SÉANCE DU 3 NOVEMBRE

Messieurs,

L'année dernière, à pareille époque, en vous présentant Texposô de vos travaux, nous rappelions l'origine de notre institution, ainsi que les perfectionnements successifs introduits dans le système delà comptabilité publique et dus en grande partie à votre concours, souvent même à votre initiative. Nous démontrions ainsi que vous aviez réalisé complètement la pensée de Napoléon P"^, votre immortel fondateur , par un contrôle sévère embrassant, dans leur ensemble et leurs innombrables détails, toutes les recettes et toutes les dépenses de TEtat , des communes, des établissements de bienfaisance, et laissant néanmoins à l'action administrative une entière liberté.

Nous nous proposons aujourd'bui, pour faire ressortir de plus en plus Timporlance de vos attributions et de vos actes , de les comparer à ceux de la cour des comptes du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne, qui, le premier, a donné à l'Europe Texemple de l'ordre et du respect religieux de tous les engagements dans la gestion des finances, principaux éléments de sa prospérité et de sa grandeur. Nous n'établirons ce parallèle que sur des documents officiels.

Cette cour a été instituée sous la dénomination à' Audit Office pendant le règne de George III, en 1785. Elle est actuellement composée d'un président et de

trois commissaires ou auditeurs, assistés de cent treize employés, nombre à peu près égal à celui des membres de notre cour. Le président et les commissaires sont seuls inamovibles. Nommés h vie par lettres patentes du souverain, ils ne peuvent être réioqués que sur une demande formelle adressée simultanément à la Covironne par les deux chambres du Parlement. Pour mieux assurer Tindépendance de ces magistrats, leur traitement, comme celui des juges ordinaires , se prélève sur le fonds consolidé, qui n'est point assujetti au vote annuel de la législature, et qui comprend les intérêts de la dette publique, la liste civile , ainsi que plusieurs autres dépenses permanentes et non susceptibles de réduction.

Les officiers inférieurs attachés à la cour sont, au contraire, révocables. La Chambre des communes vote chaque année le crédit destiné à acquitter leurs appointements.

Des auditeurs nommés par le secrétaire d'Etat des colonies sont en outre cliargés de Tapurcment des comptes dans celles de ces colonies qui , n'ayant point d*assemblée législative, relèvent du gouvernement de la métropole.

Au-dessus de V Audit Office siège, avec l'autorité d'un tribunal suprême, la Cour delà Trésorerie, qui se compose du premier lord, président du conseil des ministres, du chancelier de rÉchiquîer, ministre des finances, du maître général des postes , des trois lords junior, membres du Parlement et du ministère , et de deux secrétaires adjoints.

La constitution primitive de V Audit Office renfermait de graves imperfections et de nombreuses lacunes. Elle n'avait supprimé qu'en partie des formes surannées établies dans des siècles barbares, où les comptes, écrits en chiffres romains, étaient rédigés dans un lan-

ANXEXES. 153

gage entremêlé de mots saxons et latins, et avaient pour contrôle des découpures faites sur des morceaux de bois rapprochés et connues sous le nom de tailles. Ces formes étranges se sont maintenues dans quelques bureaux de TEchiquier jusqu'en 1834. Aucun terme n'était assigné ni aux rapporteurs ni aux juges. Leurs attributions , mal définies, laissaient en dehors de leur contrôle quekjues-uns des services publics les plus importants, notamment ceux de la guerre et de la marine. En 1806, le ministère fut contraint d'avouer au Parlement que les dépenses demeurées sans vérification s'élevaient au chiffre énorme de 13 milliards 350 millions. Les budgets delà guerre et de la marine, depuis 1782, les frais des expéditions de Hollande et d'Egypte, les subsides payés aux armées étrangères n'avaient été l'objet d'aucun examen. Il est juste de rappeler qu'un arriéré remontant à une époque non moins éloignée existait alors également en France, et que, pour le combler, vos prédécesseurs, dès leur entrée en fonction, durent pendant cinq années consécutives unir leurs efforts à ceux des agents du ministère des finances.

Le parlement anglais fut profondément ému de ces révélations. Un état de choses qui compromettait à la fois les intérêts du Trésor et ceux des comptables exigeait un remède aussi prompt qu'énergique. Une loi du 22 juillet 1806 porta à dix le nombre des commissaires , les autorisa à s'adjoindre tous les commis dont le concours pourrait leur être utile, accrut leurs pouvoirs, èieuàii leur juridiction , et statua qu'à l'avenir la vérification de tous les comptes aurait lieu dans l'année même postérieure à la clôture de l'exercice.

Néanmoins Texpérience démontra que ces mesures étaient incomplètes. En 1831 , on découvrit de nouveaux abus dans l'administration de la marine. Depuis

plusieurs années des sommes considérables votées par le Parlement avaient été détournées de leur destination. Un acte de Guillaume IV, rendu le l^** juin 1832, sur la proposition des ministres et avec Tassentiment des deux Chambres, plaça les comptes de la marine sous la surveillance directe de V Audit Office. Les commissaires membres de cette cour furent chargés de procéder annuellement à la vérification dans les bureaux mêmes du ministère, de constater Temploi et le montant des dépenses, en confrontant les pièces justificatives avec les registres, et d'adresser des rapports détaillés à la Trésorerie, qui les communiquerait au Parlement.

Ces dispositions ont été appliquées à l'administration de la guerre par un acte du 6 août 184G, et à celles des douanes, des postes et du revenu intérieur, par un autre acte du G août 1861, qui a ainsi fixé la juridiction de \ Audit Office et' Fa étendue aux principales branches des services publics.

Telle est la législation qui régit cette cour. Il nous reste à définir ses attributions; c'est ce que nous ferons bientôt en les comparant à celles dont vous êtes investis i^ous-mêmes.

La première observation que nous suggère le parallèle des deux Cours des comptes anglaise et française a pour objet la composition de leur personnel , surtout en ce qui concerne l'inamovibilité des fonctions.

Ainsi que nous Pavons déjà dit, le président de \ Audit Office et les trois commissaires qui concourent aux jugements sont seuls inamovibles. Les autres employés, inspecteurs ou examiner s ^ chargés du dépouillement et de la vérification des pièces comptables et de la rédaction des rapports, doivent leur nomination à la Trésorerie ou aux trois commissaires, qui ont le droit de les révoquer. Quelques-uns de ces employés ne sont

que temporaires. Leur nombre varie selon les besoins du contrôle.

En France, au contraire, comme chacun le sait, la garantie de l'inamovibilité protège non-seulement les présidents et les conseillers maîtres, mais encore nos quatre-vingt-quatre conseillers référendaires, qui ont à remplir une tâche analogue à celle des eœaminers anglais. Cette différence si essentielle s'explique par les circonstances qui ont accompagné la création des deux cours.

Lorsque, au commencement de ce siècle, le général en chef des armées victorieuses d'Italie et d'Egypte fut appelé, avec le titre de premier consul, à la direction suprême des affaires publiques , il trouva les finances dans un effroyable désordre. Les fonds de l'Etat étaient livrés au pillage; le Trésor, grevé d'un énorme passif, malgré la récente démonétisation des assignats , ne renfermait aucune somme dans ses caisses , tandis que celles de la Grande-Bretagne regorgeaient de numéraire. Le Premier Consul mit en œuvre toutes les ressources de son génie pour doter la France d'un système financier qui lui permît de lutter avec sa rivale par la puissance non-seulement des armes , mais encore des capitaux. Après avoir employé plusieurs années à régulariser l'assiette et le recouvrement des impots, à rendre aussi sûre que rapide la circulation des sommes encaissées pour le compte de TEtat , il sentit la nécessité , afin de mettre un terme aux détournements et à remploi irrégulier des deniers publics, de soumettre tous les comptables à une surveillance incessante et rigoureuse. 11 voulut, en môme temps, que tous les abus dans la gestion des finances lui fussent annuellement signalés avec les réformes dont la pratique aurait démontré les avantages. Cette double mission ne pouvait être remplie que par un corps jouissant d'une

grande autorité et d'une indépendance absolue. C'est dans ce but que, devenu empereur, il créa, en 1807, la Cour des comptes, qu'il entoura de tout le prestige d'une cour souveraine, et dont il déclara tous les membres inamovibles. Cette garantie, reconnue nécessaire pour les juges, ne Tétait pas moins pour les conseillers rapporteurs cbargés d'appeler Tattention de la Cour sur toutes les infractions aux lois et aux règlements commises par les ordonnateurs, sans en exclure les actes des ministres eux-mêmes.

Le but que TEmpereur avait en vue (la restauration des finances) ne tarda pas à être atteint. Quelques années à peine s'étaient écoulées, et déjà, sous une direction aussi habile qu'énergique, la France, relevée de ses désastres, riche et prospère, pouvait pourvoir à tous les besoins des services publics avec la même ponctualité que TAngleterre, et sans être obligée, comme celle-ci, de recourir aux emprunts.

Le duc de Gaëte, en présentant à l'Empereur, le 30 avril 1811 , les comptes de l'administration des finances, s'exprimait ainsi :

u Les exercices 1806, 1807, 1808 et 1809 sont soldés ou ont des moyens suffisants pour acquitter toutes leurs dépenses ; je ne crains pas de le dire : l'histoire n'offre point d'époque à laquelle les finances d'un grand empire aient été dans un état aussi prospère ; le Trésor de Voire Majesté est toujours dans l'abondance, il acquitte à jour toutes ses dépenses, et n'a besoin pour ses recettes d'aucun crédit intermédiaire. 5)

Il résulte de ce rapport qu'une somme de plus de 500 millions avait été consacrée en quatre années à des travaux publics extraordinaires, sans aggravation d'impôts, ni accroissement de la dette de FElat; et cependant il est à remarquer que sur un budget qui, jus-

qu'en 1811 , ne s'est jamais élevé à un milliard, les ministres de la guerre et de la marine prélevaient chaque année plus de 500 millions. Les sommes provenant des contributions levées en pays étranger n'étaient employées qu'à Tentretien des armées hors du territoire français.

Ainsi le gouvernement avait pu, avec les seuls revenus de l'Empire , non-seulement équilibrer les budgets , mais même les clore tous avec des excédants de recettes.

La Gourdes comptes avait concouru, dans la mesure que lui assignait la loi organique de 1807, à cette grande œuvre, l'une des plus admirables d'un règne si fécond en merveilles.

Faisons maintenant un retour vers un passé plus lointain ; voyons quelle était la situation des finances de la Grande-Itretagne, lorsque l'/îiic^iV Office fut institué en 1785.

Le prodigieux développement de Tindustrie et du commerce avait considérablement accru à la fois la richesse publique et la fortune privée ; le crédit de l'État était devenu immense depuis qu'en 1706 une déclaration solennelle du Parlement avait placé tous les engagements contractés par la royauté avec le concours des deux Chambres sous la garantie de la foi nationale. Ces engagements avaient toujours été scrupuleusement remplis, alors qu'en France les créanciers de la monarchie voyaient, à de fréquents intervalles, réduire arbitrairement leurs créances ou en suspendre le payement. Si la conversion des rentes s'était accomplie à Londres en 1717, 1729, 1755 , et si l'intérêt de la dette publique avait été graduellement abaissé de 6 pour 100 à 3, c'était avec l'offre faite aux porteurs des titres, du remboursement du capital dans son intégralité. Un petit nombre d'entre eux accepta cette offre.

Une somme de 87,500,000 francs suffit à TÉchiquier pour satisfaire à toutes les demandes de remboursement, et il se la procura sans peine à Taide d'un emprunta 3 pour 100.

Plus lard, pour subvenir aux frais de la guerre d'Amérique , l'Angleterre retira plus de 3 milliards d'une nouvelle émission de rente, à une époque rapprochée de celle où l'impossibilité découvrir un déficit de 56 millions fut l'une des principales causes du renversement de la monarchie française.

On conçoit que, dans de pareilles circonstances, le gouvernement anglais n'ait pas éprouvé le besoin de s'entourer, pour le contrôle des receltes et des dépenses publiques, des mêmes précautions que l'empereur Napoléon P*", à la suite de l'anarchie révolutionnaire et des dilapidations devenues si communes sous le Directoire.

V^oilà, sans doute, pour quel moUîV Audit Office n'a point obtenu pour tous ses membres les mêmes garanties, et pour tous ses actes la même autorité que notre Cour. Aussi a-t-on dit, non sans quelque fondement, que c'était moins un tribunal véritable qu'un bureau de vérification destiné à préparer les décisions souveraines de la Cour de la Trésorerie. Il existe , en effet, un contraste frappant entre les pouvoirs exercés par les commissaires de V Audit Office^ lorsqu'ils procèdent à l'instruction des affaires, et ceux qui leur sont attribués comme juges. Dans le premier cas, ils ont droit de mander devant eux les comptables , d'appeler et d'interroger sous serment toutes les personnes dont le témoignage peut éclairer leurs délibérations, condamner à l'amende et même à l'emprisonnement celles qui ne comparaissent pas ou refusent de répondre. JVous avons déjà vu qu'ils ont un libre accès dans les bureaux des ministères et des grandes administrations publiques.

La loi du 6 août 1861 impose aux administrateurs robligation de leur présenter à un jour déterminé d'avance un compte annuel indiquant par chapitre les sommes que le Parlement a affeclées à chaque service spécial et l'emploi qui en a été fait. Ils sont tenus de produire aux commissaires toutes les pièces justificatives et les divers documents dont la communication leur est demandée. Les commissaires suivent jour par jour, sur les registres, toutes les opérations qui peuvent leur faire découvrir les excédants de dépense sur les crédits alloués par le Parlement. Ils doivent soumettre leur rapport à leur cour au plus tard le l^*" juillet qui suit la clôture de Tannée financière, fixée au 31 mars. Ce rapport, après avoir été discuté et approuvé par VAzidit OJJice^ est transmis à la Trésorerie, qui le communique à la Chambre des communes.

Indépendants de la Trésorerie tant qu'ils instruisent, les commissaires de V Audit Office c^s^^enï de Tetre dans presque tous les cas lorsqu'ils

Et d'abord, c'est la Trésorerie qui détermine Tétenduc de leur juridiction à l'égard de tous les préposés aux recettes et aux dépenses publiques dont les comptes ne leur ont pas été déférés par un acte formel émané de la Chaml>re des communes. A défaut de cette désignation spéciale, la Trésorerie vérifie ellemême les gestions de ces comptables, à moins qu'elle ne délègue cette lâche aux commissaires de VAudit Office, ce qu'elle fait habituellement. Elle a, de plus, un droit exorbitant qu'elle tient d'un usage immémorial et qu'on ne lui a jamais contesté, le droit de dispenser ces comptables de toute vérification.

Quant aux jugements prononcés par les commissaires de VAudit Office, il faut distinguer entre les jugements préparatoires rendus sevilement pour Tinstruction et les jugements définitifs.

Les jugements préparatoires ne sont susceptibles d'aucun recours : il ont Tautorité de la chose jugé e; car, sous ce rapport, V Audit Ojffice ne connaît d'autres entraves que les dispositions des statuts sur lesquels repose son organisation.

Les jugements définitifs sont de deux sortes : ils prononcent la décharge des comptables ou les constituent en débet. Les premiers sont rendus en dernier ressort; mais dans un pays comme TAngleterre, où le profond respect des institutions laisse subsister même de vaines formalités lorsqu'elles ont pour elles la consécration des siècles, il faut que ces jugements soient sanctionnés de la manière suivante : ils sont transmis à la Trésorerie ; on inscrit en tête du compte \m approuvé en forme de déclaration; trois des lords, membres de la cour, y apposent leur signature ; on en donne lecture dans des séances spéciales qui se tiennent chaque année en janvier et juillet, et auxquelles assistent le président et les quatre commissaires de V Audit Office ; on présente ensuite cette déclaration au chancelier de l'Échiquier, qui la signe également, et alors seulement le comptable est à l'abri de toute poursuite. Si, au contraire, le jugement rejette des articles de dépense, la partie intéressée a le droit de se pourvoir devant la Cour de la Trésorerie, qui peut réformer la décision intervenue en première instance, et dont l'arrêt termine le litige.

Telles sont les principales attributions de VAudit Office. En les comparant aux vôtres, la première chose qui nous frappe, c'est une singulière anomalie dans les pouvoirs qui lui sont conférés. Tantôt \ Audit Office a des droits que vous n'avez point. Il pénètre dans les bureaux des ministères et des directions générales; il scrute leurs registres; il se livre aux investigations les plus minutieuses avant même la clôture des comptes;

il a le droit crenquete. Tantôt il n'est que le délégué de la Trésorerie, qui nomme et révoque tous ses membres, à Texception du président et des trois commissaires; qui augmente ou réduit le nombre de ses juslicial)lcs , sanctionne toutes ses décisions et les réforme dans plusieurs cas. Or, la Trésorerie n'est qu'une fraction du minislcre dans un gouvernement où tous les ministres sont liés par une étroite solidarité. Il en résulte que, dispensateurs des fonds de TÉtat, dont remploi n'est vérifié que par leurs mandataires, les ministres se jugent eux-mêmes. Il est vrai que la Chambre des communes, qui leur alloue ces fonds et les répartit entre les divers services, exerce sur tous les actes ministériels une haute surveillance ; mais le contrôle isolé des assemblées législatives est nécessairement incomplet, parce qu'il ne peut jamais porter sur les détails. D'ailleurs, celui de la chambre des communes n'est que partiel; cette Chambre ne vote point le fonds consolidé, qui, en 1863, a dépassé le chiffre de 150 millions ; elle ne règle pointles budgets réalisés.

Pourquoi ces institutions, où souvent les fonctions administratives se confondent avec des fonctions judiciaires, se maintiennent-elles dans la Grande-Bretagne ? C'est que ces ministres, ces lords de la Trésorerie sont les chefs d'une oligarchie puissante et vénérée, presque toujours possesseurs d'une immense fortune territoriale immobilisée dans leurs familles, dont les intérêts séculaires n'ont jamais cessé de se confondre avec les intérêts de l'Etat. La conGance qu'ils inspirent, même à leurs adversaires politiques, est justifiée par la prospérité de plus en plus croissante et la sécurité profonde dont jouit l'Angleterre sous leur administration. Cependant, si nous ne nous étions point fait une loi d'éviter toute comparaison irritante, il nous serait facile de prouver que ce système de comptabilité a

coûté à nos voisins plusieurs centaines de millions distraits des caisses publiques, sans qu'il ait été possible ni de suivre les traces de ces détournements, ni d'en découvrir les auteurs, et que môme, récemment encore, quelques dépositaires des deniers publics ont pu impunément les détenir pendant de longues années et les employer à leur profit. Ces abus ont entièrement cessé en France depuis que la loi du 16 septembre 1807 vous a institués les gardiens de la fortune de TEtat. Votre juridiction n'est ni indéterminée ni variable comme celle de V Audit Office. Tous les agents du Trésor indistinctement, receveurs et payeurs, sont tenus de vous soumettre leurs comptes deux fols par an, à des époques fixes; les pièces qu'ils doivent produire à Tappui de chaque article de recette et de dépense, les formes qui leur sont imposées donnent la certitude mathématique qu'ils ont recouvré le produit total des impôts, et qu'ils n'en ont disposé qu'en faveur des ayants droit. Vous êtes donc dispensés de suppléer, comme les commissaires de V Audit Office, à l'insuffisance des preuves écrites par les explications verbales des comptables et les déclarations si souvent trompeuses des témoins. Si vous ne pouvez point entraver les autorités administratives dans leur action, ni les contraindre à vous admettre dans leurs bureaux ou h vous communiquer leurs registres, vous appréciez leurs actes avec Tindépendance d'une cour souveraine qui ne relève que de la loi. Vos arrêts, pour être exécutoires, n'ont pas besoin d'une sanction autre que celle que vous leur imprimez vous-mêmes. Ils ne sont attaquables que devant le Conseil d'Etat par la voie contentieuse et seulement pour excès de pouvoir ou violation de la loi. S'il est de votre devoir de décharger les comptables pour les payements irréguliers effectués en vertu d'une réquisition formelle des ordonnateurs, vous signalez

ces infractions dans le rapport annuel que vous adressez à rEmpcreur, et qui est distribué à tous les membres des assemblées législatives.

Vous ne vous bornez pas, comme la Cour de V Audit Office^ à apurer les gestions individuelles; cliaque ministre a l'obligation de vous présenter le compte des recettes et des dépenses de son département, et le ministre des finances un compte général comprenant tous les faits relatifs à Tadministration financière de FEmpire. Vous vous assurez de Texactitude de ces comptes par une preuve décisive. Vous ne les examinez qu'après avoir statué sur ceux des comptables; vous constatez s'il existe une parfaite concordance entre les résultats partiels de vos arrêts et les sommes portées dans les comptes ministériels. Alors seulement vous prononcez, dans une séance solennelle, votre déclaration générale de conformité, qui permet au Corps législatif de voter en pleine connaissance de cause le règlement définitif du budget.

Votre contrôle s'étend aussi sur les richesses matérielles accumulées dans nos arsenaux maritimes, dans les dépôts de la guerre et dans tous les établissements industriels appartenant à l'Etat; il s'exerce également sur les comptabilités des communes et établissements de bienfaisance dont les revenus ordinaires excèdent 30,000 francs; les gestions de ceux qui ont un revenu inférieur sont réglées par les conseils de préfecture ; mais vous statuez, par voie d'appel, sur les pourvois que les parties intéressées forment devant vous contre les arrêtés de ces conseils.

Jamais, dans aucun pays, sous aucun gouvernement, on n'a entouré de plus solides garanties la gestion des deniers publics et les propriétés mobilières de l'État.

Suit l'exposé des travaux de la cour pendant Tannée judiciaire 1864-18G5.