauvages dont les ancêtres avaient fait courir à Rome de si grands dangers ; c'était la théorie romaine : la province est une ferme du peuple romain ; l'administrateur doit tendre à en tirer les plus gros profits ^.

»D'ailleurs, un préteur eût il voulu faire le bonheur de la province, l'exemple de Mucius était là pour prouver que faire le bien lui était impossible, car la province lui appartenait bien moins qu'à cette foule de publicains, fermiers des impôts, toutpuissants par leur influence à Rome et sans pitié pour les pays qu'il pressuraient. Défendre la province contre la rapacité de ces loups-cerviers était chose si diflBcile, que Cicéron se glorifie comme d'un succès admirable de s'être conservé les publicains pour amis dans son gouvernement de Gilicie, sans cependant leur avoir sacrifié ses administrés *. »

Pour contenter les publicains sans ruiner les alliés, il faut une vertu toute divine * ; et en effet, en face d'un gouverneur intègre, les publicains, surtout depuis qu'ils étaient juges à Rome, menaçaient et entraînaient ; la probité devenait un crime. «En l'année 92, le stoïcien Rutilius, ancien consul et Tundes plus vertueux citoyens de ce temps, osa prendre, contre les publicains, la défense de la province d'Asie où il avait été questeur sous Mucius Scœvola... Les publicains, offensés de cette intervention, lui intentèrent aussitôt une action de péculat, et furent à la fois accusateurs, témoins et juges. Malgré Mucius

< Éd. Laboulaye ; Essai sur les lois criminelles des Romains, pag. 174. - Gomp. E. Desjardibs : Géographie de la Gaule, tom I. 3 Gic, AdAU.,\ly\ ; Éd. Laboulaye, Essai sur les lois criminelles des Romains, pag. 175, pag. 222, pag. 170 à 182.

* Cic; Ad Quint., l, l, 11.

DOUANES DANS l'EMPIRE ROMAIN. 99

Scœvola, malgré Crassus et Antoine, malgré tout ce qu'il y avait encore de citoyens honnêtes, il fut condamné et mourut à Smyme en exil * .

C'était le cas le plus rare ; le plus souvent gouverneurs et publicains s'accordaient, s'associaient entre eux, et les rapines que le gouverneur autorisait, lui assuraient l'impunité pour ses propres exactions *.

Sous l'empire, la situation va changer : le sénat perdra peu à peu son inQuence; d'abord, consulté par l'empereur, il jouera le rôle d'un Conseil d'État et conservera ainsi sur les finances un contrôle nominal ; plus tard, l'empereur agira seul, sans avoir recours au sénat : la loi n'émanera que de sa volonté : c quod principi placuit legis habet vigorem 2>, nous diront les Institutes de l'empereur Justinien. Par application de ces principes, le droit d'organiser les provinces, de les frapper de Douanes, appartiendra exclusivement à l'empereur.

Dans les premiers temps, il est vrai, l'empereur consultera le sénat et paraîtra n'agir que suivant ses conseils : c'est ainsi que Tibère ^ communiquera aux sénateurs son projet de modification des impôts et des monopoles , et que Néron les consultera sur la suppression projetée des Portoria et impôts indirects* ; plus tard 9 les empereurs décideront souverainement de l'établissement, des modifications et des remises d'impôts ; le rôle du sénat ne trouvera plus de place, la seule autorité reposera sur la tète de l'empereur ; de lui relèveront aussi les provinces» leur administration, la surveillance des gouverneurs et des employés ; l'assimilation entre l'Italie et les provinces est faite ou tend à s'accomplir; le gouvernement central comprend combien la bonne administration intéresse la tranquillité et le repos de

* Diodore, XXXVII, 5; Valér. Max., VI, 4, 4; Liv., Ep., 70 ; Vell. Paterc, II, 13 ; Duruy, Histoire des Romains, tom. II, pag. 220.

* Gic; In Verr.y II, 70, 75 ; Accord de Verres et des fermiers de la Douane et de la dîme.

^ Suétone; Tibère, c. 30. Eum relulissead seoatores de vectigalibus ac mono- , poliis, exstruendis ac reûciendis operibus.

* Tacit.; Annal., XIll, c. 49.

rÉtat ; aussi ne trouve-t-on plus, sous la période impériale, les excès et les abus que nous avons constatés sous la période républicaine. <r Sans doute, tous les gouverneurs n'étaient pas des Pline et des Agricola, et il y avait encore de loin en loin des abus ; mais, en somme, on n'entendait que rarement parler des prévarications, parce que les peuples n'avaient plus la résignation des anciens jours, maintenant qu'ils savaient le prince intéressé à ne point laisser commettre dïnjustice et que le sénat était sans complaisance pour ceux que les Délégations provinciales citaient en accusés devant lui * . )»

Le principe que Tempereur peut seul instituer, modifier la perception des Yectigalia, est indiqué par le jurisconsulte Hermogénien ^ et développé par plusieurs Constitutions impériales ».

Il en résulte que Tempereur seul a le droit d'établir ou de modifier les impôts existants^ ; que c'est un crime puni d'exil perpétuel que de tenter la perception d'un impôt non régulièrement établi ; le juge saisi de la difficulté doit empêcher la per* ception, en ordonner la restitution si le paiement a déjà été effectué.

Quant aux civitates qui avaient établi chez elles des droits de Douanes ou des droits analogues aux Douanes, voici quels ont été les principes suivis :

A l'origine, les cités qui jouissaient de ce privilège établissaient les droits qui leur paraissaient convenables ; c'était l'autorité locale qui indiquait les règles delà perception ^*

* Duruy ; Histoire des Romains, tom, V, pag. 215, édit. iii-8«.

* Fr. 10. Dig. De Publicanis; de Vectigalibus et commissis, 39, 4. 5 C. Just., IV, LXU. Vecligalia nova instilui non posse.

* On troQve une appUcatîoa de ces principes dans rioscription n» 448. C. L L., Ill: Bulletin de Correspond, hellénique, 1877, pag. 32; Ephemeris epigraphica, 1879, vol. IV, 1)0 73.

* Lex Antonia de Termessibus. Quam legem portorieis ierrestribus maritumeisque Termenses majores Pisidœ capiundeis intra suos fiaeis deixserint, ea lex ieis portorieis capiundeis esto.... G. I. L, I, pag. 114 et seq. Pour la perception de ces droits municipaux, Ton suivait des règles analogues à celleis qui étaient posées

Beaucoup de villes prétendirent avoir la faculté d'établir chez elles de semblables droits ; peu pouvaient produire les titres justifiant leurs prétentions. Les empereurs se montrèrent respectueux des privilèges invoqués ou établis ; mais, pour l'avenir, la règle fut posée que, si une civitas voulait établir chez elle un droit particulier, un droit d'octroi par exemple, elle devait en faire la demande au président de la province ; celui-ci la transmettait avec son rapport à Tempereur, et l'autorisation était accordée ou refusée. Il ne fallait pas en effet que la création de ces droits particuliers devînt un obstacle à la perception des droits perçus au nom de l'État; de là, la nécessité d'une décision impériale * .

g II. — Principes suivis pour assurer la perception

Les peuples modernes ont reçu de l'antiquité l'institution des Douanes, et, à cause des ressources importantes qu'il procure au Trésor public, cet impôt a été maintenu, bien qu'il constitue une entrave très considérable aux échanges internationaux et occasionne souvent des perturbations dans le fonctionnement des lois économiques.

Mais cette institution ne se présente pas à nous sous le même aspect dans les temps modernes et dans l'antiquité.

Dans les États modernes, les droits de Douane ne sont pas seulement établis, à titre d'impôt, comme ressources pour le Trésor public, mais encore à titre de protection plus ou moins étendue pour l'industrie nationale. On a remarqué en effet que

pour rœrarium populi romani. Comparez Lex muaicipalis Malacitana; Mommsen, Hermès, XII, ps. 88 à 141 ; G. Henzen, Annali et Bullet., 1877, pag. 46. Sur les tables de cire de Pompeï, relativement aux Vectigalia municipaux.

^ G. Just., IV, 62, c. I. Non quidem temere permittonda est novorum vectigalium exactio, sed si adeo tenuis est patria tua ut extraordinario auxiliajuvari debeat, allega prœsidi provinciœ quas in libellum contulisti ; qui re diiigenter inspecta, utilitatem communem intuitus, scribet nobis, qusa compererit : et an habenda sit ratio vestri et quatenus, existimabimus.

les nations ne pouvaient pas toutes produire au même prix les mêmes objets ; celle-ci, plus favorisée que celle-là par sa situation, peut mettre dans le commerce un produit dans des conditions telles qu'elle déjoue toute concurrence ; lui ouvrir dans ces conditions leurs marchés, c'est pour les nations voisines la destruction de leur industrie nationale. De là, ces dernières, obligées, pour rétablir Téquilibre entre leurs nationaux et les étrangers, de frapper certains objets d'un droit à Timporlation ; de là, les tarifs si compliqués des Douanes modernes, élaborés avec tant de peine et qu'il faut dresser avec un soin extrême. Car chaque nation, entrant dans cette voie de la lutte des tarifs, peut établir sur certaines catégories d'objets des droits qui seront la ruine de l'industrie étrangère rivale. Un droit élevé sur les fers anglais, dans l'intérêt de la production métallurgique française, n'entraînera-t-il pas l'Angleterre à frapper de droits très élevés à l'entrée nos vins et nos bestiaux, et ce que la France gagnera d'un côté ne le perdra- l-elle pas de l'autre? Ajoutons en outre que, la concurrence arrêtée, le prix des objets de consommation s'élèvera au grand détriment de la classe des consommateurs, plus nombreuse et plus intéressante peut-être que la classe des producteurs.

Il ne nous appartient pas de nous prononcer sur la théorie la meilleure, en matière de Douane ; peut-être même les principes ne suffisent pas seuls à l'édifier, tant les faits et la manière d'agir des nations voisines doivent exercer d'influence sur la conduite à tenir. Nous nous bornons à constater comment les Douanes, établies à l'origine comme droits fiscaux sur le commerce, ont changé de caractère et sont devenues un instrument de protection pour le commerce national.

En droit romain, à aucune époque, ni pendant la république ni sous l'empire, les Douanes n'ont présenté un caractère semblable; le côté fiscal a exclusivement préoccupé^ le législateur romain ; il n'a jamais songé à trouver dans l'établissement des tarifs douaniers un moyen pour protéger telle ou telle branche d'industrie. La situation de l'empire romain justifie cette manière

DOUANES DANS l'emPIRE ROMAIN. [b,:

de procéder : le monde connu des anciens appartenait en entier aux Romains; autour de leurs possessions, des peuplades barbares qui n'entretenaient aucune relation commerciale avec les Romains ou se bornaient à leur expédier des matières premières ; favoriser, dans ces conditions, une partie de l'empire au détriment des autres, c'eût été aller contre la tendance du gouvernement romain et paralyser Tunité à laquelle il aspirait.

Il ne faudrait pas cependant exagérer cette manière de voir et arriver à dire que la politique romaine se désintéressait de l'établissement des Douanes : nous avons eu l'occasion de remarquer que des rivalités commerciales firent naître et envenimèrent la lutte entre Rome et Garthage ; qu'elles ne furent pas étrangères à l'entrée des Romains en Grèce, à l'abaissement et à la destruction des principaux centres commerciaux de l'antiquité : la chute deCorinthe, l'abaissement de Rhodes, la création deDélos, port franc, sont des faits qu'il n'est pas possible de négliger ; ils nous montrent le rôle important des intérêts commerciaux dans la politique romaine. En outre, l'établissement ou le maintien des Douanes, après la conquête d'un pays, était pour Rome un moyen politique de protéger quelque population restée fidèle. De là, ces immunités, C6s faveurs douanières laissées aux alliés fidèles, protection importante pour leur commerce et leur industrie, et qui leur donnaient la certitude de vivre en face des négociants romains.

C'est en tenant compte de ces faits qu'il faut apprécier le caractère de la Douane chez les Romains.

Quoi qu'il en soit de ce caractère diSërent, chez les modernes comme chez les anciens, la Douane entraine la perception de droits importants , à l'entrée et à la sortie des marchandises, exige un personnel nombreux de surveillants et d'employés, aboutit à une inquisition gênante pour le commerce et les rapports internationaux. De là, des moyens particuliers d'apporter dans la perception du droit des ménagements considérables ; de là^ des pratiques qui constituent le droit commun de la législation

douanière moderne : les acquits à caution et les entrepôts, pour ne citer que ceux-là.

La nature de notre travail nous interdit de faire connaître les principes suivant lesquels fonctionnent les Douanes modernes ; nous devons nous borner à étudier l'antiquité et rechercher les règles principales qui assuraient chez les Romains la perception des Douanes.

Pendant tout le temps de la république et sous Tempire, les Douanes étaient affermées par les autorités romaines compétences à des particuliers ou à des Sociétés vectigalienncs. Ces fermiers devaient percevoir les droits imposés suivant les règles de Tadjudication faite à leur profit.

C'était donc dans le cahier des charges, joint à chaque adjudication, qu'il fallait rechercher les règles relatives à la perception. A l'origine, de même que les Douanes variaient de province à province, de même variaient peut-être les clauses de ces cahiers des charges. Mais il est probable que, souvent, des dispositions identiques furent insérées par les censeurs et les consuls dans les contrats de ferme par eux consentis, et formèrent la base de la législation douanière, le droit commun de la matière.

Des difficultés naisssaient-elles dans l'application, les jurisconsultes avaient à fixer la portée du contrat de ferme en respectant les clauses particulières qu'il présentait, en interprétant suivant le droit commun les expressions qu'il renfermait*.

Le cahier des charges de l'adjudication devait être rendu pubhc: les intéressés connaissaient ainsi leurs obligations et les droits des publicains, et pouvaient en connaissance de cause se soumettre à la perception ou en discuter les bases.

Cette publicité, si nécessaire, est due à Néron*; elle se rattache à l'ensemble des mesures contre les publicains, destinées à obvier aux inconvénients de la perception par voie de fermage ;

^ Des exemples de ces interprétations se rencontrent dans quelques textes du Digeste, par exemple : lois 203 [AXftnui Varui), 206 [Julianu^. Dig. ht Verborum signi/icatione, 50, 16.

*Tacit., ÀnnaL, XUI, 51.

DOUANES DANS l'eMPIRE ROMAIN. 105

Tempereur s'arrêtait à cela après avoir abandonné ' le projet de suppression des Yectigalia ; on fut môme probablement obligé d'indiquer la manière dont cette publicité serait effectuée, et on dut prescrire l'affichage dans des conditions telles, qu'il fut facile à tout intéressé de connaître le texte de la loi et d'en prendre copie ^. N'avait-on pas vu en effet un empereur, pour augmenter le nombre des contraventions fiscales, faire afficher leur texte sur des plaques en caractères minuscules, et à une place telle que nul ne pouvait en prendre connaissance * ?

Aucun de ces cahiers des charges n'est venu jusqu'à nous ; mais grâce aux découvertes épigraphiques^ et aux renseignements fournis par les jurisconsultes '^ et par les littérateurs*, on peut se faire ime idée assez exacte de la législation douanière.

Les droits étaient en général perçus sur toutes les choses transportées et destinées au commerce : les textes les appellent Res vénales. Pour le temps de la républiq[ue, il est difficile d'indiquer exactement quels objets étaient soumis aux droits , quels objets étaient exemptés. Peut-être peut-on supposer que les objets de luxe étaient toujours frappés. Les censeurs chargés de rédiger le cahier des charges des mises à ferme de la Douane durent chercher à assurer l'efficacité des lois somptuaires en frappant de droits élevés les choses de luxe. — En outre, les matières indispensables à Talimentation de la plèbe romaine ne durent pas donner lieu à la perception des droits de Douane ; à partir de Caîus Gracchus, l'État commença à prendre à sa

1 CSomp. plus haut V Histoire de Vétablissêment des Douanes,

s Argument d'analogie, lex Malacitana, ch. Lxm.

' Suétone; Caliguîa, § 41. Higus modi vectigalibus indictis, neque propositis, quum per ignorantian scnptur» multa commissa fièrent, tandem flagitante populo romano proposuH quldem legdm, sed rainutissimis litteris et angustissimo loco, uti ne oui dlscribere Ilceret. Gomp. Dio Gassius, 59, 28, qui rapporte le même fiiit.

* Inscription de Zaraï, Inscript, de l'Algérie; Renier, n^ 4111 etC. I. L., Vin, D» 4508. Comparez l'inscription de Palmyre, Bulletin de correspondance helténique, 1882.

* Fr. 203, 204, 206. Dig. 50, 16 ; Frag. 15, Dig. 39, 4.

< Des passages de Qcéron (Discours contre Verres) permettent de reconstituer le texte de la législation douanière de la Sicile.

charge la nourriture du peuple, et dut par tous les moyens assurer et faciliter l'approvisionnement de Rome. Percevoir le droit de Douane à rentrée des céréales eût été contraire à toutes les tendances du gouvernement ; cette exemption dut être inscrite dans les lois censoriales.

Pour l'empire, les principes de la législation douanière sont mieux connus, et il nous sera facile d'en présenter le résumé.

La règle générale voulait que les droits de Douane atteignissent toutes les marchandises qui traversaient la frontière, soit à l'entrée, soit à la sortie, à moins qu'il n'y eût à appliquer une exemption prévue par la loi.

Les exemptions aux lois douanières traaient à diverses causes : les unes à la nature des marchandises transportées, les autres à la qualité des propriétaires ; d'autres fois l'exemption tenait à une concession d'immunité.

a) Les exemptions accordées à cause de la nature des choses transportées étaient assez nombreuses.

1* Les droits n'étaient pas perçus sur les choses à l'usage du voyageur, et frappaient seulement les choses destinées au commerce. Atteindre les objets à l'usage du voyageur, c'eût été gêner inutilement le commerçant, sans grand profit pour l'État. Cette exemption, insérée formellement dans les lois censoriales, a dû devenir une clause de style des cahiers des charges : un texte du Digeste* la mentionne, et il offre dé l'intérêt parce qu'il nous fait connaître les diverses catégories dans lesquelles les esclaves pouvaient être rangés, les fonctions qu'ils avaient à remplir auprès de leurs maîtres.

In lege Gensoria portus Siciliae ita scriptum erat :

Serves, quos domo quis ducet, suo usu pro his Portorium ne dato.

Un Romain amenait à Rome des esclaves c fundi instruendi causa»; le droit de Douane était-il dû?

< Fr. 203. Dig. De Verborum Hgnificaticne, 50; 16. Alfenus Variis, Ub. 7 Digestoruro.

Le jurisconsulte fait remarquer que l'application de la loi censoriale soulève une double difficulté : 1® Que faut-il entendre par domo ducere serves? Alfenus Yarus n'hésite pas à répondre que Ton ne conduit les esclaves domo que lorsqu'on les amène là où Ton a son établissement principal, que cet établissement soit situé à Rome ou en province, à la ville ou à la campagne, eam domum unicuique nostram debere existimari, ubi quisque sedes et tabulas haberet, suarumque rerum constitutionem fecisset ; 2"^ Que faut-il entendre par esclave usu suo ? Laqueslion est susceptiblede controverse, ce et magis placet, quod victus sui causa paratum est tantum contineri.et sibi videri eos demum usus sui causa patrem familiashabere, qui ad ejus corpus tuendum, atque ipsius cultum praepositi destinatique essent : quo in génère junctores, cubicularii, coci^ ministratores atque alii qui ad ejus modi usum parali essent, numerarentur.

La difficulté se compliquait encore lorsque Tacheteur d'esclaves prétendait avoir agi comme mandataire d'un tiers à T usage duquel il avait acheté les esclaves ; il est probable que, dans ce cas, il fallait procéder comme l'indique, pour une autre hypothèse, le fragment 4, g 1 (Dig. 39,4) : le marchand devait justifier au publicain, par écrit, du mandat reçu ; établir qu'il n'avait agi que dans les limites de l'ordre donné, sauf aux publicains à contester la valeur des écrits produits, à établir la fraude et à opérer la perception. Sous l'empire, les choses à l'usage personnel du voyageur furent exemptées de tout droite

2"* Les choses nécessaires à l'agriculture, les choses employées au transport des marchandises, ne devaient pas le Portorium. La première de ces exemptions était un encouragement à l'agriculture ; des dispositions analogues se rencontrent dans les législations modernes ; au même ordre d'idées peut-on rattacher une des dispositions de la lex Portus Zaraî ? Les animaux destinés au marché ne devaient pas payer les droits, soit que l'on eût voulu par cette disposition attirer au marché beaucoup

' G. 5, G. J., 4, 61. De Vectigalibus et cammissis.

108 VIGIÉ.

d'animaux , soit que Ton eût voulu faciliter aux agriculteurs récoulement de leurs produits.

Cette règle est mentionnée formellement dans les documents du droit impérial : universi provinciales pro his rébus quas... exercendi ruris gratia revehunt, nuilum vectigal a stationariis exigantur \ Peut-être faut-il faire honneur de cette règle à Tempereur Constantin ; c'est à lui ' en effet que sont dues une foule de dispositions en faveur de Tagriculture.

La seconde exemption * s'explique tout naturellement : les instruments de transport ont permis l'introduction de la marchandise taxée ; les frapper eux-mômes d'un droit , ce serait entraver le commerce en pure perte : ces droits constitueraient une véritable surtaxe sur la marchandise.

y Les choses qui sont transportées pour le compte du fisc romain ne sont pas soumises au paiement du droit de Douane *. Il a paru inutile d'astreindre au paiement celui qui doit en profiter; c'était là une immunité stipulée au profit de F État au moment de l'adjudication. Les applications de ce principe général peuvent être très nombreuses ; la principale sera d'exempter du droit les choses destinées à assurer l'alimentation de l'armée romaine : oc res exercitui paratas, praestationi vectigalium subjici non placuit ' d .

4* A ce même ordre d'idées, on peut rattacher quelques autres exemptions particulières : les bêtes féroces destinées aux jeux du cirque n'avaient pas à acquitter les droits de Douane *.

b) D'autres exemptions douanières tenaient à la qualité des redevables.

Ces privilèges s'expliquaient, tantôt par des motifs de haute convenance, tantôt par la faveur des fonctions exercées ; quel-

^ G. 5, Ck>d. Just., 4, 61 ; De Vectigalibus et commissis,

« C. Théod.. II, 30 ; C. 1, G. Théod., VIII, 17 ; G. 1, G. Théod., VIII, 5; C. l.

^ Qvào^ iDeclam., 359.

» Fr. 4, ?. l ; Pr. 9, g 7, §8, Dig. 39, 4. Inscription de Palmyre.

• Symmaq. ; Bpist.y, 60, 63.

DOUANES DANS l'eMPIRE ROMAIN. 109

quefois ces privilèges résultaient de concessions particulières faites par le pouvoir à une personne déterminée ou à sa famille.

io Les ambassadeurs étrangers devaient le droit pour les objets qu'ils introduisaient sur le territoire romain; mais ils n'avaient pas à le payer pour les objets dont Texportation était autorisée et qu'ils emportaient dans leur pays * .

20 Certains magistrats : les questeurs, les gouverneurs de province, ne payaient pas pour les objets à leur usage, sauf des précautions à prendre pour établir quels objets étaient transportés par les gens de leur suite ^.

3^ Les Navicularii » corporation chargée de l'approvisionnement des capitales de Rome etConstantinople, étaient exemptés du paiement des droits de Douane pour les objets par eux achetés '.

40 À certaines époques, d'autres personnes avaient été exemptées du paiement du droit de Douane : les employés du palais, les militaires * ; mais les empereurs avaient cherché à faire disparaître ces exceptions et à les restreindre. Justinien place toutes ces personnes sous l'application des règles générales : ex prsestatione vectigalium nullius omnino nomine quicquam minuatur. . . • nulla super hoc militarium personarum exceptione facienda '•

50 Enfin des Immunités particulières étaient accordées à certaines personnes, qui les dispensaient du paiement du droit de Douane. Les Grecs, sous le nom d'Ateleia , avaient souvent eu recours à ces procédés. Nous en trouvons quelques exemples pendant la domination romaine : c'est ainsi que Trajan accorda au philosophe Polémon l'exemption de tout Portorium sur

' C. Just, 4, 61 ; C. 8. Gomp. de Seirigny ; Droitpublic des Romains, tom. II, n» 887 et 888; au tom.I, n» 107. M. de Serrignya doané à la Goastitution 8 une portée qu'elle ne saurait avoir à aucun titre et qui est en contradiction avec Tensemble du régime douanier romain.

> Fr. 4, g 1, Dig. 39, 4. De Veciigalibus et ôommissU.

» G. Just., IV, 61; C. 6.

♦ G. Théod., XI, 12; C. 3.

»C. Just., 4, 61î C. 7.

terre et sur mer, — El Hadrien étendit ce privilège à ses descendants ^

c) Les exemptions accordées à des particuliers ne furent jamais très nombreuses, mais il en fut accordé de très importantes à certaines villes et à certains territoires , sur lesquelles nous avons à insister maintenant.

Dans presque toutes les provinces de Tempire romain, Ton trouve mentionnées de nombreuses civitates liberae qui ont joui d'une certaine indépendance au point de vue financier surtout. La condition qui leur est faite varie suivant que ces civitates sont ou fœderatae, ou simplement <r sine fœdere immunes et liberae » .

Les civitates fœderatae sont, de toutes les cités libres, celles dont la condition juridique est la meilleure ; liée au peuple romain par un traité particulier, la cité voit ses privilèges énumérés, fixés et garantis. Ces traités étaient dressés en général en double exemplaire : l'un était déposé au Gapitole, à Rome ; l'autre dans les archives de la Cité ; au temps de Vespasien, se trouvaient au Gapitole de Rome plus de 3,000 de ces traités faits par les Romains avec des États ou constatant des privilèges accordés à des villes, à des particuliers ' ; quelques-uns de ces traités sont parvenus jusqu'à nous : le Plebiscitum deTermessibus« de l'année 683 de Rome,' et le Sénatus consulte de Asclepiade Polystrato Menisco, de Tannée 676 de Rome *.

Ces traités constituaient pour ces cités, dans les circonstances normales, des garanties suffisantes d'indépendance ; en cas de guerre, ils cessaient naturellement d'èlre respectés ; mais sous l'empire, la seule volonté de l'empereur les a souvent fait tomber'. Leur situation interdisait à ces cités fédérées toute poli-

* Philostrate ; Vitig sophisl., édit. Kayser. Teubaer, pag. 44, 3. 3 Suétone; Vespasi,, 8.

' a L L., I, no 204.

* 8uét.; Attg.t 47. Urbium quasdam foederatas, sed ad exitium licentia pracipUes, libertate privavit.

ti(Xue extérieure ; liées à la politique romainey elles ne pouvaient avoir pour amis ou pour adversaires que les peuples que les Romains considéraient comme tels * .

On leur laissait en général certains droits particuliers comme marque de leur souveraineté : le droit d'exil, le droit de battre monnaie. En outre, pour leurs affaires intérieures, elles étaient complètement indépendantes ; les magistrats romains n'avaient sur elles aucune autorité et ne pouvaient exercer dans leurs territoires aucune juridiction ; elles ne devaient pas d'impôts au peuple romain, et leur territoire était susceptible de propriété privée. Elles étaient même exemptes des prestations diverses qui pesaient sur les villes et cités, à moins que des réserves particulières n'eussent été inc-érées dans le traité qui les unissait aux Romains ; c'est aiasi que très souvent le peuple romain stipulait formellement des cités fédérées : le stationnement pour la flotte et Tarmée romaines ^ ; le droit de réquisition des grains contre paiement ' , et la réception des employés et soldats q\ï. traversaient leur territoire *.

La cité fédérée jouissait donc, en matière financière surtout, d'une grande indépendance ; son territoire constituait dans l'empire romain une enclave qu'il faut considérer comme un pays étranger soumis à ses lois propres et particulières. Au point de vue douanier , ce sera pour la cité fédérée le droit d'établir chez elle telle douane ou impôt analogue qui lui paraîtra convenable ; et en outre , sur son territoire , la Douane romaine ne pourra pas fonctionner. C'est ainsi que par le texte formel du traité intervenu entre les Termessiens et les Romains, il fut permis à cette cité d'établir sur son territoire, à ses frontières terrestres et maritimes, tels droits de Douane qui lui paraissaient nécessaires : aQuam legem portorieis terres-

^ Liv.; Hist,f 38, 8, 10. Ut eosdem quos populus romaaus amicos atque hostes habeant. Gomp. G. I. Grsc, 2485, II, lin. 25 ; Strabo, 14, pag. 665; Appiea« Bell, civ., 4, 66.

« Cic; In Verr., Il, 4, 9, 21 ; 4, 67, 150; II, 5, ch. 19 à 23.

»Gic. ; M Verr,, II, 21,55.

* Lex de Termessibus. G. Il, lin. 6-17. G. I. L., I, n« 204,

112 vifiiÉ.

tribus maritumeisque Termenses majores Pisidias capiundeis intra suos fineis deixserint, ea lex ieis portorieis capiundeis esto, dum neiquid portori ab eis capiatur, quei publica populi romani Vectigalia redemptahabebunt.... i>

Le même droit fut reconnu formellement à Ambracie \ Le traité qui l'unissait au peuple romain lui permettait de vivre sous ses lois, d'établir sur son territoire des droits de Douane et de transit , en stipulant toutefois une immunité pour les Romains et les Socii nomini latini ; nouvelle preuve de la préoccupation des Romains pour les intérêts commerciaux.

Ces civitates fœderatœ étaient assez nombreuses sur le territoire romain ; on en rencontrait à peu près dans toutes les provinces. Quelques-unes ont conservé longtemps leur situation privilégiée ; le plus grand nombre s'est vu placer sous la règle commune. En outre de celles que nous avons déjà eu Toccasion de citer , nous pouvons en mentionner quelques autres. En Gaule *, beaucoup de peuples indigènes furent , après la conquête, placés au nombre des fédérés du peuple romain : les Lingones *, les Œduens^, les Rémi ^^ les Voconces •, par exemple. Marseille mérite une place à part parmi les cités fédérées de la Gaule. Alliée fidèle du peuple romain » elle a été favorablement traitée : on lui concéda le canal maritime creusé par Marins et faisant communiquer le Rhône et la mer ; nous savons par Strabon qu'elle tira de grandes richesses de son exploitation. Un péage avait été établi sur les navires qui l'utilisaient \ Jusqu'à Jules César, elle parait avoir joui, au point de.

1 Tit.-Liv.; Hùt,f 38, 44. Seoatus consuUum factum est ut Ambracieasibus sua9 res omaes redderentur : in libertate esseat ac legibus suis utereutur ; porloria qu» velleut terra manque capereat, dum eorum immuues Romani ac Socii nominis Latini essent.

3 £. Desjardins ; La Gaule romaine, tom. II, pag. 17.

3 Tacit.; Bist., 4, 67.

* Tacit.; AnnaL, 2, 53.

» Orelli, no 3841 ; Plin., Hist. nat, IV, XXXI (XVII), 2.

• Plin.; Hist. nat., 3, 37.

7 Gomp. E. Desjardins ; Géographie de la Gaule, tom. I, pag. 200; tom.II, pag. 185.

vue douanier, de certaines immunités sur retendue et la portée desquelles il est difficile de se fixer * .

Dans les autres provinces de l'empire romain , on trouve de nombreuses civitates fœderatœ ; les provinces asiatiques surtout en contiennent un grand nombre ^.

A côté des civitates fœderatœ se placent les civitates sine fœdere immunes et libéras.

La situation légale de ces dernières cités était analogue à la condition des civitates fœderatSB : elles jouissaient, les unes et les autres, des mêmes privilèges; la différence entre elles venait de ce que la situation des premières résultait d'un traité garanti par serment, tandis que celle des secondes n'était établie que par un sénatus-consulte ou une loi émanant du peuple romain, et leur liberté accordée par cet acte unilatéral pouvait disparaître à sa volonté. L'histoire nous fournit de nombreux exemples de civitates libérée et immunes à qui la liberté a été accordée, pour leur être bientôt enlevée et leur être restituée de nouveau. Gyzicus, par exemple , obtint la liberté après la guerre de Mithrydate ; elle lui fut enlevée en 734 de Rome ' ; on la lui rendit de nouveau en 739 *, pour la lui enlever définitivement sous Tibère *.

Ces concessions d'autonomie ont joué un grand rôle dans la politique romaine : tantôt elles sont faites au profit des villes qui, pendant une guerre de conquête, ont suà temps se déclarer pour les Romains : les villes de Utique, Hadrumete, Tbapsus,

< Jostin ; Hist,, 43, 5. Comparez Charles Giraud ; Histoire du Droit français au moyen âge^ tom. I, pag. 9 et note 3. Peut-être M. Am. Thierry est-il trop affirmaUf daas soa Histoire des Gaulois (liv. IV, ch, i) : c Prenant donc à la lettre leur vieille amitié, elle accorda à ses citoyens une place parmi les sénateurs dans les fêtes publiques et les représentations théâtrales, et aussi Texemption de tout droit de navigation et de commerce dans les ports de la république.»

3 Voy. les listes qui ont été dressées par Marquardt^ dans Handbuch der Bômis* chenAltert humer f Xom.lY y passim.

' Dio Gassius, 54, 7.

^ DioGassius, 54, 23.

* Dio Gassius, 57, 24 ; Tacit., Annal, 4, 36; Suétone, Tib., 37; Strabo, 12, pag. 576.

Leptis minor, Acbulla, Usalis etTheudalis, en Afrique; Chios, Smyrna, Erythrasa, en Asie, sont dans ce cas et ont mérité les faveurs du peuple romain ; tantôt au profit de cités qui pendant les guerres de l'indépendance contre les Romains étaient restées fidèles : beaucoup de villes de TAsie obtinrent, pour ce motif, leur autonomie à la suite de la guerre contre Mithrydate : par exemple, Élatée en Pbocide *, Magnésie sur le Sipyle *, Séleucie en Syrie , après la guerre avec Tigrane •.

D'autres fois, les villes tenaient leurs privilèges de la propre bienveillance du sénat romain, comme Alexandria Troas, d'où les Romains croyaient tirer leur origine ; de la bienveillance des imperatores romains (beaucoup de villes en Asie devaient leur autonomie à Pompée), ou enfin de concessions faites par les anciens rois du pays et dont les Romains se montrèrent les scrupuleux observateurs * .

Ces cités immunes et liberae avaient le privilège de continuer à vivre sous leurs lois « legibus suis utunto », ou, comme disaient les Grecs, conservaient leur autonomie, ce qui veut dire qu'elles devaient vivre sous la constitution particulière qui leur était conservée par la faveur du peuple ou du sénat romain. Cette autonomie leur donnait les privilèges dont jouissaient les civitates fœderatae ; et parmi ces derniers il faut comprendre l'exemption des impôts romains et le droit d'établir dans leur territoire des droits de Douanes maritimes et terrestres *.

Cette situation des civitates fœderatse et liberae, ainsi établie, doit fixer un instant notre attention. Leur territoire constituait au milieu des possessions romaines comme une enclave étrangère : là, tant que les privilèges étaient respectés, les Romains

^ Pausanias, 10, 34, 2.

2 Appiea, MUhryd., 61 ; Strabo, 13, pag. 621 ; Tacit., Annal,, 3, 62.

3 Strabo, 16, pag. 751.

* Nû 2720 a. Vogage arch, en Asie Mineure, Lebas et Waddiagtoa. Les empereurs Valériea et Galllen confirment les privilèges qui avaient été anciennement accordés par les rois de Syrie.

B Sur les privilèges dont jouissaient les civitates liberse et immunes. comparez Marquardt; Handbuch der Bômischen AUerthûmer. lom. IV.

DOUANBS DANS l'eMPIRE ROMAIN. 115

ne pouvaient établir ni Portorium ni droit de transit. En outre, si le territoire de la cité touchait à la mer, le commerce extérieur lui était ouvert sous la seule condition de payer les Douanes maritimes particulières qu'elle avait établies. Quant aux Douanes terrestres et maritimes organisées par elles , c'était une ressource particulière de leur budget, et en perdant la liberté elles courent le danger de voir ces droits maintenus au profit exclusif des Romains *.

Enfin des cités entières, bien que comprises dans le territoire d'une province et soumises aux Douanes romaines, paraissent avoir joui, pour leurs habitants, d'une immunité particulière. La cité de Tyra, en Mœsie inférieure, nous présente un de ces cas particuliers * : TAger Tyranus , réduit en province romaine sous Néron, en 56 ou 57, faisait partie de la MoBsie inférieure et non pas de la Dacie ' ; ses habitants prétendaient n'avoir pas à payer le Portorium lUyrici. Le président de la province de Moesie inférieure, L. Ovinius TertuUus, consulta les empereurs Sévère et Garacalla sur la prétention soulevée , et transmit la réponse des empereurs à un certain Heraclite, qui remplissait peut-être dans ces provinces les fonctions de procurator. L'inscription de Tyra nous a conservé ces documents : les Tyraniens furent maintenus en possession du privilège qu'ils réclamaient. Ce fut là une décision favorable des empereurs, leur prétention étant basée sur Tusage et ne paraissant pas établie sur un droit reconnu. Ils continuèrent à jouir de l'immunité douanière pour les objets importés ou exportés en vue de leur commerce ; malheureusement le texte ne nous fixe pas sur la nature de cette immunité : était-elle attachée à leur personne, de façon à en

^ Après la victoire de la Porte colline, le sénat avait recouru aux expédients .... on avait mis & contribution extraordinaire les rois ciieats de la république, les cités affranchies et fédérées, tantôt enlevant à celles-ci leurs propriétés foncières et leurs Douanes, et tantôt leur concédant de nouveaux privilèges moyennant argent comptant. Mommsen; Histoire romaine, trad. Alexandre, tom. V, pag. 375.

» G. I. L., m, n<»781. Ck)mp. G. I. G., n« 2057.

3 Ptolémée, 3^ 8, 10.

jouir dans toute l'étendus du district douanier de nilyricum, ou bien au contraire était-elle restreinte au seul port de Tyra f Nous pencherions à accepter cette dernière opinion ; nous avons donc là un exemple remarquable des immunités douanières. Le port de Tyra, compris dans le territoire de la Mœsie inférieure, est un des postes, sur la mer Noire, du Portorium Illyrici ; toutes les personnes qui exportent ou importent des marchandises doivent payer le Portorium aux fermiers de la Douane : une seule exception est faite en faveur des citoyens de Tyra ; aussi, pour que les douaniers ne soient pas victimes de fraudes, a-t-on exigé que les Tyraniens fissent les déclarations comme les redevables ordinaires, sauf à ne pas exiger de droits s'ils pouvaient justifier de leur qualité de citoyen de Tyra, et probablement aussi de la propriété des marchandises. En outre, le légat des empereurs conserve un contrôle sur les concessions de bourgeoisie faites à Tyra pour empêcher les dommages que les fermiers de la Douane auraient à supporter de ce chef.

Des concessions de même nature ont dû être faites, à diverses époques, à beaucoup de villes de l'empire romain. Peut-être 6laient-ce des privilèges de même nature que Sylla accorda aux habitants de Brindes à son arrivée en Italie * ?

Telles étaient les exemptions douanières reconnues par la législation romaine : on voit quelle complication devait en résulter dans la pratique ; ces cas laissés de côté, les droits de Douane étaient perçus sur toutes les marchandises qui avaient à traverser la frontière , soit à l'exportation , soit à l'importation.

Cette règle recevait -elle une application absolue ?

Que décider par exemple du cas où un navire a été obligé de se réfugier dans un port en cas de tempête ? le droit de Douane est-il dû par ce seul fait que les marchandises soient ou non vendues ? La prétention de faire payer le droit de Douane, même dans ce cas, avait dû se produire, puisque le Digeste

* Appien; Bell, civ., l, 79

DOL'ANBS DANS L'eMPIRE HUMAIN. 117

nous a conservé un rescrit des empereurs pour résoudre cette difficulté dans le sens de Texemplion \

Dans l'hypothèse où un navire fait escale et, avant d'arriver à destination, touche successivement plusieurs ports appartenant à un même district douanier , le droit de Douane est-il dû une seule fois, ou bien au contraire doit-il être payé dans chacun des ports ? La question n'était pas tranchée par les lois censoriales, et les publicains d'Asie avaient la prétention de faire percevoir les droits dans tous les ports où les navires avaient à stationner. Cette opinion ne se produisit pas sans protestation : le sénat dut être consulté ; c'est ce que Ton peut induire d'une lettre dans laquelle la question est posée à Gicéron par son frère ^. Nous ne savons pas quelle décision définitive fut prise ; nous serions assez porté à admettre que la solution dut être en faveur des commerçants. C'était une pratique anciennement suivie que les navires n'avaient à payer le droit que quant aux marchandises vendues ' , et cette solution s'imposait à une époque où la grande navigation était inconnue. On peut, en faveur de cette opinion, tirer un argument de la question examinée par Alfenus Varus, fr. 15, Dig. 39,4. Nous restreindrions cette solution aux seuls ports faisant partie du même district douanier ; si les ports d'embarquement et de relâche appartiennent à des districts différents , nous pensons que les droits doivent être perçus dans les deux ports : chacun d'eux relève d'une administration particulière, ayant ses intérêts propres, et l'exemption aurait trop compliqué les comptes de la Compagnie fermière \

^ Si propter necessitatem adversaB tempestatts, expositum onus flterit, non debere hoc commissoviadicari, divi fratres rescripseruat. Fr. 16, S 8, Dig. 37, 4. Comparez Arg. analogie, fr. 15, Dig. 39, 4.

> Gic; Ad AUic., II, 16.

'WaddiogtOQ; Voyage archéologique en Asie Mineure j iom. III, pag. 361, Qo 1536 a.

4 Les immunités parliculiôres dont jouissaient ua grand nombre de personnes et les règles de perception par nous indiquées plus haut, entraînaient une grande complication dans la perception des droits. Des moyens pratiques avaient dû être acceptés pour faciliter le rôle des représentants de la Douane; peut-être par exemple, sur les marchandises en franchise, plaçait-on une marque spéciale destinée à éta-