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fixées imvariablement par la coutume ou les rites religieux, telles que l'entretien des chevaux curules ou des animaux sacrés, le Sénat avait donc l’absolue disposition des finances de la République. Il fixait seul les sommes allouées aux consuls et aux généraux pour les expéditions militaires; il ar rêtait toutes celles exigées pour l’accomplissement des différents services publics, cultes, jeux, routes, travaux publics; enfin il disposait à sa guise du produit des impôts en nature levés sur les provinciaux, qui constituaient alors une des parts les plus importantes des revenus publics. En ces matières, le peuple, n'avait qu'un seul droit, celui de ne pas voter les expéditions qu'on lui proposait, et de repousser ainsi indirectement les impositions extraordinaires qu’elles auraient

entraînées.

Cependant les plébéiens réclamèrent rarement contre cette compétence exclusive du Sénat. La raison de cesilence est la même que pendant la période royale; les charges publiques ne pesaient pas alors sur le peuple. Les revenus de l’ager publicus et les contributions imposées aux vaincus suffisaient presque complètement aux dépenses de l'État, et le éributum ex censu, qui ne fut d’ailleurs qu’une contribution extraordinaire et très minime, ne frappait guère que les citoyens aisés, dont les intérêts se confondaient avec ceux de l’ordre sénatorial. Pendant la République, on ne connaît qu’un seul exemple d'impôt établi par Le peuple : ce fut en 357 avantJésus-Christ. Les Légionnairescantonnés alors à Sutrium, sous les ordres du consul Manlius, se réunirent en comices et votérent une taxe d’un vingtième sur les affranchissements pour la création d’un trésorderéserve. Le Sénat comprit la gravité de cette innovation; il ratifia l'impôt, mais prononca la peine de mort contre quiconque ferait à l'avenir voter un impôt hors de Rome, et conserva

par ce moyen sa suprématie financière jusqu’à la fin de la République.

Sous sa haute direction, les recettes et les dépenses étaient effectuées par les divers magistrats. Les consuls en furent d’abord seuls chargés ; mais bientôt, à une date qu’on ne saurait fixer avec précision, mais qui est certainement antérieure à l’année 440 avant Jésus-Christ, les questeurs leur enlevérent l’administration du Trésor (ærarium), et devinrent les véritables comptables de la République.

Vers la même époque, la création des censeurs fit perdre également aux consuls toutes les attributions relatives à l’assiette et à la perception des impôts, ainsi que la direction des travaux publics. Au commencement du 1v° siècle, l’administration des finances se trouvait donc partagée entre trois magistrats : les consuls, les censeurs et les questeurs, et on peut dire qu’elle était dès lors constituée, telle qu’elle devait subsister jusqu’à l’avènement d’Auguste.

Les revenus comprenaient les produits du domaine et les impôts. Ceux-ci étaient divisés en deux catégories, présentant certaines analogies avec nos impôts directs et indirects. Tous les cinq ans, à leur entrée en charge, les cénseurs opéraient un recensement général de la fortune de tous les citoyens, d’après les déclarations faites par chacun d’eux, en présence du curateur de la tribu. Üe recensement servait de base à la fois pour la détermination du éributum individuel, et pour l'inscription du contribuable dans telle ou. telle classe de citoyens. Comme l’influence politique de chacun se trouvait alors fixée par le cens payé, les déclarations trop faibles n'étaient pas à craindre, et on arrivait ainsi trés facilement à une exacte répartition de l'impôt.

Le montant des rôles ainsi arrètés, était recouvré, suivant les uns, par les questears et servait à couvrir les dépenses

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de l’armée. Suivant les autres, il aurait été perçu par les curateurs des tribus, ou les {ribuni ærarii, qui payaient directement les troupes et versaient périodiquement les excédents de recettes à l’ærarium. Dans tous les cas, c’est certainement aux questeurs qu'il appartenait de poursuivre les contribuables en retard, et il était interdit aux consuls etaux censeurs, sous peine de péculat ou de l’action residuæ, d'effectuer par eux-mêmes aucune recette.

Outre le éributum ex censu, la République avait, sous le nom de vectigalia, diverses autres ressources, dont les principales étaient les droits de douane dans les ports d'Ostie et de l'Italie, les droits de péages, les produits des mines et salines appartenant à l’État, etc.; enfin, les revenus de l’ager publicus et des pascua.

Tout autre était le mode de perception de ces taxes. Elles n'étaient pas recouvrées directement par les agents de l'État; les censeurs les affermaient aux enchères publiques, à des sociétés de capitalistes, nommés publicains, qui les percevaient à leur profit, moyennant une annuité fixe, versée ” périodiquement au Trésor. Des cahiers de charges, soumis à l'approbation du Sénat, réglaient les conditions des mar— chés qui pouvaient être résiliés lorsque les adjudicataires manquaient à leurs obligations. Les adjudications étaient entourées d’une grande publicité. Elles avaient lieu au forum, en présence des questeurs, qui demeuraient gardiens des titres et chargés d'exiger les versements aux échéances indiquées, de poursuivre les fermiers retardataires et de donner quittance aux autres.

Enfin, à toutes ces ressources de l’ærarium, il faut encore ajouter la vicesima manumissionum, les tributs et contributions de guerre payés par les vaincus, et divers autres

revenus perçus par les questeurs, tels que le produit de la

vente du butin, et de certaines portions du domaine public, qu'on adjugeait aux enchères, en vertu d'ordres du Sénat.

La perception des impôts n’exigeait done à Rome, qu’un personnel excessivement restreint. Les censeurs et les questeurs, aidés d’un certain nombre de scribes, y suffisaient facilement. L’exécution et le payement des différents servi ces publics présentaient la même simplicité. À leur entrée en charge, le Sénat mettait à la disposition des censeurs une portion des recettes. Ceux-ci, après avoir pourvu sur ces crédits à certaines dépenses indispensables, comme les payements des fournitures faites à l'État, l'entretien des esclaves publics, les dépenses des animaux sacrés et des chevaux curules (1), demeuraient pleinement libres d’employer le surplus en grands travaux publics, auxquels ils attachaient leur nom.

De leur côté, les consuls opéraient de même pour tout ce qui concernait l’armée et la flotte. Nous avons vu, qu’à l’origine, ils pouvaient, dans l’intérieur de Rome, disposer du Trésor sans l'autorisation expresse du Sénat. Mais cette prérogative présentait pour eux de si grands dangers, qu'ils y renoncérent bientôt, et qu’à l'exemple des censeurs, ils prirent vite l'habitude de faire approuver à l'avance toutes les dépenses qu’ils engageaient.

Ils n'étaient, du reste, pas chargés seulement de l’admi-

nistration militaire ; en l’absence des censeurs, ils exerçaient

également toutes les attributions de ceux-ci; cela arrivait fréquemment. En effet, fixée d’abord à cinq ans, la durée de la censure fut bientôt, on ne sait pourquoi, réduite par la coutume à dix-huit mois. Or, comme on continua à n’élire des

1. On désignait ainsi les chevaux employés au service de certains magistrats supérieurs.

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censeurs nouveaux que tous les cinq ans, il s’écoula toujours, entre deux magistratures consécutives, un intervalle pendant lequel les consuls se trouvèrent investis des fonctions censoriales. Ainsi s'explique l’analogie qui exista dès lors entre les formes employées par ces deux sortes de magistrats, et qui ne tarda pas à devenir presque complète.

À côté des censeurs et des consuls, les édiles prenaient également part à l'administration de la fortune publique. À leur entrée en fonction, le Sénat leur faisait remettre les fonds qu'il destinait aux jeux, aux édifices et aux dépenses municipales. Ceux-ci les conservaient dans une caisse par— ticulière et les employaient comme ils le jugeaient convenable. Du reste, les sommes qui leur étaient allouées étant presque toujours insuffisantes, un usage constant les obligeait à ajouter le surplus de leurs deniers personnels. En revanche, une indépendance très grande leur fut toujours laissée dans leur administration.

Sous la direction de ces divers magistrats, les services publics n’étaient pas, comme chez les modernes, exécutés directement par les agents de l'État et pour son compte. Toutes les fournitures, tous les travaux, toutes les entreprises à accomplir pour la République, tant à l’intérieur qu'aux armées, étaient adjugés au rabais, dans les mêmes formes que les fermages des impôts. Par ces marchés, l’adjudicataire s’engageait à exécuter le service à ses risques et périls, moyennant un prix fixé à l'avance et payable, soit à des échéances déterminées, soit après l’achèvement de l’entreprise.

Ces payements n’étaient effectués que par les questeurs, en vertu de mandats délivrés par les censeurs et les consuls, et appuyés de pièces justificatives. En principe, les

questeurs devaient satisfaire à tous les ordres de payement émanés des consuls ; quant aux ordonnances des censeurs, elles ne pouvaient être acquittées que dans la limite des crédits ouverts par le Sénat. Du reste, certaines nrécautions étaient prises contre les falsifications de mandats. Tous devaient être soumis à une commission de scribes, chargés de les vérifier. On pouvait même différer le payement jusqu’à ce que des témoins vinssent certifier la sincérité de la créance et l’identité de la partie prenante. Parfois même les questeurs ne se contentaient pas de simples témoins, et l’on voit dans Plutarque, Caton d'Utique exiger que les consuls se rendent en personne à l'ærarium pour affirmer par serment la dette de l’État. Bien plus, en cas de doute, tout questeur avait le droit d’opposer provisoirement son vefo au payement du mandat par ses collègues.

Même en l’absence de toute contestation les créanciers de l'Etat n'étaient payés qu'après un assez long délai. L’œæraturn était fermé pendant tous les jours néfastes, et l’on sait combien ils étaient nombreux à Rome ; en outre l’insuffisance des rentrées obligeait parfois à ajourner les payements ; aussi, afin d'éviter les fraudes, avait-on décidé que les mandats ne pourraient être acquittés qu’en suivant l’ordre de leur émission. Malgré cela, à l'époque de Caton, les passe-droits étaient nombreux et un désordre trés grand régnait dans l'administration financière.

Les questeurs étaient donc les véritables ministres du Trésor romain. À ce titre, ils tenaient des comptes détaillés de toutes leurs opérations. Comme les particuliers ils avaient des adversaria et un codex sur lesquels ils enregistraient toutes leurs recettes et leurs dépenses, ainsi que toutes les créances de la République contre ses débiteurs. Cette der-

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nière inscription n’était pas, comme on pourrait le croire, une simple mesure d'ordre; elle constituait un véritable contrat {itteris créant une cause civile d'obligation. Une novation intervenait, et dès lors la dette n'existait plus en vertu du contrat primitif, mais en vertu de l'inscription qui formait le titre réel de l’État. Les conséquences de ce fait furent nombreuses, et nous aurons l’occasion d’en étudier plusieurs dans la suite de ce travail. Enfin les questeurs avaient la garde de toutes les matières et denrées appartenant à l'État et provenant soit d'achats, soit de contributions imposées aux citoyens, aux alliés ou aux vaincus.

Pour les aider dans ces attributions si diverses, ils avaient sous leurs ordres un nombre considérable d'esclaves publics et de scribes. Ces derniers formaient un véritable corps d'employés attachés à l’œrarium ei chargés de préparer le travail et d'assurer toutes les parties du service. Tout commerce leur était interdit, mais en revanche ils recevaient un traitement, et leurs charges, bien que révocables au gré du Sénat, pouvaient être cédées par eux à titre onéreux. Cette organisation ne tarda pas à donner lieu à de nombreux abus. Restant longtemps en fonctions, et étant très au courant de tous les détails de l'administration, les scribes profitèrent souvent dela jeunesse et de l'inexpérience des questeurs pour faire peser sur eux un véritable despotisme et se livrer, sous leur nom, à toutes sortes de malversations qui décidèrent Auguste à supprimer la questure.

Nous n’avons jusqu'ici parlé que de l'administration financière de la ville de Rome et des contrées voisines. Tant que le territoire romain se réduisit à une partie de l'Italie, les magistrats purent facilement, sans sortir de la ville, surveiller et administrer les armées, et les pays conquis. Mais

bientôt l'importance sans cesse croissante des provinces les

obligea à y faire de fréquents voyages, qui nécessitérent de fort longues absences, lorsque les succès des armes romaines eurent rejeté les frontières de la République en dehors de l'Italie. Le Sénat comprit les inconvénients de ces déplacements continuels, et dès lors créa pour chaque province une administration indépendante de celle de la capitale et ne relevant que de lui seul.

Deux magistrats en furent chargés : L'un nommé préteur ou proconsul, représentant direct du Sénat, eut comme tel le gouvernement supérieur de la province et le commandement des légions qui y étaient attachées; tandis que l’autre sous le nom de questeur s’occupait de l’administration financière. Désignés par la voie du sort parmi ceux qui étaient nommés chaque année par les comices, ces questeurs étaient attachés spécialement à un préteur et restaient en charge aussi longtemps que lui.

La plupart des dépenses des provinces étaient acquittées au moyen des revenus locaux. Toutefois sur les fonds de l’œrarium, le Sénat allouait à chaque préteur, au moment où il quittait Rome, une certaine somme (viaticum) pour\ses frais de voyage et d'administration. Elle était remise au questeur, soit en espèces, soit en mandats sur les publicains de la province. D'un autre côté les préteurs, comme délégués du Sénat, imposaient dans leurs provinces les taxes, tant en denrées qu’en argent et toutes les contributions né cessaires à l'entretien de l’armée et aux bésoins des divers services. Quant aux recettes et aux payements effectifs, ils ne pouvaient être exécutés que par les questeurs d’après les ordres des gouverneurs.

À leur sortie de fonctions ces deux magistrats rendaient des comptes séparés par nature de dépenses. Ceux des questeurs étaient rédigés en trois expéditions, dont deux

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devaient être déposées dans les principales villes de la province, et la troisième envoyée à l’ærarium pour être vérifiée par les questeurs urbains avant d’être placée au temple de Saturne.

Cette organisation si parfaitement adaptée à toutes les nécessités publiques du monde romain, subsista presque sans altération pendant toute la durée de la République. Tout au moins l’on peut dire que les modifications qu’on y apporta furent extrêmement rares. Seul le nombre des questeurs varia plusieurs fois, avec l’augmentation du nombre des provinces etle développement des opérations de l'ærarium. Fixé primitivement à deux, il fut porté à quatre en 410 ; puis à huit peu de temps après ; il était de douze en 260. Scylla le porta à vingt, et à partir de ce moment ils’éleva constamment jusqu’à l’Empire. Suivant Dion, il aurait été de soixante à l’époque de César.

II: Période.—De l’avénement d’Auguste (14 av.J.-C.) à Constantin (306 ap. J.-C.).

La chute de la République amena une profonde transformation dans toutes les branches de l’administration romaine. Quelque fût son désir de s’assurer une autorité absolue, Auguste n’osa pas détruire complètement les vieilles institutions qui, pendant cinq siècles, avaient fait la gloire de Rome et auxquelles le peuple était très attaché. Avec le genre d'intelligence qui lui était propre, il adopta un moyen terme. Les provinces furent divisées en deux classes : la