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à quelqu'un. Il ne faudra pas réserver le bénéfice de l'indemnité aux seuls industriels ; il faudra y admettre aussi les ouvriers qui vont être condamnés à un chômage plus ou moins long. On veut substituer l'emploi du blanc de zinc à celui du blanc de céruse dans les travaux de peinture ; le maniement de ces deux produits n’est pas le même du tout « l’ouvrier un peu âgé a des habitudes prises, sur lesquelles il ne peut plus revenir. Lorsque volontairement, vous attaquant à une industrie vous lui portez un coup extrêmement sensible, vous avez vos raisons pour cela, c'est entendu, vous ne pouvez pas dire : il y a des dommages indirects, cela ne me regarde pas. Aflons-nous briser la carrière d’un certain nombre d'hommes. Vous ne le faites pas seulement changer de maison ? Je sais très bien qu'on ne peut pas soutenir que l’ouvrier a droit à conserver le travail là où il le possède. Mais ici vous le lui supprimez en France, vous tuez son métier (1). »

Et comme le principal devoir de l'Etat est de sauvegarder l'intérêt général contre certains intérêts particuliers, si, chaque fois qu’une réforme était sur le point d'aboutir, on devait étudier sa répercussion sur certains intérêts particuliers, si on devait indemniser tous ceux qui en souffriraient quelque dommage, le vote des mesures proposées deviendrait impossible. Et tous les orateurs, de citer certaines paroles du secrétaire d'Etat à l’intérieur, M. de Posadowski-Wehner, représentant du gouvernement impérial au Reïichstag, paroles devenues classiques tant elles ont été citées au cours des débats relatifs à la céruse. « Si vous vous arrêtez à cette idée principale d'accorder une indemnité à tous ceux qui auraient à subir un certain préjudice par

(1) Beauregard, Ch. des députés, 2 juillet 1907, Of., p. 1632. — Comparer rapport Breton sur céruse, Chambre, sess, ord., 1907, Documents parlemenaires, annexe 789, p. 828, 835, 836. — Interview de M. Jay, de M. Gide et

de M. Fournière dans le Journal de Pontarlier, 10 février, 3 février, 27 janvier 4907.

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suite de certaines lois destinées à protéger la vie et la santé des travailleurs, il me semble tout à fait clair que vous aurez à renoncer à votre politique de réformes sociales. Car alors nous devrions payer des sommes fabuleuses toute réforme établie en faveur de la santé ouvrière... Ce serait l'abandon de toute notre politique de réformes, comme le renoncement à toui progrès social (1)..»

Ce serait évidemment soumettre les finances publiques à rude épreuve, et cette obligation d'indemniser restreindrait singulièrement le champ d'action du législateur ; il serait en quelque sorte frappé d'impuissance : craignant certaines conséquences, certaines répercussions financières des lois votées, il n'oseralt plus user de son pouvoir de peur de voir son œuvre attaquée de toute part et tellement défigurée qu’elle ne répondrait plus au but proposé. De pressantes réformes seraient ajournées et rendues impossibles (2).

Dans le but d'assurer malgré tout une indépendance relative au parlement et de ne pas arrêter l'œuvre législative, on a prétendu que le vote d’indemnités serait inutile toutes les fois que les individus menacés de subir un préjudice n'auraient fait entendre aucune réclamation : voici par exemple les fabricants de raisins secs ; l’asimilation fiscale des produits qu'ils obtenaient aux liquides alcooliques a suspendu leur fabrication. Le législateur n’a prévu aucune indemnité en leur faveur et c'était justice, car les producteurs n'ont fait entendre aucune réclamation (3). Voici les marchands de vin en gros auquel la loi impose « certaines prescriptions très onéreuses pour l'exercice de

(4) Chambre des députés, cité par M. Breton, 2 juillet 1907, p. 1624 de l’Of. colonne droite.

(2) Raymond, Des indemnités accordées par certaines lois aux individus atteints par leurs dispositions, p. 35.

(3) Beauregard, Chambre, 2 juillet 1907, Of., p. 1620, colônne gauche.

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leur commerce » (loi du 6 août 1905). On ne les a pas indemnisés, 1ls ne réclamaient pas d'indemnités, ils se contentaient d’un délai dans l'application de la loi ; ils l'ont obtenu. Rien à dire : c'est un arrangement auquel ils se sont soumis après l'avoir demandé (1).

Singulière conception qui livre ainsi les propriétés industrielles aux surprises d’amendements et de textes hâtifs, proposés ou votés en fin de séance. Que les particuliers apportent quelques réclamations devant le parlement, ou qu'ils gardent le silence, la question des indemnités se pose toujours et doit être discutée. Il est d’ailleurs inutile d'insister sur quelques paroles dont j'ai peut-être exagéré la portée, et auxquelles M. Beauregard luimême n'a pas semblé attacher plus d'importance qu’il ne fallait. Mais il fallait les signaler : elles permettent de caractériser une fois de plus le point de vue sous lequel se placent les orateurs dont je reproduis l'argumentation. Cette assimilation du parlement à un tribunal fait ressortir une fois de plus dans quel esprit les partisans du droit à l'indemnité en ont démontré le principe : ils raisonnent sur l'acte législatif comme sur l'acte individuel ; les rapports de l'Etat avec les particuliers sont de même nature que ceux qui existent entre deux plaideurs devant un tribunal : leurs situations respectives et les difficultés qui les séparent relèvent du code civil. La méthode consiste à régler ce problème de droit public en demandant les éléments d’une solution au droit privé. La loi défend à chacun (article 1382) de se rendre coupable d'actes de maladresse..……. susceptibles de causer quelque préjudice à autrui, à peine d’avoir à réparer le dommage, mais dans lé seul cas où la viciime protesterait en justice. De même ici, l'Etat est dans l'obligation de réparer par

application du même article 1382, mais sa responsabilité n’ap-

(1) Beauregard, Chambre des députés, 2 juillet 1907, Of., p. 1628.

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paraîtra, ne sera effectivement mise en jeu que lorsque les particuliers menacés auront introduit une plainte devant le parlement : alors, mais alors seulement l'indemnité est de droit strict. Il est assez curieux de constater combien les débats parlementaires ont été dominés par l’idée de l'Etat personne privée et par les notions civilistes.

Quoi qu'il en soit, la thèse proposée aboutit à cette conséquence d'obliger l'Etat à indemniser dès qu'il y a préjudice (1). M. Beauregard protestait : vous forcez ma pensée, répondait-il au ministre des finances. Ce dernier la forçait si peu que l’honorable député avait implicitement reconnu les conséquences inadmissibles auxquelles conduisaient logiquement les idées qu'il avait soutenues : il avait du commettre quelques infidélités à l'égard d’une théorie trop absolue dans le discours même où il en développait les grandes lignes. Ne reconnaissait-il pas qu'une loi pouvait restreindre telles et telles libertés jugées dangereuses, même au prix des sacrifices de quelques propriétés individuelles, quand 1l s'agissait « de la sauvegarde des intérêts essentiels de la race », « de mesures générales imposées à toute l'industrie », quand il s’agit d'exiger certaines mesures générales d'hygiène, de voirie, .… » (2).

Mais qu'est-ce donc qu'une loi interdisant de fabriquer de l'absinthe, de la céruse, émancipant les esclaves, sinon des lois destinées à sauvegarder les intérêts essentiels de la race, des mesures d'ordre général ? On insiste sur ce mot : mesure générale. De même, au Sénat, M. de Lamarzelle admettait bien qu'en matière de lois fiscales, de lois douanières, on refusât toute indemnité. Mais, dans son opinion, il ne devait plus en être ainsi

dès qu'on se trouvait en présence de dispositions spéciales. Seu-

(1) Séance du 2 juillet 1907, Ch. des députés, Of., p. 1633.

(2) Séance du 2 juillet 1907, Of., Ch. des députés, p. 1619, colonne milieu et droite.

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lement, où est le critérium : qu'est-ce qu’une loi spéciale, qu'estce qu'une loi générale ? Une loi n'est-elle pas une disposilion générale par sa nature, par le but qu’elle se poursuit et spéciale par son application aux divers cas particuliers ? Supposons possible cette distinction : il faut donc admettre qu'en certaines circonstances, l'Etat peut imposer aux particuliers, le sacrifice de leurs propriétés, la privation de leurs biens, et cela sans indemnité mais, c'est là précisément toute la question. À faire reposer la responsabilité de l'Etat sur le seul fait du préjudice subi, c'est exposer l'œuvre législative à une stagnation presque complète, rendre bien difficile, sinon impossible, toute réforme par suite de ses répercussions financières, à moins de rompre avec le point de départ et d’abandonner l'idée essentielle de Fa thèse. Ce serait imposer à l'Etat des charges financières auxquelles le plus habile ministre des finances ne pourrait Jamais faire face, à moins pourtant qu'il ne se souvint de la loi du 16 septembre 1807 (1) et ne vint la tirer de l'oubli.

Elle suppose dans son article 30 que l'exécution de travaux publics a procuré une plus-value notable à certaines propriétés privées : elle permet à l'autorité administrative de réclamer aux bénéficiaires une indemnité qui pourra s'élever jusqu'à la moitié des avantages acquis. L'Etat est obligé de réparer tous les sacrifices qu'il impose aux patrimoines individuels. En retour, ne faut-il pas lui reconnaître le droit de demander compte aux particuliers des bénéfices qu'ils peuvent retirer de l'application de telle et telle loi ? Le fondement du droit de reprise reconnu à la puissance publique se trouve encore dans un texte de législation positive, tout comme le principe de la responsabilité de l'Etat. Du moment que certaines plus-values des fortunes parti-

(1) Berthélemy, Traité de droit administratif, p. 625.

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culières n'ont aucunement pour cause l'effort individuel, personnel, mais bien l'établissement d'une barrière douanière, la suppression par voie législative d'une concurrence gênantie, l'Etat ne pourrait-il pas légitimement demander une participation à ces bénéfices d’origine légale ? La société prendrait ainsi la physionomie d'une vaste mutuelle, savamment organisée dont nous serions tous les membres. Au nom de chacun, il serait ouvert un compte par doit et avoir, où viendraient s'inscrire les moins-values et les plus-values qu'occasionnent dans les patrimoines individuels, les changements incessants de la législation. Conception qui ne déplairait sans doute aucunement à M. Bourgeois où à M. Bouglé, et dont il est d’ailleurs inutile de montrer le caractère utopique. Conséquences que j'ai cru devoir indiquer, parce qu'elles me paraissent assez naturelles, bien que les auteurs de la théorie que j'ai examinée ne les ait pas aperçues elles semblent l'aboutissement assez rationnel d'un système juridique esquissé à diverses reprises au cours de nombreux débats parlementaires, et que j'ai tenté de reconstituer avec le moins de lacunes et le plus de logique qu'il m'a été possible de le faire. J'ai essayé de mettre en relief comment la démonstralion proposée était incomplète : je crois d’ailleurs qu'elle ne peut pas ne pas l'être, et que c'est s'engager dans une voie sans issue que d'invoquer en ces questions l’article 1382 et l’idée de faute.

On ne peut donner la même base juridique à l'obligation de réparer lorsqu'il s’agit des rapports des particuliers entre eux ou des relations de la puissance publique avec les particuliers. Au point de vue juridique, la loi place tous les individus sur un pied d'égalité : ils ont des droits égaux. Par ailleurs, l'égoïsme est la règle des activités individuelles. L'individu est toujours identique à lui-même : en droit, il n’agit jamais que dans un intérêt étroitement personnel et privé. La loi ne lui impose pas

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l'obligation d'accomplir certains actes spéciaux en faveur de qui que ce soit. Tout ce qu'elle lui demande, c'est de s'abstenir d’actes nuisibles vis-à-vis du prochain. L'idée de responsabilité intervient pour forcer chacun à veiller sur ses actes. L'individu vient-1l à outrepasser les droits qui lui sont reconnus, et le faisant, cause-t-1il un dommage, la victime obtiendra une indemnité, une réparation. Le rôle de l'Etat apparaît autrement complexe : en certaines circonstances, il est obligé d'agir ; il lui faut couper court à certains abus. Suivant des expressions fameuses, il ne saurait être seulement un état de droit et de police, il doit être quelquefois un état de culture. Il faut bien admettre que l'Etat n'est aucunement en faute lorsque, pour réaliser une réforme jugée nécessaire, il lèse quelques intérêts particuliers, porte atteinte à des droits individuels. De là le conflit : l'intérêt général, le droit de la société d’un côté, quelques intérêts particuliers, les droits privés de l’autre. Les individus ne sont pas en faute : c’est entendu ; maisl’Etat ne l’est pas davantage. La responsabilité nous paraissait comme un contrepoids nécessaire à la tendance qu'a tout homme de renverser tous les obstacles qu'il pourrait rencontrer, de satisfaire ses désirs aux dépens de la liberté d'autrui. Soumettre aux mêmes règles l’action de l'Etat, c’est empêcher tout progrès, toute réforme. Il faut délibérément écarter des principes destinés à régir des situations différentes. Il s’agit d'hypothèses pour lesquelles l'article 1382 n’a pas été fait. C’est embrouiller la question que faire intervenir l'idée de faute. Ces atteintes à la propriété sont autant de risques, c'est-àdire de faits dommageables non fautifs, pour employer une terminologie juridique. Et l'on se demande s’il faut maintenir le vieil adage : Res peril domino, ou faire supporter par la collec-

tivité tout ou partie du préjudice causé ?

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On invoque enfin les Déclarations des droits, imprégnées de l’idée qu'il faut respecter les droits individuels, et le droit de propriété encore plus que les autres. Sans aucun doute, on reconnaît que l'argument n’a rien de juridique, au sens étroit du mot : les déclarations ne sont que des affirmations de principe ; mais si elles ne constituent pas une constitution au sens précis du mot, elles forment une sorte de charte traditionnelle, elles renferment des idées qui forment, pour ainsi dire, la base de notre législation et de nos systèmes politiques : devant une assemblée parlementaire, invoquer les déclarations, c'est apporter un argument d’une valeur morale, Sinon juridique, incontestable, On rappelle des idées et une doctrine qui ont eu en France leur heure de célébrité et de gloire : elles constituent les grandes lignes de la tradition libérale dont la révolution paraît avoir rédigé la charte en proclamant les « Immortels principes » pour les placer en tête de ses constitutions. Les auteurs des diverses déclarations, et ceux qui les votèrent, étaient certainement disciples de Montesquieu. L'article 19 est très explicite : le code civil dit céder ; ici l'on à mis priver. C'est une nuance, mais elle est capitale. Voilà bien le grand principe qu'il faut respecter et appliquer. Nous pouvons toutefois nous demander s’il est bien prudent d'nvoquer l'êëxemple de la révolution, d'adresser à ceux qui contestent le droit à l'indemnité, le reproche de manquer aux promesses solennelles de 89, de trahir les « grands ancêtres, de renier les plus évidentes affirmations. Est-ce d'une politique bien habile ? Le doute est permis et pour une double raison l'une de fait, et les socialistes ne se privent pas de la rappeler ; si la révolution a consacré officiellement le respect des droits de