CHAPITRE VI

Essai de solution. — Principe et application.

Les propriétés individuelles, le risque de l'incidence législative, sa réciprocité et l'irresponsabilité de l'Etat. — Hypothèses particulières : nécessité d’accorder une indemnité. — La question d'équité. — Le refus d’indemnité et ses conséquences au point de vue social et économique. — Questions accessoires : l'autorisation administrative ; les délais. — Analyse générale des dispositions à insérer dans une loi d'indemnité.

Seules des institutions politiques et administratives solidement établies, une organisation économique assez avancée provoquent et entretiennent dans un pays une certaine stabilité, une atmosphère de sécurité qui permettent aux activités privées de fructifier, aux initiatives d'être fécondes, aux individus de poursuivre le complet épanouissement de leurs forces et de leurs talents. Nous trouvons tout naturel d’être appuyés, encadrés, engrenés dans une organisation politique que l'expérience économique et sociale de plusieurs générations a peu à peu hiérarchisée et disciplinée. Les avantages que nous retirons de notre participation à la vie organisée d'une nation ne nous sont point acquis sans quelques sacrifices de notre part : le fait même de vivre en société implique d’ailleurs la nécessité de subir le con-

tact d'individus qui nous déplaisent, de surveiller nos actes, de nous imposer toute une série de gênes et de contraintes : c’est un régime de renoncement perpétuel et réciproque sur soi-même, un régime de concessions mutuelles. La condensation progressive des sociétés ; l'adoption de principes égalitaires en matière politique ; la différenciation croissante des situations économiques et sociales, le développement des relations commerciales, la diffusion du bien-être, surexcitent les forces individuelles, facilitent l'ascension des classes inférieures, multiplient les occasions de rapports entre les hommes, poussent vers une spécialisation croissante des tâches et des fonctions, augmentent le nombre et l'étendue des sacrifices imposés aux particuliers dans leurs personnes et dans leurs biens. La réflexion aurait d’ailleurs raison d’un premier mouvement d'impatience, assez naturel, lorsque nous rencontrons devant nous la présence de la collectivité, dont la volonté tatillonne s’interpose constamment entre nos désirs et le choix des moyens propres à les réaliser : à mettre en parallèle les avantages attachés au fait de vivre sous la protection des lois, dans un Etat solidement hiérarchisé, pourvu d’un outillage économique développé. et l'existence de contraintes, de sacrifices qui s'imposent par la force même des choses, on se rend compte aisément que, s’il y avait marché de dupes, l'individu n'en serait pas toujours la victime. Nous savons en outre que, sous ce point de vue, il y a réciprocité entre tous les membres de la société. Ce qui peut nous consoler, ce qui justifie la nécessité où nous sommes de renoncer plus ou moins complètement à notre indépendance, c'est que les assujettissements auxquels nous devons nous plier sont compensés par les assujettissements auxquels sont soumis ou peuvent être soumis tous nos concitoyens, toutes les autres propriétés, lorsque l'exige l'intérêt général. Ces servitudes, réelles et personnelles, inhérentes à l'existence même de la nation, étant d'intérêt général, se

légitiment par leur caractère de réciprocité ;elles donnent à ceux qui les subissent une compensation suffisante dans la protection qu'elles leur assurent et dont elles sont l'indispensable condition.

Les plaintes deviennent plus vives, les réglementations paraissent insupportables lorsque la loi porte atteinte à quelque propriété par delà: notre liberté : nous réclamons une indemnité qui paraît une compensation à peine suffisante de Ja violation du plus sacré des droits. Ici, quelques précisions sont nécessaires. Sans aucun doute, le droit de propriété est antérieur à la loi ; l'autorité législative se borne à sanctionner ce droit ; elle le fait vivre. Dans ce sens restreint seulement, il est vrai de dire que le citoyen possède en vertu des lois civiles, car elles garantissent la propriété, après en avoir reconnu et précisé le principe, et si elles venaient à disparaître, les particuliers n'auraient plus une sécurité suffisante dans leur jouissance. Or, ces institutions, excellentes, nécessaires en elles-mêmes peuvent devenir l’occasion ou la cause de certains abus. Quelles que puissent être la légitimité et l'utilité de la propriété individuelle, certaines des formes qu'elle revêt peuvent devenir nuisibles. On est bien obligé d'admettre la nécessité de restrictions inspirées par le souci de l'intérêt général. C’est alors qu'il faut apphquer la vieille maxime Res perit domino. Il y a là un risque, le risque de l'intérêt général pourrait-on dire, qui menace toutes les propriétés, analogue aux risques de grêle et d'inondation auxquels sont exposés tous les biens-fonds. En soi, sous réserve de précisions et de distinctions à apporter, cette atteinte aux propriétés particulières ne paraît pas motiver une indemnité.

Sans doute, à chaque changement de législation, à chaque moment de l'histoire, les préjudices causés ne sont pas identi-

ques pour tout le monde ; certaines personnes seront spéciale-

ment frappées parce qu'elles se trouvent dans telles ou telles situations déterminées qu'il s’agit de modifier ou de faire disparaître. Mais tout le monde est exposé à se trouver un jour ou l’autre dans le même cas : aujourd’hui propriétaires d'esclaves, hier fabricants de sucre ; tantôt titulaires de certaines charges, tantôt fabricants de saccharine ; demain tenanciers des bureaux de placement. Il ne s’agit pas de mesures d’exceptions, dirigées contre Pierre ou Paul dans le but de les mettre dans une situation défavorable : très certainement, il faudra examiner si, dans certaines hypothèses, à raison des caractères particuliers qu'elle peut présenter, l'atteinte aux propriétés ne devra pas être accompagnée d’une indemnité. Mais l'obligation reconnue à la charge de l'Etat découlera des circonstances particulières qui accompagnent l'interdiction et la prohibition, non pas du fait même de la suppression ou de la privation de propriété.

D'ailleurs, combien d'industries, de commerces, qui doivent leur existence et leur prospérité aux mesures de faveur prises à leur égard, lorsque l'utilité générale était intéressée à leur développement : les initiatives privées encouragées par ces dispositions exceptionnelles peuvent se donner libre carrière avec tranquillité : elles n’auront jamais aucun compte à rendre, aucun tribut à payer à raison de la protection qui leur est accordée. C'est tant mieux pour elles ; c'est pour vous une chance, que cette coïncidence de l'intérêt général avec le développement de votre industrie et de votre commerce. A l'inverse aussi, il peut arriver que l'existence de votre propriété menace les intérêts primordiaux du pays : c’est un risque. Chacun de nous peut être ainsi à l'honneur ou au danger : les circonstances, les événements décideront.

Il y a bien peu de lois qui ne se traduisent par un empiètement plus ou moins considérable sur les propriétés particulières, par une expropriation plus ou moins complète et plus ou moins dé-

guisée. N'est-ce par Bastiat, après les physiocrates, qui dénoncait l'établissement de droits de douane comme autant d’'atteintes au droit de propriété ? Et l'impôt, qu'est-il, sinon « une portion retranchée de la propriété de chaque citoyen, » suivant les expressions du Comité de constitution : et la Constituante repoussait cette définition, où les particuliers, pensait-elle, auraient trouvé un prétexte à refuser le paiement de leurs contributions et une excuse à la fraude (1).

Notons d’ailleurs que les exemples d'interdictions radicales et absolues sont relativement rares. La plupart du temps, la question d'indemnités sera soulevée à l’occasion de lois qui entraînent une simple diminution de propriété. On est tenté de protester : pourquoi parler d’indemnités, du moment quil ne s’agit pas de l'interdiction absolue d'exercer telle profession, de la prohibition totale d’un produit, de la disparition complète d’une industrie. On est ainsi amené à établir une démarcation qui ne repose sur aucun fondement juridique : en droit, la gravité du dommage n’en change pas la nature : dès qu'il y a atteinte à une propriété, et dès qu'il y a un lien de causalité entre le préjudice causé et la loi votée, le problème de la responsabilité pécuniaire de l'Etat se pose et doit être discuté (2).

De même encore, il ne faut point admettre ou rejeter le principe de la responsabilité pécuniaire de l'Etat en distinguant suivant les procédés auxquels peut avoir recours le législateur pour arriver au but proposé : élévation d'impôts, réglementation rigoureuse rendant impossible l'exercice de la profession ; concurrence d'industries rivales suscitées par l'Etat et pourvues de tels avantages que la disparition des entreprises indépendantes

(1) Moniteur, discussion de l’article 22 du projet de déclaration, 26 août 1789. Voir les observations de M. Perrisse du Luc, député de Lyon, p. 192.

(2 Cpr. M. Ch. Roux, discussion relative aux vins de raisins secs, 34 octobre 1896, Chambre des députés, Officiel, p. 1328, col. gauche.

n'est qu'une affaire de temps. On oublie trop facilement qu'il s’agit de discuter une question très générale de responsabilité, dont un projet d'interdiction absolue révèle avec plus d’acuité l’importance, mais que soulève l'application d’un grand nombre de lois.

Toute disposition législative qui s’analyse en une lésion totale ou partielle des droits de certains propriétaires laisse entrevoir avec plus ou moins de netteté la même question de principe elle se présente en des termes différents, les espèces particulières ne se ressemblent pas toujours, mais le problème juridique reste identique : une indemnité doit-elle venir compenser le préjudice causé ? Reconnaître à la charge de l'Etat l'obligation de réparer dans l'hypothèse d'une suppression totale, à raison du fait même de la suppression, c'est ouvrir au profit des particuliers un droit au dédommagement dans tous les autres cas : c'est ouvrir la perspective d’une responsabilité indéfinie, dont on - aperçoit aucunement les limites et qui paraît contradictoire avec l'idée même de société. Sans doute, et c'est un argument dont on a tendance à abuser, refuser de payer parce que l'Etat ne pourrait pas payer ne prouve rien du tout : il ne s’agit pas de savoir ce que l’on peut faire, mais ce que l'on doit faire. Il faut —au point de vue des principes — laisser de côté ces considérations d'ordre fiscal.

Lorsque l'intérêt général commande certaines mesures qui atteignent l'individu dans sa personne et dans ses biens, c'est pour d'autres motifs qu’il faut refuser l'existence d’un droit à l'indemnité. L'importance et l'étendue du dommage n'en modifient pas la nature : les bénéfices de toute nature qu'assure aux membres de la nation l'existence d'institutions gouvernementales, administratives, économiques, s’accompagnent pour chacun de quelques gênes, parfois de sacrifices plus considérables. La

perte de certaines propriétés, les restrictions apportées à notre

possession constituent un risque auquel personne n’est certain d'échapper et qui, en fait et tour à tour, atteint plus ou moins tout le monde. Vient-il à se réaliser : nous n’avons pas le droit de faire supporter par la collectivité la perte qui peut en résulter pour nous. En pratique sans doute, à raison de certaines Circonstances, il sera peut-être utile d'en répartir la charge par le moyen de l'impôt. Mais en soi, c’est une faculté pour l'Etat, non un devoir strict. Les principes ne semblent pas l'exiger : le dommage dont l'acte législatif est l’occasion ,l’intérêt général, la justification, ne sont que la contre-partie des avantages d'ordre moral et matériel que nous procure le fait d'appartenir à un Etat. Il est la conséquence nécessaire d’une situation dont je ne puis me plaindre d’être la victime occasionnelle, puisque j'en suis le bénéficiaire constant, puisqu'il y a réciprocité entre tous les membres de la société, puisqu’entre eux tous, il y a répartition du préjudice législatif, pourrait-on dire, non pas dans l’espace, mais dans le temps.

En réalité, cette idée de la suppression sans indemnité est très communément acceptée. |

Nous avons vu les individualistes l'admettre, au prix d’une contradiction il est vrai. C'était l'opinion de Lassalle, c’est celle de M. Duguit et de tous ceux qui invoquent l'irresponsabilité de la puissance publique ou le caractère de généralité de la loi. Seulement, on a simultanément examiné deux questions distinctes et on a voulu prouver à la fois deux thèses voisines, mais qui ne se confondent pas : l'intérêt général justifie-t-il le refus d'une indemnité ? Quels sont les caractères d’une mesure d’intérêt général ? Aucune difficulté sur le premier point : on.admet généralement l’affirmative. Les divergences vont apparaître dès qu'il s'agira de répondre à la seconde question. Chacun apporte une solution différente : on reconnaîtra ce caractère de généralité

aux mesures qui émanent du pouvoir législatif, incarnation de la

souveraineté dans ce qu'elle a de plus élevé, et représentant forcément, comme tel, les intérêts primordiaux de la nation. Au regard d’autres théories qui s’attachent plutôt à la nature de l’acte qu'au caractère de l'autorité qui ordonne, il y a mesure d'ordre général lorsque les atteintes résultent de prescriptions impersonnelles, abstraites, mdéterminées dans leur durée. Lassalle au contraire analysait l'étendue des réformes proposées et la quantité de droit — si l'on peut ainsi parler —qui était supprimée. Dans d’autres systèmes enfin on justifie le sacrifice des propriétés individuelles en admettant une concordance exacte entre les prescriptions contenues dans l'acte législatif, mesure générale, et les exigences du droit objectif, c'est-à-dire de la solidarité.

Mai ce sont là des critériums purement logiques qui ne correspondent pas toujours à la réalité : on détermine certains cadres qui contiendraient toujours et par définition des dispositions générales : on admet que certaines manières de commander ou de procéder aux réformes doivent être dictées par des considérations d'ordre public. En fait, il en va autrement : l'acte législatif peut être parfaitement inique ; une disposition par voie générale peut violer le droit objectif qu'elle était censée constater ; atteindre le droit de propriété dans son essence, ce n'est pas toujours interpréter les exigences de cette conscience collective à laquelle Lassalle faisait remonter tous nos droits. De sorte que les démonstrations proposées prouvaient à la fois trop et pas assez : leurs auteurs eux-mêmes refusaient parfois de transporter dans la pratique les déductions logiques de leurs théories (1).

(1) Barthélemy, Revue de droit public, 1907, t.T, p. 92, art. cité in fine.

IT

Etablir un principe n'est pas tout : il n’y a là qu'une ligne générale de conduite. Il convient d'examiner les diverses hypothèses qui peuvent se présenter. Il faut analyser les motifs qui poussent l'Etat à agir ; apprécier la nature du préjudice causé ; il faut se rendre compte si, en certaines occasions, le dommage subi ne présente pas des caractères exceptionnels qui autoriseront certaines personnes, atteintes d’une manière spéciale, à se faire indemniser ; il convient d'examiner chaque catégorie de mesures en rappelant les deux principes de l'égalité de tous devant les charges publiques et de la proportionnalité de l'impôt aux facultés de chacun. Il paraîtra alors nécessaire de reconnaître l’obligation d’indemniser lorsque l'Etat agit par mesures individuelles, lorsque la puissance publique prohïbe l'exercice d’une profession... non pas tant dans le but désintéressé de sauvegarder la santé publique, de mettre un terme à de graves abus, que dans le désir de se substituer elle-même ou de substituer d’autres personnes aux possesseurs actuels de certains biens, à raison des utlhités ou des avantages plus particuliers attachés à leur possession. Il s’agit alors de préjudices spéciaux, sous le double point de vue des individus atteints et des motifs qui inspirent le législateur : l'intérêt général est plus lointain, ou du moins ne semble pas exiger d’une manière catégorique le sacrifice de telle propriété plutôt que de telle autre. Il semble qu'on aurait pu y satisfaire par d’autres moyens. La prohibition de telle industrie a paru le procédé le plus pratique d’arriver au but : le préjudice doit être supporté par la collectivité tout entière.

On reconnaîtra donc l'obligation d’indemniser en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique : l'indemnité est l4 meilleure des garanties contre l'arbitraire dans la désignation

des immeubles à exproprier, arbitraire toujours à craindre du moment qu'il s'agit de mesures individuelles. Il serait en outre icadmissible qu'on fit supporter par quelques personnes seulement, les propriétaires expropriés, les frais de premier établissement qu'entraîne la construction des travaux publics.

On peut faire le même raisonnement à propos des monopoles : l'Etat se substitue à l'industriel dans le seul but de réaliser une fructueuse opération en s’assurant les bénéfices produits par l'exploitation dont le propriétaire de la veille jouissait. C'est moins la puissance publique que le fisc qui commande et m'oblige à céder mon bien. L'indemnité est le seul moyen d'éviter l'enrichissement sans cause de la collectivité au détriment de quelques personnes. Le fondement de l'obligation d’indemniser réside moins dans le fait qu’il y a translation de propriété, mainmise de l'Etat sur certains biens, accroissement matériel du domaine public ou privé, que dans le caractère fiscal, intéressé, mercantile d'une opération dont le seul but est de procurer un supplément de ressources au trésor. L'Etat ne doit pas payer

parce qu'il prend, mais parce qu'il prend pour gagner. Si l’éta- blissement d’un monopole paraissait le seul moyen efficace pour enrayer la consommation excessive d’un produit nocif et dangereux, mais indispensable à certains égards et dont il est impossible de suspendre complètement la fabrication et la vente ; si l'Etat se proposait seulement d'offrir au public, dans certaines circonstances strictement délimitées, sous certaines conditions, des produits de bonne qualité ; s’il ne cherchait aucunement à réaliser un gain ; s’il montrait un souci absolument désintéressé de la santé publique... l'indemnité ne me paraîtrait pas de droit strict, bien qu'il y ait translation de propriété. Ajoutons d’ailleurs que l'hypothèse est assez invraisemblable ; se trouvât-elle réalisée, à quelles tentations ne seront pas exposés ministres des finances et parlement aux périodes de déficit et de difficultés

financières ! Il paraîtra si naturel d'assurer quelques ressources à l'Etat par une légère élévation de tarif, par de plus grandes facilités à la vente. Comment ne pas se laisser aller à faire jaillir du rocher la source bienfaisante, alors qu'on tient la baguette magique entre ses mains ? La distinction du reste est subtile ; elle serait difficilement comprise el l'on peut reconnaître à la charge de l'Etat, l'obligation d'indemniser toutes les fois qu'il y a monopole.

Par identité de motifs, on admettra la même solution lorsque une loi interdit la vente ou la circulation de produits sous prétexte qu'ils servent de véhicules à la fraude, ou de certains succédanés qui n'ont qu'un défaut, celui de faire concurrence aux articles vendus par l'administration des monopoles. Dans le cas du monopole, il s'agissait de procurer au trésor un bénéfice positif : on cherche maintenant à éviter le lucrum cessans. Il y aurait d’ailleurs quelque exagération à traiter de fraudeurs des particuliers qui se contentent de fabriquer et d'offrir au public certains produits dont le législateur a omis de déterminer avec une suffisante précision le statut fiscal ! D’une manière générale, sans doute, l'Etat ne peut être obligé d’indemniser quand une élévation de droits ou de taxes entraîne la fermeture de quelques usines. Mais 1l s’agit ici de mesures spéciales, destinées à suspendre l'exercice d'un commerce ou d’une profession. L'obligation d'indemniser paraîtra principalement établie lorsque la prohibition ou l'interdiction atteindront des objets inconnus jusqu'alors de la législation fiscale et qui échappaient aux définitions légales de la matière imposable.

Encore faut-il, pour qu'il en soit ainsi, que la loi n'ait pas d'autre but que de sauvegarder les intérêts du trésor, d'empécher les fuites de la matière imposable ou de mettre un terme à la fraude par concurrence. Ce ne seront parfois que des prétextes. C'est ainsi que l'interdiction dont on a frappé la sac-

charine, l'élévation de droits qui atteignait les vins de raisins secs au point d'en rendre impossible la fabrication et la vente, étaient destinées, en réalité, à favoriser fabricants de sucre et producteurs de vins naturels ; on supprimait une concurrence dangereuse. On faisait de la protection, bien plus que de la législation fiscale. Il ne s'agissait plus de procurer des plus-values au trésor, mais de faciliter aux raffineurs et aux viticulteurs l'écoulement de leurs produits : l'indemnité n'est-elle pas de droit strict au profit de ceux que l’on oblige à faire les frais, plus ou moins directement, de la fortune de leurs voisins ? L'Etat nest qu'un intermédiaire : il prend à Pierre pour donner à Paul. Il paraîtra quelque peu exorbitant que l'Etat impose ainsi une donation forcée à certaines personnes au profit de certaines autres, menacées dans leur fortune par la concurrence d'industries rivales. Refuser l'indemnité équivaudrait à exiger des raffineurs indigènes, par exemple, qu'ils fissent don de leurs bénéfices aux fabricants de sucre de canne établis aux colonies. On reconnaîtra ce caractère de donation forcée à l'expropriation socialiste qui se traduira par un enrichissement de l'Etat ou de certains groupements au détriment des capitalistes de la société bourgeoise. La suppression des droits féodaux offre un exemple encore plus caractéristique : c'était en quelque sorte enlever de l'héritage de Paul une parcelle de terrain pour l'adjoindre à la propriété de son voisin. On délachait des patrimoines seigneuriaux certains éléments d’actif que l'on transportait dans le patrimoine des vassaux : il y avait en quelque sorte accroissement, au sens juridique du mot, et la propriété paysanne bénéficiait d’une plus-value correspondant au montant des droits abandonnés par les seigneurs. On sait quelles distinctions subtiles et illogiques furent faites ; les frais d’un rachat, qui semble de droit strict, auraient dû être supportés par l'Etat, et non par les victimes d’un état de choses qu'il s'agissait de réformer.

L, de Saint-Pulgent. 1i

L'application de ces idées devient très délicate en matière de {axes douanières et de toute mesure protectionniste en général. On sait assez combien ilest malaisé, pour ne pas dire impossible, d'apprécier l'incidence d'un droit ou d'une taxe fiscale. Il sera bien difficile, dans la majorité des cas, d'établir une relation de cause à effet entre l'établissement d’un droit de douane el la cessation d'un commerce ou d’une industrie : le droit de douane ou la taxe fiscale ne seront bien souvent que l’occasion, non pas la cause de la fermeture de l'usine : en 1830, l’élévation de droits qui frappait le sucre de betteraves entraîna la ruine de toutes les sucreries mal outillées, établies dans une situation défavorables, entreprises malingres, destinées par cela même à disparaître après avoir végété plus ou moins longtemps (1). D'ailleurs l'élaboration d’un tarif général de douanes impose à tout le monde, consommateurs, industriels, commerçants, certains sacrifices ; il y a ainsi une réciprocité qui ne semble pas autoriser certaines personnes à prétendre avoir droit à une indemnité. Ce ne peut-être qu'une question de convenance économique et sociale.

L'indemnité paraît encore de droit strict lorsque l'Etat veut supprimer les avantages et privilèges qu'il a pu consentir à telles et telles industries, à telle et telle profession, en échange de charges extraordinaires et spéciales qu'il s'est trouvé dans l'obligation de leur imposer à une époque antérieure. L'exemple le plus typique est celui des officiers ministériels, pour lesquels la suppression du privilège se traduirait par une diminution de clientèle. L'octroi du monopole a été la contrepartie des sacrifices que la Restauration avait demandés aux officiers

(1) Boizard et Tardieux.— Voir aussi rapport Thomson sur le relèvement des

droits qui frappaient les maïs étrangers à leur entrée en France. Chambre,

Documents parlementaires, 1891, p. 845.— Idem, rapport Gouin au Sénat, 1890, Journal Officiel, Documents parlementaires, p. 152.

ministériels. La loi leur donna le moyen de se récupérer sur le public des charges qui leur étaient imposées. Par le fait du monopole, les entreprises vont subir une plus-value qui est en quelque sorte la compensation du sacrifice exigé. Au lieu d’inscrire au budget les sommes nécessaires pour accorder une indemnité et de réparür celte dépense entre tous les contribuables par le jeu de l'impôt, l'Etai a préféré la mettre à la charge des seules personnes qui entreront en rapport avec les titulaires du monopole. L’officier ministériel devient en quelque sorte collecteur d'impôt. Ses honoraires se composent de deux éléments : la rémunération du service rendu ; une taxe indirecte établie par l'Etat dans le but de subvenir aux frais de dédommagement. L'officier ministériel est propriétaire de ce droit ; il le transmet à son successeur. C'est une source de plus-value qui s'incorpore dans le prix de vente, et qui représente pour le vendeur primitif la contrepartie des charges qui lui avaient été imposées, et pour l'acheteur, un sacrifice imposé par la puissance publique et dont 1l se récupérera à son tour sur son successeur, dans quelques années : et ainsi de suite, chaque transmission étant la représentation de l'opération eflectuée primitivement par la Restauration. Supprimer le monopole sans dédommager, ce serait pour l'Etat promettre une indemnité et revenir ensuite sur sa parole, après avoir reconnu autrefois, peut-être à tort, il n'importe, le droit des personnes atieintes à recevoir une compensation à raison du préjudice extraordinaire qu'elles subissaient. Ce serait la faillite d’une engagement de l'Etat, une banqueroute déguisée, mais certaine.

Si l’on fait abstraction de la dernière hypothèse, qui se réfère à une situation spéciale et exceptionnelle, on reconnaîtra à la charge de la puissance publique l'obligation d’indemniser toutes les fois qu’elle agit par mesure individuelle, toutes les fois qu'elle cherche seulement à réaliser quelques bénéfices, toutes

les fois que l'atteinte aux propriétés sera affaire de lucre, toutes les fois que l'Etat se propose d'assurer la réussite de certaines entreprises particulières au prix du sacrifice de certaines autres

propriétés privées.

Mais cette question d’indemnité n'esl pas seulement une question de droit : c’est encore affaire de convenance et d'équité. À côté du problème juridique, il y a le problème politique et économique qu'il convient d'examiner.

Quelle situation plus intéressante que celle de l'industriel qui, après de longues années d'efforts, après de longues périodes d'essais, de tatonnements enfin couronnés de succès, voit s'évanouir le fruit de son labeur, disparaitre une propriété acquise au prix de mille soucis et d’une énergie de tous les instants. Admettre le droit strict de l'Etat : reconnaître l'absence de fondement juridique aux réclamations des individus lésés, ce n'est pas faire à la puissance publique l'obligation de les repousser en toutes occasions ; c'est au contraire son devoir d'examiner avec bienveillance des situations particulièrement dignes d'intérêt. L'Etat ne doit-il pas être l'être généreux et désintéressé qui recueille les blessés de la vie et les soulage : en fut-il de plus sympathiques et de plus attachants ? Quelle meilleure occasion de se montrer pitoyable que de réparer les dommages causés par une loi très légitime sans doute, mais dont les conséquences n’en sont pas moins regrettables. On se laisse trop facilement aller à traiter celle question d'indemnités, quand elle se présente dans la pratique, du seul point de vue théorique. C'est procéder d’une manière beaucoup trop absolue que de bâtir un syllogisme et de dire, comme l'ont fait certains défenseurs du projet de loi relatif

à la céruse (1) : d’une manière générale, nous admettons le droit à l'indemnité dans l'unique hypothèse d’une monopolisation. Prohiber certains emplois de la céruse, ce n’est point monopoliser. Donc, il est inutile de donner une indemnité. Théoriquement, sans aucun doute ; en fait, cette justice rigoureuse risque de n être qu'une très réelle iniquité. C'était ce que répondaient les adversaires du projet : mais au lieu de limiter le débat, au lieu de faire ressortir combien il semblait équitable de ne pas refuser aux cérusiers la réparation des préjudices qu’allaient entraîner les dispositions votées, on affirmait en thèse générale et d'une manière trop absolue que la puissance publique doit indemniser dès qu'elle cause un préjudice. Or, il était de toute évidence qu'on imposait aux cérusiers le sacrifice de leur propriété. Par conséquent l'indemnité était de droit strict. Ainsi conduite, la discussion ne pouvait que présenter une grande confusion, les arguments ne se correspondaient pas, parce qu’on voulait établir une théorie générale de la responsabilité de l'Etat à raison des actes législatifs tout en discutant les solutions pratiques, les expédients de circonstance qu'il convenait d'adopter de manière à réaliser la réforme en tenant compte de tous les intérêts en présence. L'essentiel en matière de législation sociale, c’est, en effet, de choquer le moins possible les idées et les intérêts. Toute mesure prise sous forme violente et brutale, non seulement risque d'aboutir à un échec dans le petit cercle où elle est prise, mais risque encore d'avoir une répercussion sur la législation sociale tout entière et de provoquer une réaction ou un arrêt.

Il faut d’ailleurs aller plus loin : prévoir l'allocation d’une indemnité, ce n'est pas seulement de la part du législateur faire

(4) Voir la séance du 2 juillet 4907 à la Chambre.

un acte de charité extrêmement recommandable, un acte d'honnêteté, c’est aussi affaire d'utilité générale. La question présente, en effet, un intérêt politique de premier ordre. Les répercussions d’une loi prohibitive ne doivent pas être envisagées sous l'unique point de vue des troubles momentanés qui peuvent en résulter dans les habitudes économiques et dans les relations d’affaires par suite d'un déplacement de capitaux, par suite du brusque arrêt de certains courants commerciaux, par Suite, enfin, de la disparition de certains centres d'activité économique ; ainsi posé, le problème est présenté d’une manière beaucoup trop étroite. Ces mesures ont une tout autre portée politique et sociale.

On a pu admettre que la négation du principe de la responsabilité de l'Etat et le fait de la suppression pure et simple ne constituaient point par eux-mêmes un acte de guerre contre une institution qui domine toute notre organisation actuelle, qui com: mande tout le mécanisme de la production et de la répartition. Soutenir que l'Etat n’est pas juridiquement tenu à réparation, ce n'est point soutenir une thèse socialiste, agir en « contempleu dédaigneux du droit de propriété » (1). Mais, en fait, quelle interprétation la masse des non propriétaires comme celle des propriétaires va-t-elle donner à la suppression sans indemmité ? Comment n'observera-t-on pas un sentiment de satisfaction et d'espérance chez les uns, de surprise et de découragement chez les autres ? L'opinion très certainement oubliera vite qu'il s’agit d'une mesure d'intérêt général, d’une disposition générale, pour ne retenir qu'une chose : le fait de la dépossession sans compensation. Cest là ce qui la frappera. Mais si la propriété n'est plus ce droit perpétuel, qui permet de prolonger dans l'avenir la jouis-

sance de richesses acquises dans le présent ; si les initiatives in-

(4) Viviani, Chambre des députés, 2 juillet 1907, Of., p. 1627, col. gauche.

dividuelles n'ont pas l'assurance de pouvoir conserver, sinon l'objet même, du moins la valeur des choses possédées du jour où l'Etat jugera utile d'en ordonner la disparition, n'est-ce point enlever à l'institution son principal avantage. Sa raison d'être, simon la seule, du moins une des principales, n'est-elle pas qu’elle constitue le meilleur aiguillon de nos énergies et le meilleur ferment d'activités productrices ; qu’elle assure dans les meilleures conditions de rendement l'exploitation et la mise en œuvre des richesses naturelles. Sans doute, être propriétaire, c’est avoir un droit sur une chose, c’est donc être exposé à perdre ce droit si la chose disparaît. On possède à ses risques et périls.

Mais il convient de remarquer que la dépossession d’origine légale revêt un certain caractère artificiel ; le propriétaire a naturellement tendance à se croire victime d'une injustice : il ne s’agit plus de se soumettre à certains risques naturels que l’on peut chercher à prévoir, à limiter, sinon à éviter : cette lutte et cet effort de prévision surexcitent nos activités et nos facultés, même quand ils ne sont pas couronnés de succès. Mais il n’en va plus ainsi lorsqu'on se trouve en présence de lois enirainant la disparition de telles et telles propriétés. Ce sont là des mesures concertées, dont l'effet suppressif est escompté à l’avance. L’impression ressentie ne sera-t-elle pas analogue à celle qu’éprouve le public, quand éclatent des crises financières causées par l'audace inconsidérée de quelques gros spéculateurs imprudemment engagés dans une campagne de hausse ou de baisse. Comme il s’agit d’excès de spéculation, le public ne comprend pas ; il est saisi d'une terreur d'autant plus profonde qu’il peut moins raisonner sur la situation. Il s'imagine toute une série de machinations ténébreuses combinées par les gens de bourse et dirigées contre ses économies ; il devient craintif à l'excès. Il faudra parfois une longue période de reprise dans les transactions, de stabilité dans les affaires, de bonne tenue des

valeurs ébranlées pour que les bas de laine quittent le fonds des tiroirs et que les petits rentiers écartent les piles de linge pour dénouer le mouchoir plein d’écus. La panique n'aurait certes pas été évitée, mais elle eût été moins profonde, l'émotion eût été moins persistante si l’affaissement des cours et le désarroi du marché avaient eu pour origine un déficit local dans les récoltes. ou tout autre événement dû à des circonstances naturelles, connues et aperçues de tout le monde.

L'opinion fera-t-elle le travail d'esprit relativement compliqué qui remonte de la loi à l'intérêt général, permet de saisir derrière le législateur la nécessité publique et d’apercevoir la justification de l'irresponsabilité théorique de l'Etat ? Elle ne verra vraisemblablement qu'une chose : la puissance publique exigeant de quelques personnes le sacrifice pur et simple de leurs biens. Comment ferait-elle abstraction des polémiques qui auront pu précéder le vote de la loi ? Comment ne remarquerait-elle pas que certaines catégories de personnes vont profiter directement du préjudice infligé aux propriétaires atteints ? Refuser l’indemnité, n'est-ce point diminuer le sentiment du respect de la propriété ? Il en est des lois suppressives vis-à-vis de la propriété comme des loteries vis-à-vis du travail. Quel est donc le grand reproche adressé par les moralistes et les économistes aux jeux de hasard : leur multiplication absorbe l'épargne populaire en emplois improductifs ; elle fait naître l'opinion que le travail, l'épargne de tous les jours — la vôtre ou celle de vos parents — ne sont plus les moyens ordinaires d'arriver à se créer une situation indépendante ; on aboutit ainsi à étioler les énergies, à propager le dégoût de labeur quotidien et la lassitude devant l’effort persévérant par la perspective, par la hantise de ces millions inscrits en si gros caractères sur le billet, par le secret es-

poir, Jamais avoué, mais toujours existant, de figurer parmi les

heureux gagnants. Les expropriations pures et simples ne produiront-elles pas des effets analogues !

On objectera que le meilleur moyen de ruiner dans l'esprit public le prestige de la propriété, d'affaiblir la conviction qu'elle est une institution nécessaire et intangible à peine de désorganisation, c'est de laisser subsister les abus et les inconvénients que revêtent certaines de ses formes. Sans doute ; mais précisément, en accordant une indemnité, le législateur attestera sa volonté de ne porter aucunement atteinte au principe lui-même, de ne vouloir aucunement mutiler l'institution, de ne point entamer les hostilités contre la classe des propriétaires.

Et l'allocation d'indemnités n'apparaîtra plus seulement comme le témoignage d’une générosité vraiment méritoire du prince. Par delà les cérusiers et les propriétaires d'esclaves, la prévision législative de réparations pécuniaires atteindra la masse entière de tous les propriétaires. La charité législative, si charité il y a, rejaillira des bénéficiaires directs sur la foule de tous ceux qui possèdent, qui espèrent posséder un jour ; elle calmera les appréhensions et dissipera les incertitudes. En accordant une indemnité, l'Etat a fait une œuvre de préservation sociale et de réconfort psychologique analogue à celle d’une banque nationale aux périodes de crise monétaire lorsqu'elle lance dans la circulation un afflux de métal précieux : la simple présence de l'or est pour l'opinion gage de sécurité et de confiance ; elle est interprêtée par le public comme l'indice d’une reprise prochaine ; elle signifie pour lui certitude de relèvement et rétablissement de l'équilibre après une secousse momentanée et de surface. L'indemnité, en matière de suppression, est un gage de stabilité politique et sociale : elle sera parfois quelque chose de plus, une cause de prospérité économique.

Bien souvent en effet, l'allocation d'un dédommagement pécuniaire donnera aux industriels atteints, la possibilité de modifier leur outillage, de passer d’une branche d'industrie à une autre : on évitera ainsi les crises et les troubles que risque toujours d'entraîner la disparition subite d’un commerce et d’une industrie qui faisaient vivre de nombreux employés et qui avaïent créé dans le pays des courants d’affaires. Chaque usine — et l’on en dirait autant d'un magasin — est un centre d’activité économique : sa présence a pu modifier les habitudes de travail, la situation économique de la région où elle se trouvait ; autour d'elle se sont fondées et se sont développées des entreprises qui constituent autant de satellites, de filiales, en fait sinon en droit. La disparition de ces établissements risque d'entraîner une rupture dans l'équilibre statique, pour ainsi dire, de l'économie na- Honale. Il est éminemment souhaitable que le cérusier fabrique du blanc de zinc : que les fabricants d’absinthe se transforment en dénaturateurs d’alcools. Evidemment, cette transposition ne sera pas toujours possible : c'est affaire de circonstances. Mais le législateur ne doit négliger aucun des moyens en son pouvoir pour suggérer à l'industriel de ne pas abandonner son usine ; il doit le pousser par tous les procédés à employer, dans de nouvelles entreprises, ses capitaux et son expérience. Le versement d’une indemnité paraît le plus puissant et le plus naturel des encouragements. L'exposé des difficultés que rencontra le législaleur quand il voulut supprimer l'esclavage nous permettra de comprendre comment cette question d’indemnités peut s'élargir, dépasser les limites d’une étude purement juridique pour devenir un problème principalement économique, qui n'intéres-

Sail pas seulement planteurs et propriétaires de noirs, mais bien la prospérité même et l'avenir de nos colonies.

Il faut d'ailleurs se borner en cette matière à donner quelques idées générales, à préciser les divers points de vue sous lesquels il faut se placer ; il est impossible de vouloir prévoir à l’avance quelle devra être la solution adoptée et de prétendre fixer ne varietur une solution type applicable à toutes les hypothèses qui se présenteront : chaque espèce particulière offre certaines particularités ; le problème se posera en des termes différents ; les circonstances de fait imposeront des attitudes diverses. Il se peut qu'il y ait seulement une simple possibilité de dommage ; la loi qui supprime une industrie ne fait peut-être que constater une situation de fait ; elle peut être seulement l’occasion d’une ruine que des causes d'ordre économique et social faisaient entrevoir comme à peu près inévitable. Le droit des particuliers peut paraître plus ou moins bien établi : on peut se demander parfois si l’on se trouve en présence de véritables propriétés ou de situations de fait plus ou moins précaires, plus ou moins bien assises. Sous ce dernier point de vue, toutefois, on a fréquemment invoqué des arguments assez spécieux pour étayer la négation du droit à l'indemnité. Certaines industries vivent sous le régime de l'autorisation et de la surveillance administrative : c'est ainsi que l’art. 12 du décret du 15 oct. 1810 prévoit « la suppression des fabriques et ateliers de première classe en cas de graves inconvénients pour la salubrité publique ou l'intérêt général ». « Du moment qu’on avertit à l'avance ceux qui se proposent de fonder des établissements de ce genre ; que, pour une nécessité quelconque on pourra toujours les supprimer, et cela sans indemniser, que voulez-vous, c'est la condition même de leur in-

dustrie, ils n’ont pas à se plaindre et il n’y a pas à parler d'indemnité » (1). C'est évident. Mais on a donné au cours de la discussion relative à la suppression des bureaux de placement, une portée autrement large à l'argument (2). L'installation d'un bureau était subordonnée à l'agrément de l'administration. De plus, l'art. 5 du décret du 25 mars 1852 prévoyait limitativement dans quels cas cette autorisation pourrait être retirée. Et l'on concluait : les tenanciers des bureaux payants vivent en quelque sorte sous le régime d’une concession révocable : nous la retirons, pas d'indemnité. Affirmation erronée : les motifs de suppressions par voie individuelle étaient limitativement énumérés. Puisque vous faites une loi pour arriver à une suppression générale vous reconnaissez par là-même que vous êtes en dehors des termes du décret. Du moment que l’administration est impuissante, qu'il faut recourir à une intervention législative, la question d'indemnité reste entière et doit faire l’objet d’une étude particulière. Les mêmes remarques et les mêmes réserves trouveraient de fréquentes applications en matière de législation fiscale, à propos d’une foule de professions commerciales et industrielles soumises à une surveillance souvent très étroite. Une question très discutée, celle des délais dans leurs rapports avec le problème des indemnités, appelle des considérations analogues. La suppresion projetée peut ne pas être immédiate : une période plus ou moins longue peut être prévue, pen- : dant laquelle les usines pourront continuer de fonctionner. C’est seulement trois, quatre... années après la promulgation de la loi que la suppression sera effectivement consommée. En fait d’ail-

(1) Beauregard, Chambre des députés, 2 juillet 1907, Off., p. 1620, rapport Breton, Céruse, Documents parlementaires, 1907, n° 799, session ordinaire,

p. 830 de l’Of.

(2) Rapport Expert-Besançon, annexes, Sénat, 1901, p. #13; rapport Aucuin, Sénat, annexes, 1903, p. 871.

leurs, les exemples d’interdictions brutales, immédiates sont relativement rares. Dans ces conditions, le législateur ne pourrait-il se dispenser de donner une indemnité ? On pose généralement la question en des termes différents : on se demande quelle forme il faut donner à l'indemnité ? En société collectiviste, nous rencontrerions l'indemnité, bons de consommation ; aujourd’hui nous connaissons l'indemnité-argent, et très exceptionnellement l'indemnité nature en matière d’expropriation pour cause d'utilité publique. Ne faudrait-il pas adopter l’indemnité-délai, l’indemnité-temps ! « Je ne serais nullement scandalisé pour ma part, disait M. Millerand, dans une des séances de l'Association pour la protection légale des travailleurs (1), que la loi accordât des indemnités aux industriels forcés par une loi nouvelle, que ce soit par la loi sur la céruse ou toute autre, d'apporter une modification subite et profonde dans leur matériel... Je ne trouverai nullement extraordinaire que le législateur crût juste, utile par conséquent, pour faire passer une réforme, d'accorder des indemnités. Seulement, ces indemnités pourront prendre une autre forme que la forme pécuniaire. » Dans les cas principalement où 1l y a possibilité de transformer l'industrie, dans les cas où il se trouve certains produits susceptibles de rendre les mêmes services que les articles dont on interdit la consommation ou l'usage, 1l suffit d'inscrire dans la loi un délai correspondant à la durée d'amortissement des capitaux fixes. L’industriel conserve, en effet, sa clientèle et ses débouchés. On peut raisonnablement assimiler la substitution de produits qu’entraînera l'application de la loi, à un changement d'outillage, changement profond et onéreux sans doute : mais tous les outillages s’usent rapidement, et il est d'usage dans l'industrie de les amortir dans des périodes de temps relativement courtes. De cette manière, l'Etat respecte

(4) Bulletin, 3e série, n° 1, p. #1, L’interdiction de la céruse.

le principe de l'indemnité sans imposer au trésor les charges trop considérables qu'entraînerait une suppression immédiate (1).

En thèse générale, cette manière de voir paraît assez inexacte : il n'y a qu'un seul moyen de réparer un préjudice, c'est de donner l'équivalent de ce que l’on a pris, l'équivalent du dommage causé. Suffira-t-il, demandait M. Gourju (2) au Sénat, de prévenir un propriétaire d'immeubles 10, 20, 30 ans à l'avance, sous prétexte qu'il aura le temps d'épargner sur ses revenus et de s'indemniser lui-même ? Pourquoi ne pas faire la même chose avec la rente : les particuliers, avertis à l'avance, auront le temps de placer leurs revenus à intérêts composés et de se rembourser eux-mêmes.

Ceci dit, il importe, dans chaque cas particulier, de déterminer avec précision la nature du préjudice subi et son importance réelle : il se peut que la réforme projetée impose seulement aux industriels une transformation d'outillage. Mais cet outillage s'use ; au bout d'un certain.nombre d'années, il aura perdu toute valeur : on peut estimer qu'en prévenant les intéressés suffisamment longtemps à l'avance, en les invitant à donner un nouvel emploi aux capitaux qu'ils consacraient à l'amortissement de leur matériel, le délai expiré, l'industriel resté en possession de sa marque, de sa clientèle, de ses immeubles, ….. ne subit en fait aucun dommage. Le délai n'est qu’un procédé pour réaliser une réforme sans causer de préjudice. C’est dénaturer les choses que de le présenter comme une indemnité. Prévoir un délai, ce peut être encore mettre l'Etat à l’abri des fraudes auxquelles fait allusion l’art. 52 de la loi de 1841 : en matière d’expropriation pour utilité publique, « les constructions, les plantations, améliora-

(1) M. Fontaine, loc. et op. cit., p. 44.

(2) Sénat, 23 novembre 1906, p. 1025, col. gauche.

tions ne donneront lieu à aucune indemnité, lorsque, à raison de l'époque où elles auront été faites, ou de toutes autres circonstances dont l’appréciation lui est abandonnée, le jury acquiert la conviction qu’elles ont été faites en vue d'obtenir une indemnité plus élevée ». Prévoir un délai, c'est diminuer le montant des indemnités dans la mesure où le préjudice causé est atténué. Si la perte subie par l'industriel est nulle, la question des réparations à accorder n'existe plus. Qu'on ne dise pas que l'indemnité sous forme de délai remplace l'indemnité sous forme pécuniaire :1l n'y a pas d'indemnité du tout parce que il n’y a pas de préjudice causé.

Cette question des indemnités présente ainsi mille nuances variables, suivant la diversité et la complexité des situations visées par la loi. Elle touche à une multitude de problèmes connexes : nécessité de la suppression proposée ; nature exacte des propriétés menacées ; dépendance plus ou moins complète de l’industrie considérée vis-à-vis de l'administration ; application plus ou moins immédiate des mesures votées. Il est malaisé de l’isoler et de l’étudier en elle-même. Elle offre un intérêt à la fois théorique et pratique ; elle relève en même temps du droit public et de l'économie politique ; elle est à la fois très ancienne et très actuelle, puisqu'elle se réfère à un problème bien plus général, celui des rapports de l'individu et de l'Etat, celui des conflits possibles entre les droits de l'individu et les pouvoirs de la collectivité. Du point de vue théorique, si l’on a pu conclure en thèse générale au principe de l'irresponsabilité, des distinctions ont paru nécessaires et l'obligation d'indemniser s'imposer à la puissance publique quand il s'agissait d’atteintes individuelles, de mesures destinées à procurer à la collectivité ou à certaines personnes les avantages attachés à la possession des propriétés visées par la loi, lorsque l'Etat se trouvait en quelque sorte lié par des engagements vis-à-vis de certains privilégiés. En dehors de ces hy-

pothèses, allouer des indemnités sera souvent faire œuvre d’équité, de convenance sociale, de bonne administration et de prudence politique : l'exposé historique de ce que l'on pourrait appeler la jurisprudence parlementaire relative à cette question des indemnités ; l'analyse des discussions intervenues au sujet de chaque projet de suppression ou d'interdiction ; l'examen des nombreuses circonstances de fait et de droit, d’ordre économique ou politique qui modifient chaque fois les termes d’un problème identique en son fond, complèteront et éclaireront l'analyse théorique à laquelle nous nous sommes livré Jusqu'à présent. Je grouperai les diverses lois et propositions en trois catégories : monopoles, — interdictions de certains produits et suppression de commerces ou d'industries, — mesures qui font rentrer dans le droit commun certaines professions qui vivaient sous un régime de privilège. Avant d'entamer cette étude, et comme introduction pour ainsi dire, il faut passer rapidement en revue les différentes dispositions de détail que doit contenir une loi d'in-

demnités.

Le texte voté indiquefa d’abord avec précision quels seront les ayants droit à une indemnité. Il pourra sembler utile d’admettre au bénéfice du dédommagement certaines catégories de personnes indirectement atteintes par une prohibition qui ne les vise pas personnellement. C'est ici qu'il y a lieu d'examiner la situation des ouvriers et employés (1).

S'il s’agit d’un monopole, l'Etat reprendra autant que possible le personnel des industries dépossédées. Toutefois, l’établissement du monopole pourra entraîner une certaine réduction

(4) Voir l'opinion de MM. Jay, Gide, Yves Guyot et Fournière dans le Journal de Pontarlier, 27 janvier, 3 et 10 février 4907.

Sr

dans le nombre des salariés ou des employés. D'une manière générale, qu'il s'agisse de monopolisations ou de prohibitions, on ne se trouve pas en face d'exproprialions proprement dites : on ne peut parler de dépossession à propos d'un ingénieur, des membres du Conseil d'administration, des ouvriers et auxiliaires de tout ordre ; il n’y a pas destruction complète de valeurs. L’individu atteint conserve la faculté d'exercer ailleurs ses forces et son talent. Sans doute, il lui faudra chercher une autre situation, mais il pourrait se trouver dans les mêmes conditions par suite d’une crise, d’un ralentissement des affaires, par suite de la faillite d'une industrie qui ne prospère pas. En fait, l’ouvrier âgé, le spécialiste qui a dû faire des études très particulières ou se plier à un long apprentissage vont peut-être se trouver dans un grand embarras. [l paraïîtrait choquant que le législateur, préoccupé d'améliorer le sort des classes ouvrières, se désintéressât des conséquences du texte voté el n'accordât pas quelques secours à ceux qu'il condamne au chômage. Il semble équitable et utile en certaines circonstances, de prévoir un dédommagement déterminé d'après les traitements et salaires touchés, d’après l’âge des intéressés, d'après la nature de la profession et des occupations, d’après le rang d'ancienneté, en tenant compte enfin des facilités plus ou moins grandes pour chacun de trouver un nouvel emploi. L'étude des divers projets touchant le monopole des assurances nous permettra de revenir plus en détail sur cette question et d'examiner le cas de certaines catégories d'employés, les agents d'assurances, pour lesquels le problème est particulièrement délicat.

Le législateur devra fixer ensuite la procédure à suivre pour le règlement des indemnités. Il semble d’ailleurs qu'il doive pour cela s’en référer au droit commun : nomination d’un jury qui appréciera la valeur des immeubles et de l’industrie elle-même. On n'aperçoit aucune raison en cette matière d'écarter les mé-

L, de Saint-Puigent. 12

thodes et les principes contenus dans les lois relatives à l’expropriation pour cause d'utilité publique. Assez souvent d’ailleurs, les lois d'interdiction se bornent à renvoyer purement et simplement au texte de 1841. Notons seulement qu'il n'intervient ni déclaration d'utilité publique, ni jugement d'expropriation, la loi qui prononce la prohibition ou le monopole tenant lieu de ces formalités, nécessaires en général pour autoriser la formation du jury et pour entraîner valablement la dépossession des propriétaires (1).

En maintes circonstances, la nature très spéciale des propriétés atteintes imposera la nécessité de modifier la composition du jury ordinaire, et de le constituer uniquement à l’aide de commerçants, d'industriels... de manière à avoir, sinon un jury d'experts, tout au moins un jury de compétences. Les contestations semblent devoir relever des tribunaux civils : la loi de 1904 relative à la suppression des bureaux de placement payants a innové sur ce point en confiant aux Conseils de préfecture, la connaissance des difficultés qui pourraient intervenir : nous verrons que les raisons invoquées ne sont pas très satisfaisantes et ne justifient pas cette innovation en matière de juridiction.

La fixation du chiffre des indemnités devra être laissée à la libre appréciation du jury. Toute indication préalable relative aux bases d'évaluations, au maximum à allouer, au taux de transformation du chiffre des affaires en bénéfices annuels, serait déplacée ; la loi ne pourrait contenir que des moyennes qui conduiraient à des différences de traitement ne correspondant aucunement aux différences de situation. Le rapport du chiffre des affaires ou des quantités produites au revenu moyen varie d’enireprises à entreprises, d'usine à usine. L'étendue du préjudice ne sera pas la même pour tous les établissements, et l'indemnité

(1) Béquet, Répertoire, Vo Expropriation, n° 18.

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doit être la compensation intégrale et exacte du dommage subi par chacun.

Les difficultés d'appréciation et d'évaluation disparaissent lorsqu on se irouve en présence d’une société anonyme : la valeur de l'entreprise n'est autre que la valeur totalisée des actions. Il suffira par conséquent de s’en référer aux cours cotés en bourse ou en banque. On ne prendra évidemment pas comme base de remboursement la valeur nominale des titres, mais bien celle qu'ils présentaient au cours des dernières années. Agir autrement, comme l'ont parfois proposé certaines personnes (1), ce serait de la part de l'Etat accorder une compensation dérisoire ou excessive selon qu'il y aurait eu hausse ou baisse des titres depuis leur émission. Ce serait priver les uns de la plus-value légitime de leur propriété, accorder aux autres plus qu'ils ne devraient recevoir. Il y aurait pour les intéressés bénéfice ou perte selon les cas, et non pas compensation du préjudice subi. La loyauté commande de calculer la moyenne des cours sur une période suffisamment longue de manière à avoir non pas une valeur de circonstance, mais la valeur sérieuse, vraie, réelle de titres susceptibles d'assez grandes variations en peu de temps, sensibles à de multiples influences, campagne de presse, rumeurs semi-officieuses, projets d'origine parlementaire... qu'il serait trop facile à un gouvernement peu scrupuleux de provoquer pour diminuer les frais de rachat. Il serait particulièrement choquant de choisir pour base de remboursement le cours des titres correspondant à la période de préparation de la loi et de bénéficier d'une baisse dont les débats parlementaires auront été, sinon

la cause, du moins l’occasion. De même encore, la loyauté exige

(1) Viviani, A propos du rachat des actions de la Banque de France, Ch. des députés, 19 juin 1897, J. Off., p. 1439, et 25 mai 1897, p. 1295. Voir aussi discours Millerand, Ch. des députés, séance du 21 juin 1892. Cpr. Aucuy, Systèmes socialiste d'échange, p. 99.

que l'Etat ne prépare pas les voies à l'établissement d’un monopole par une augmentation excessive des impôts atteignant l'industrie convoitée. Il faudrait du moins, lorsque la mainmise de la puissance publique sur les entreprises privées sera devenue un fait accompli, que l'Etat tint compte de la diminution artificielle de valeur consécutive à l'élévation des taxes fiscales. Nous aurons l'occasion de constater que cette politique de l'Etat honnête homme n’a pas été celle de tous les gouvernements et semble devenir de plus en plus un idéal dont la puissance publique s'éloigne tantôt plus, tantôt moins, mais dont elle ne semble

guère chercher à se rapprocher.