SECTION

Sanction pénale, Infractions à la poliec des chemins de fer

Nous n’avons pas à revenir ici sur les diverses infractions, qui peuvent donner lieu à une poursuite pénale, et dont notre étude n’a été qu’une longue énumération. Mais il nous reste à exposer en quelque sorte la théorie générale de cette répression pour en dégager les caractères principaux.

La sanction pénale en notre matière a son siège dans l’art. 21 de la loi du 15 juillet 1845 ainsi conçu : « Toute contravention aux ordonnances royales portant règlement d'administration publique sur la police, la sûreté et l'exploitation du chemin de fer et aux arrêtés pris par les préfets sous l’approbation du ministre des travaux publics, pour l’exécution desdites ordonnances, sera punie d’une amende de 16 à 3,000 francs. En cas de récidive dans l’année, l’amende sera portée au double, et le Tribunal pourra, selon les circonstances, prononcer en outre un emprisonnement le trois jours à un mois. »

At ler

En présence de ce texte, on s’est demandé quelle devait être la nature de l'infraction prévue et punie. Ce même article 21 prononce, en effet, une peine correctionnelle, d’où l’on peut conclure qu'il réprime un délit et cependant il dénomme cette infraction contravention. La jurisprudence, après quelques hésitations cependant, se prononce nettement pour le caractère délictuel. L’infraction constituerait donc un délitcontraventionnel, auquel on appliquerait toutes les règles des délits, sauf en ce qui concerne l'intention.

Examinons d’abord les conséquences admises par la jurisprudence, car elles semblent si constantes qu’on ne peut espérer les modifier. Nous verrons ensuite ce qu’on peut en penser.

Les infractions à la police des chemins de fer sont de la compétence de la juridiction correctionnelle (1). Le principe du non-cumul des peines, étranger à la matière des contraventions, est de même applicable aux infractions à la police des chemins de fer (2) : l’art. 27 de la loi du 15 juillet 1845 le dit d’ailleurs expressément.

Les principes ordinaires de la complicité, qui ne concernent pas les contraventions, sont aussi appli-

(1) Cass. crim., 12 mars 1875 (Bull. ann. des ch. de terne) D 001):

(2) Riom, 14 mai 1883 (S. 1884.2.27). — Paris, 28 fév. 1868 (S .1868.2.72). — Cass. crim., 20 juin 1896 (Bull. ann. ch. de fer, 1896, p. 169). — Cass. crim. 23 octobre 1896 (ibid. 153).

cables aux infractions à la police des chemins de fer, aucune loi spéciale n'ayant dérogé aux dispositions des articles 59 et suivants du Code pénal (1).

La prescription des infractions à la police des chemins de fer devra, comme celle de tous les délits, être de trois ans.

Toutes les règles juridiques applicables sont, comme on le voit, celles des délits. Malheureusement, il est une exception : une des conditions indispensables à l’existence de tout délit, c’est l'intention délictueuse ; si l’on appliquait la même règle aux infractions à la police des chemins de fer, les Tribunaux devraient acquitter tous les contrevenants dont la bonne foi paraît établie. On sait qu’en pratique, il n’en est pas ainsi : la jurisprudence est formelle et condamne les voyageurs trouvés sans billet, indépendamment de toute bonne foi de leur part. « Il n’y a, dit un arrêt de cassation, à rechercher ni la bonne foi, ni l’intention des parties. Ea contravention réside tout entière dans le fait, même matériel, commis en infraction aux dispositions de la loi » (2). « Le fait matériel suffit à les constituer, dit un autre arrêt, indépendamment de toute intention délictueuse » (3). C’est encore en ces

(1) Trib. corr. Chateaudun, 21 mai 87 (Gaz. Pal. 87.2. 89). — Rouen, 3 janv. 96 (Bull. ann. ch. defer, 96, p. 129).

Dita Crime mars bo Bull anne dessch de ICRMIOTS A Dr JL)

(3) Cass. crim. 12 avril 1887 (Bull. ann. des ch. de fer, 1889, p. 101).

termes que se prononce un arrêt du 10 décembre 1897, émanant de la Chambre criminelle de la Cour suprême (1).

Sans doute, comme le dit le précédent arrêt, la force majeure exclut la criminalité en matière le contraventions à la police des chemins de fer, comme en matière de crimes et de délits. Mais ce n’est pas là une exception au caractère non intentionnel des infractions à la police des chemins de fer. De plus, c’est au prévenu à apporter la preuve de la force majeure, et il a été jugé que les juges ne doivent admettre l’exception de force majeure qu'autant que la preuve du fait de force majeure a été régulièrement administrée par le prévenu, à l’aide d’un des moyens autorisés par la loi (2).

A notre avis, il y à là un illogisme de la jurisprudence. Le code pénal n’admet que trois catégories d’infractions, crime, délit et contravention. Puisque la jurisprudence, avec juste raison d’ailleurs, range les infractions à la police des chemins de fer dans la catégorie des déits, pourquoi, Sur un point, l’intention, ne pas admettre les règles applicables au délit ? Ne serait-ce pas d’ailleurs plus conforme à la nature des choses ? N’est-il pas inoui de poursuivre devant les Tribunaux correctionnels et de condamner d’honnêtes gens, simplement coupables d’avoir perdu leur billet

(1) Cass. crim. 10 décembre 1897 (Bull. ann. des ch. de fer 1898, p. 10).

(2) Cass. crim. 12 avril 1889, cité ci-dessus.

ou d’avoir omis de faire timbrer une carte à demiplace ? Chaque fois que le voyageur cherchera à éiuder les responsabilités civiles de sa faute, on aura ainsi la preuve de sa mauvaise foi et on pourra le condamner. Mais, en dehors de cette hypothèse, une réparation civile nous paraît suffisante à effacer le préjudice subi par la Compagnie ou possible pour elle.

Sans doute, certains auteurs ont estimé que l’énumération de l’article 4” du Code pénal n’était restrictive qu'en ce qui concerne les infractions prévues et punies par ce Code lui-même, mais nullement aux infractions prévues et punies par les lois postérieures. D’après cette doctrine, l’article 1” du Code pénal ne contiendrait qu'une règle de compétence; pour les autres éléments ou les autres caractères de l’infraction, il faudrait se guider d’après la nature intrinsèque de l’infraction (1).

Mais cette restriction de la portée de l’art. 1 parait arbitraire; sa rédaction est conçue en termes très généraux et très compréhensifs. D'autre part, l'exposé des motifs était ainsi conçu : « Désormais, le mot crime désignera les attentats contre la société qui doivent occuper les cours criminelles. Le mot délit sera affecté aux désordres moins graves qui sont du ressort de la police correctionnelle. Enfin, le mot contravention s’appliquera aux fautes contre la simple police. » Ces ex-

(1) Garraud, Traité de droit pénal, t. 1, n° S6, p. 134. = haustin-Hélie Instr cnim.t 2. mo,

pressions paraissent bien engager l'avenir et établir un criterium applicable à toutes les infractions, qu’elles aient été ou non prévues par le Code.

Quoiqu'il en soit de cette question, l’art. 463 Code pénal relatif aux circonstances atténuantes est applicable aux infractions à la police des chemins de fer (1).

D'autre part, la détention préventive n’est jamais possible en notre matière, méme pour l'individu voyageant sans billet et sans argent pour payer sa place. Le fait est réprimé par l’article 21 de la loi du 15 juillet 1845, mais, comme il n’est pas puni d’un emprisonnement, le contrevenant ne saurait être mis en état d’arrestation préventive, mais on lui demandera de justifier de son identité. S'il le fait, la Compagnie se trouvera en mesure, soit de lui réclamer le prix de sa place, soit de diriger des poursuites contre lui; s’il ne peut établir son identité, il appartiendra à l’autorité administrative de le détenir administrativement, pendant un certain délai, aux termes des articles 6 et 7 du titre HI de la loi du 10 vendémiaire an IV (2).

Nous avons eu fréquemment à citer, au cours de notre étude, les infractions à la police des chemins de fer. 11 nous reste maintenant à en présenter une sorte ae tableau d'ensemble en exeminant à quels règlements doit être appliquée la sanction pénale organisée par l’art. 21 de la loi de 1845.

(1) Art. 26. 1. 25 juillet 1845. (2) Cire. 8 juillet 1854 (Lamé-Fleury, Code ann., p. 173).

rie

Cet article est ainsi conçu : « Toute contravention aux ordonnances royales, portant règlement d’administration publique sur la police, la sûreté et l’exploitation du chemin de fer, et aux arrêtés pris par les préfets, sous l'approbation du ministre des travaux publics pour l'exécution desdites ordonnances, sera punie d'une amende de 16 à 3,000 francs.

« En cas de récidive dans l’année, l’amende ser: portée au double, et le Tribunal pourra, selon les circonstances, prononcer en outre un emprisonnement de trois Jours à un mois ».

I résulte de ce texte que sont légalement obligatoires, sous la sanction des peines de l’article 21 de la loi de 1845, non seulement les prescriptions de cette loi et de l'ordonnance des 15-21 novembre 1846 modifiée par le décret de 1901, mais encore les prescriptions résultant des arrêtés préfectoraux, pris sous l’approbaïion du ministre des travaux publics.

L'art. 79 de l'ordonnance de 1846, devenu l’article 76 du décret de 1901 est venu préciser cette disposition et, sous prétexte d'interprétation, paraît avoir étendu le texte de la loi. « Seront, dit-il, constatées, poursuivies et réprimées, conformément au titre HIT de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer, les contraventions au présent décret, aux décisions rendues par le ministre des travaux publies, et aux arrêtés pris sous son approbation, s’il y a lieu, par les préfets pour l'exécution dudit règlement. »

La comparaison littérale de ces deux textes (art. 21

loi de 4845, art. 79 ordonnance de 1846) pourrait faire croire au premier abord que l’ordonnance de 1846, modifiée par le décret de 1904, a créé toute une catégorie de délits nouveaux, puisqu'il ajoute les décisions du ministre des travaux publics aux actes administratifs sanctionnés par un délit.

Rigoureusement parlant, on devrait admettre qu'il y à là une illégalité; en matière pénale, tout est de droit étroit et, de plus, un décret ne peut pas modifier une loi. Néanmoins, la jurisprudence est absolument affirmative à cet égard et reconnait aux décisions ministérielles la même sanction qu'aux arrêtés préfectoraux (1).

En fait même, les décisions ministérielles forment le contingent le plus important de la réglementation du service des chemins de fer; il paraîtrait assez illogique, d'autre part, que les arrêtés préfectoraux ne puissent être valablement pris que sous l'approbation du ministre des travaux publics et que les actes du ministre des travaux publics n'aient pas la même valeur. L’intention du législateur était évidemment de comprendre les actes ministériels parmi ceux qui sont obligatoires. De nombreux auteurs contestent encore

(1) Cass. 23 juin 1864 (D. P. 1864.2.3 ; S. 1864.1.340). — Cass. 16 déc. 1882 (D. P. 1883.1.177 ; #8. 1883.1.433). — Cass. crim., 27 oct. 1900. — Lamé-Fleury, Code ann. des chemins de fer, p. 232. Picard, t. 3, p. 653 ; Aucoc, Confé: rences sur l'administration et le droit administratif, t. 5, LORS 1e

cette facon de-voir (4); mais leur thèse, quoique plus strictement juridique, semble se heurter à une jurisprudence trop certaine pour qu'on puisse espérer la modifier : le décret de 1901 ne change pas la situation.

On s’est demandé si, pour avoir la sanction de l’article 21 de la loi du 15 juillet 1845, les décisions du ministre des travaux publics doivent être prises sous forme d’arrêtés ou si elles peuvent comporter d’autres formes, par exemple, celles de circulaires. L'article 79 de l'ordonnance de 1846 devenu l’article 76 du décret de 1901 ne prescrit aucune forme spéciale; il suffit done qu'il y ait une décision prise par le ministre pour l'exécution du règlement général du 15 novembre 1846 et en fait, les circulaires sont entièrement assimilées aux arrêtés. Mais les circulaires sont généralement adressées aux directeurs des Compagnies ; elles pourraient donc bien être obligatoires pour les Compagnies; mais elles ne devraient pouvoir l'être pour les voyageurs qui si elles ont été régulièrement publiées. Mais quand peut-on dire qu’elles ont été régulièrement publiées ?

Aucune disposition ne fixe ce point.

En tous cas, pour que des circulaires ministérielles deviennent obligatoires, il faut qu'elles constituent une véritable décision, une dépêche, par exemple, par laquelle le ministre des travaux publics accuserait ré-

(1) Ruben de Couder. — Dict. de dr. comm. Vo chem. de fer, n° 189 et s. ; Lyon-Caen, note $S. 1883.1.434 ; Lamé- Fleury (le Droit du 21 février 1883).

ception d’une lettre manifestant l'intention de ja Compagnie de réaliser certaines mesures ne saurait être considérée comme une décision (1).

Quant aux règlements intérieurs des Compagnies, ils ne sont obligatoires que pour la Compagnie ellemême. Leur inobservation peut donc constituer une faute suffisante pour établir la responsabilité de l'agent et, partant, de la Compagnie, mais elle ne saura't constituer une contravention à la charge du voyageur. En matière de droit pénal, en effet, tout est de droit étroit; or, ni la loi de 1845, ni l'ordonnance de 1846 ne donnent une sanction pénale aux règlements intérieurs.

Là encore, la jurisprudence à une tendance fâcheuse à mettre Sur la même ligne les hivers textes que nous venons de signaler et les règlements intérieurs, ceux-ci approuvés par l’autorité compétente, devant être considérée comme ayant force de loi. « Le règlement du service intérieur, dit un arrêt de cassation du £ août 1870, d’une Compagnie de chemin de fer régulièrement approuvé par le ministre des travaux publics, a le caractère d’une décision administrative, à l’inobservation de laquelle la sanction pénale de la loi du 45 juillet 1845 est applicable (2).

Mais 11 y à là une erreur juridique qui nous paraît certaine.

(1) Paris, 18 mai 1872 (Lamé-Fleury, Bull. ann. des Ch/.de’itr, 1872, pe ETS).

(2) Cass, 4 août 1870 (Bull. ann. 1870, p. 200),

C'est une assimilation avec les mesures de règlementalion prises par le ministre par délégation de lordonnance de 1846, qui est inadmissible, d'autant plus que le texte des règlements intérieurs est toujours invoqué contre le publie, lequel n’est pas censé connaitre ces règlements privés et qui n’ont fait l’objet d’aucune publicité spéciale.

Mais toutes les décisions ministérielles, comme tous les décrets rendus eu la matière, sont-ils garantis par une sanction pénale ? Le texte de l’article 21 apporte lui-même sa restriction en énumérant les règlements sur la police, la sûreté et l'exploitation. Aucune difficulté n'existe-sur ce qu'on doit entendre par « la pohce et la sûreté ». Mais que doit-on comprendre par le mot « exploitation » ? S’agit-il là de l’exploitation technique et commerciale des chemins de fer, ou seulement de l’exploitation technique ? Il est à remarquer d’abord que l’article 21 de la loi de 1845 se trouve dans le titre IT qui a pour titre « Des mesures relatives à la sûreté de la circulation sur les chemins de fer », ce qui semblerait devoir exclure les règles d’exploitation commerciale.

Les travaux préparatoires de la loi paraissent encore confirmer qu'il ne s’agit là que d’exploitation technique. Le projet primitif disait : « Toute contravention à la police, la sûreté ou l’usage des chemins de fer », puis, on ajouta « à l’usage ou à la conservation du chemin de fer »; puis, enfin on remplaca les mots « usage et conservation » par le mot « exploitation » qui, disait-on, rendait mieux l’idée qu'on voulait ex-

primer (1). Un passage du rapport est d’ailleurs très précis en ce sens. « Frapper, dit-il, des peines les plus sévères, la volonté criminelle, quel que soit le moyen qu’elle emploie pour arriver à ses fins; punir de peines considérables, encore les imprudences qui compromettent la vie des voyageurs; enfin contraindre à lobservation des règlements ceux-là surtout qui sont chargés de l'exploitation des chemins de fer : tel est le triple objet que réclame la sûreté publique, tel est le but que se propose le tite III » (2). C’est évidemment l'exploitation technique que le législateur avait en vue.

Malgré ces considérations, la jurisprudence 4 interprété extensivement le mot « exploitation ». « Les mots « exploitation des chemins de fer », dit un arrêt de cassation, dont se servent tant la loi de 1845 que le règlement de 1846, ne sauraient avoir la même signification que ceux de police et de sûreté qui les précèdent, et, par leur généralité, ils s'appliquent aussi bien aux tlécisions prises par Fautorité pour le transport des marchandises qu'à celles concernant le transport des personnes... Ces prescriptions, ainsi que les dispositions et décisions prises pour en assurer l'exécution. constituent des obligations réciproques, et les mesures ordonnées par l'autorité compétente, pour garantir la fidèle perception des tarifs, doivent être obéies aussi

(1) Moniteur du 25 juin 184%, p. 1902, col, 8, (2) Moniteur loc. cit., col. 1,

bien par les-expéditeurs que par les Compagnies et sont également protégées par la loi pénale » (1).

C’est en vertu du même principe que la jiurisprudence à étendu la sanction pénale à tous les règlements relatifs à l'exploitation. Nous avons eu déjà l’occasion de signaler à maintes reprises cette tendance extensive de la jurisprudence. Elle considère comme contravention l'infraction à tous les règlements et non pas seulement à ceux qui sont pris en vertu d’une délégation formelle donnée au ministre par l’ordonnance de 1846.

Nous ne reviendrons pas une fois encore sur cette question. Toute la difficulté consiste précisément à déterminer quelle est l'étendue de la délégation donnée au ministre, c’est-à-dire, en définitive, quelle doit être la signification des mots « police, sûreté et exploitation » de l’article 21 de la loi de 1845 ?

Telle est la difficulté; elle est grave, mais elle est solutionnée par la jurisprudence d’une facon tellement constante qu’on peut affirmer que cette solution est définitive, et quels que soient les arguments juridiques qu’on puisse faire valoir contre elle, il faut bien, en pratique, lui accorder sinon une valeur légale, au moins la valeur de la chose jugée.

Les infractions à la police des chemins de fer sont constatés par des nrocès-verbaux dressés eoncsurremment par les officiers de police judiciaire, les ingé-

(1) Cass. 23 juin 1864 (S. 1864.1.340, D. P. 1864.1,496),

nieurs des ponts et chaussées et des mines, les agents de surveillance et gardes nommés ou agréés par l’administration et dûment assermentés. Les commissaires de surveillance administrative, ayant la qualité d’officiers judiciaires, sont plus spécialement appelés à verbaliser en cas d'infraction.

Les procès-verbaux sont soumis aux agents des contrôles, puis transmis dans le plus bref délai au procureur de la République. Une circulaire ministérielle du 6 mars 1897 a rappelé aux Compagnies que la transmission au Parquet était obligatoire. Une autre en date du 9 septembre 1897 se plaint que les Compagnies apportent assez souvent dans la transmission de ces procès-verbaux un retard considérable, et leur demande plus de diligence.

Une fois le procès-verbal transmis, il appartient au Parquet de lui donner la suite qu'il com5orte; bien entendu, la Compagnie a le droit de se porter partie civile par tous les modes ordinaires comme toute autre personne.

SECTION lI

Sanetion administrative. Registre des plaintes

Les Compagnies de chemin de fer sont placé:s sous le contrôle effectif de l'Etat, qui doit surveiller l’accomplissement de leurs diverses obligations. Chaque intéressé a d’ailleurs le droit de porter ses réclamations à la connaissance du service du contrôle: :n moyen commode est mis à sa disposition dans chaque gare ou station, le registre des plaintes, qui n’est pas destiné à la Compagnie, et qui n’est pas, comme on le croit généralement, un moyen de saisir la Compagnie d'une réclamation d’indemnité.

Aux termes de l’article 72 du décret de 1901, il est tenu dans chaque gare un registre destiné à recevoir les réclarations des voyageurs, expéditeurs ou destinataires, qui auraient des plaintes à former soit contre la Compagnie, soit contre ses agents. Ce registre est coté et paraphé par le commisaire de surveillance administrative, et non plus par le maire, comme l’édictait l'ordonnance de 1846 (art. 76).

Dans toutes les gares doit être affiché un « Avis au Public » relatif à l'instruction des plaintes inscrites sur les registres des réclamations. Aux termes de la circulaire ministérielle du 31 août 1907, cet « Avis au Public » doit être ainsi conçu :