CHAPITRE PREMIER

Théorie civiliste de la responsabilité pécuniaire de l’État.

$ [. — Anaiyse des arguments invoqués.

La méthode employée. — Argument tiré de l’article 545 et de l’article 1382 du code civil. — La déclaration des droits de l’homme et la conception individualiste.

$ 2 — Examen critique.

I. — L'article 545. même dans le cas d’une monopolisation, ne concerne

pas l'hypothèse en face de laquelle on se trouve. Expropriation de biens corporels et de biens incorporels.

Il, — Il n’y aurait lieu de faire intervenir l’article 4382 que si l’on prouvait la faute de l'Étal : on n’apporte aucunement cette démonstration. Conséquences inacceptables auxquelles on aboutit. L'idée de faute ne doit pas intervenir dans les hypothèses dont il s’agit.

III, — Qu'il peut y avoir certains inconvénients à invoquer la déclaration des droits. Souveraineté nationale et irresponsabilité de l'État.

Les théories que nous allons analyser ont été le plus souvent exposées et défendues à la tribune du parlement, notamment au cours des récents débats relatifs à l'emploi des composés du plomb dans les travaux de peinture (1). Elles ont pour but d'établir, à la charge de l'Etat, l'obligation strictement juridique d'accorder une indemnité, aussi bien dans l'hypothèse de l'interdiction pure et simple que dans celle de la monopolisation.

(4) Voir surtout le discours de M. Beauregard, Chambre, séance du 2 juillet 1907.

L, de Saint-Pulgent, 3

La démonstration s'appuie sur les articles 545 et 1382 du code civil, et elle invoque également certains principes contenus dans les déclarations des droits de l’homme.

D'une manière générale, la méthode employée consiste à assimiler la situation des industriels atteints par une interdiction à celle du propriétaire dépossédé par suite de l'exécution des travaux publics ; de même encore, on considère que le ‘vote d’une suppression ou l'établissement d’un monopole font naître entre l'Etat et les particuliers une question de responsabilité de nature juridique analogue à celle qui se pose devant les tribunaux lorsqu'une personne se plaint d’avoir eu à subir quelque préjudice par la faute d’un tiers. C’est donc par des raisonnements d’analogie que l’on aboutit à une théorie civiliste de la responsabilité pécuniaire de l'Etat à raison des dommages causés aux propriétés par l'application des lois. Le droit des individus à obtenir réparation résulterait même de principes si évidents, que certains partisans de cette théorie ont parfois prétendu qu'il serait inutile de le consacrer par une disposition expresse du texte législatif en discussion (1) : c'était oublier le principe de la séparation des pouvoirs, tel du moins qu'il est compris et pratiqué en France : il impose, en efiet, au législateur l'obligation de déterminer avec précision, à l’occasion de chaque loi, la procédure de l'indemnité et les bases de son évaluation.

C'est en premier lieu sur l’article 545 du code civil que s'anpuie la théorie : ne suffit-il pas, en effet, d’en lire l'énoncé pour reconnaître la légitimité des réclamations individuelles à la suite

(1) Monopole des allumettes. Discussion à la Chambre, 46 mars 1873, 0f., p. 1825, M. Charreyron. Voir aussi Dalloz, Rép., Impôts indirects, n° 606, à propos de la suppression de l’industrie des tabacs factices.

de l'établissement d’un monopole ou même seulement d’une simple interdiction ? « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d'utilité publique et moyennant une perte et préalable indemnité. » On sait assez que cet article fut inspiré par le texte des différentes déclarations des droits de l'homme : en pleine période révolutionnaire, les Conventionnels eux-mêmes proclamaient que le respect de la propriété s'imposait à l'Etat, et que les particuliers privés de leurs biens devaient recevoir une juste compensation. Qu'il s'agisse d’alignements, de réquisitions militaires, de l'établissement de poteaux télégraphiques, l'Etat donne aux propriétaires dépossédés la contrepartie pécuniaire de leurs biens : la procédure sans doute n’est pas toujours la même, les juridictions compétentes en cas de conîlit, les modes d'évaluation peuvent varier ; qu'importe ? questions de détail : adaptation à des hypothèses de nature diverse d’un principe toujours identique

On pourrait être tenté de discuter sur les mots : le texte de l’article 545 porte « céder » —. Ne faudrait-il pas en conséquence distinguer deux catégories d’atteintes aux propriétés particulières (1) et admettre une classification proposée par le ministre du travail. Dans certaines hypothèses, l'Etat se contente d’interdire l’usage de tels produits, l'exercice de telle profession ; en d’autres circonstances, la dépossession s'accompagne d’une main-mise de la puissance publique sur les propriétés particulières : dans ce dernier cas seulement, dans la seule hypothése du monopole, il paraîtrait logique d'appliquer par analogie l’article 545 et de reconnaître à la charge de l'Etat l'obligation d’indemniser.

Sans doute, reprend-on, quand il ne s’agit pas d’un monopole,

(1) Question des sucres. Rapport Rossi, Moniteur, 24 juin 1843, p, 1623;

Interdiction de la céruse, Viviani, Sénat, 4 décembre 1906, p. 1073, col. gauche, et Chambre, 2 juillet 4907, Of., p. 1628.

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mais d'une simple suppression, d’une simple prohibition, la situation du commerçant obligé de fermer son magasin n'est pas la même que celle de l'industriel exproprié : pour qu'il y ait expropriation, il faut qu'il y ait translation des biens de l'exproprié au profit de l’exproprié. Mais il n’y a là qu'une circonstance de fait indifférente au point de vue des principes. « Vous devez indemniser, disait M. de Chamaillard au Sénat, parce que vous prenez la chose d'autrui, parce que vous vous emparez de sa marque de fabrique... et non parce que vous vous en servez. Le motif n’a rien à voir à ce sujet (1) ». Que la puissance publique prenne mes biens pour en tirer parti, ou qu'elle ne s’en empare pas ; que je sois dépossédé purement et simplement de mes droits ou que le préjudice dont je souffre soit l’occasion d’un profit au bénéfice de l'Etat, la situation reste la même au point de vue juridique, parce que la seule base compréhensible et rationnelle du droit à l'indemnité, c’est le préjudice subi.

Les faits sont là pour le prouver : en matière d’expropriation, par exemple, il faut tenir compte, dans l'évaluation pécuniaire du dommage, de la valeur de convenance et d'affection que pouvaient présenter les biens aux yeux de leur possesseur. C'était ce que disait Faure au Tribunat : le propriétaire doit recevoir une indemnité proportionnée au sacrifice qu'il fait (2), idée que le commissaire du gouvernement rappelait en 1833 (3), principe dont la jurisprudence ne s'est jamais départie : l’indemnité doit toujours comprendre, non seulement la valeur intrinsèque des terrains expropriés, mais encore porter sur les avantages de toute nature attachés à leur possession, et dont la pri-

(1) Sénat, 4 décembre 1906, Of., p. 1076, colonne droite. La suite du discours montre assez que l'orateur entend les mots : prendre la propriété, dans le sens d'imposer la perte d’une propriété.

(2) Locré, VII, p. 176.

(3) Moniteur, 8 février 1833, p. 222.